Введение - Счетная палата Тюменской области

Счетная палата Тюменской области
РЕФЕРАТ
«Роль контрольно-счетных органов в системе
управления социально-экономическим
развитием региона»
Подготовлен
начальником отдела правовой,
кадровой и организационной работы
Счетной палаты Тюменской области
Л.И. Конушиной
Тюмень, 2009 год
СОДЕРЖАНИЕ
Стр.
Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1. Роль контрольно-счетных органов
на этапе становления государственного
финансового контроля. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
2. Роль контрольно-счетных органов
при переходе к программно-целевому
бюджетированию. . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . 7
3. Повышение роли контрольно-счетных органов
в связи с внедрением новых видов и направлений
государственного финансового контроля . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Список использованной литературы . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2
Введение
Контрольно-счетные органы являются неотъемлемым элементом
системы государственного управления, их роль в социально-экономическом
развитии регионов всегда отличалась особой значимостью. Основной целью
деятельности контрольно-счетных органов является не только осуществление
контроля за эффективностью управления государственными финансовыми и
материальными ресурсами, но и активное содействие государственной
власти в организации эффективного государственного управления.
В нынешней ситуации, сложившейся в экономике России в результате
последствий мирового финансового кризиса, роль контрольно-счетных
органов существенно возросла. Кризис не только нанес значительный ущерб
российской экономике, внес дополнительное напряжение в общественные
отношения, но и создал новые предпосылки и условия для финансовых
нарушений и коррупции, которые нельзя не учитывать в деятельности
органов финансового контроля.
От
эффективности
управленческих
решений,
результативности
использования бюджетных средств, направляемых на оздоровление ситуации
в экономике, зависит скорейшее преодоление Россией последствий мирового
финансового кризиса.
Сегодняшний день диктует необходимость расширения задач и
функций контрольно-счетных органов. Так, проведение Счетной палатой
Российской
Федерации
совместно
с
контрольно-счетными
органами
субъектов мониторинга социально-экономической ситуации в регионах
позволяет осуществлять анализ последствий кризисных явлений и выработку
предложений по их минимизации, оперативно оценивать результаты
проводимых органами государственной власти регионов антикризисных
мероприятий, своевременно определять и устранять недостатки, перенимать
положительный опыт других регионов.
Несомненно, стабильная социально-экономическая ситуация в регионе,
сохранение потенциала для экономического развития региона – лучший в
3
настоящее время показатель эффективности государственного управления и
эффективности деятельности соответствующего контрольно-счетного органа.
1. Роль контрольно-счетных органов на этапе становления
государственного финансового контроля
В начале девяностых годов двадцатого века система контроля, в том
числе
и
финансового,
действовавшая
в
СССР,
прекратила
свое
существование. Во многом это произошло из-за того, что в постсоветской
России существовала неоправданная надежда на рынок, который должен был
отрегулировать экономические отношения. Поэтому считалось, что какойлибо контроль, особенно государственный, утрачивал целесообразность. Его
должен был компенсировать механизм регулирования и саморегулирования,
присущий государствам с развитой рыночной экономикой.
Однако последующие годы показали, что в условиях многоукладной
экономики, многообразия форм собственности существует потребность в
эффективном использовании финансовых ресурсов. Отсюда возникла
необходимость восстановления государственного финансового контроля.
В условиях перехода экономики России от административнокомандных механизмов управления к рыночным и связанная с этим
децентрализация обусловили переход к опосредованному государственному
регулированию экономических процессов. В новых условиях управление
экономической жизнью общества выражалось в первую очередь в
определении стратегии и тактики экономической и финансовой работы и
выработке на этой основе определенной экономической и финансовой
политики. При этом резко возросло значение государственного финансового
контроля.
Специфика финансового контроля определяется принятым в 1995 году
Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», а также
законами субъектов Российской Федерации о контрольно-счетных органах
субъектов Российской Федерации. С учетом достижений и ошибок
4
контрольного
настоящее
механизма
время
прошлых
лет
государственные
создавались
органы,
действующие
в
осуществляющие
надведомственный контроль.
