ФУНКЦИИ ОБЩЕСТВЕННОСТИ В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО

ББК 67.401
ФУНКЦИИ ОБЩЕСТВЕННОСТИ
В ОХРАНЕ ОБЩЕСТВЕННОГО ПОРЯДКА:
ХРОНОЛОГИЯ СТАНОВЛЕНИЯ
В.Б. Белорусов
Кафедра административного права и административной деятельности
Тамбовского филиала МосУ МВД России
Представлена членом редколлегии профессором В.И. Коноваловым
Ключевые слова и фразы: добровольные народные дружины; общественные формирования; органы внутренних дел; охрана общественного порядка;
охрана правопорядка; правоохранительная деятельность.
Аннотация: В хронологическом порядке рассматриваются вопросы наделения полномочиями по охране общественного порядка общественных формирований граждан. Поднимаются отдельные проблемы деятельности данных формирований, связанные, прежде всего, с правовым регулированием их деятельности.
В условиях реформ, происходящих в России, важное значение приобретает
рассмотрение в историческом срезе вопросов наделения общественных формирований функциями охраны общественного порядка. Такой подход позволяет четче
понять сущность института негосударственной правоохраны и определить его
место в государственном механизме охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Наделение общественности функциями охраны общественного порядка наглядно можно проследить на примере деятельности добровольных народных
дружин. Историю становления данных формирований, необходимо рассматривать
с первых дней существования советского российского государства, параллельно с
развитием милиции. Уже на четвертый день революции 1917 года, по теоретическому обоснованию В.И. Ленина и решению правительства, в целях обеспечения
революционного порядка и законности в стране, защиты прав и интересов рабочего класса и всех трудящихся, охраны собственности и борьбы с уголовной преступностью, была создана советская милиция [4, с. 7–8]. Развивая идеи К. Маркса
о необходимости ломки бюрократической машины в ходе революции, В.И. Ленин
считал непременным условием создание демократической, но все же государственной армии и полиции, основанных на «поголовном участии народа» [20, с. 100].
Правовым основанием организации новой, советской милиции, стало постановление НКВД от 28 октября (10 ноября) 1917 г. «О рабочей милиции» [34].
Данное постановление не предусматривало какое-либо организационное построение милиции, поскольку в тот период этого и не требовалось, ввиду господства
марксистско-ленинской идеологии, наделявшей при сломе старой государственной машины, функциями ликвидируемых армии и полиции, Советы рабочих и
солдатских депутатов.
286
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
Огромное внимание в тот период уделялось участию граждан страны в
управлении государством, в строгом и неуклонном исполнении законов. Упор
при этом делался именно на добровольное выполнение гражданами обязанностей
по охране социалистической законности и поддержанию правопорядка. В те времена широко были распространены лозунги и призывы о сплочении трудящегося
населения страны вокруг Советов народных депутатов, об установлении революционного порядка и всемерном сбережении всенародной собственности. По мнению В. И. Ленина, «только добровольное и добросовестное, с революционным
энтузиазмом производимое, сотрудничество массы рабочих и крестьян…», могло
победить пережитки капиталистического общества [20, c. 202–203].
Как справедливо отмечала А. И. Долгова, уже тогда были выработаны такие
принципы привлечения населения к борьбе с правонарушениями, как участие «на
основе активности, сознательности и инициативы самих граждан, на основе их
объединения, на основе действенного характера такого участия, на основе строгого соблюдения законности» [14, c.6].
На первых этапах деятельности милиции ее функционирование было основано на обязательной повинности населения в возрасте от 18 до 50 лет. Согласно
«Инструкции милиционера всенародной милиции», милиционеры не могли самостоятельно производить многие процессуальные действия (обыски, выемки, аресты), при совершении преступления, милиционер обязан был немедленно сообщить в комиссариат района, позаботившись о сохранении следов преступления, а
деятельность милиционеров была основана на принципе добровольности с оплатой по месту основной работы [7, c. 14–15].
Однако позже стало очевидно, что созданные на непрофессиональной основе
формирования трудящихся не могли в достаточной степени эффективно поддерживать общественный порядок и осуществлять борьбу с правонарушениями. Поэтому уже 10 мая 1918 г. коллегия НКВД приняла решение об организации милиции как постоянного штата лиц, «исполняющего специальные функции», отличные от функций армии [9 c. 88–89]. 7 (20) октября 1918 г. совместным постановлением народного Комиссариата внутренних дел и Наркомата юстиции была утверждена Инструкция «Об организации советской Рабоче-крестьянской милиции», разрешавшая милиционерам осуществлять самостоятельные процессуальные действия [37].
Тем не менее правоохранительные органы уделяли большое внимание своему сотрудничеству с населением. В послереволюционные годы, как и в последующем периоде восстановления народного хозяйства, в крупных городах страны
создавались группы граждан по оказанию помощи милиции (1921 – 1925 гг.). Начиная с 1918 г. в стране стали появляться добровольные организации содействия
милиции. Так в 1918 г. в Петроградском районе г. Ленинграда была создана добровольная организация «Друзья общественного порядка», представители которой
совместно с милицией осуществляли наблюдение за порядком в общественных
местах. В члены организации принимались трудящиеся только по рекомендации
районного Совета, партийной организации или фабрично-заводского комитета
[30, c.130]. Положение того периода развития страны осложнялось трудностями в
снабжении и обеспечении населения, но несмотря на это, государственные и общественные организации повсеместно брали шефство над милицией и оказывали
ей материальную помощь [4, c.10].
