Предварительный вариант обзора Основные результаты Сессии

Предварительный вариант обзора
Основные результаты Сессии Вспомогательных органов РКИК
ООН в Бонне, 14-25 мая 2012 г.
Как и в Дурбане, в Бонне все переговоры шли под влиянием трех доминирующих
аспектов: 1) насколько и кому снижать выбросы (mitigation); 2) кому, сколько и
когда за это платить; 3) насколько это будет обязательно – правовая форма
нового глобального соглашения. При всей важности помощи развивающимся
странам в адаптации к изменениям климата, она на данных переговорах,
вероятно, вторична, и, возможно, именно поэтому по ней достигнут больший
прогресс.
По формату переговоров в Бонне заседали 5 органов. Две старых группы ДМС и
КП должны быть завершать отдельные части своей работы (в Дурбане было
решено, что они работают до КС-18 в конце 2012 г.), готовить решения и выносить
их на SBI или SABSTA, чтобы они одобрили их как проекты решения КС-18. Но
наибольшее внимание привлекало первое заседание новой Специальной Рабочей
Группы по Дурбанской платформе (ДП), созданной решением КС-17 в Дурбане, в
задачу которой входит как разработка нового глобального соглашения, так и
усиление действий по снижению или ограничению выбросов всех стран.
Проблемы работы Специальных рабочих групп
AWG ADP
Главным моментом Бонна была борьба за положение Дурбанской Платформы о
единых действиях всех стран без разделения на Приложение 1 и не Приложение
1, которое безнадежно устарело и приводит к сильным перекосам, не дающим
принимать решения, адекватные реалиям развития мировой экономики. За
единые действия были все развитые страны. Россия очень четко и жестко
высказывалась по данному вопросу.
Того же мнения придерживались и наименее развитые страны, малые островные
государства и многие африканские страны. Они понимали, что данное разделение
приводит лишь к затяжке времени и все более оттягивает получение этими
странами международной помощи.
За сохранение разделения выступали Китай, Индия, арабские страны и еще
немалое количество развивающихся стран (в сумме около 40 стран), которым
такое разделение выгодно. Их выступления несколько раз озвучивала Венесуэла
(от имени длинного списка стран), но очевидно, что не эта страна играла там
первую скрипку.
Ряду богатых развивающихся стран давно пока считаться развитыми и нести
соответствующую ответственность и за снижение выбросов и за финансовую
поддержку наиболее слабых стран. Китай и Индия – главные источники роста
глобальных выбросов, собственно прохождение пика выбросов и их дальнейшее
снижение почти исключительно зависит от них и еще ряда крупнейших
развивающихся стран. Они пока не поняли, как им действовать в такой ситуации и
стараются сохранить статус стран без обязательств или, по меньшей мере,
выиграть время. В итоге данные страны всеми силами пытались возвести старые
барьеры на новой площадке.
Собственно этой борьбой и объясняются сложности с принятием ДП повестки дня
будущей работы. Это далеко не формальный момент. Китай и ряд других стран
предложили включить в повестку дня совершенно посторонние вещи, в частности,
рассмотреть ход выполнения Киотского протокола и результаты работы ДМС.
Были неоднократные попытки внедрить в ДП ссылки на Балийский план действий
или хотя бы оставить лазейки для последующих «мостиков» с данным планом,
который жестко делит действия стран на Приложения 1 и не Приложения 1.
Второй спорный момент выработки повестки дня – попытки принизить важность
действий по снижению выбросов. Китай, Индия, арабские и некоторые другие
развивающиеся страны предлагали в равной степени уделять внимание
адаптации и снижению выбросов, а также массе других вопросов, которыми
сейчас занимается ДМС.
После долгих споров все «атаки» были отбиты и страны вернулись на повестку
дня адекватно отражающую решение Дурбана. В определенной мере был даже
сделан шаг вперед. Вопросы снижения выбросов были вынесены в отдельный
(второй) пункт повестки дня, а первым пунктом стала выработка нового
соглашения. Грубо говоря, повестка разделяет подготовку текста и приложения –
таблицы с обязательствами по снижению выбросов, причем как до, так и после
2020 г.