На этапе восстановления государственного финансового контроля в
девяностых годах двадцатого века основным направлением деятельности
контрольно-счетных органов являлся финансовый аудит, включающий
проверки законности и целевого использования бюджетных средств и
государственной собственности. Это было связано, прежде всего, с
использованием затратной модели бюджетного финансирования, при
которой основное внимание уделялось детальному контролю затрат при явно
не
заданных
результатах.
Данная
модель
финансирования
не
предусматривает закрепление жесткой связи между выделенными объемами
бюджетных средств и достигнутыми результатами. На практике бюджетные
организации, действуя в рамках такой модели, не стремятся точно
соизмерять ожидаемые от их деятельности результаты с объемами
финансирования, требуемыми для достижения этих результатов, а стараются
получить как можно больше ресурсов для исполнения меньшего объема
функций и задачи.
Из-за отсутствия четко определенной связи между выделенными
объемами финансирования и достигнутыми результатами контрольносчетные органы просто не имели возможности проверить, насколько разумно
выделенные средства были использованы для получения необходимых
обществу результатов. Контроль зачастую ограничивался лишь поиском
расхождений между утвержденной и фактически исполненной сметой
расходов, выявлением фактов нецелевого использования средств. Такая
модель финансирования не стимулировала выявление внутренних резервов,
поиска
путей
оптимального
использования
бюджетных
средств.
У
бюджетополучателей отсутствовала мотивация к повышению качества и
интенсивности своей деятельности без выделения им дополнительных
ассигнований.
5
В данных условиях контрольно-счетные органы уделяли основное
внимание контролю за соблюдением бюджетной дисциплины, проверкам
правильности ведения бухгалтерского учета и составления отчетности.
Несомненно,
указанные
направления
деятельности
контрольно-
счетных органов важны и в настоящее время.
Во-первых,
руководителей
дисциплины
проведение
проверяемых
и
законодательства,
финансового
объектов
недопущению
т.е.
к
случаев
аудита
стимулирует
соблюдению
финансовой
нарушения
бюджетного
контрольно-счетные
органы
осуществляют
превентивную, или предупреждающую функцию. Уменьшение количества
выявляемых случаев нецелевого использования бюджетных средств связано
не с ухудшением качества работы контрольно-счетных органов, а с
усилением
финансовой
дисциплины
и
повышением
ответственности
распорядителей и получателей бюджетных средств.
Во-вторых, проведение контрольно-счетными органами финансового
аудита позволяет обеспечить органы законодательной (представительной)
власти и общество достоверной информацией о состоянии учета и
отчетности проверяемых объектов и, в целом, о состоянии государственных
финансов.
Предоставление системной, обобщенной информации по результатам
контрольной деятельности общественности представляет собой реализацию
одного из принципиальных положений Лимской декларации руководящих
принципов государственного аудита, принятой IX Конгрессом ИНТОСАИ в
1977 году.
Кроме
того,
контрольно-счетные
органы
лишь
на
основании
достоверных данных, полученных по результатам финансового аудита, могут
осуществлять качественное проведение прочих видов аудита, необходимость
внедрения которых была обусловлена проводимой бюджетной реформой.
6
2. Роль контрольно-счетных органов при переходе к программноцелевому бюджетированию
Основным принципом осуществляемой в России бюджетной реформы
стал переход от управления бюджетными затратами к управлению
результатами. Бюджет, ориентированный на результат, можно определить
как бюджет, степень исполнения которого измеряется не степенью
исполнения отдельных статей расходов, а степенью достижения целевых
показателей социальной и экономической эффективности. При составлении
бюджета используется программный метод вместо сметного, применяется
среднесрочное планирование и метод учета расходов по начислению.
Бюджет, ориентированный на результат, характеризуется тем, что:
- расходы привязаны к функциям, программам, услугам, видам
деятельности и их результатам; распределяются по видам деятельности и
функциям, предусматривающим определенные конечные результаты;
- в отличие от затратной модели, где приоритетной является
экономическая и ведомственная структура бюджета, при результативной
модели приоритетной является функциональная и программная структура
бюджетных
расходов.