Период 1920 – 1928 гг. характеризовался возложением на милицию несвойственных ей обязанностей [8]. Положение дел осложнялось возможностью местного правотворчества, возлагавшего на милицию обязанности по претворению в
жизнь запретов на переползание гусениц из одного сада в другой, хождение в вечернее и ночное время по улицам, кроме этого, в обязанности милиции входили
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
287
и такие «абсурдные» обязанности, как освидетельствование комсомолок по поводу девственности, выведение тараканов, клопов, других насекомых и т.п. [5, c. 30].
Со стороны руководящих работников НКВД предпринимались попытки освободиться от несвойственных функций милиции, однако эти попытки были малоэффективными и по разным оценкам, от 45 до 50 % (а в ряде случаев – до 80 %)
всего объема проводимой милицией работы, не относилось непосредственно к
охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с правонарушениями [6, c. 126]. Милиция занимала подсобное положение по
отношению к следственным и прокурорским органам, органам ОГПУ и это положение закреплялось в тех или иных нормативных актах. На втором съезде административных работников в апреле 1928 г., руководящие работники милиции в
достаточно резкой форме высказывались против ее наделения обязанностями по
выполнению посторонних, лишних функций. Милицию называли «техническим
исполнителем», не участвующим в управлении страной, «каруселью, на которой
катаются все, кому не лень», причиной недовольства крестьян [10, c. 37, 59, 64,
78, 96]. Милиция того периода нуждалась в изменении своего государственноправового статуса, высказывались мнения о ликвидации милиции и возложении
ее функций на население.
В конце 20-х годов на территории страны при местных Советах народных
депутатов создавались общественные формирования правоохранительной направленности. Их наименование в тех или иных регионах страны несколько разнилось, но все они занимались активной борьбой с антиобщественными проявлениями и, прежде всего, с хулиганством и пьянством.
Милиция «советского» периода деятельности, находилась в центре внимания
органов партийно-государственного контроля, которые постоянно следили за ее
деятельностью. Проведенное в первой половине 1928 г. обследование показало,
что «несмотря на ряд мероприятий партии и правительства по улучшению кадрового состава, организационной структуры и деятельности милиции, в ее работе
было много серьезных недостатков» [16, c.135].
Проведенное обследование показало необходимость реформирования милиции, и назначенный весной 1928 г. новый нарком внутренних дел В. Толмачев
представил общий план реформирования милиции с введением «милиционной
системы», смысл которой сводился к ликвидации штатных органов милиции и
передаче ее функций общественности [10, c. 18, 127].
По мнению Т. И. Желудковой, данное положение дел явилось результатом
заблуждения части коммунистов и сотрудников НКВД в понимании нормативных
документов, принятых при жизни В.И. Ленина, которыми создавался штатный
аппарат милиции в качестве временной меры в связи с чрезвычайными условиями
гражданской войны. Это создавало психологическую обстановку возможности
постановки вопроса о ликвидации штатного аппарата милиции и передачу его
функций общественности [16, c. 136].
Сторонники введения милиционной системы обосновывали данную необходимость стремлением установить истинно общественный контроль за милицией.
По их замыслу этот контроль должен был существенно оздоровить работу милиции изнутри, поскольку смысл введения милиционной системы сводился к созданию смешанной организации милиции: небольшой штатный состав и основной
состав из представителей общественности, поочередно исполняющих функции
сотрудников милиции [16, c. 136–137].
Предпосылкой введения милиционной системы явилась смешанная организация армии, когда наряду с небольшим кадровым составом армии, создавались
переменные части на основе всеобщей воинской повинности. Части особого назначения (ЧОН) также состояли из кадрового и милиционного состава и в период
288
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
борьбы с контрреволюционными выступлениями (1921 – 1924 гг.), показали себя
с положительной стороны. Многим руководителям НКВД и партии, подобный
способ комплектования армии, считался привлекательным и приемлемым для
милиции [23 c. 12–13].
Несмотря на принятие Вторым всероссийским съездом административных
работников резолюции по переходу на милиционную систему, последующим
одобрением ее со стороны партийных органов и подготовкой НКВД РСФСР перспективного (на 15 – 20 лет) и пятилетнего планов работы органов внутренних
дел, с полным переходом к концу выполнения перспективного плана на милиционную систему, данный переход осуществить не удалось. Причиной этому стало
осуждение в апреле 1929 г. со стороны делегатов XVI съезда ВКП(б) идеи создания милиционной системы. Но, несмотря на это, данная идея по прежнему существовала, и осенью 1929 г. руководство НКВД подготовило и внесло в СНК
РСФСР проект постановления о мерах по улучшению работы милиции и уголовного розыска, которым предполагалось осуществление милиционной системы в
отдельных регионах страны в 1929 – 1930 гг. [2, c. 4]. Проект явился причиной
принятия 25 мая 1930 г. постановления СНК РСФСР «Об обществах содействия
органам милиции и уголовного розыска» [36]. Несколько позже, 9 июля 1930 г.
проект был одобрен СНК РСФСР с принятием постановления, пункт 5 которого
одобрял постепенный переход милиции и уголовного розыска на милиционную
систему [38].
