Концепция Закона.рус

Концепция
проекта Закона Республики Казахстан
«О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные
акты Республики Казахстан по вопросам архитектурной,
градостроительной и строительной деятельности»
1. Название законопроекта
Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в
некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам
архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» (далее –
законопроект).
2. Обоснование необходимости разработки законопроекта
В современном мире высоких технологий одним из основных ресурсов
и товаров является информация. С развитием возможностей технологий,
увеличением их производительности растут и потребности общества и
исполнительных органов в информационных ресурсах. При этом чем крупнее
и масштабнее стоят задачи перед обществом и государством, тем ценнее
такая информация, а информационные ресурсы являются незаменимым
инструментом в разрешении разного рода задач.
Практически любой кадастр – земельный, водный, лесной и прочие
имеет однозначно установленную учетную единицу, которая характеризуется
определенным
набором
сведений.
Структура
Государственного
градостроительного кадастра (ГГК) значительно сложнее. Вбирая в себя
данные документов, относящиеся к самым разнообразным объектам
(территория населенного пункта или ее часть, объект строительства,
земельный участок и т.п.), он формирует комплексную и целостную картину
предыдущего и современного состояния населенного пункта, его
транспортной, инженерной, социальной инфраструктур на цифровой
картографической основе с привязкой к пространственным данным.
Информация, содержащаяся в ГГК позволяет наиболее точно
прогнозировать развитие населенного пункта, размещение промышленных
зон и объектов, селитебной и рекреационной зон, схемы расселения на его
территории, а в масштабах страны - формировать наиболее благоприятную
среду обитания человека, повышать его благосостояние, посредством
наиболее точного размещения производительных сил и мониторинга
реализации программ развития и инвестиционных проектов в транспортную,
инженерную, социальную инфраструктуры. Необходимым условием
эффективного функционирования ГГК является ее систематическая
актуализация.
27 января 2012 года Президент Республики Казахстан - Лидер нации
Н.А.Назарбаев в своем послании народу Казахстана «Социально-
2
экономическая модернизация - главный вектор развития Казахстана»
объявил о старте новых грандиозных проектов в сфере высокого передела
сырьевых ресурсов и инфраструктуры, которая будет обслуживать этот
передел. В своем послании Глава государства отметил, что вопрос
социально-экономической модернизации является главным вектором
развития Казахстана в ближайшем десятилетии, определив комплекс задач по
десяти направлениям.
Одними из таких направлений являются доступное жилье,
региональное
развитие,
индустриально-инновационные
проекты,
надлежащая реализация которых невозможна без соответствующего
информационного сопровождения и мониторинга. При этом отсутствие
информации о состоянии населенных пунктов, сооружениях и сетях,
инженерной обеспеченности, транспортной и социальной инфраструктурах
создают предпосылки для удорожания бюджетных инвестиционных
проектов и снижения качества их реализации.
Кроме того, Лидер нации отметил, что одним из важных вопросов
модернизации является решительная борьба с коррупцией.
Ранее Комиссией при Президенте Республики Казахстан по вопросам
борьбы с коррупцией (протокол от 12 ноября 2010 года №52-23.8) была
поставлена задача, которая заключается в усиления контроля при реализации
администраторами бюджетных программ (госорганами-заказчиками)
инвестиционных проектов в целях недопущения удорожания стоимости
строительства объектов, финансируемых за счет бюджетных средств,
повышения эффективности контроля за объектами строительства и усиления
ответственности за допущенные нарушения в процессе реализации проектов.
Ключевыми задачами по достижению цели Концепции являются:
1) конкретизация авторского надзора по осуществлению контроля за
разработкой проекта строительства и его строительством;
2) реструктуризация функционирования системы государственного
градостроительного кадастра;
3) установление требований к порядку утверждения проектно-сметной
документации;
4) уточнение перечня предпроектной и проектной документации,
относящейся к исключительной компетенции государственной экспертизы;
5) установление санкций за неисполнение или ненадлежащее
исполнение норм действующего законодательства в сфере архитектурной,
градостроительной и строительной деятельности.