В такой обстановке не удивительно, что крайне сложно было прийти к согласию по
кандидатурам председателя. В идеале было выбрать двух со-председателей (от
развитых и от развивающихся стран) сразу на все 4 года работы ДП. Понятно, что
сопредседатели от стран, имеющих противоположные взгляды на разделение
стран, будут по-разному направлять работу ДП. Согласовать кандидатуры не
удалось и в итоге в конце последнего дня работы был найден компромисс.
Председательство было разделено по годам, каждый год будут два новых
сопредседателя – от развитых и от развивающихся стран, а третий член бюро –
докладчик ДП будет поочередно от данных двух групп стран. До середины 2013
года сопредседателям избраны представители Норвегии и Индии, а докладчиком
представитель России (Олег Шаманов).
В свете происходящего в коридорах активно обсуждался вопрос о том, есть ли
раскол среди Группы 77 и Китая: на одной стороне более богатые страны,
ведомые Китаем, Индией и арабскими странами, на другой стороне наименее
развитые страны и малые островные государства, а также большое число
африканских стран. Формально, конечно, никакого раскола нет, по многим
вопросам Группа едина и в ряде случаев демонстративно показывала свое
единство. Но, по мнению экспертов, столь серьезных, а главное объективно
обоснованных разногласий в Группе раньше не было, трещина серьезная и
зажить сама собой она не может.
Со своей стороны Китай, Индия и арабские страны не раз выступали против
«поляризации» стран. Детали данной «поляризации» они не раскрывали, но суть
понятна, они будут активно выступать против раскола Группы 77, но
одновременно будут всячески сопротивляться «смешению» стран Приложения 1 и
не Приложения 1. Заметим, что российская поправка о периодическом
добровольном пересмотре списков стран Приложений 1 и 2 не забыта, но ей
занимается КС, а не собиравшиеся в Бонне Вспомогательные органы Конвенции.
AWG LCA
Спорным моментом переговоров была судьба СРГ ДМС. В Дурбане было решено,
что она завершит свою работу в конце 2012 г. на КС -18. Однако в Бонне стали
раздаваться голоса, что группа еще не сделала всю работу и нужно продлить
мандат на ее деятельность. Особенно жестко такую позицию отстаивает Китай.
При всей внешней безобидности подобной идеи, она таит опасность повторения
прошлой ситуации с раздвоением усилий на две группы (по Конвенции и по
Киото), теперь может создаться раздвоение на ДП и ДМС, чреватое образованием
барьера между действиями стран Приложения 1 и не Приложения 1.
Смежный вопрос, куда пойдут результаты работы ДМС. По принятому
официальному порядку при завершении работы любой специальной рабочей
группы ее результаты поступают в постоянно действующие Вспомогательные
органы (SBI и SBSTA соответственно, в зависимости от тематики). При
необходимости отдельные вопросы могут пойти на прямое рассмотрение КС.
Однако, в Бонне ряд развивающихся стран, включая Китай и Индию, настойчиво
предлагали направить результаты прямо в ДП. Подобная «прямота» чревата
сохранением в ДП разделения стран на Приложение 1 и не Приложение 1.
Конечно, результаты ДМС могут и должны быть востребованы ДП, но это должно
быть не напрямую, а через их переработку во Вспомогательных органах. Тогда
гораздо легче будет избежать деления стран, присущего ДМС.
AWG KP
Работа данного органа в Бонне не продвинулась ни на йоту. Нет никаких подвижек
ни в одном из трех рассматривавшийся вопросов: обязательства стран, перенос
ЕКУ, оставшихся с первого периода КП, и длительность второго периода КП.
Никто не дал новых обязательств, включая Австралию и Новую Зеландию,
которые заняли выжидательную позицию (позиции Канады, Японии и России о
неучастии в КП-2 также ни сколько не изменились). AOSIS дал таблицу с
численными предложениями, которые не приемлемы, в частности, для Казахстана
и Украины, что вряд ли способствует прогрессу и достижению консенсуса.
