Д.Н. Усатов Вопросы оценки эффективности деятельности

7
8
9
10
11
12
13
Российская газета. 2005. 12 янв.
См.: Новый Жилищный кодекс Российской Федерации. Проект // Жилищное право. 2001. № 2. С. 3.
См.: Школяренко Е.А. Статус бездомных и лиц без определенного места жительства: необходимо четкое правовое регулирование // Журн. рос. права. 2004. № 5. С. 63–70.
Иванов В.И. Комментарий к статье 40 Конституции Российской Федерации // Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 283.
См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. Т. 1: А — З. СПб., 1996. С. 542.
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая // Собр. законодательства Российской Федерации. 1994. № 32. Ст. 3301.
См.: Российская газета. 1993. 10 авг.
Д.Н. Усатов
Вопросы оценки эффективности деятельности
контрольно-счетных органов в Российской Федерации
В России на федеральном уровне специальным органом государственного финансового контроля является Счетная палата Российской Федерации. В соответствии со
ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации»1 Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим
органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему. Подобные контрольно-счетные органы созданы и на уровне
субъектов Федерации.
При этом имеется немало проблемных вопросов, связанных с определением правового статуса этих органов и их места в системе разделения властей, закреплением основ конституционно-правового статуса в действующем законодательстве, и в первую
очередь на федеральном уровне, оптимизацией деятельности подобных органов государственного финансового контроля и повышением эффективности их деятельности.
Полагаем, проблема повышения эффективности деятельности контрольно-счетных
органов в Российской Федерации не может быть сведена исключительно к обсуждению
вопросов, касающихся результатов исполнения (реализации) предписаний Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов в субъектах РФ. Представляется, что ее решение предполагает исследование более широкого спектра правовых
проблем, включая необходимость дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства, регламентирующего основные направления работы контрольно-счетных органов. Также требуется комплексный анализ ряда других факторов,
относящихся к сфере государственного строительства России в области государственного финансового контроля. Очевидно, что эффективность и результативность государственных расходов, их «прозрачность» являются одними из наиболее важных и надежных условий состояния системы государственных финансов, с одной стороны, и эффективности функционирования системы государственного контроля — с другой.
Проведенное исследование современного состояния деятельности контрольносчетных органов в Российской Федерации свидетельствует о необходимости поиска оптимальных способов повышения эффективности деятельности системы государственного финансового контроля. При этом для обеспечения необходимой системности подхода
к разработке теоретических положений, которые могут быть в дальнейшем рекомендованы в качестве конкретных способов повышения эффективности деятельности контрольно-счетных органов, представляется целесообразным обратиться к методу системного анализа такой сложной комплексной категории, как эффективность деятельности.
Полагаем, в первом приближении для оценки эффективности деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов, создаваемых в субъектах
РФ, может быть применена общефилософская формула: Э = Р / Ц, где Э — эффективность, Р — результат, Ц — цель деятельности.
24
Кроме того, следует обратиться и к общеупотребительному понятию категории
«эффективность», которое дается словарями. Так, Толковый словарь русского языка определяет слово эффективный как «дающий эффект, действенный, то есть имеющий
практическую направленность и обеспечивающий реальную отдачу от затраченных
усилий»2.
Английское слово effectiveness означает «эффективность», «результативность» или
«социальная эффективность» (достижение определенного социального результата в
расчете на единицу времени).
Принципы контрольной деятельности Национального офиса аудита, который рассматривает использование государственных средств с точки зрения «экономии, эффективности и действенности», предполагает понимание эффективности как получения
максимального результата при определенных затратах.
Существует и нормативное определение эффективности: в ст. 34 Бюджетного кодекса РФ закреплен один из основополагающих принципов бюджетной системы —
принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств, который
означает, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств».
Следует отметить, что вопросы эффективности деятельности контрольно-счетных
органов достаточно редко поднимаются в научной литературе, в то время как, например, проблемам эффективности деятельности парламентов, как на федеральном, так и
на региональном уровне, уделяется значительное внимание3. Ситуация представляется
парадоксальной еще и потому, что деятельность контрольно-счетных органов сама нередко рассматривается как фактор, повышающий эффективность деятельности органов
государственной власти (законодательных и исполнительных). Ряд авторов, например
Б.Ф. Ицкович, вообще утверждают, что «Россия находится недалеко от минимума кривой, характеризующей эффективность государственного контроля»4.
