Некоторые проблемы повышения эффективности

Некоторые
проблемы
законодательно-инициативной
повышения
деятельности
эффективности
субъектов
Российской
Федерации
Актуальные проблемы защиты прав и свобод личности: теория,
история, практика / РАГС. Воронежский филиал. – Воронеж, 2008. – С.10-16
Существующая в России федеративная форма государственного
устройства обусловливает необходимость учета и сбалансированности
интересов субъектов Российской Федерации во всех сферах государственной
власти
и
управления.
Общепризнано,
что
федерация
эффективно
функционирует только тогда, когда в ней одновременно и в полной мере
обеспечиваются интересы государства в целом и его субъектов и, тем самым,
интересы всего проживающего в ней населения.
Российские
регионы
получили
конституционное
право
на
отстаивание своих интересов в высшем законодательном органе власти,
образуя из своих представителей отдельную палату, призванную совместно с
общенациональной палатой вырабатывать общие решения, учитывающие не
только интересы всего государства, но и особенности составляющих его
субъектов. Кроме этого регионы широко используют и иные возможности
влиять на законотворческий процесс на федеральном уровне.
Нельзя
не
согласиться
с
тем,
что
для
субъекта
Федерации
законодательные инициативы - это не только право, но и высокая
обязанность,
поскольку
правовая
законотворческой деятельности
регламентация
и
участие
в
необходимы как в интересах населения
субъекта Федерации, так и в интересах органов государственной власти на
всех уровнях.
Информация о правоприменении находится именно в
субъектах РФ. Именно они обязаны сигнализировать Государственной Думе
о проблемах тех или иных норм закона. Заинтересованность как субъектов
РФ, так и Государственной Думы к изменению сложившегося положения
сегодня очевидны. Проблема двусторонняя, и необходимо вырабатывать
действенные каналы взаимодействия между Государственной Думой и
региональными парламентами, которые позволят «сигналу» стать нормой
закона.
Такие формы взаимодействия были выработаны. Например, широко
практиковалось
заключение
соглашений
между
региональными
парламентами и фракциями Государственной Думы. Государственный Совет
Республики Коми также имел подобные соглашения. На определённом этапе
они были весьма эффективны, но время потребовало совершенствования
форм взаимодействия.
В рамках пятого созыва Государственной Думы Государственный
Совет Республики Коми заключил соглашения уже с двумя комитетами.
Заключено новое Соглашение с Комитетом по природным ресурсам,
природопользованию и экологии и с Комитетом по вопросам местного
самоуправления.
Вносятся изменения в федеральное законодательство, в том числе и
с подачи депутатов Государственного Совета Республики Коми. В рамках
этих соглашений Государственный Совет Республики Коми
принимает
активное участие через наших представителей в обсуждении проектов
федеральных законов, рассматриваемых в Государственной Думе. Сами
соглашения - только документ. Они становятся инструментом эффективного
взаимодействия лишь тогда, когда есть политическая воля, желание обеих
сторон.
Известно, что лишь небольшой процент законодательных инициатив
субъектов становится законами. Безусловно, Государственная Дума V созыва
начала прикладывать усилия для изменения этой ситуации. В 2008 году
более 10% инициатив субъектов стали законами. Мы можем делать
множество
различных
предложений
об
изменении
подходов
Государственной Думы, внесении различных поправок в регламентирующие
документы и процедуру законотворческого процесса. Но это никогда не
изменит ситуацию к лучшему, если субъекты Российской Федерации не
изменят собственный подход к подготовке законодательных инициатив.
Долгие годы, когда мнение субъектов не учитывалось Государственной
Думой,
оказали
существенное
влияние
на
снижение
качества
законодательно-инициативной деятельности субъектов РФ. Согласитесь зачем нужно было заботиться о качестве, если все были уверены в том, что
никто не обратит на эту законодательную инициативу внимания?
В 2008 году Государственным Советом была проанализирована
эффективность законодательно-инициативной деятельности за последние
годы, изучены причины возврата или отклонения Госдумой наших
законодательных инициатив. Депутаты Государственного Совета пришли к
выводу о необходимости изменения собственного подхода в их организации
и подготовке.
В
целях
совершенствования
законотворческого
процесса
Государственным Советом Республики Коми были изменены подходы к
законодательно-инициативной деятельности.
