«Как деловые объединения пережили кризис

КОМИТЕТ ПО ЧАСТНО-ГОСУДАРСТВЕННОМУ
ПАРТНЁРСТВУ
Позиция
Комитета по частно-государственному партнерству
в отношении перспектив развития федеральной и региональной нормативной базы для
проектов частно-государственного партнерства
В настоящее время на рассмотрении в федеральных органах исполнительной и
законодательной власти находятся несколько законопроектов, существенно влияющих на
реализацию инфраструктурных проектов на основе моделей государственно-частного
партнерства, которые предоставят новые уникальные возможности для российского бизнеса.
Так, законопроект «О проектном финансировании», в разработке которого принимали
участие эксперты Комитета по частно-государственному партнёрству и Центра развития
государственно-частного партнёрства, призван расширить проектный инструментарий для
инвесторов. Готовится очередной пакет поправок в Федеральный закон №115-ФЗ «О
концессионных соглашениях», расширяющих возможности и оптимизирующих отношения
концедентов и концессионеров. Ведётся острая дискуссия по вопросу реформирования №94ФЗ «О госзакупках».
С другой стороны, постепенно развивается региональная нормативная база для ЧГП в
регионах: 33 субъекта РФ приняли законопроекты об участии в государственно-частных
партнерствах, существенно изменен (первый из принятых) закон Санкт-Петербурга, в ряде
субъектов проекты готовятся к рассмотрению. В Пермском крае ЕБРР проведен конкурс на
разработку законопроекта об участии региона в ЧГП. При этом сохраняется проблема с
правовыми возможностями и ограничениями для участия муниципалитетов в проектах ЧГП.
Все эти и другие изменения в правовом поле нуждаются в осмыслении и выработке
рекомендаций со стороны экспертного сообщества.
Инвестирование в проекты частно-государственного партнёрства
Частно-государственное партнёрство
родилось
в результате того,
что
государственных денег стало не хватать на создание и поддержание инфраструктуры, в связи
с этим вектор был перенаправлен в сторону привлечения частных инвестиций. Сегодня
российское общество стоит перед проблемой, когда внутренних частных денег не хватает
для инфраструктуры: в частности, потребность в частных инвестициях в транспортную
систему составляет 7,528 трлн. рублей, в то время как объём частного капитала во всей
финансовой системе Российской Федерации не превышает 35,5 трлн. рублей.
Частные инвесторы склонны инвестировать на принципах корпоративного
финансирования. Для того чтобы создать рынок инфраструктурного капитала в России,
необходимо создавать преимущества - дополнительные стимулы, которые на данный момент
отсутствуют. Необходимо создать благоприятные законодательные условия для
инвестирования в инфраструктурные проекты. При этом следует ориентироваться на три
направления: законодательство о проектном финансировании, когда есть возможность
контролировать реализацию проекта и избежать произвола менеджеров проекта;
законодательство о концессионных соглашениях, которое будет соответствовать
международным стандартам регулирования; законодательство о налоговом и ином
стимулировании инвестиций в облигации концессионера или иные проектные облигации.
Стратегия развития частно-государственного партнёрства
Экспертное сообщество в лице комитета по частно-государственному партнёрству
пришло к выводу о том, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует единая
государственная политика в области ЧГП. В связи с этим в данной сфере почти не
проводится прогнозирование и стратегическое планирование, законодательная база развита
фрагментарно, лоббизм осуществляется не на должном уровне, отсутствует жизнеспособный
рынок частно-государственных проектов.
По мнению членов комитета, органам власти необходимо с учётом мнения всех
заинтересованных сторон выработать и принять стратегию развития частногосударственного партнёрства в Российской Федерации.
Развитие федерального законодательства
В настоящее время Федеральный закон №115-ФЗ "О концессионных соглашениях" в
его нынешней трактовке накладывает ряд ограничений на партнёрские отношения между
бизнесом и властью. Эксперты отмечают следующие проблемные аспекты: отсутствие
положения о множественности лиц на стороне концедента; обязательный характер
модельных
концессионных
соглашений;
императивный
характер
обязательств
концессионера, которые должны содержаться в концессионном соглашении; запрет
предоставлять в залог объекты концессионного соглашения и запрет уступать права по
концессионному соглашению до этапа эксплуатации в качестве обеспечения
финансирования проекта; несоответствие обычного срока реализации концессионных
проектов и максимального срока бюджетного ограничения по существующим договорам,
предусматривающим меры государственной поддержки за счет средств бюджета, а также
бюджетных ограничений в отношении платежей, подлежащих уплате в связи с досрочным
прекращением проекта; императивность положений в отношении конкурсных процедур;
отсутствие компенсации проигравшим участникам конкурса при определенных
обстоятельствах; обязательный характер платежей концессионера по концессии в пользу
концедента, а также ограничения, содержащиеся в бюджетном, земельном, ином
применимом законодательстве, которые не позволяют реализовывать проекты ЧГП на
основе эффективного распределения риска между сторонами, не обеспечивают в
необходимой степени интересы частного партнера, не отвечают требованиям,
предъявляемым к юридической структуре проекта, включая отсутствие положений,
позволяющих реализовать проекты на основе контрактов полного цикла.