Существует несколько подходов к определению критериев эффективности контроля. Во-первых, результативность деятельности Счетной палаты принято оценивать
по таким показателям, как сумма выявленных незаконно потраченных средств, количество возбужденных по ее материалам дел и т.д. В 2000 г. по материалам палаты было
возбуждено 20 уголовных дел, в 2001 г. — 49, а в 2002 г. — 72. По итогам 2003 г. участникам бюджетного процесса направлено 438 представлений и предписаний. Из этого
числа 55,2% представлений и предписаний исполнены полностью, 39% частично, 5,8%
не исполнены. При этом Правительством РФ не исполнены 13,6% представлений и
предписаний, а 45,5% исполнены частично, Минфином России — 23,3 и 23,2% соответственно, Минимуществом России — 6,25 и 37,5%5.
В правоохранительные органы направлен 121 материал проверок Счетной палаты,
по ним возбуждено 241 уголовное дело.
Общий ущерб от выявленных Счетной палатой в 2003 г. нарушений оценивается в
сумме свыше 100,9 млрд рублей, сумма нецелевого использования бюджетных средств
из средств государственных внебюджетных фондов составила около 1,5 млрд рублей, в
том числе средств федерального бюджета — 732,4 млн рублей.
Возврат средств в федеральный бюджет составил более 8,84 млрд рублей, в том
числе использованных не по целевому назначению — более 1,03 млрд рублей.
Таким образом, обеспечение эффективности работы Счетной палаты зависит от
механизмов реагирования на ее заключения. На парламентских слушаниях в Государственной Думе летом 1997 г. отмечалось, что по многим материалам Счетной палаты уголовные дела часто не возбуждались, а возбужденные неоправданно прекращались6.
В соответствии со вторым подходом, критерии эффективности должны включать
не только статистические показатели, но и ряд других оценочных факторов.
25
Так, например, по мнению А.Н. Тулаева, эффективность парламентского контроля
будет достаточно высока только в том случае, если, с одной стороны, он сможет заставить правительство отвечать за свои действия, а с другой — не препятствовать высшему
органу исполнительной власти в осуществлении его непосредственных функций и задач. К подобному равновесию стремится любая демократическая страна7.
Однако при всей привлекательности такого подхода, который позволяет оценивать
результативность и эффективность деятельности по совокупности факторов, действительно играющих огромное значение в работе контрольно-счетных органов, основная
сложность состоит именно в выявлении оптимального перечня таких критериев, необходимого и достаточного для объективной и достоверной оценки работы органа контроля.
Таким образом, можно утверждать, что основная цель государственного финансового контроля в Российской Федерации — это достижение в интересах общества максимальных результатов при минимальных затратах. Очевидно, что достижению поставленной цели способствует проведение экономически эффективного контроля, который
должен координироваться по каждому отдельному органу контролирующей системы по
горизонтали и вертикали. В специальной литературе высказываются различные предложения по координации контрольных мероприятий. Например, Б.Ф. Ицкович полагает,
что координация контрольных мероприятий должна осуществляться на трех уровнях:
• уровне планирования ревизий и проверок — составление сводного плана;
• уровне контроля за качеством выпускаемых изделий — организация по отраслям промышленности;
• уровне контроля финансово-хозяйственной деятельности: контроль платежей в
бюджеты; контроль расчетов; контроль капитальных вложений; контроль достоверности отчетности; контроль бухучета8.
Не будет преувеличением утверждение, что одной из главных причин экономического и политического кризиса, переживаемого нашим обществом, выступает отсутствие системы управления государственным контролем. Следствием этого является функционирование теневой экономики, производящей до 20% ВВП9. По оценкам специалистов, нелицензируемый вывоз капитала в 1992–2002 гг. составил более 200 млн долл.
США. Темпы роста числа экономических преступлений 2002 г. к 2000 г. составил более
30%. Приведенные цифры свидетельствуют о неэффективном государственном контроле, угрожающем экономической и финансовой безопасности государства10.
Целью государственного финансового контроля является обеспечение законности
и эффективности использования государственных средств и собственности. В настоящее время усилия органов государственного финансового контроля сосредоточены в
основном на законности и целевом характере использования бюджетных ресурсов. В то
же время проведение контрольных мероприятий должно быть направлено на оценку рациональности и эффективности бюджетных расходов, результативности вложения
средств. Выводы и предложения по результатам контроля должны быть использованы
на стадии составления бюджета в следующем бюджетном цикле. Названные меры находятся в русле концепции аудита эффективности, который, по мнению специалистов11,
должен заменить собой применяемый сегодня в Российской Федерации аудит соответствия. В связи с этим цель аудита эффективности может быть сформулирована как определение экономичности (минимизация расходов), результативности (степень достижения социально-экономических целей и результатов) и эффективности (степень использования финансовых ресурсов) расходов государственных средств, оценка и минимизация рисков в использовании бюджетных средств при осуществлении функциональных полномочий органами исполнительной власти, государственными предприятиями и
иными бюджетополучателями.