С упразднением в декабре 1930 г. НКВД РСФСР в центре и на местах прекратились всякого рода разговоры о создании милиционной системы [27]. И уже в
Положении о рабоче-крестьянской милиции, утвержденным постановлением СНК
СССР от 25 мая 1931 г., милиция провозглашалась как административноисполнительный орган, призванный стоять на страже общественного порядка [24].
Причиной, по которой милиционная система не прижилась в нашей стране,
явилось отсутствие экономической, политической и духовной стабильности развития общества и государства. Путь организационного объединения милиции с
одним из правоохранительных органов оказался для руководящих работников
партийных и советских органов более привлекательным. «Именно он и был реализован в начале 30-х гг. посредством передачи милиции в ведение ОГПУ,
что соответствовало общей тенденции развития общества и государства»
[6, c. 129].
Идея введения в стране всеобщей милицейской повинности, способствовала
появлению в широких масштабах добровольных обществ содействия милиции.
В 1928 г. первые такие общества появились на Урале по инициативе рабочих, а к
концу 1930 г. в РСФСР их насчитывалось около 2500, охватывающих около
30 тыс. человек. Только в Москве в подобные общества вступило около 4500 человек [4, c. 11]. Спустя несколько лет в обществах содействия милиции состояло
более 45 тыс. человек [1, c. 101].
Таким образом, в конце 20-х годов прошлого века руководство органов
внутренних дел придавало огромное значение участию общественности в деятельности милиции. Именно этот период характеризуется широким стремлением
привлечь широкие массы трудящихся к охране общественного порядка. Это
стремление являлось обоюдным как со стороны руководства органов внутренних
дел, так и со стороны самих трудящихся масс, открывших для себя дотоле новую
и неизвестную возможность участия в управлении делами общества через выполнение функций в государственных органах охраны общественного порядка.
Руководство НКВД, выполняя рекомендации партии, стремилось максимально привлечь трудящихся к охране общественного порядка, причем в таких
формах, которые были предложены самой общественностью. Так в сельских ре-
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
289
гионах был создан институт сельских исполнителей, получивший в 1924 г. нормативное закрепление. В обязанности исполнителей входило обеспечение установленного законами и подзаконными актами порядка. В 1940 г. численность сельских исполнителей составила 183294 человек, ими было задержано 4300 спекулянтов, 11861 хулиганов и скотокрадов, 1899 бежавших из мест заключения и
дезертиров, предупреждено 7519 преступлений, отконвоировано 41799 арестованных [11].
Помимо исполнителей существовали такие общественные формирования,
как крестьянские отряды самообороны, ночная охрана, комиссии общественного
порядка, дружины по борьбе с хулиганством, комиссии внутреннего управления и
т.д. 29 апреля 1932 г. Постановлением СНК РСФСР общества содействия органам
милиции и уголовного розыска были преобразованы в бригады содействия милиции.
В бригады содействия милиции входили передовые рабочие, служащие, колхозники, рассматривающие работу в данных бригадах как гражданский долг и
именуемых «бригадмильцами». Руководство данными формированиями осуществлялось управлениями и отделениями милиции, а в сельской местности – участковыми инспекторами (уполномоченными) милиции [44, c. 5]. В 1940 г. в стране
насчитывалось 408 тыс. членов «бригадмила», которые задержали 80150 преступников и 252500 хулиганов и других нарушителей общественного порядка [11]. Во
время Великой отечественной войны активность населения несколько возрастает,
появляются новые формы участия граждан в охране общественного порядка: истребительные батальоны, группы охраны общественного порядка и др.
В послевоенные годы первоочередной задачей страны являлось возрождение
народного хозяйства. Страна все более превращалась в общенародное государство
с развитой социалистической демократией, инициативой и самодеятельностью
трудящихся. В 1955 – 1956 гг. на фоне периода «оттепели» происходит активизация взаимодействия милиции с общественностью, по инициативе комсомольских
организаций г. Москвы, Ленинграда и других городов, наряду с бригадами содействия милиции стали создаваться комсомольские штабы, комсомольско-молодежные дружины и бригады, посты и патрули охраны общественного порядка
[4, c.13].
Состоявшийся в 1958 г. XXI съезд КПСС отметил необходимость повышения роли трудящихся в строительстве социалистического государства. В решении
съезда отмечалась необходимость и дальнейшего развития форм участия трудящихся в выполнении государственных функций, особенно в деле охраны общественного порядка, защиты прав и свобод граждан, предупреждении правонарушений. Со стороны трудящихся в адрес КПСС и Советского правительства поступали многочисленные предложения о создании в стране добровольных дружин по
охране общественного порядка [33]. И они были созданы в конце 1958 г. в г. Ленинграде, на Донбассе и других крупных городах, явившись результатом возросшей сознательности и инициативы трудящихся [44, c. 3–4].