Планирование
осуществляется
сверху
вниз.
Технология подготовки проекта бюджета должна начинаться с анализа
общественных потребностей, определения национальных приоритетов,
установления на этой основе долгосрочных лимитов ассигнований, а не с
расчетов смет отдельных ведомств;
- исходным при планировании деятельности является обоснование
приоритетов
и
ожидаемых
результатов.
Бюджетные
расходы
«привязываются» к показателям результатов через расчеты результативности
с выделением факторов и мероприятий, обеспечивающих их рост. Основным
становится
долгосрочные
программный
переходящие
метод
планирования.
лимиты
ассигнований
Устанавливаются
с
их
ежегодной
корректировкой;
7
- оценка деятельности ведется по достигнутым результатам в
соответствии с планами. Финансы контролируются в рамках агрегированных
лимитов ассигнований по программам, видам деятельности и функциям.
Переход
к
программно-целевому
бюджетированию
потребовало
перестройки всей системы государственного финансового контроля. Главное
направление такой перестройки – внедрение в практику работы внешних
органов финансового контроля аудита эффективности, позволяющего
оценить не только законность расходования бюджетных средств, но и
результативность использования государственных финансов для достижения
целей социально-экономического развития.
Благодаря целенаправленной деятельности Счетной палаты Российской
Федерации, большой разъяснительной работе и методологической помощи со
стороны Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации,
практика проведения аудита эффективности внедрена в настоящее время во
всех контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации.
В частности, в структуре проведенных Счетной палатой Тюменской
области в 2008 году контрольных мероприятий значительно увеличилась
доля проверок с использованием элементов аудита эффективности - в 3 раза
по сравнению с 2007 годом (в 2007 году – 4 мероприятия, в 2008 году – 12).
Внедрение
аудита
эффективности
в
деятельность
органов
государственного финансового контроля является необходимой частью их
работы, важным инструментом повышения авторитета государственных
контролеров. Аудит эффективности уже доказал свою жизненность,
полезность и созидательность.
Программно-целевое бюджетирование неразрывно связано с такими
понятиями, как прозрачность и подконтрольность любой деятельности, и это
необходимо не только общественности, но и самим органам власти для
совершенствования процесса управления. Это, в свою очередь, влечет
увеличение роли и влияния контрольно-счетных органов.
8
При аудите деятельности бюджетополучателей акценты все больше
смещаются в сторону определения не количественных, а качественных
характеристик их работы.
Оценка
полученных
результатов,
позволяющая
провести
более
глубокий анализ программ и охватить вопросы актуальности (польза от
реализации той или иной программы для удовлетворения конкретных
потребностей) и устойчивости ожидаемого (полученного) эффекта от
реализации программ, является важным инструментом поддержки принятия
политических решений. Оценки проводятся:
- на стадии согласования проекта бюджета – предварительная оценка,
которая
представляет
ценную
информацию
для
выбора
наиболее
оптимальной структуры расходов на основе анализа ожидаемых результатов
программ относительно затрат, требуемых на их выполнение (анализа
сравнительной эффективности альтернативных программ);
- в течение срока реализации программы – промежуточная оценка
служит
важным
необходимости
возникающей
источником
внесения
в связи
информации
изменений
с изменениями
в
при
решении
действующие
вопроса
о
программы,
приоритетов государственной
политики, изменениями внешних и внутренних факторов, воздействующих
на реализацию программы, отклонениями фактических (промежуточных)
результатов программы от ожидаемых результатов и т.п.;
- по завершении программы – заключительная оценка, или оценка
последствий программы позволяет сопоставить фактические и ожидаемые
результаты ее реализации, включая воздействие программы на ее целевые
группы, и проанализировать факторы успеха программы и проблемы,
возникающие в ходе ее выполнения. Тем самым она вооружает органы
исполнительной и законодательной власти ценной информацией для
определения и корректировки приоритетов государственной политики, для
разработки новых программ.
9
Включение процедур контроля эффективности в бюджетный процесс
обуславливает
проведение
контрольно-счетными
органами
аудита
эффективности бюджетных расходов на каждой стадии бюджетного процесса
и является одним из рычагов в государственном управлении.