26
В теории государственного финансового контроля разрабатываются требования к
проведению аудита эффективности, соблюдение которых способствует экономному,
рациональному и эффективному расходованию государственных средств, а в целом —
активизации экономического роста, повышению конкурентоспособности национальной
экономики. Так, к числу основных принципов проведения аудита эффективности специалисты предлагают отнести следующие12:
• принцип парсипативности — обеспечение «прозрачности» целей и методов
проведения проверки, показателей и критериев оценки эффективности использования
государственных средств, выводов и заключений по результатам проверки;
• принцип эмерджентности или целостности проведения аудита, суть которого
заключается в масштабности охвата проверкой всех параметров и показателей функционирования объекта, учете внутренних и внешних связей проверяемого объекта, за
счет которых достигается синергетический эффект аудита, высокое качество результатов проверки;
• принцип инвариантности — независимость проведения аудита эффективности
от внутренних и внешних факторов, объективность и самостоятельность принятия решений, выводов и заключений, унификация методов проверки, анализа и оценки существующих рисков;
• принцип фискальной эквивалентности — взаимодействие и согласование интересов с точки зрения преодоления «конфликта интересов» проверяющих и проверяемых, равнонаправленность их ответственности за полноту, своевременность и достоверность исходных и результирующих данных об использовании государственных
средств;
• принцип субсидиарности — принятие решений в ходе проверки на более компетентном уровне управления, т.е. на уровне, для которого характерна близость расходных полномочий к потребителям бюджетных услуг, взаимная ответственность субъекта
и объекта проверки за ее результат.
В развитых странах аудит эффективности уже занимает до 70% в общем объеме
контрольных мероприятий. Его важность как инструмента государственного финансового контроля была подчеркнута в резолюции V Конгресса ЕВРОСАИ, проходившего в
мае 2002 г. в Москве. Согласно Руководству по проведению аудита эффективности использования государственных средств Управления Главного аудитора Канады, «аудит
эффективности использования государственных средств представляет собой систематическую, целенаправленную, организованную и объективную проверку деятельности органов государственной власти»13, при этом подчеркивается, что аудит осуществляется с
целью проверки и оценки эффективности управления государственными средствами и
не затрагивает сферу политики.
В июне 2003 г. Счетная палата РФ в рамках Петербургского международного экономического форума организовала и провела «круглый стол», который целиком был посвящен проблемам внедрения аудита эффективности в контрольной деятельности органов внешнего финансового контроля. Были рассмотрены первые шаги в направлении
осуществления аудита эффективности на пути планомерного перехода к нему, с тем
чтобы с 2005 г. каждое контрольное мероприятие, проводимое Счетной палатой РФ,
включало экспертизу результативности бюджетных расходов. Необходимо констатировать, что на сегодня сохраняется много вопросов и по применяемой терминологии, выработке критериев оценки эффективности и согласованию результатов контрольных
мероприятий.
У аудита эффективности есть ряд несомненных преимуществ. Как отмечает С.Н. Рябухин, в сравнении с традиционным аудитом финансовой отчетности аудит эффективности включает новые направления и значительно расширяет предмет и цели аудитор-
27
ской проверки и оценки. Финансовые отчеты в первую очередь связаны с правильностью их составления и соответствием принятым инструкциям по ассигнованию, расходованию бюджетных средств и предоставлением финансовой отчетности. При проведении аудита эффективности основное внимание уделяется целям, задачам и результатам,
которые принимают форму реального результата или эффекта внедрения программы14.
При этом в отличие от аудита финансовой отчетности, который проводится в соответствии с совершенно особыми требованиями и целями, аудит эффективности имеет более
широкий предмет и в большей степени доступен для оценки и интерпретации.
При осуществлении аудита эффективности наиболее сложным представляется измерение результативности и экономической эффективности государственных расходов,
социально-экономических результатов деятельности государственных учреждений, что
требует разработки системы показателей социальной и экономической эффективности
расходов.
Необходимо создание соответствующей правовой базы для осуществления Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации
проверок эффективности использования государственных средств.
Можно предложить ряд способов повышения эффективности государственного
финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ и контрольно-счетными
органами, создаваемыми в субъектах РФ. Прежде всего необходимо минимизировать
количество контролирующих институтов, занимающихся одной проблемой контроля.
Существует потребность в разработке и законодательном закреплении общих
принципов и правил выполнения контрольных мероприятий вне зависимости от видов
контроля, при этом использование государственных средств должно рассматриваться не
столько с позиции их целевого использования, сколько с позиции минимизации затрат,
получения максимальных результатов при определенных затратах, степени достижения
главных, основных целей.