Законопроектом устанавливается обязательность ведения авторского
надзора за реализацией всех проектов строительства. В действующем
законодательстве авторский надзор осуществляется при строительстве
объектов, подлежащих приемке в эксплуатацию государственными
приемочными комиссиями, в соответствии с распорядительным документом
(приказом) организации, ведущей проектирование, инвестирование и
строительство объекта, по инициативе автора или в случаях,
3
предусмотренных Законом Республики Казахстан «Об авторском праве и
смежных правах».
Таким образом, в действующем Законе Республики Казахстан «Об
архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в
Республике Казахстан» (далее - Закон) установлена диспозитивная норма по
ведению авторского надзора. Установление императивной нормы по ведению
авторского надзора за реализацией всех проектов строительства позволит
повысить качество строительства, минимизировать отклонения от проекта и
предупредить или исключить негативные социально-экономические
последствия от таких отклонений.
В своем послании Президент акцентировал внимание на том, что «Надо
использовать новые правовые механизмы, информационные возможности,
шире привлекать общество для предупреждения и профилактики
коррупционных нарушений», в связи с чем законопроект содержит нормы,
которыми
предусмотрена
реструктуризация
функционирования
автоматизированной информационной системы ГГК как действенного
механизма по противодействию коррупции в сфере архитектурной,
градостроительной и строительной деятельности. Также одной из
рекомендаций
Комиссии
предусмотрено
принятие
системных
законодательных и структурных мер по наделению Агентства Республики
Казахстан по делам строительства и жилищно-коммунального хозяйства
необходимыми контрольными полномочиями.
Кроме того, отсутствие объективной и достоверной информации о
состоянии населенных пунктов и межселенных территорий является не
только сдерживающим фактором при реализации программ развития, но
зачастую приводит к удорожанию строительства, связанным с
необходимостью обеспечения объектов строительства инженерной
инфраструктурой, а также необходимыми ресурсами для последующего их
функционирования.
Предлагаемая новая система взаимоотношений в сфере архитектурной,
градостроительной и строительной деятельности будет способствовать
развитию гражданского общества, публичности деятельности местных
исполнительных органов, а также ориентирована на информатизацию и
открытость процессов в сфере проектирования, строительства и
предоставления земельных участков для целей проектирования и
строительства. В настоящее время ГГК базового и областного уровней
ведутся местными исполнительными органами в разных форматах данных с
использованием разных программных обеспечений и методик либо
градостроительный кадастр не ведется вообще. Данное обстоятельство
исключает реализацию субъектами архитектурной, градостроительной и
строительной деятельности права, предусмотренного подпунктом 1) статьи
14 Закона.
Реструктуризация функционирования ГГК позволит решить указанные
проблемы
через
создание
вертикально-интегрированной
системы
формирования и функционирования ГГК. Предполагается централизация
4
администрирования ГГК путем передачи его из ведения местных
исполнительных органов в ведение государственного предприятия на праве
хозяйственного ведения, подведомственного уполномоченному органу по
делам архитектуры, градостроительства и строительства, что значительно
повысит эффективность функционирования системы ГГК. В связи с чем
законопроектом предусмотрено внесение соответствующих изменений в
статью 134 Закона Республики Казахстан «О государственном имуществе».
Для
повышения
качества
предпроектной
документации
в
законопроекте предусмотрена норма, согласно которой вводится срок
действия для предпроектной документации в течение 3 лет, по истечении
которого необходима ее доработка, а также проведение новой экспертизы и
переутверждение в установленном порядке. Данная нововведение связано с
тем, что в течение трехлетнего периода времени в населенных пунктах
проектируются, возводятся и вводятся в эксплуатацию новые строительные
объекты, при этом постоянно изменяются технические условия по их
подключению к источникам и сетям электро-, тепло-, энерго-, водоснабжения
и водоотведения. Законопроектом предполагается, что в случае
незавершения субъектами архитектурной, градостроительной и строительной
деятельности разработки проектно-сметной документации в течение 3 (трех)
лет, по истечении которого все зарезервированные мощности для данного
объекта подлежат перераспределению среди объектов, находящихся на
стадии проектирования или предпроектной стадии. Кроме того, установление
конкретного срока действия предпроектной документации позволит местным
исполнительным органам прогнозировать и планировать развитие объектов
инфраструктуры,
осуществлять
строительство
и
реконструкцию
соответствующих сетей, а также более эффектино распределять имеющиеся
водные, тепловые, энерго- и электроресурсы среди их возможных
(потенциальных) потребителей без ущерба для существующих потребителей.