В связи с этим экспертное сообщество рекомендует продолжить совершенствование
федерального законодательства, включая внесение изменений, позволяющих реализовывать
проекты на основе контрактов полного цикла. По мнению экспертов, существует
необходимость отнесения вопросов по регулированию неконцессионных проектов ЧГП к
ведению субъектов федерации для целей, среди прочего, минимизации риска признания
договора недействительным, минимизации риска переквалификации регионального проекта
ЧГП в концессионное соглашение, минимизации риска применения правил о
государственном заказе.
Развитие регионального законодательства
На региональном уровне эксперты выделяют проблемы общего и нормативного
характера. К проблемам общего характера относятся: отсутствие регионального
законодательства о ЧГП в большинстве субъектов РФ, отсутствие сложившейся практики и
опыта реализации проектов ЧГП; разный качественный уровень региональных законов о
ЧГП; отсутствие центров управления политикой ЧГП и реализацией проектов ЧГП на
региональном уровне, отсутствие достаточного количества подготовленных кадров для
целей управления ЧГП на региональном уровне. Среди проблем нормативного характера
можно выделить: противоречие отдельных положений регионального закона о ЧГП
императивным нормам федерального законодательства и, соответственно, риски признания
регионального закона о ЧГП противоречащим федеральному законодательству; риск
переквалификации соглашения о ЧГП, заключенного в соответствии с региональным
законом о ЧГП, в концессионное соглашение; риск применения к соглашениям о ЧГП,
заключенным на основе регионального закона о ЧГП, положений законодательства о
государственных закупках; ограничения по возможным к применению на основе
регионального закона о ЧГП структурам проектов ЧГП;
ограничения
в
порядке
предоставления прав на недвижимое имущество, находящееся в государственной
собственности и соответственно в отношении проведения ЧГП конкурсов; риски,
возникающие при регулировании региональным законом о ЧГП муниципальных проектов
ЧГП.
Комитет по частно-государственному партнёрству предлагает следующие подходы к
решению означенных проблем: дальнейшая разработка законодательства о ГЧП в субъектах
Российской Федерации; участие профессиональных консультантов в разработке
законодательства о ЧГП в субъектах РФ; расширение механизмов экспертного анализа
разрабатываемого и существующего регионального законодательства, в том числе, на
площадке Центра развития ГЧП; создание профильных региональных центров с
соответствующим функционалом в области ЧГП, координация работы региональных
центров в нормативной и иной сфере с экспертным сообществом, профильными
организациями на федеральном уровне.
Эксперты рекомендуют использовать следующие методы решения проблем
нормативного характера: нормативное закрепление и распределение форм ЧГП между
федеральным и региональным законодательством; четкое ограничение сферы действия
Закона о концессионных соглашениях в отношении неконцессионных проектов и
регионального закона о ЧГП в отношении концессионных соглашений соответственно,
оставляя при этом перечень возможных форм ЧГП в региональном законе о ЧГП открытым;
закрепление в региональном законе о ЧГП положений, не противоречащих императивным
нормам федерального законодательства, включая положения в отношении недвижимого
имущества, земли, конкурсных процедур; совершенствование федерального и регионального
бюджетного законодательства в части региональных целевых программ, региональных
инвестиционных фондов, механизмов финансовой поддержки со стороны субъектов РФ.
Необходимо обеспечить гибкость регионального закона о ЧГП, учесть интересы
частного партнера и кредиторов, закрепить в региональном законодательстве о ЧГП
диспозитивные нормы применительно к: обеспечению исполнения обязательств частного
партнера, включая возможность залога объекта соглашения о ЧГП или отдельных прав по
соглашению или их уступка; прямым соглашениям, правам на вмешательство и иным
положениям, регулирующим отношения между кредиторами в рамках проекта ЧГП и др.
Кроме того, на муниципальном уровне существует потребность исключения из сферы
действия регионального закона о ЧГП отношений в сфере участия муниципальных
образований в проектах ЧГП, регулирование которых должно осуществляться
нормативными актами муниципальных образований; изучения возможности делегирования
компетенции между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также заключения
соглашений между субъектом РФ и муниципальным образованием по поводу порядка и
условий совместного участия в проектах ЧГП.
Комитет по частно-государственному партнёрству выступает с рекомендацией
для органов государственной власти выработать – с учётом мнения всех
заинтересованных сторон и экспертного сообщества – и утвердить стратегию развития
частно-государственного партнёрства в Российской Федерации, а также принять меры
для решения нормативных проблем на федеральном, региональном и муниципальном
уровнях.