Обобщив имеющийся опыт деятельности трудящихся масс по охране общественного порядка, во исполнение решения XXI съезда КПСС, ЦК КПСС и Советом Министров СССР 2 марта 1959 г. было принято постановление «Об участии
трудящихся в охране общественного порядка в стране» [28]. Данным постановлением отмечался рост сознательности трудящихся и их политической активности в
развитии демократии, борьбе с правонарушениями. Постановлением отмечалось,
что борьба с правонарушениями должна вестись административными органами с
широким вовлечением в нее трудящихся и общественных организаций. Постановлением был одобрен Проект временного положения о добровольных народных
дружинах (ДНД) по охране общественного порядка, было поручено ЦК компар-
290
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
тий и Советам министров союзных республик принять, с учетом местных условий
хозяйствования, соответствующие Положения о добровольных народных дружинах, что и было сделано в 1960 – 1962 гг. Например, 30 марта 1960 г. ЦК КПСС
РСФСР и Советом Министров РСФСР было утверждено Положение о добровольных народных дружинах в РСФСР [25].
Одной из важных особенностей дружины являлась возможность их создания
как при предприятиях или учреждениях, так и по месту жительства граждан, а
также выполнение дружинниками функций в нерабочее время.
Созданные с целью охраны общественного порядка ДНД полностью оправдали свое предназначение, заслужили авторитет и признательность населения и
милиции. В 1963 г. в стране насчитывалось около 130 тыс. народных дружин с
численностью 4 млн. человек [44, c. 4]. В последующие годы народные дружины
стали подлинно массовыми общественными формированиями и в 1986 году, их
число достигло 282 тыс. с численностью дружинников – 13 млн. человек [13, c. 6].
Созданная новая форма участия трудящихся имела свои особенности, выгодно отличавшие ее от прежних форм участия граждан в охране общественного порядка [39]. Среди данных особенностей можно выделить:
– истинно более широкий круг вовлечения трудящихся в дело охраны общественного порядка;
– «местом дислокации» дружин являлись предприятия, учреждения, организации, домоуправления, колхозы, совхозы, в то время как бригады содействия
милиции создавались при органах милиции;
– более самостоятельная по выполняемым функциям деятельность дружин,
выходящая за рамки содействия милиции;
– наличие контроля за деятельностью дружин со стороны партийных, профсоюзных и комсомольских организаций, как составной части деятельности данных органов;
– более широкий круг полномочий с более разносторонними и сложными
обязанностями;
– народные дружинники были приравнены в правовой защите к работникам
милиции.
УК РСФСР и союзных республик предусматривал уголовную ответственность за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и
народных дружинников, данные положения содержал также Указ Президиума
Верховного Совета СССР от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за
посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников» [40].
В июле 1973 г. на коллегии МВД СССР была одобрена практика создания на
базе ЖЭКов опорных пунктов милиции. В составе опорного пункта работали участковые инспектора милиции, штаб ДНД, товарищеский суд, домовой комитет,
детская комната милиции на общественных началах. Деятельностью опорного
пункта управляла партийная организация шефствующего предприятия через Советы профилактики, в состав которых входили депутаты местных органов власти
(местных Советов), представители партийных и общественных организаций, командиры ДНД, председатели товарищеских судов, домовых комитетов и участковые инспектора милиции [6, c. 290].
Следующим этапом правового регулирования деятельности ДНД являлось
принятие постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 г.,
которым отмечалась важность и необходимость осуществления задач охраны прав
и законных интересов граждан, общественного порядка, собственности, осуществления активного участия в предупреждении и пресечении правонарушений, работе по воспитанию людей в духе уважения законов и правил общежития [29].
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
291
Данное постановление обязывало партийные и советские органы сосредоточить
деятельность дружин на поддержании общественного порядка, пресечении фактов хулиганства, пьянства и иных антиобщественных проявлений.
В том же 1974 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая
1974 г. [40] были определены в новой редакции основные права и обязанности
ДНД, нашедшие свою конкретизацию в примерном Положении о добровольных
народных дружинах по охране общественного порядка и в соответствующих положениях о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка
союзных республик [31].
Новые нормативные акты предусматривали расширение функций ДНД, их
деятельность строилась в границах территории общественного пункта охраны
порядка в составе специализированных формирований народных дружин по основным направлениям их деятельности (секции или группы). Создавались и «звенья, пятерки», объединявшие дружинников цехов, участков, бригад [44, c.11]. Руководство деятельностью ДНД, согласно Указу Президиума Верховного Совета
СССР от 19 марта 1971 г., возлагалось на местные Советы народных депутатов [35].
«Застойные годы» характеризовались бюрократическими тенденциями развития страны, сопровождающимися формализмом, «начетничеством и лакировкой статистики», что привело к полному неверию в силы общественности как со
стороны организаторов взаимодействия, так и со стороны дружинников и милиции, что подтверждается эмпирическими материалами исследования, проведенного Е. А. Слепневым [35, c. 18–19].
Перестроечные процессы страны, начатые в середине 80-х гг. ХХ в., существенно изменили взгляд на участие граждан в обеспечении правопорядка. В тот
период были признаны недействительными все нормативные акты, регулирующие деятельность ДНД, товарищеских судов, комиссий по борьбе с пьянством и
других подобных формирований.