В неофициальном выступлении в прессе Украина подтвердила, что ее
национальные цели (для всех соглашений: и КП и нового глобального
соглашения) -20% к 2020 и -50% к 2050 г. (отсчет от уровня 1990 г.). При этом
глава делегации подчеркнул, что -50% страна не сможет выполнить без внешней
помощи. Сейчас выбросы страны примерно на 55% ниже уровня 1990 г., но есть
надежда, что после долгого застоя экономика станет развиваться и в ближайшие
годы выбросы вырастут. Заметим, что с точки зрения динамики выбросов, Россия
в совершенно ином положении, чем Казахстан и Украина.
По переносу ЕКУ по-прежнему есть два полярных мнения. Предложения AOSIS,
африканских стран и Бразилии фактически сводят перенос к нулю (крайне малым
значениям). Украина и Россия настаивают на полном переносе квот, как это и
было решено ранее, перед началом действия Киотского протокола. По мнению
российских НПО, это бессмысленное обсуждение, старые договоренности нужно
выполнять (перенос квот), но нужно убрать из КП-2 торговлю по Статье 17 КП (для
передачи квот останется лишь очень ограниченное и хорошо контролируемое
«окно» проектов ПСО). Тогда можно сохранить целостность обязательств ЕС и
других теоретически возможных покупателей квот. Сами же обязательства, в
частности, Украины могут быть гораздо более сильными, а квоты с КП-1 могут
частично служить им «подушкой безопасности».
По длительности периода, ЕС, Швейцария и ряд других стран настаивают на 8
годах (2013-2020), по которым они уже приняли внутренние решения, но многие
развивающиеся страны отстаивают 5 лет, говоря, что нужно иметь возможность
пересмотра обязательств через 5 лет, так как они недостаточны. Вероятно,
вопрос длительности не столь важен, поэтому очень печально, что даже по
такому вопросу не удалось достичь согласия.
Ряд экспертов объясняют полное отсутствие прогресса в КП специальной
обструкционистской тактикой ряда развивающихся стран. Они хотели бы
затормозить прогресс в ДП и ДМС. Для этого им «полезен» провал КП-2, так как
это будет нарушение Дурбанских договорённостей и можно будет попытаться
отыграть назад и сохранить жесткое деление стран Приложения 1 и не
Приложения 1 в новом глобальном соглашении.
Критика переговорной тактики Китая очевидна. В данном контексте уместно
напомнить, что это именно переговорная тактика. В стране делается очень много
и для низкоуглеродного развития и, соответственно, торможения роста выбросов,
в том числе и разворачивается система регулирования выбросов и торговли
квотами в нескольких ведущих провинциях.
Достигнутый прогресс
Можно отметить две области, где в Бонне был достигнут явный прогресс.
Подготовленные решения готовы к их утверждению на КС-18 или же почти готовы,
что вселяет уверенность, что в Дохе они будут приняты.
Во-первых, решения по адаптации для развивающихся стран. Полностью
подготовлены все вопросы Национальных планов адаптации развивающихся
стран (NAP). По сути дела согласованные положения близки к использовавшимся
ранее в планах NAPA в рамках Найробийской программы для наименее развитых
стран. Она успешно реализуется примерно в 45 странах, где идут около 500
адаптационных проектов, финансируемых из специальных фондов Конвенции для
данных стран. Теперь положения расширены, а также расширена сфера охвата
стран.
По более сложному вопросу «ущерба и компенсаций» (loss and damage)
определенное продвижение также имеется, но там много сложностей с созданием
процедуры оценки и страхования потерь, тесно связанной с выделением
финансов. Особые разногласия вызывают вопросы оценки риска, где США и
Группа 77 занимают противоположные позиции.
Во-вторых, REDD+. Там достигнуто полное согласие по мониторингу лесов.
