Доклад М.П.Беспаловой на &quot

Тезисы доклада Председателя Совета муниципальных
образований Ульяновской области на круглом столе 1
Всероссийского Форума добровольных дружин «Симбирский
диалог 2011».
Тема: «Роль и место органов местного самоуправления в
решении вопросов охраны общественного порядка».
В Конституции Российской Федерации функцией охраны
общественного порядка - важнейшей социальной функции
государства – наделены все уровни публичной власти. Согласно ст.
72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод
человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка,
общественной безопасности находятся в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов. При этом осуществление
мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране
собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью
отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации (п.
"е" ст. 114 Конституции РФ). В то же время в соответствии со ст.
132 Конституции РФ охрана общественного порядка - это функция
органов местного самоуправления. Конституционное положение о
том, что органы местного самоуправления вправе самостоятельно
осуществлять охрану общественного порядка, развивается в
Федеральном законе №131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации"; организация
охраны общественного порядка названа вопросом местного
значения и отнесена к ведению муниципальных районов и
городских округов.
Создание условий для деятельности добровольных
формирований населения по охране общественного порядка – к
ведению городских и сельских поселений.
Действительно, функция охраны общественного порядка
присуща в наибольшей степени именно местному самоуправлению:
полнокровное самоуправление немыслимо без возможности
удовлетворения населения в должном общественном порядке.
Вместе с тем вопросы охраны общественного порядка имеют
местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной
территории и данными субъектами местного самоуправления,
1
несомненно, оставаясь при этом частью общегосударственного
дела обеспечения правопорядка в стране.
Таким образом, для определения роли и места органов местного
самоуправления в решении вопросов охраны общественного
порядка необходимо установить, какая часть отношений,
составляющих общественный порядок, подлежит регулированию и
должна охраняться на общегосударственном уровне, а какая - на
муниципальном.
Представляется, что интересы местного самоуправления в
области охраны общественного порядка могут быть связаны
прежде всего с возможностью реализации конкретных
потребностей населения и обеспечения личной и имущественной
безопасности,
поддержания
обстановки
общественного
спокойствия, создания благоприятных условий для нормального
функционирования предприятий, учреждений, организаций, труда
и отдыха граждан,
уважения их чести,
человеческого
достоинства. При таком подходе основное внимание государства
будет направлено на разработку общегосударственных программ
укрепления правопорядка в стране, создание правовых и
экономических условий решения на местах задач охраны
общественного порядка. Иными словами, в ведении государства
должны быть сосредоточены вопросы стратегии, а в сфере
местного
самоуправления
вопросы
тактики
охраны
общественного порядка.
Анализ действующего законодательства и сложившейся
практики позволяет выделить ряд полномочий органов местного
самоуправления, в той или иной степени имеющих отношение к
охране общественного порядка. В настоящее время органы
местного самоуправления выполняют следующие функции:
- определяют задачи и разрабатывают меры по соблюдению на
территории муниципального образования законов, правовых актов
государственных органов и органов местного самоуправления по
обеспечению охраны прав и свобод граждан;
- формируют за счет собственных бюджетов дополнительную
штатную численность милиции общественной безопасности
(местной милиции);
- заслушивают отчеты начальников городских, районных
органов внутренних дел о состоянии охраны общественного
порядка на обслуживаемой территории;
2
- создают необходимые условия для работы полиции
(предоставляют служебные помещения, средства связи, оказывают
коммунальные услуги, обеспечивают сотрудников милиции жилой
площадью, выделяют места в детских дошкольных учреждениях
детям сотрудников милиции и др.);
накладывают
в
пределах
своей
компетенции
административные взыскания на граждан и должностных лиц за
совершенные ими административные правонарушения;
- принимают предусмотренные законодательством меры,
связанные с проведением собраний, митингов, уличных шествий и
демонстраций, организацией спортивных, зрелищных и других
массовых общественных мероприятий;
- участвуют в пределах своей компетенции в обеспечении
безопасности дорожного движения;
- осуществляют в случае стихийных бедствий, экологических
катастроф, эпидемий, эпизоотий, пожаров, массовых нарушений
общественного порядка предусмотренные законом меры по
спасению людей, защите их жизни и здоровья, сохранению
материальных ценностей, поддержанию порядка;
- содействуют органам суда, прокуратуры и юстиции в их
работе по обеспечению законности на территории муниципального
образования;
привлекают
граждан,
общественные
организации,
предприятия и учреждения к решению вопросов охраны
общественного порядка.
