Регионы хотят быть услышанными.

Регионы хотят быть услышанными
Парламентская газета. – 2008.
1. Неотъемлемой частью работы региональных законодательных
собраний является подготовка законодательных инициатив и
предложений в федеральные органы власти. Какова ситуация с их
рассмотрением? Какой процент инициатив регионов находит
поддержку?
Сегодня порядка 1,3% законодательных инициатив регионов становятся
федеральными законами. Таким образом, уровень влияния региональных органов
законодательной власти на формируемую федеральную законодательную базу
можно оценить как очень низкий.
Когда мы начинаем обсуждать эту проблему, в Государственной Думе в
первую очередь делают упор на низкое качество региональных законодательных
инициатив. И, наверное, для этого есть основания.
Мы понимаем, что у региональных парламентариев недостаточно
практического опыта в подготовке федеральных законодательных инициатив, к
тому же у регионов нет информации для разработки финансово-экономических
обоснований по расходам из федерального бюджета. Но это только одна сторона
вопроса.
Мы провели мониторинг законодательно-инициативной деятельности
субъектов Северо-Запада России за три года – с 2005 по 2007. Всего субъектами
было внесено 220 законодательных инициатив. Из них 8 (или 3,6%) стали
федеральными законами – в основном это вопросы количества мировых судей в
субъектах. Государственной Думой возвращено без рассмотрения из-за
несоблюдения норм регламента 14% инициатив. Отклонено – 30%, отозвано
инициаторами – 6,5%. В настоящий момент из 220 проектов на рассмотрении
находятся 102 инициативы, в том числе 59% рассматриваются депутатами более
года. А те, которые на рассмотрении менее года, были внесены в 2007 году.
Из этой статистики видно, что проблема не только в качестве документов,
но и в желании Государственной Думы рассматривать инициативы субъектов.
Например, 25 марта 2004 года Государственный Совет РК внес
законодательную инициативу по внесению изменений в статью 43 Трудового
кодекса. Совет Государственной Думы установил для профильного комитета срок
подготовки инициативы для ее рассмотрения – это была осенняя сессия 2004
года. А заключение профильного комитета об отклонении при рассмотрении в
первом чтении было принято 28 июня 2006 года. То есть прошло более двух лет.
При этом наша законодательная инициатива морально устарела, так как за
этот период федеральное законодательство существенно изменилось. Поговорка
«дорога ложка к обеду» для нас весьма актуальна…
1.
На каком этапе превращения законодательной инициативы в
федеральный закон возникают наибольшие трудности?
Прохождение законодательных инициатив – это длинная дорога, и ни один
из ее участков не является легким, начиная от самой разработки до принятия
Государственной Думой решения в последнем чтении. Но дорогу осилит
идущий…
2.
В чем Вы видите причины сложившейся ситуации?
Как я уже говорила, главная причина – это желание федеральных властей
услышать предложения субъектов. И дело тут не только в законодательных
инициативах, а вообще в позиции. Нужно ли будет региону готовить
законодательную инициативу, если по внесенным (не важно, по чьей инициативе)
проектам, находящимся на рассмотрении Государственной Думы, будет
учитываться мнение региона и рассматриваться поправки субъектов?
184-ФЗ установил, что проект федерального закона должны одобрить треть
субъектов. Но при этом, если мнение законодательного и исполнительного органа
власти региона расходится, то позиция считается не высказанной.
Думаю, не надо объяснять, что эта норма закона дает возможность не
учитывать мнение регионов при формировании законодательной базы.
В настоящий момент в нормативной базе выстроены барьеры для
рассмотрения законодательных инициатив субъектов.
Мне непонятно, почему требуется Официальный отзыв на законопроект от
Правительства России? Для чего он нужен? Я считаю, что от Правительства нам
необходимы мнение о законопроекте и предложения к нему. Вроде бы мелочь –
отзыв, предложение… Однако Официальный отзыв для Государственной Думы
является основанием для отклонения инициативы субъекта. А мнение и
предложение Правительства априори не может быть основанием для возврата.
В Регламенте Государственной Думы излишне сложна процедура и
внесения, и рассмотрения законодательных инициатив. Например, при подготовке
законодательной инициативы субъект из-за недостатка информации не
предполагал, что инициатива может повлечь расходы из федерального бюджета
и, соответственно, не направил документы на отзыв Правительству России.. В
Государственной Думе профильный комитет направляет Правительству РФ такие
инициативы на заключение с вопросом: возникают или нет расходы из
федерального бюджета. Если Правительство говорит, что возникают, тогда
Государственная Дума по формальным признакам возвращает инициативу без
рассмотрения по существу вопроса.
3.
Какие меры необходимо принять, чтобы Федеральное Собрание
стало учитывать позицию регионов?
Во-первых, необходимо законодательно повысить роль субъектов в
федеральном законотворческом процессе. Игнорирование мнения субъектов
может привести к тяжелейшим последствиям, потому что правоприменение
находится в регионах, а не в пределах Садового кольца.
Во-вторых, необходимо принять меры по решению той проблемы, которую
обозначает Государственная Дума. Это повышение качества подготовки
законодательных инициатив. Нам, регионалам, есть над чем подумать.