Такой подход отвечает одному из главных принципов бюджетной
системы, закрепленных статьей 34 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, – принципу эффективности и экономности использования
бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении
бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств
должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с
использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего
результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Статьей 157 Бюджетного кодекса Российской в число функций
контрольных органов, созданных законодательными (представительными)
органами
государственной
власти,
включено
проведение
экспертизы
проектов законов о бюджете, проектов законов об исполнении бюджета,
долгосрочных
целевых
программ,
правовых
актов
бюджетного
законодательства.
Это закрепляет превентивную функцию контрольно-счетных органов,
которая заключается в предупреждении потерь финансовых средств еще на
стадии планирования. Важно не только контролировать процесс, ушедший в
прошлое, но и моделировать будущее.
3. Повышение роли контрольно-счетных органов в связи с
внедрением новых видов и направлений государственного финансового
контроля
Для осуществления контроля за качеством разработки проектов и
программ в настоящее время внедряется новый вид государственного
контроля – стратегический аудит. Назначение этого вида государственного
аудита – оценить качество разработки проектов, соответствие имеющихся
10
ресурсов тем целям, которые данный проект призван решать. При этом
следует обращать внимание на то, согласованы ли новые проекты с другими
проектами, влияющими на социально-экономическое развитие региона.
Реализация масштабных, ресурсоемких и долговременных проектов, в том
числе проектов, основанных на частно-государственном партнерстве, не
должна начинаться без проведения экспертизы их результативности,
ресурсообеспеченности, влияния на инфраструктуру и окружающую среду.
Применение стратегического аудита, наряду с финансовым аудитом и
аудитом эффективности, позволит контрольно-счетным органам охватить
весь цикл использования бюджетных средств: от разработки стратегии до
получения конечного результата.
Стратегический аудит тесно увязан с проводимой в стране бюджетной
реформой, с взятым курсом на превращение бюджетной политики в один из
важнейших инструментов реализации стратегических задач развития страны
и ее регионов. В результате происходит расширение временных горизонтов
бюджетного
планирования
и
повышаются
требования
к
качеству
макроэкономического прогнозирования.
Экспертный аудит прогнозирования и планирования социальноэкономического развития региона должен ответить на следующие вопросы:
- отвечают ли выбранные варианты интересам региона с точки зрениях
их экономической, бюджетной и социальной эффективности;
- не содержат ли они лоббирования интересов отдельных групп и лиц.
Неэффективное использование государственных средств зачастую
связано с проявлениями коррупции. В связи с этим контрольно-счетные
органы должны уделять особо пристальное внимание проблемным в плане
коррупционных
рисков
нарушениям,
связанным
с
неэффективным
использованием бюджетных средств.
Учитывая,
законодательством
что
не
неэффективные
подлежат
расходы
в
восстановлению
соответствии
в
бюджет,
с
их
предупреждение и профилактика могут дать большой экономический
11
эффект. В этой связи особо значима инициатива Счетной палаты Российской
Федерации
о
законодательном
установлении
ответственности
за
неэффективное использование бюджетных средств. Важно, чтобы лица,
допустившие подобные нарушения, несли ответственность за свои действия.
В ходе проводимых контрольных мероприятий серьезное внимание
необходимо уделять тем сферам государственного управления, которые
являются
коррупционно
привлекательными,
в
частности,
сфера
государственных закупок, предоставление различных видов государственной
поддержки
хозяйствующим
сельскохозяйственного
субъектам
производства,
(в
развития
частности,
в
сфере
среднего
и
малого
предпринимательства и т.д.), предоставление государственных гарантий.
Это обуславливает следующие задачи контрольно-счетных органов в
целях предупреждения и выявления коррупционных правонарушений:
- участие в проведении антикоррупционной экспертизы, основанной на
единой
методике
анализа
коррупциогенности
проектов
нормативно-
правовых актов, предусматривающих бюджетные расходы;
- совершенствование аудиторских методов и процедур, направленных
на выявление, предупреждение и профилактику элементов коррупции в
системе управления государственными финансами;
- рассмотрение итогов контрольных мероприятий с учетом анализа
условий и причин, способствующих проявлению элементов коррупции в
проверенных организациях.