Анализ действующего законодательства в области архитектурной,
градостроительной и строительной деятельности свидетельствует об
отсутствии пробелов и коллизий в действующем законодательстве, не
выявил устаревших норм либо наличия множественности актов,
регулирующих сходные правоотношения, при этом были выявлены основные
причины
недостаточной
эффективности
существующих
правовых
механизмов.
Основные причины недостаточной эффективности существующих
правовых механизмов заключаются в том, что существующие нормы не
содействуют повышению ответственности авторов проектов за соответствие
возводимых строительных объектов проектной документации и, как
следствие, минимизации возможных негативных последствия от таких
отклонений, надлежащему функционированию системы ГГК, повышению
качества предпроектной документации, а также повышению ответственности
субъектов архитектурной, градостроительной и строительной деятельности
за нарушение норм Закона Республики Казахстан «Об архитектурной,
градострительной и строительной деятельности в Республике Казахстан».
5
В послании Президента Республики Казахстан Н.А. Назарбаева народу
Казахстана от 28 января 2011 года отмечено, что «До 2014 года планируется
реализовать 294 инвестиционных проекта на сумму 8,1 триллиона тенге.
Будет создано 161 тысяча постоянных рабочих мест и 207 тысяч - на период
строительства. На протяжении многих лет коммунальный сектор
финансировался по остаточному принципу. В результате к 2008 году 72
процента коммуникаций требовали ремонта или замены. В рамках
«Дорожной карты» в 2009 и 2010 годах мы провели большую работу по
ремонту объектов ЖКХ. Эту работу нужно продолжить. Необходимо
провести масштабную модернизацию систем водо-, тепло-, электро- и
газоснабжения, а также обеспечить создание оптимальной модели жилищных
отношений. Доля объектов, требующих капитального ремонта, должна
снизиться с 32-х до 22-х процентов к 2015 году.».
При этом следует отметить, что за период с 2007 по 2009 год
удорожание одних только объектов здравоохранения при реализации
программы «100 школ и 100 больниц» превысила более 22 млрд. тенге, при
этом в данный период времени органами статистики отмечается снижение
стоимости строительных материалов и заработной платы в строительной
отрасли. Если в 2007 году сумма удорожания объектов здравоохранения
составила 6 млрд. тенге по 24 объектам, то в 2008 году - 7,3 млрд. тенге по 17
объектам. При этом на 2009 год заявленная администраторами бюджетных
программ потребность по удорожанию составила более 8,3 млрд. тенге. В
2010 году в РГП «Госэкспертиза» поступило 39 единиц проектной
документации с рекомендованной стоимостью 175,042 млрд. тенге и
удорожанием на 30,453 млрд. тенге. Указанное свидетельствует о
сложившемся тренде удорожания строительства даже в условиях снижения
уровня заработной платы в строительной отрасли и снижения стоимости
строительных материалов в указанный период.
Кроме того, по данным Агентства Республики Казахстан по борьбе с
экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция)
органами финансовой полиции в 2010 году возбуждено 87 уголовных дел в
рамках реализации государственной программы «100 школ, 100 больниц».
Сумма причиненного государству ущерба от действия (бездействий)
государственных служащих и субъектов частного предпринимательства без
учета удорожания объектов строительства составила 1,6 млрд. тенге.
Учитывая, что в настоящее время главным инвестором в модернизацию
систем водо-, тепло-, электро- и газоснабжения является государство, а
значит администраторами бюджетных программ выступят государственные
органы и учреждения, разработка данного законопроекта является
актуальной и необходимой.
Законопроект направлен на совершенствование действующего
законодательства Республики Казахстан в сфере архитектурной,
градострительной и строительной деятельности.