В-третьих, назрела необходимость поиска новых форм взаимодействия.
Государственная Дума уже предложила один из механизмов. Утвержден план
работы российского парламента по взаимодействию с законодательными
органами власти субъектов РФ. В нем предусмотрено проведение различных
мероприятий - слушания, круглые столы. Около 40 процентов составляют
мероприятия в субъектах Российской Федерации, и это положительный момент.
На площадке законодательного органа субъекта можно будет более подробно
рассказать о проблемах, существующих в какой-либо сфере федерального
законодательства, и донести до депутатов Государственной Думы свою позицию.
Это своеобразное «погружение» Государственной Думы в ту или иную
проблематику региона приведет к пониманию, какие нормы закона требуют
корректировки.
Но формы сотрудничества должны быть разными. И здесь многое зависит
от субъектов. Сегодня от нас ждут предложений.
На мой взгляд, Государственной Думе явно необходим консультативный
орган с участием представителей субъектов федерации.
Также возможны такие формы сотрудничества, как подписание соглашений
с комитетами Государственной Думы. Государственный Совет в рамках такого
соглашения уже почти три года работает с Комитетом по природопользованию.
Представитель Госсовета участвует в заседаниях рабочих групп по рассмотрению
проектов законов и дает конкретные предложения. Мы знаем, что к мнению
Госсовета в комитете прислушиваются, и мнение регионов является для Натальи
Владимировны Комаровой очень ценным. Это ее позиция как депутата и
председателя комитета.
В апреле нынешнего года мы заключили новое соглашение – с Комитетом
по вопросам местного самоуправления, которым руководит Вячеслав Степанович
Тимченко.
4.
К каким последствиям приводит то, что мнение регионов не
всегда учитывается при разработке федеральных законов?
Например, при принятии Лесного кодекса мы говорили о необходимости
дать субъектам полномочия самим устанавливать арендную плату по оленьим
пастбищам. Правительство России с нами не согласилось и в мае 2007 года
установило ставки с градацией по регионам.
В Республике Коми арендная плата установлена в размере 1 руб. 07 коп.
за гектар, а в Ненецком автономном округе - 11 коп., в Ямало-Ненецком
автономном округе – 05 коп.
Непонятно, чем руководствовалось Правительство, завышая ставку по
Республике Коми. Как результат – оленеводческая отрасль поставлена на грань
вымирания.
Мое выступление на Президиуме Совета законодателей РФ и работа
депутата Госдумы Ростислава Гольдштейна привели к тому, что профильное
министерство осознало необходимость передачи этих полномочий субъектам.
Более 2 000 законодательных инициатив субъектов федерации находится
на рассмотрении в Государственной Думе. Они разработаны с целью решения
конкретных проблем в регионах и желания совершенствовать тот или иной закон,
чтобы он был удобен для людей.
Качественный закон – это тот закон, который соблюдает баланс интересов
между государством и простым человеком, при этом для человека закон должен
быть комфортным в его применении.
5.
Есть ли у региональных парламентов дополнительные ресурсы
для продвижения собственных законопроектов?
Дополнительные ресурсы есть у каждого парламента. Другой вопрос – кто и
как ими пользуется. У нас есть депутаты Евгений Самойлов, Ростислав
Гольдштейн, Андрей Андреев, которые представляют Республику Коми в
Государственной Думе. Если раньше наш регион не имел такой поддержки, то
сегодня она достаточно ощутима.
Мы направляем нашим депутатам все законодательные инициативы, и они
работают в текущем режиме по их продвижению.
6.
Существует ли между законодательными собраниями субъектов
РФ практика обмена опытом по продвижению законодательных инициатив?
Когда мы разрабатываем наши законодательные инициативы, то должны
предложить универсальное решение проблемы, оптимальное для всех регионов,
а не только для нас. Поэтому согласование позиций с другими субъектами – это
очень важный процесс. Площадка Парламентской ассоциации Северо-Запада
России сегодня работает эффективно. Непросто бывает доказать нашим
коллегам, что надо пойти именно этим путем. Но если мы, споря и дебатируя,
можем это доказать, то получаем поддержку со стороны всех субъектов.
7.
Вы являетесь председателем постоянной Комиссии Совета
законодателей по координации законотворческой деятельности субъектов
РФ. Каких результатов Вы ждете от работы комиссии?
Сферой деятельности комиссии является координация законодательноинициативной деятельности субъектов. Мы должны выработать и предложить
такие механизмы, которые позволят работать вместе и депутатам Госдумы, и
депутатам субъектов Российской Федерации.
Если у нас получится создать такую систему, думаю, что процент
федеральных законов, принятых с подачи региональных властей, будет уже
значительно больше.
Сейчас идет организация работы комиссии. Безусловно, рассматривая
такие важные вопросы, мы не можем работать в отрыве от Государственной
Думы.
Идет переговорный процесс и с депутатами, и с аппаратом
Государственной Думы. Мне очень импонирует в этом отношении позиция
руководителя Аппарата Государственной Думы Алексея Алексеевича Сигуткина.
Надеюсь, что общими усилиями мы сможем повысить роль субъектов федерации
в законотворческом процессе, что будет хорошим подспорьем для работы
депутатов Государственной Думы.