Данный период характеризовался уменьшением общественной активности в
борьбе с правонарушениями, определяемый В.П. Казимирчуком как «добровольная, сознательная деятельность, выражающаяся в интересе к праву, уважении
права, признании высокого престижа деятельности правовых учреждений, связанных с поиском наиболее эффективных путей использования своих полномочий
или реализации своих гражданских обязанностей, гражданского долга в правовой
сфере» [18, c. 24–25]. Предпосылкой этому послужили перегибы, имевшие место
в конце 70-х – начале 80-х гг., в организации деятельности ДНД. Палочная система оценки их деятельности, нарушение принципа добровольности участия граждан и стремление необоснованно расширить число участников дружин, недостатки в организации их деятельности, формально-привычные подходы к делу, явно
не способствовали развитию форм участия трудящихся в охране общественного
порядка и укреплению общественного мнения о роли ДНД. В результате проведенного в конце 80-х гг. социологического обследования было выяснено, что
44,8 % дружинников состояли членами ДНД не по собственному желанию, 77,8 %
отмечали неэффективность своей работы [19, c. 15]. Данный период, как отметил
Н.А. Ануфриев, характеризуется экстенсивным путем их организации и деятельности со слабым использованием огромного количественного потенциала
[3, c. 228].
С распадом СССР и последующим за ним разрывом экономических связей,
крушением командно-административной системы, упадком уровня развития производства, прекращением деятельности КПСС, утратила свое значение и деятельность ДНД.
На этом фоне попытались начать свое существование рабочие отряды содействия милиции (РОСМ), отличавшиеся от деятельности ДНД выполнением функций на платной основе. Лица, вступавшие в члены РОСМ получали заработную
292
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
плату по месту основной работы и их материальное положение зачастую было
лучше, чем положение сотрудника ОВД. Первые такие отряды появились в Нижнем Новгороде в 1989 г., однако они не получили дальнейшего распространения,
ввиду все тех же негативных процессов, существовавших в стране [13, c.14]. Несколько раньше, в середине 80-х гг. предпринимались попытки преобразовать
ДНД в добровольные общества, действовавшие в 20-х гг. ХХ века. Это, по мнению Ц.А. Ямпольской, дало бы возможность установить более тесную связь ДНД
и партийных органов, упростить систему общественных формирований по охране
общественного порядка и предупреждению правонарушений, организационно
укрепить ДНД [45, c. 26].
Высказывались мнения о необходимости создания и единого общесоюзного
центра по работе ДНД, осуществлявшего методическое обеспечение их деятельности с функциями обобщения в масштабе страны положительного опыта ДНД;
пропаганду оптимальных форм и методов деятельности ДНД, опыта их взаимодействия с правоохранительными и другими государственными органами и общественными формированиями.
Таким образом, к концу 80-х гг. прошлого столетия сложилась ситуация при
которой методы и формы участия граждан по охране общественного порядка не
отвечали соответствующему экономическому уровню развития общества, что повлекло прекращение деятельности в этот период и несколько позже, различных
форм участия граждан в обеспечении правопорядка в Российской Федерации.
Таким образом, деятельность ДНД и других общественных формирований по
охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности осуществляется в России уже более восьмидесяти лет. На различных этапах существования Российского государства мы видим неоднозначное отношение со стороны руководства страны к деятельности общественных формирований правоохранительной направленности. При всем многообразии форм общественной самодеятельности населения страны происходило то их полное отрицание, то возрождение деятельности.
Союзный Закон «Об общественных объединениях» от 9 октября 1990 г. к органам общественной самодеятельности в первую очередь относил народные дружины и товарищеские суды [17].
В тот период происходит активная подготовка МВД СССР проектов Законов
СССР «Об основах правового положения общественных правоохранительных
формирований», «Об общих началах профилактики преступлений в СССР»,
«О правовой защищенности лиц, выполняющих служебные обязанности или общественный долг по охране общественного порядка» [43]. Но использование
прежних устаревших подходов без их научной обоснованности, не позволило
претвориться этим законам в жизнь.
Новый виток деятельности общественных формирований правоохранительной направленности приходится на конец ХХ века. С принятием Федерального
закона РФ от 14 апреля 1995 г. «Об общественных объединениях», предоставлена
возможность создания следующих организационно-правовых форм: общественные организации, движения, фонды, учреждения, органы общественной самодеятельности [42].
Особенностью периода деятельности общественных формирований правоохранительной направленности, исчисляемого со времени революции 1917 г. до периода распада СССР (1991 г.), является деятельность данных формирований под
руководством коммунистической партии. Процесс деятельности данных формирований был объединен существованием коммунистической идеологии, создающей определенные политические, организационные, экономические, культурновоспитательные, правовые и другие условия их существования.
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
293
Однако несколько позже, деятельность ДНД стала приобретать формальный
характер. В начале 90-х гг. число общественных формирований правоохранительной направленности в стране стало резко сокращаться, был подвергнут сомнению
принцип добровольности членства в ДНД. Преобладали экстенсивные формы
развития на основе пресловутого остаточного финансирования. «Тоталитарная
командно-административная система, сковавшая метастазами бюрократизма все
элементы политической структуры, поощряла упрашательство, лакировку, замалчивание острых проблем, апологически-комментаторскую направленность всех
общественных наук, в том числе и истории, и права» [35, c. 5].
Однако с 1991 г. со стороны Правительства РФ и Президента РФ прослеживаются попытки возродить былые формы участия граждан в обеспечении правопорядка. В качестве примера можно привести Распоряжение Президента РФ от
15 ноября 1993 г. № 734, которым разработка проекта Закона РСФСР «Об участии
граждан в обеспечении правопорядка» была названа в качестве приоритетной задачи [32].