Хороший прогресс по MRV в вопросах REDD+ (это второй почти готовый документ
по REDD+), где удалось согласовать почти все сложные вопросы независимой
проверки результатов деятельности по сохранению лесов. Нужно заметить, что
обсуждение по REDD+ шло на фоне принятия Бразилией крайне неэкологичного
нового лесного кодекса. Он уже принят законодателями, но президент страны
могла наложить на него вето. В итоге она наложила вето на часть наиболее
одиозных статей. Тем не менее, такой фон совершенно не содействовал успеху
переговоров, так как Бразилия крупнейшая страна REDD+, а с новым кодексом
спасти леса там будет очень сложно.
По REDD+ нужно будет подготовить еще несколько документов, в частности, по
расчету базовой линии (от чего отсчитывать успехи деятельности по REDD+).
Этот сложный вопрос оставлен для вынесения на последующие сессии
Вспомогательных органов, а затем, вероятно, на КС-19.
По финансированию развивающихся стран можно выделить два аспекта. С
одной стороны, идет активный запуск практической работы Зеленого
климатического фонда. В Бонне шло соревнование 4 предложений по месту
расположения фонда, на которое претендует Бонн, Женева, Намибия и Варшава.
Решение должно быть принято в этом году, и неплохие шансы есть у всех трех
первых претендентов.
С другой стороны, вопросы долгосрочного финансирования на 2013 – 2020 год и
далее откровенно буксуют. Развивающиеся страны пытаются получить
«расшифровку» и расписание по годам тех 100 млрд. долларов в год, до которых
финансирование должно дорасти к 2020 г., как это было обещано в Копенгагене и
подтверждено в решениях Канкуна. Развитые страны не спешат, на что, вероятно,
влияет и неконструктивная позиция Китая, Индии и арабских стран в ДП, ДМС и
КП.
По долгосрочному финансированию намечено провести 2 рабочих совещания
(семинара), 6-9 июля и в сентябре 2012 г., где бы страны могли еще раз детально
изложить свои точки зрения и предложения. Результаты встреч в виде отчета
будут доложены на КС-18.
Потенциально важным для России и других стран Восточной Европы может быть
проект решения КС-18 по действиям по Статье 6 Конвенции (образование,
просвещение и формирование научно грамотного общественного мнения). Речь
идет о новой программе, которая должна сменить Делийскую программу помощи
по Ст.6. В Бонне SBI принял проект решения (L.26), который теперь пойдет на
утверждение КС-18. Если программа будет готова, а она подготовлена на 80%, то
ее примут в Дохе, если нет, то примут одобренный SBI документ о принципах
работы. В нашем случае принятие программы не столь существенно, главное
принцип финансирования, где убрано указание на «страны не Приложения 1».
Данный факт большая заслуга делегации Украины, активно отстаивающей, что
страны с переходной экономикой должны иметь возможность финансирования
климатического просвещения. Конечно, сразу деньги не «потекут». Но если у той
или иной нашей просветительской организации есть хорошие рабочие связи,
например, с ЮНЕП, работающей по Статье 6 Конвенции, то теперь деньги могут
быть получены более легко.
Еще в одном документе, посвященном наращиванию потенциала (capacity
building), удалось обойти не устраивающие страны формулировки и дать
Беларуси, России и Украине возможность быть получателями соответствующей
помощи. Украиной было предложено, что помощь будет выделяться лишь тем
странам с переходной экономикой, которые сейчас ее получают. Тем самым был
обойден вопрос с выделением помощи странам Восточной Европы – членам ЕС,
что для ЕС было очень важно.
Из событий вне переговорной деятельности можно отметить активную
деятельность Японии по созданию двустороннего механизма сотрудничества
(bilateral offset carbon mechanism, BOCM), во многом аналогичного МЧР.
Говорилось о вовлеченности в данный механизм уже почти 100 стран, в основном
африканских и азиатских. К России он не имеет отношения, но, в частности,
переговоры с Казахстаном Япония уже ведет. Япония хотела бы сама определять
все детали данного механизма и избежать навязывания тех или иных
международных критериев или правил, которые может быть совершенно разумны,
но по формату данного двустороннего сотрудничества просто не приложимы.