Необходимость принятия законопроекта обусловлена недостаточной
эффективностью существующих правовых механизмов, направленных на:
6
1) повышение эффективности использования бюджетных средств при
реализации строительных проектов;
2) недопущение
необоснованного
удорожания
стоимости
строительства объектов, финансируемых за счет бюджетных средств;
3) повышение эффективности контроля за строительством объектов со
стороны уполномоченного органа по делам архитектуры, градостроительства
и строительства и надзора со стороны авторов проектов;
4) повышения
ответственности
субъектов
архитектурной,
градостроительной и строительной деятельности за допущенные нарушения
норм Закона Республики Казахстан «Об архитектурной, градострительной и
строительной деятельности в Республике Казахстан».
3. Цель принятия законопроекта
Законопроект разработан с целью предупреждения удорожания
стоимости строительства объектов, повышения качества предпроектной
документации и объектов строительства, а также сокращения
коррупционных проявлений при строительстве объектов, финансируемых за
счет средств государственного бюджета.
4. Предмет регулирования законопроекта
Предметом регулирования законопроекта являются общественные
отношения, возникающие в процессе осуществления архитектурной,
градостроительной и строительной деятельности.
5. Структура законопроекта
Законопроект состоит из двух статей:
статья 1 предусматривает внесение изменений и дополнений в законы
Республики Казахстан «Об архитектурной, градострительной и строительной
деятельности в Республике Казахстан» и «О государственном имуществе»;
Статья 2 регулирует порядок введения в действие законопроекта.
6. Предполагаемые правовые и социально-экономические
последствия в случае принятия законопроекта
Принятие законопроекта потребует внесения изменений и дополнений
в законодательство об архитектурной, градострительной и строительной
деятельности, о государственном имуществе, об административных
правонарушениях.
Принятие законопроекта приведет к следующим социальноэкономическим последствиям:
сокращению случаев удорожания стоимости строительства объектов;
7
формированию более благоприятных условий для осуществление
предпринимательской деятельности в сфере строительства;
обеспечению качественного надзора за строительством объектов и
повышению качества строительства;
повышение эффективности контроля за объектами строительства;
сокращению случаев нецелевого использования бюджетных средств.
Также принятие законопроекта позволит обеспечить полноценное и
эффективное функционирование информационной базы данных о состоянии
административно-территориальных
единиц,
населенных
пунктов,
использование которой будет осуществляться в режиме реального времени.
Кроме того, в информационной базе предполагается отображение данных о
состоянии объектов, финансирующихся за счет бюджетных средств на
каждый конкретный период времени. Самое главное, на стадии сбора данных
и выдачи технических условий на проектирование, будет известна и
отображена
в
автоматизированной
информационной
системе
градостроительного кадастра информация о способности объектов
теплоснабжения, электроснабжения и инженерных сетей обеспечить
проектируемый объект необходимыми ресурсами и мощностями, что,
соответственно, исключит информационные барьеры на пути социальноэкономического модернизации страны и ее регионов.
Исключение информационных барьеров при проектировании и
строительстве будет способствовать:
качественному повышению системы планирования и проектирования,
следовательно, рациональному размещению строительных объектов на
территории административных образований и эффективному использованию
бюджетных средств;
формированию благоприятных условий для развития субъектов
архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.
Вместе с тем, для государственных органов последствием принятия
законопроекта станет сокращение временных и финансовых затрат,
связанных с выдачей разрешительных документов и обеспечением контроля
и надзора над выполнением установленных правил и норм законодательства
в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.
Для бизнеса принятие законопроекта отразится сокращением
временных и финансовых затрат, связанных с получением ряда
разрешительных документов необходимых для начала и в процессе
осуществления архитектурной, градостроительной и строительной
деятельности.
7. Необходимость одновременного (последующего) приведения
других законодательных актов в соответствие с разрабатываемым
законопроектом
Принятие законопроекта потребует одновременного внесения
изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «Об архитектурной,
8
градостроительной и строительной деятельности в Республике Казахстан»,
Закон Республики Казахстан «О государственном имуществе», Кодекс
Республики Казахстан «Об административных правонарушениях».
8. Регламентированность предмета
нормативными правовыми актами
законопроекта
иными
Предмет
законопроекта
регламентируется
Законом
«Об
архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в
Республике Казахстан», Законом «О государственном имуществе» и
подзаконными актами.