Во-первых, было принято решение об изменении структуры и созданию
Постоянной комиссии по межпарламентской деятельности, основная задача
которой – обеспечение сотрудничества Государственного Совета с палатами
Федерального Собрания Российской
по
реализации Государственным
Советом права законодательной инициативы в Государственной Думе
Федерального Собрания Российской Федерации.
Одной из задач работы комиссии стало проведение мониторинга всех
законодательных инициатив Государственного Совета
Республики Коми,
находящихся на рассмотрении в Государственной Думе.
По
инициативе
Государственного
Совета
в
рамках
работы
Парламентской ассоциации Северо-Запада России был проведен мониторинг
законотворческой деятельности субъектов Северо-Западного Федерального
округа Российской Федерации по внесению законодательных инициатив в
Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации за
период с 2005 по 2007 годы (см. Приложение 1).
По завершению анализа было подготовлено и принято постановление
Государственного Совета Республики Коми об отзыве законодательных
инициатив, потерявших на момент проведении мониторинга актуальность и
значимость.
Сегодня стала очевидна необходимость установления специальных
процедур разработки, прохождения и принятия законодательных инициатив в
Государственном Совете. Мы работаем над решением этой задачи, и
предполагаем, что в 2009 году будут внесены поправки в регламентирующие
документы. После завершения этой работы будем рады поделиться ее
результатами с коллегами.
Существенно изменились подходы Государственной Думы пятого
созыва к работе с парламентами субъектов Российской Федерации. Это
можно отметить по двум направлениям.
Во-первых,
план
мероприятий,
который
утверждается
в Государственной Думе, претерпел существенные изменения. Добрая
половина совещаний, заседаний, "круглых столов" и так далее, проводятся
в регионах. А это значит - депутаты Думы считают необходимым полностью
"окунуться" в проблемы на месте, увидеть, как работает та или иная норма
закона.
Изменились также принципы работы и Аппарата Государственной
Думы с парламентами субъектов Российской Федерации, что является
немаловажным для налаживания постоянного диалога между законодателями
разных уровней. С помощью Аппарата Государственной Думы в последнее
время проводится предварительная правовая экспертиза законодательных
инициатив Государственного Совета Республики Коми.
Законотворческая
деятельность
региональных
законодательных
(представительных) органов заслуживает особого внимания, так как эти
органы государственной власти лучше знают потребности населения и
должны
эффективно
представлять
его
интересы,
используя
право
законодательной инициативы. Однако доля законопроектов, поступающих от
парламентов субъектов Российской Федерации составляет всего около 15
процентов от общего числа законопроектов. И лишь небольшая часть из них
становится федеральными законами.
Приходится
отмечать,
что
законодательные
предложения,
поступающие в нижнюю палату Федерального Собрания, учитываются
крайне недостаточно, даже принимая во внимание то обстоятельство, что
многие законопроекты имеют юридические недостатки, препятствующие в
последующем
принятию
Государственной
Думой
соответствующих
федеральных законов.
Однако, как отмечают аналитики, имеют существенное значение и
другие причины "непроходимости" законопроектов. Это и длительный срок
нахождения их на рассмотрении в парламенте, результатом чего становится
"устаревание" законопроектов; и несовершенство порядка осуществления
законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее
отклонять их по формальным признакам, и сложности с получением
финансово-экономического
обоснования
(положительного
заключения)
законопроекта и т.д.
В качестве одного из возможных путей решения проблемы можно
предложить федеральному парламенту оказывать помощь законодательным
(представительным) органам власти субъектов Российской Федерации в
подготовке проектов федеральных законов на ранней стадии.
По мнению многих специалистов, в целях повышения эффективности
участия законодательных (представительных) органов субъектов Российской
Федерации в федеральном законодательном процессе представляется
необходимым:
- обеспечить более тесное взаимодействие в законодательном
процессе Государственной Думы и законодательных (представительных)
органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
-
разработать
сопровождающим
их
(представительными)
Российской Федерации;
примерные
требования
документам,
представляемым
органами
к
государственной
законопроектам
и
законодательными
власти
субъектов
- оказывать методическую помощь субъектам Российской Федерации
по вопросам юридико-технического и кодификационного оформления
законопроектов;
-
на
основе
информации,
полученной
из
законодательных
(представительных) органов субъектов Российской Федерации, готовить
перечень проектов федеральных законов, планируемых законодательными
(представительными)
органами
государственной
власти
субъектов
Российской Федерации к внесению в Государственную Думу; провести
правовое исследование предмета и цели законодательного регулирования;
соотнести данный перечень с планом законопроектной деятельности
Государственной Думы; информировать Аппарат Правительства Российской
Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации о планах
законопроектной
работы;
выявить
планируемые
законопроектные
инициативы законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, дублирующие законопроекты, уже
внесенные в Государственную Думу.