Перед КС-18 в Дохе намечено провести техническую сессию трех групп (ДП, КП и
ДМС) с 30 августа по 5 сентября в Бангкоке (пока нет полного выделения средств
на данную встречу, поэтому в принципе возможна замена на более дешевую
встречу в Бонне).
ПРИЛОЖЕНИЕ.
Пресс релиз WWF России (предварительный вариант)
Подготовка в ООН нового соглашения по проблеме изменения климата:
первые шаги.
В Бонне завершился первый раунд переговоров по выработке нового соглашения
по проблеме изменения климата. Решение о его подготовке было принято на
конференции ООН в декабре 2011 г. в Дурбане, ЮАР. Соглашение должно быть
готово к концу 2015 г., а вступить в силу с 2020 г. Первые шаги дались нелегко, за
две недели достигнуто гораздо меньше, чем было возможно. WWF призывает все
страны кардинальным образом ускорить переговоры, а также усилить свои планы
по снижению выбросов парниковых газов.
В течение двух недель страны вели переговоры в пяти вспомогательных органах
Рамочной конвенции об изменении климата (РКИК) с тем, чтобы подготовить проекты
решений для следующей Конференции ООН по климату, которая в ноябре-декабре 2012
года пройдет в столице Катара, г. Доха. Наибольшее внимание было приковано к началу
работы органа по так-называемой Дурбанской платформе. Именно он за 4 года должен
подготовить новое соглашение.
«Сделано до смешного мало - принята повестка дня для будущей работы и более
ничего. Но не все так просто», - комментирует Алексей Кокорин, руководитель
программы «Климат и энергетика» WWF России. «Передовым странам удалось
отстоять два рубежа».
Во-первых, были отклонены все попытки сохранить в новом соглашении совершенно
устаревшее деление стран на две группы, имеющееся в РКИК ООН. Соглашение должно
быть равным для всех, хотя численные параметры, конечно, будут разными. Во-вторых,
страны разделили Дурбанскую работу на две части: выработка нового соглашения и
действия стран по снижению выбросов, причем как до, так и после 2020 года.
«Грубо говоря, будет отдельно готовиться текст соглашения и параллельно его
приложение – таблица с обязательствами по снижению выбросов. Особое внимание
именно к выбросам не случайно, столь слабы пока обязательства большинства
развитых стран и столь неопределенны параметры ограничения и снижения выбросов
в крупнейших развивающихся странах, а ведь именно они дают львиную долю роста
глобальных выбросов», поясняет Алексей Кокорин.
Параллельно с обсуждением данных концептуальных вопросов, шла работа по
согласованию ряда технических решений. Подготовлены документы, регламентирующие
мониторинг лесов в тропических странах и соответствующие процедуры отчетности и
проверки; документы по построению национальных планов адаптации в развивающихся
странах. Немаловажное для нашей страны значение имеет документ по климатическому
просвещению, согласно которому финансовую поддержку соответствующих действий
могут получать все страны, включая Россию. Теперь все эти документы поступят на
рассмотрение Конференции ООН в Дохе.
Активно обсуждался в Бонне и второй период обязательств по Киотскому протоколу,
который, согласно решениям Дурбана, должен начаться с 2013 г. Здесь не произошло
ничего нового.
«Киото-2 превращается в весьма ограниченный механизм экономического
сотрудничества стран Западной и Восточной Европы и развивающихся стран. Отказ
от участия в нем других развитых стран не удивителен, Киото-2 сулит им скорее
убытки, чем приобретения», комментирует Алексей Кокорин. «Но участникам
переговоров были совершенно не понятны причины отказа России, которой Киото-2
явно экономически выгодно. Никто заманивать Россию в Киото-2 не собирается,
скорее наоборот, мы для многих конкуренты. Но может быть надо самим
позаботиться о своих проектах Киотского протокола, которые с нового года уже не
будут иметь международного финансирования».