Данный период характеризуется существенным изменением экономической,
общественно-политической ситуации в стране, в результате чего произошла переоценка ценностей и ориентиров, произошел разрыв связей общественности и органов внутренних дел. Новые условия развития страны не позволили существовать прежним формам участия населения в охране правопорядка. Прекратила действие и правовая основа деятельности данных формирований. Принятый в мае
1995 г. Федеральный закон РФ «Об общественных объединениях» отменил правовую основу деятельности ДНД, товарищеских судов, части общественных комиссий, общественных пунктов охраны порядка.
В этих условиях, практически во всех регионах страны прекратили деятельность ДНД и другие подобные общественные формирования, лишь в крупных
городах и регионах с соответствующим историческим укладом жизни сохранились незначительные общественные формирования. И лишь в самом конце ХХ,
начале XXI века, мы наблюдаем тенденцию увеличения числа общественных
формирований правоохранительной направленности, основанной на законодательстве субъектов РФ.
Сегодняшние условия развития государства позволяют отмечать наметившуюся тенденцию возрождения участия населения в охране правопорядка. Справедливо отмечается начальником ВНИИ МВД России С.И. Гирько, о формировании в России новой модели правоохранительной деятельности, строящейся на
принципах равенства перед законом государственных и негосударственных субъектов правоохранительной деятельности и их партнерстве [12, c. 40].
Разграничение государственного и негосударственного секторов правоохраны сегодня является важной задачей проводимой в стране административноправовой реформы. Этот фактор, безусловно, подчеркивает важность поставленной задачи, настоящего исследования и не должен осуществляться без анализа
исторического опыта и имеющихся тенденций развития различных форм участия
граждан в обеспечении правопорядка. К сожалению, сегодня мы можем констатировать об отсутствии цивилизованных условий осуществления правоохранительной деятельности негосударственными субъектами.
Тем не менее, в ряде регионов страны активно идет процесс возрождения
общественных формирований граждан, участвующих в охране общественного
порядка. Особенно это прослеживается в Татарстане, Краснодарском крае, центральных регионах страны. Так, во Фрунзенском РОВД г. Владимира совместно с
участковыми уполномоченными милиции, регулярно патрулируют улицы
124 членов ДНД. Данное количество лиц, тем не менее, считается недостаточным
ввиду отсутствия возможности обязать работников руководителями предприятий,
294
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
учреждений, организаций на безвозмездных началах выходить на дежурство.
Развитие рыночных отношений наложило свой отпечаток и на сознание людей,
но, несмотря на это, нашлись компромиссные решения по выплате членам ДНД
премий, что в условиях недокомплекта патрульно-постовой службы милиции,
является важным фактором стабилизации общественных отношений в сфере охраны общественного порядка и обеспечению общественной безопасности [22].
В настоящее время прослеживается тенденция увеличения числа лиц, участвующих в охране общественного порядка. В 2002 г. в Санкт-Петербурге и Ленинградской области приняло участие в охране общественного порядка свыше
1086 общественных формирований общей численностью 15223 человек. В 2003 г.
на улицы Санкт-Петербурга и области выходило уже 1500 представителей общественности [21, с. 40]. В масштабах страны в настоящее время насчитывается
37,6 тыс. общественных объединений, из них 18,5 тыс. народных дружин и
1,1 тыс. казачьих. Общественные объединения в свои ряды включают 328 тыс.
человек, они помогли раскрыть 40 тыс. преступлений, связанных с уличной преступностью. Благодаря работе дружин выявлено более 500 тыс. административных правонарушений, задержано 25 тыс. лиц за преступления [15, c. 10]. Данные
цифры говорят о социально-полезной роли данных структур, недооценивать которую нельзя.
Возрождение различных форм участия граждан в обеспечении правопорядка
соответствует наметившейся сегодня тенденции передачи негосударственному
сектору функций, «которые государство не должно или не способно эффективно
выполнять», собственный и мировой опыт доказал продуктивность подобного
подхода [26, c. 4].
В 1999 году МВД России был внесен в Государственную Думу законопроект
о народных дружинах. Однако президент РФ Б.Н. Ельцин признал данный документ антиконституционным и он был снят с обсуждения. Данным проектом дружинники были практически приравнены по правовому статусу к сотрудникам милиции. Дружинники могли задерживать правонарушителей и пресекать их противоправные действия с помощью спецсредств, при этом не требовалось присутствие сотрудников милиции [22].
В настоящее время в МВД России осуществляется подготовка новой более
«мягкой» редакции проекта закона, согласно которой, дружинники выполняют
свои обязанности совместно с сотрудниками милиции в составе уличных патрулей (один милиционер и два-три дружинника). Дружинник наделен полномочиями требовать от граждан и должностных лиц соблюдения общественного порядка,
предъявлять документы, выявлять личность задержанных, доставлять нарушителей в отделение милиции, общественные пункты охраны порядка. В пределах необходимой обороны дружинник имеет право применять физическую силу и специальные средства.
Проект предусматривает и материальную компенсацию дружиннику за выполнение своих обязанностей, размер которой определяется субъектами РФ, как и
определение формы дружинника. Предусмотрен проектом и испытательный срок в
3 месяца, после чего дружиннику выдается удостоверение сроком на один год [22].