- принимает в пределах своей компетенции решения в сфере
охраны общественного порядка и профилактики правонарушений
на территории соответствующего муниципального образования, не
противоречащие действующему законодательству.
- совместно с горрайорганами внутренних дел определяет
задачи по охране общественного порядка и профилактике
правонарушений с учетом особенностей и обстановки на
территории соответствующего муниципального образования.
- организует участие в этой работе других муниципальных
служб,
общественных
организаций
и
объединений
правоохранительной направленности.
принимает
участие
в
организации
проведения
профилактических мероприятий, в том числе по паспортному
контролю, в сфере потребительского рынка и обеспечения
3
государственной монополии на оборот спиртосодержащей
продукции,
предупреждению
правонарушений
среди
несовершеннолетних и др.
В решении отдельных задач охраны общественного порядка
участвуют
комиссии:
административная,
по
делам
несовершеннолетних, наблюдательная, образуемые органами
местного самоуправления.
Кроме того в п. 8 ч. 1 ст. 15 и п. 9 ч. 1 ст. 16 ФЗ "Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ"
закреплено, что к вопросам местного значения муниципального
района (городского округа) относится организация охраны
общественного порядка на соответствующей территории
муниципальной милицией. Однако абзац 2 ч. 3 ст. 83 этого же
Закона предусматривает, что для вступления в силу указанных
положений предусмотрено принятие отдельного Федерального
закона "О муниципальной милиции".
До настоящего времени законодательство, закрепляющее
правовое положение муниципальной милиции не сформировано.
Президентом
Российской
Федерации
неоднократно
предпринимались попытки по урегулированию сложившейся
ситуации. Так, в целях создания правовых, организационных и
материальных
основ
деятельности
органов
местного
самоуправления по охране общественного порядка Президент РФ
издал Указ от 3 июня 1996 г. N 802 "О поэтапном формировании
муниципальных органов охраны общественного порядка". В
соответствии с этим Указом Правительству Российской Федерации
поручалось в 3-месячный срок разработать и внести в порядке
законодательной
инициативы
в
Государственную
Думу
Федерального Собрания Российской Федерации законопроекты,
предусматривающие комплексный подход к решению задач,
связанных с формированием муниципальных органов охраны
общественного порядка вне системы Министерства внутренних дел
Российской
Федерации.
Тем
не
менее,
формирование
муниципальных органов охраны общественного порядка не было
доведено до конца из-за отсутствия у муниципальных образований
финансовых и материальных ресурсов, а также из-за отсутствия
законодательной базы деятельности муниципальной милиции.
Так же, в ряде городов в целях получения практического опыта
и ускорения процесса муниципализации милиции в соответствии с
4
Указом Президента Российской Федерации уже проводился
эксперимент по созданию органов муниципальной милиции, не
входящих в систему МВД. При этом возникли такие проблемы, как
взаимодействие органов муниципальной и федеральной милиции,
форма для муниципальной милиции, порядок присвоения воинских
званий,
пенсионное
обеспечение,
отсутствие
механизма
ответственности органов местного самоуправления
за
принимаемые решения по обеспечению общественного порядка и
их последствий и т.п. Поскольку приемлемые решения не были
найдены эксперимент фактически провалился.
Для преодоления возникших проблем необходимо принятие
специального федерального закона, в котором должны быть
определены права и
обязанности служащих муниципальной
милиции, условия и порядок контроля со стороны государства за
работой данных органов, что собственно предписывает сделать и
Закон №131-ФЗ.
Однако до настоящего времени закона,
закрепляющего правовое положение муниципальной милиции, не
принято. Такой законопроект был разработан еще 5 лет назад, но
из-за отсутствия источников финансирования, в том числе и по
финансированию льгот для служащих муниципальной милиции,
рискующих жизнью также, как и федеральные служащие, до сих
пор не принят.