Целесообразно провести исследовательскую работу по вопросам
единого комплексного планирования законопроектной деятельности и
выработки государственных стандартов нормотворческой деятельности, по
проблеме разработки комплексного нормативного акта, регулирующего
законотворческий процесс.
С момента внесения законопроектов в Государственную Думу
"стартует" федеральная процедура, в обеспечении которой задействованы
существенные средства: подготовка прохождения законопроекта, анализ,
проведение экспертизы, участие депутатов, Аппарат Государственной Думы,
Правительство
Российской
Федерации,
иные
федеральные
органы
федеральном
уровне
исполнительной власти.
В
настоящее
время
прохождение
на
законодательных инициатив, вносимых региональными законодательными
органами,
регулируется
подзаконными
актами
-
Регламентом
Государственной Думы, а также Регламентом Правительства Российской
Федерации. В указанных актах процедурам согласования федеральных
законопроектов с субъектами Российской Федерации уделено весьма
незначительное
внимание,
более
того,
нарушение
требований
этих
подзаконных актов, особенно по соблюдению сроков, является почти
обычным делом. При этом инициаторы законопроектов практически лишены
возможности влиять как на своевременное получение заключений и
официальных отзывов Правительства, так и на своевременное рассмотрение
законопроектов в Государственной Думе.
В последние годы набирает силу и другая тенденция - принять
федеральный закон сразу в трех (!) чтениях, не прислушиваясь при этом к
мнению территорий и других заинтересованных организаций и лиц. Так,
например, в декабре 2008 года некоторые законопроекты по предметам
совместного ведения, внесенные Правительством Российской Федерации,
стали законами в течение двух недель (проект федерального закона
№140018-5 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской
Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в
соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации
отдельных
законодательных
актов
Российской
Федерации",
проект
федерального закона №141499-5 "О внесении изменений в статьи 11 и 18
Федерального закона "О развитии сельского хозяйства"). Такой подход
противоречит пункту 2 статьи 264 Федерального закона "Об общих
принципах
организации
законодательных
(представительных)
и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации",
согласно
которому
"проекты
федеральных
законов
по
предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу
Федерального
Собрания
Российской
Федерации
… направляются
в
законодательные (представительные) … органы государственной власти
субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную
Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты".
Выходом из сложившейся ситуации может стать внесение поправок в
Регламент Государственной Думы.
Они
могут
содержать
положения
о
плане
законопроектной
деятельности Государственной Думы, подготовленном в том числе и на
основе информации, полученной из законодательных (представительных)
органов
субъектов
Российской
Федерации,
Аппарата
Правительства
Российской Федерации, Администрации Президента Российской Федерации
о
проектах
федеральных
законов,
планируемых
к
внесению
в
Государственную Думу, о сроках рассмотрения законодательных инициатив
на различных этапах законотворческого процесса и формах участия в
рассмотрении
представителей
законодательных
органов
субъектов
Российской Федерации, о требованиях к содержанию законопроектов,
прилагаемым к ним документам, а также заключениям и отзывам на них.
Целесообразно было бы включить в поправки и предложение
Президента РФ Д. А. Медведева, озвученное на V Красноярском
экономическом форуме 15 февраля 2008 года об обязательном публичном
обсуждении и общественной экспертизе всех законодательных инициатив.
Сегодня
активно
законодательных
работают
(представительных)
межрегиональные
органов
объединения
государственной
власти
субъектов Российской Федерации, например, Парламентская Ассоциация
Северо-Запада России. Поэтому на повестке дня стоит решение о принятии к
рассмотрению мнения парламентских объединений при рассмотрении
вопросов в Госдуме.
Кроме
нормативного
подхода
к
вопросу
усиления
роли
законодательных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в федеральном законодательном процессе, повышению качества
вносимых законопроектов способствовало бы регулярное проведение
совещаний
руководителей
правовых
служб
законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов федерации по
вопросам законопроектной деятельности, а также оказание методической
помощи субъектам законотворческого процесса
по вопросам юридико-
технического и кодификационного оформления законопроектов.