Таким образом, со стороны законодателя прослеживается стремление восполнить правовой вакуум, имеющий место в последние пятнадцать лет. Эти попытки носят незавершенный характер. Основной причиной отсутствия нормативной основы является достаточно сложный вопрос о наделении негосударственных
субъектов правоохранительной деятельности полномочиями по применению мер
принуждения, что противоречит не только федеральному законодательству, но и
положениям Конституции РФ. Так, Федеральный закон «Об участии граждан Рос-
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
295
сийской Федерации в обеспечении правопорядка» был принят Государственной
Думой 25 января 1999 г., а в последующем одобрен Советом Федерации. Но в
марте 1999 г. Президент России отклонил данный законопроект и направил в Государственную Думу проект, подготовленный администрацией Президента РФ,
который был подвергнут критике со стороны депутатов и снят с рассмотрения. В
последующем попытки рассмотреть законопроект и принять его продолжались,
но безуспешно.
При отсутствии федерального законодательства, субъекты РФ восполнили
правовой вакуум участия граждан в охране общественного порядка. В настоящее
время в субъектах РФ действует множество нормативно-правовых актов, тем не
менее, не создающих единую систему участия граждан в охране правопорядка в
масштабах страны.
Пассивность законодателя в отношении принятия ряда рамочных законов,
регулирующих вопросы участия граждан в обеспечении правопорядка и наличие
активного регионального правотворчества в этом направлении, не могут рассматриваться как нормальное явление. Сегодня на федеральном уровне следует закрепить основные положения, регулирующие вопросы участия общественности в
охране общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Этот
вопрос приобретает свою особую значимость в условиях происходящей в стране
административной реформы, в том числе и реформирования МВД России.
Список литературы
1 Административные органы в новых условиях. М.: НКВД. 1930. 170 с.
2 Административный вестник. М.: НКВД. 1929. № 11.
3 Ануфриев Н. А. Социальный статус и активность личности. М.: Политиздат. 1984. 234 с.
4 Байтин М.И., Гольдман В.С. Народные дружины. Саратов: Прив. кн.
изд-во. 1969. 207 с.
5 Богуславский М. Обязательные постановления уездных и волостных исполкомов // Власть Советов. 1925. № 30.
6 Борисов А.В., Дугин А.Н., Малыгин А.Я. и др. Полиция и милиция России: страницы истории. М.: Наука. 1995. 318 с.
7 Вестник Народного комиссара внутренних дел. М.: НКВД. 1918. № 5.
8 См., например: Декрет СНК РСФСР от 16 марта 1921 г. «Об охране геодезических знаков, сигналов и реперов» // СУ РСФСР. 1921. № 18. Ст.194; Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 декабря 1927 г. «О порядке выселения частных лиц, самовольно занявших портово-промышленные и складские помещения» //
СУ РСФСР. 1928. № 2. Ст. 24 и др.
9 Вторая сессия ВЦИК Х созыва. 29 июня – 7 июля 1923 г. Стенографический отчет. М., 1923.
10 Второй Всероссийский съезд административных работников. 23 – 30 апреля 1928 г. (сокращенная стенограмма). М., 1929.
11 ГА РФ. Ф. 9415. Оп. 3. Д. 778. Л. 7-8.
12 Гирько С.И. Новые возможности. Научное обеспечение взаимодействия
ОВД и частных охранно-сыскных организаций // Мир безопасности 2004. № 4.
С. 40–43.
13 Гливинский А.З. Правовое регулирование участия граждан в обеспечении правопорядка в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Академия
управления МВД России. 2001. 60 с.
296
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
14 Долгова А.И. Социально-правовая активность в сфере борьбы с преступностью и проблемы ее реформирования. В кн.: Проблемы участия общественности в борьбе с преступностью: Сб. научных трудов. М.: Академия МВД
СССР. 1978. С. 6–23.
15 Жалуйтесь на милицию мне. Интервью Заместителя министра внутренних дел, начальника Службы общественной безопасности МВД России
С.Ф. Шадрина // Российская газета. 2004. 20 апреля.
16 Желудкова Т.И. Некоторые проблемы участия трудящихся в охране общественного порядка в конце двадцатых годов. В кн.: Участие трудящихся в охране общественного порядка. Труды Академии МВД СССР. 1986. С. 134-140.
17 Закон СССР «Об общественных объединениях» от 9 октября 1990 г. //
Известия. 1990. 17 октября.
18 Казимирчук В.П. Социальное действие права в условиях развитого
социализма: Автореферат дис… докт. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР.
1977. 28 с.
19 Королева Л.Н. Органы общественной самодеятельности и их взаимодействие с ОВД в укреплении общественного порядка и борьбе с правонарушениями.
Автореф. дис…канд. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР. 1990. 24 с.
20 Ленин В.И. Полн. собр. соч. М.: Изд-во Полит. лит-ры. 1987. Т. 33. 620 с.
21 Малеш С. В. Народная дружина – союзник частной охраны // Мир безопасности. 2003. № 12. С. 40–43.
22 МВД собирает дружину. Информационное сообщение // Известия. 2004.
26 мая.
23 Мулукаев Р.С. Развитие форм участия трудящихся в охране общественного порядка. М.: Академия МВД СССР. 1976. 26 с.
24 Положение о рабоче-крестьянской милиции, утвержденное постановлением СНК СССР от 25 мая 1931 г. // СЗ СССР. 1931. № 33. Ст. 247.