Свою лепту в урегулирование вопроса охраны общественного
порядка внесли и некоторые субъекты РФ (и наш не стал
исключением), которые
начали возрождать такую форму
общественных формирований, как
добровольная народная
дружина. Так, в Ульяновской области был принят закон «О
добровольном участии граждан в охране общественного порядка на
территории Ульяновской области», в соответствии с которым были
созданы ДНД почти во всех муниципальных образованиях, однако
эффективность их деятельности оставляет желать лучшего, так как
реально самостоятельные властные полномочия у простых членов
ДНД отсутствуют. И Совет не раз высказывался отрицательно
относительно существования такой формы охраны общественного
порядка в отсутствие федерального закона, так как простые
граждане, рискуя своей жизнью, почти ничем не защищены. Как
известно, аналогичные проблемы существовали и
в сфере
пожарной безопасности:
несовершенство правовой базы,
5
отсутствие законодательно установленных стимулов, льгот и
преимуществ для граждан, добровольно участвующих в
деятельности по профилактике и тушению пожаров - все эти
проблемы были свойственны и для данных добровольных
формирований. В настоящий момент данная проблема нашла свое
решение в федеральном законе № 100-ФЗ «О добровольной
пожарной охране», который устанавливает права, обязанности и
ответственность добровольных пожарных, определяет основы
государственной политики в области правовой и социальной
защиты добровольных пожарных, других граждан Российской
Федерации, принимающих участие в предупреждении и тушении
пожаров, и членов их семей.
Представляется, что и в отношении членов ДНД должны быть
установлены аналогичные нормы на федеральном уровне. Тем
более, что в Государственную Думу РФ уже внесен законопроект
"О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации по вопросам участия граждан в охране
общественного
порядка",
в
котором
установлена
административная ответственность за невыполнение законных
требований народных дружинников. Также в целях социальной
защиты народных дружинников проектом Федерального закона
предлагается распространить на них гарантии и компенсации,
установленные трудовым законодательством для исполнения
работниками общественных обязанностей, в связи с чем
законопроектом вносятся соответствующие изменения в Трудовой
кодекс Российской Федерации.
Таким
образом,
с
точки
зрения
действующего
законодательства существующая на сегодняшний день система
организации охраны общественного порядка в муниципальных
образованиях представляется весьма спорной и неоднозначной.
Некоторую ясность в определении мер, которые могут
осуществлять органы местного самоуправления по охране
общественного порядка внесло Определение Верховного Суда РФ
от 18 августа 2000г..
Существующая сегодня недостаточная разработанность
вопросов организации и правового обеспечения деятельности
местного самоуправления в целом неизбежно ведет к
неурегулированности, а подчас и противоречивости реализации
отдельных его полномочий.
6
В свете Федерального закона "О полиции" органы местного
самоуправления:
- предоставляют в пределах границ муниципальных
образований сотруднику полиции, замещающему должность
участкового уполномоченного полиции, помещения для работы на
обслуживаемом
административном
участке.
При
этом
оборудование помещений мебелью, оргтехникой и средствами
связи и обеспечение технической эксплуатации этих помещений
(водоснабжение, отопление, освещение, уборка, ремонт) должны
осуществляться за счет средств бюджетных ассигнований
федерального бюджета;
- заслушивают отчеты должностных лиц полиции о
деятельности органов внутренних дел;
- могут производить дополнительные расходы на обеспечение
деятельности полиции, в том числе на дополнительные выплаты
сотрудникам полиции сверх установленного размера денежного
довольствия,
в
пределах
средств,
предусмотренных
муниципальным правовым актом представительного органа
муниципального образования о местном бюджете.
К обязанностям же полиции, которая предназначена для
охраны общественного порядка и обеспечения общественной
безопасности отнесены:
- обеспечение общественного порядка при проведении
карантинных мероприятий во время эпидемий и эпизоотий,
- участие в обеспечении безопасности граждан и общественного
порядка в помещениях для голосования и на территориях вокруг
них.
К правам полиции в сфере охраны общественного порядка
отнесено право патрулировать населенные пункты и общественные
места, оборудовать при необходимости контрольные и контрольнопропускные пункты, выставлять посты, в том числе стационарные,
и заслоны, использовать другие формы охраны общественного
порядка.
Конечно же это не достаточное законодательное регулирование
вопросов охраны общественного порядка на федеральном уровне.
В то же время в законе "О полиции " определено, что правовую
основу деятельности полиции составляют не только Конституция и
федеральное законодательство, но и законы субъектов Российской
Федерации по вопросам охраны общественного порядка и
7
обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их
компетенции.
Из данной нормы следует, что на субъект возложена не простая
задача урегулирования основных вопросов деятельности полиции в
сфере охраны общественного порядка. О чем нас сегодня
проинформируют другие участники круглого стола.
8