Заключение
С момента создания контрольно-счетных органов в субъектах РФ до
настоящего времени система государственного финансового контроля
претерпела существенные изменения. В связи с проводимой в стране
бюджетной реформой функции контрольно-счетных органов значительно
расширились,
а
роль
данных
органов
в
управлении
социально-
экономическим развитием региона возросла.
12
Помимо
осуществления
контроля
за
соблюдением
финансовой
дисциплины, целевым использованием бюджетных средств, контрольносчетные органы осуществляют оценку эффективности использования средств
бюджета, достижения показателей целевых программ, в том числе их
промежуточных этапов.
Результаты данных контрольных мероприятий позволяют органам
государственной власти субъектов РФ при необходимости оперативно
осуществлять корректировку целевых программ.
Проводя экспертизу проектов бюджетов, долгосрочных целевых
программ, контрольно-счетные органы оказывают влияние на принятие
управленческих решений на этапе планирования бюджетных расходов,
предупреждая возможные потери бюджетных средств.
Существенна роль контрольно-счетных органов в предупреждении,
выявлении и пресечении коррупционных правонарушений. Поступательное
социально-экономическое развитие страны и ее регионов невозможно без
избавления от коррупции, без повышения доверия общества к институтам
государственной власти.
Это, в свою очередь, предопределяет следующую важную функцию
контрольно-счетных
информацией
о
органов
деятельности
–
обеспечение
органов
общества
власти,
об
достоверной
эффективности
использования бюджетных средств на решение государственных вопросов.
Вместе с тем, получение точной и полной информации о состоянии
государственных финансов необходимо и органам государственной власти,
поскольку объем и достоверность исходной информации определяют
качество приятия управленческих решений.
Вместе с тем, накопленный в последние годы опыт деятельности
контрольно-счетных
органов показывает существенные недостатки
в
правовом регулировании их правового статуса, сферы деятельности.
13
Расширение
задач
и
функций
контрольно-счетных
органов
в
большинстве субъектов РФ законодательно не закреплены, что связно с
рядом объективных причин.
Несомненно,
система
государственного
финансового
контроля
нуждается в закреплении, в первую очередь, на федеральном уровне.
Отдельные нормы Бюджетного кодекса РФ, регулирующие деятельность
контрольно-счетных органов, определяют их компетенцию недостаточно
полно. Федеральный закон «О государственном финансовом контроле в
Российской Федерации», о необходимости принятия которого говорится уже
несколько лет, до сих пор не принят.
Кроме того, единая система государственного финансового контроля в
Российской
Федерации
невозможна
без
унификации
терминологии,
используемой контрольно-счетными органами, без единых подходов к
классификации нарушений и их последствий.
В решении данной задачи основная роль принадлежит Ассоциации
контрольно-счетных органов Российской Федерации, благодаря которой
осуществляется обмен информацией между контрольно-счетными органами,
выработка единых стандартов осуществления государственного финансового
контроля, методик проведения контрольных мероприятий.
14
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
1
Двуреченских
В.А.
От
внешнего
аудита
бюджетов
к
государственному аудиту// Вестник АКСОР, № 1/2007 (1).
2 Роль контрольно-счетных органов в разработке и реализации
стратегий
социально-экономического
развития
регионов/
материалы
совещания руководителей контрольно-счетных органов регионов: Сборник
докладов.- Тверь: Издатель Алексей Ушаков, 2008.
3 Степашин С.В., Джон Борн. Борьба с коррупцией: роль Счетной
палаты Российской Федерации в антикоррупционной стратегии государства//
Вестник АКСОР, № 1/2007 (1).
4 Столяров Н.С. Мониторинг как важнейшая задача контроля// Вестник
АКСОР, № 1/2009 (7).
5 Чегринец Е.А. Независимость органов государственного аудита//
Вестник АКСОР, № 2/2009 (9).
Является объектом авторских прав. При использовании обязательны
ссылка на имя автора и источник заимствования.
15