25 Положение о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка от 30 марта 1960 г. // СП РСФСР. 1960. № 14. Ст. 56.
26 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации президента
РФ В. В. Путина 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая.
27 Постановление ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. «О ликвидации
наркоматов внутренних дел союзных и автономных республик» // СЗ СССР. 1930.
№ 60. Ст. 640. В постановлении отмечалось, что НКВД объединяли в себе руководство различными, органически не связанными между собой отраслями народного хозяйства и стали излишними звеньями советского аппарата.
28 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 2 марта 1959 г.
«Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране» // СП СССР.
1959. № 4. Ст. 25.
29 Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 г.
«О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка» // СП СССР. 1974. № 12. Ст. 67.
30 Петроградская правда (вечерний выпуск). 1918. 11 апреля. Цит. по: Мулукаев Р. С. Исторический опыт развития организационных форм участия трудящихся СССР в охране общественного порядка. В кн.: Участие трудящихся в охране общественного порядка. Труды Академии МВД СССР. 1986. С. 129-133.
31 Примерное положение о добровольных народных дружинах по охране
общественного порядка. Утверждено Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 г. // СП СССР. 1974. № 12. ст. 67.
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
297
32 Распоряжение Президента РФ от 15 ноября 1993 г. № 734-рп «О плане
мероприятий по усилению охраны общественного порядка // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 47. Ст. 4586.
33 Ряд нормативных актов того периода содержал прямое указание на то,
что они приняты на основе пожеланий трудящихся. Так, в Указе Президиума
Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за
хулиганство» отмечалось, что трудящиеся страны требуют, чтобы хулиганы и
дебоширы несли строгую ответственность за свои действия // Ведомости Верховного Совета ССР. 1966. № 30. Ст. 595.
34 Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1918. № 55. Ст. 608.
35 Слепнев Е. А. Развитие организационно-правовых форм взаимодействия
советской милиции с органами общественной самодеятельности по охране общественного порядка (по материалам РСФСР): Автореф. дис…канд. юрид. наук. М.:
Академия МВД РФ. 1992. 22 с.
36 Ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 19 марта 1971 г.
«Об основных правах и обязанностях районных Советов народных депутатов» //
Ведомости Верховного Совета СССР. 1971. № 12. Ст. 132.
37 Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1930 . № 25. Ст. 324.
38 Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. 1930. № 31. Ст. 404.
39 Так, к числу полномочий ДНД, действующих в тот период, относилось
обеспечение общественного порядка на улицах и других общественных местах,
при проведении массовых мероприятий; участие в борьбе с хулиганством, пьянством, хищениями собственности, с нарушениями правил торговли, спекуляцией,
самогоноварением и другими правонарушениями; участие в обеспечении безопасности дорожного движения, борьбе в проведении воспитательной работы среди населения; выступление представителей дружины в качестве общественных
обвинителей и т. п. См.: Положение о добровольных народных дружинах РСФСР
по охране общественного порядка от 30 марта 1960 г., утверждено постановлением Бюро ЦК КПСС по РСФСР и Советом Министров РСФСР // СП РСФСР. 1960.
№ 14. Ст. 56.
40 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1962 г. «Об
усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство
работников милиции и народных дружинников»// Ведомости Верховного Совета
СССР. 1962. № 8. С. 83.
41 Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях
и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка» от
20 мая 1974 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1974. № 22. Ст. 326.
42 Федеральный закон РФ от 14 апреля 1995 г. «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930; 1997. № 20. Ст. 2231.
43 Информационное сообщение // Щит и меч. 1991. № 8.
44 Яблоков Н. П. Народные дружины на охране общественного порядка.
М.: Госюриздат. 1963. 22 с.
45 Ямпольская Ц. А. Органы общественной самодеятельности как форма
общественной активности граждан (задачи исследования, подход к их решению) //
Советское государство и право. 1983. № 12. С. 23–27.
298
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
The Role of the Public in Public Order Maintenance:
Chronology of Formation
V.B. Belorusov
Department of Administrative Law and Administrative Activity
of Tambov Branvh of MosU MVD Russia
Key words and phrases: voluntary public guards; public order maintenance;
public organizations; legal order maintenance; internal affairs bodies; law-enforcement
activity.
Abstract: The author studies the matters of delegating authorities to public organizations in public order maintenance in chronological order. Some problems of these
organizations activity, their legal basis in particular are considered.
Funktionen der Öffentlichkeit im Schutz der öffentlichen Ordnung:
Chronologie des Werdeganges
Zusammenfassung: In der chronologischen Ordnung betrachtet der Autor die
Fragen der Bevollmächtigung im Schutz der öffentlichen Ordnung der öffentlichen
Bürgerschaftsgestaltungen. Es werden die mit der Rechtsregulierung verbundenen einzelnen Probleme der Tätigkeit dieser Formirungen erhoben.
Fonctions de l’opinion publique dans la protection de l’ordre social:
chronologie de la formation
Résumé: Dans l’ordre chronologique sont examinés les problèmes du choix des
autorités chargés de la protection de l’ordre socialdes institutions sociales des citoyens.
Sont discutés certains problèmes de l’activité de ces institutions qui sont liées avant tout
avec la régulation de droit de leur activité.
ISSN 0136-5835. Вестник ТГТУ. 2005. Том 11. № 1Б. Transactions TSTU.
299