Повышению эффективности контрольных мероприятий способствует также обеспечение публичности результатов проверок, расширение практики обращения к органам
независимого аудита.
Можно сделать вывод, что эффективный финансовый контроль управления государственными средствами является важнейшим фактором укрепления доверия общества
к государственной власти, это средство консолидации власти и общества в достижении
единой цели обеспечения благосостояния граждан и стабильности государственной власти. Очевидно, что такой контроль только тогда будет пользоваться доверием граждан,
когда он будет объективным и независимым от тех органов исполнительной власти, которые распоряжаются государственными средствами.
Примечания
1
2
3
4
5
6
О Счетной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 11 янв. 1995 г. № 4-ФЗ (с изм. от
30 дек. 2001 г., 10 июля, 24 дек. 2002 г., 30 июня, 23 дек. 2003 г., 29 июня, 14 авг., 1 дек. 2004 г.) //
Собр. законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 167.
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2001. С. 914.
См., напр.: Зелепукин А.А. Проблемы эффективности регионального законодательства // Становление
государственного и местного самоуправления в регионах России (на примере Саратовской области) /
Под ред. Н.И. Матузова. Саратов, 1997. С. 108–109; Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства.
М., 1995. С. 13–14.
Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2005. № 2. С. 61.
См.: От аудита соответствия — к аудиту эффективности // Аудитор. 2003. № 8. С. 4.
См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учеб.
пособие. М., 2003. С. 275–276.
28
7
8
9
10
11
12
13
14
См.: Тулаев А.Н. Особенности парламентского контроля за деятельностью в странах Западной Европы
// Журн. рос. права. 2004. № 1. С. 158.
См.: Ицкович Б.Ф. Указ. соч. С. 68.
См.: Бурцев В. Финансовая безопасность России в свете глобализации // Консультант директора. 2001.
№ 20.
См.: Ицкович Б.Ф. Указ. соч. С. 59.
См., напр.: От аудита соответствия — к аудиту эффективности // Аудитор. 2003. № 8; Синева Е.Н. Аудит эффективности как фактор повышения результативности контрольно-счетных органов Российской
Федерации // Финансы и кредит. 2004. № 17.
От аудита соответствия — к аудиту эффективности. С. 6.
Там же. С. 5.
См.: Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового контроля // Финансы. 2003. № 4. С. 56.
Н.И. Куленко
Нотариат в системе органов государственного управления
В пункте 1 статьи 48 Конституции РФ предусмотрено: «Каждому гарантируется
право на получение квалифицированной юридической помощи». Потребность в получении юридической помощи возникает постоянно и повсеместно. Практически нет такой сферы жизни или человеческой деятельности, в которой не нужно было бы знать и
применять те или иные правовые нормы. Идет ли речь о работе или учебе, приобретении или продаже товаров, получении услуг, необходимости обращения в государственные или иные органы, участии в деятельности общественных организаций, выборах в
законодательные органы, получении государственных пенсий и социальных пособий и
др. — везде может потребоваться квалифицированная помощь юриста1.
Значительную часть потребностей граждан в юридическом обеспечении удовлетворяют именно нотариальные органы Российской Федерации. Причем Основы законодательства РФ о нотариате возлагают на них защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения нотариусами предусмотренных законодательством нотариальных действий от имени Российской Федерации2.
Исследуя вопрос о месте нотариата в системе органов государственного управления, следует отметить, что в целом система государственного управления состоит из
двух больших компонентов — управляемой и управляющей подсистем, которые, в свою
очередь, подразделяются на различные подсистемы (блоки и звенья) и элементы, отражающие универсальный характер задач и функций, осуществляемых данной системой.
В управляемую со стороны органов государственной власти подсистему входят экономические, социально-культурные, внешнеполитические и внешнеэкономические блоки.
В целом это государственно-правовые институты и органы общего управления, отраслевые и функциональные органы и структуры. В ней также выделяется подсистема, составляющая в совокупности правоохранительный блок. Это отраслевые подсистемы в
области внутренних дел, безопасности, юстиции, таможенного дела, налоговые службы,
а также нотариат, адвокатура и другие правоохранительные институты.
В данном правоохранительном блоке могут быть также выделены отдельные его
части, имеющие в целом правоохранительный характер, но существенно отличающиеся
друг от друга. Например, функциональная близость органов внутренних дел с Федеральной службой Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, являющейся, согласно Указу Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 9763, правоохранительным
органом, не устраняет специфики данных подсистем правоохранительного блока.
Свои особенности имеет и подсистема, охватывающая звенья и структуры адвокатуры, регулирование статуса которой, как и нотариата, отнесено по Конституции к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.
29