Законопроектом вносятся изменения и дополнения в Закон Республики
Казахстан «Об архитектурной, градостроительной и строительной
деятельности в Республике Казахстан» в части проведения государственной
экспертизы, утверждения предпроектной и проектно-сметной документации,
установления ответственности субъектов архитектурной, градостроительной
и строительной деятельности при осуществлении строительной
деятельности.
После утверждения законопроекта необходимы внесение изменений и
дополнений в постановления Правительства Республики Казахстан от
19 августа 2002 года № 918 «О Правилах проведения экспертизы
предпроектной (технико-экономических обоснований) и проектной
(проектно-сметной) документации на строительство независимо от
источников финансирования, а также утверждения проектов, строящихся за
счет государственных инвестиций» и от 11 декабря 2009 года № 2082 «Об
утверждении Правил ведения Государственного градостроительного
кадастра Республики Казахстан».
9. Наличие по рассматриваемому вопросу зарубежного опыта
В международной практике отмечена тенденция к формированию
основ по переходу к постиндустриальному этапу развития и
информационному обществу, при котором все процессы предоставления
информации автоматизируются и способствуют повышению качества
предоставления услуг государственными органами и создаются условия для
контроля за их работой со стороны гражданского общества.
Принимая во внимание опыт зарубежных стран, можно выделить
различные механизмы, используемые органами государственной власти для
устранения административно-технических барьеров, при этом наиболее
эффективным инструментом по сокращению бюрократических процедур и
борьбе с коррупцией в сфере архитектурной, градостроительной и
строительной деятельности является введение системы ГГК.
В частности в Швеции градостроительный кадастр считается одним из
главнейших
информационных
ресурсов
государства,
поскольку
поддерживает ряд его важных функций: регистрацию прав на недвижимость,
9
кредитование, особенно для приобретения жилья, региональное и городское
планирование и развитие. Закон «О формировании недвижимого имущества»
устанавливает, что недвижимость существует и формирование ее считается
завершенной тогда, когда соответствующая запись сделана в
соответствующий регистр. Регистр поддерживается кадастровыми бюро,
которые расположены по всей стране. Финансирование регистра - задача
Правительства.
Относительно обязательного ведения авторского надзора.
В практике странах СНГ авторский надзор за строительством ведется
обязательно и определение понятия «авторский надзор» несет в себе
закрепление за разработчиками дальнейшую работу по надзору за
строительством в части соответствия проектно-сметной документации. Так
согласно Федеральному закону Российской федерации от 30.12.2009 № 384ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»
авторский надзор – это контроль лица, осуществившего подготовку
проектной документации, за соблюдением в процессе строительства
требований проектной документации.
В соответствии с законодательством Республики Беларусь авторский
надзор за строительством осуществляется разработчиком архитектурного
или
строительного
проекта
в
целях обеспечения
соответствия
архитектурно-строительных, технологических и
иных
технических
решений и технико-экономических показателей вводимых в эксплуатацию
объектов строительства проектным решениям и показателям.
Для более четкого разграничения условий проведения государственной
экспертизы планируется ввести уточнение компетенции государственной
экспертизы. Так в США каждый проект на строительство объектов проходит
государственную экспертизу в Департаменте строительства, а Комиссаром по
делам строительства (глава Департамента строительства) выдается лицензия,
разрешающая строительство данного объекта по проекту, получившему
положительную оценку государственной экспертизы.
В Германии на государственные структуры возложены обязанности по
созданию соответствующих органов в структуре местной исполнительной
власти, осуществляющих контроль за планированием и застройкой
территорий. При этом государственная экспертиза организуется на
принципах обязательности ее проведения в установленном порядке,
независимости экспертов, научной обоснованности и объективности
выводов, ответственности за обоснованность экспертного заключения и
рекомендаций. Экспертная оценка осуществляется государственными
экспертами, назначаемыми Палатой архитекторов или Палатой инженеров
строителей в зависимости от рассматриваемых ими разделов проектов.
10. Предполагаемые
реализацией законопроекта
финансовые
затраты,
связанные
с
10
Реализация законопроекта потребует дополнительных финансовых
затрат из республиканского бюджета в размере 10 833 916 000 (десять
миллиардов восемьсот тридцать три миллиона девятьсот шестнадцать тысяч)
тенге.
______________________