Цели, ориентиры и механизмы современной бюджетной политики

Сенчагов В.К.
Руководитель Центра финансовых исследований
Учреждения Российской академии наук Институт экономики РАН, Москва
Цели, ориентиры и механизмы современной бюджетной политики
Глубина и формы протекания финансового кризиса в России и опыт разработки в
этот период государственных бюджетов усилил интерес к проблеме цели современной
бюджетной политики.
Возникает вопрос в какой мере бюджетная политика должна ставить перед собой
цель решения таких приоритетных экономических задач, как наращивание масштабов
экономики, диверсификация производства на инновационной основе, переход от
экономики топлива и сырья к экономике знаний, модернизация экономики, преодоление
технической отсталости. Эти задачи уже давно звучат практически во всех выступлениях
руководства страны, о них постоянно идет разговор в СМИ. Эти задачи в наиболее полной
и четкой форме содержатся в послании Президента России от 12 ноября 2009 г., в котором
модернизация является ключевым словом. Единственно, где нет этих слов, так это в
тысячестраничном материале к бюджету 2010 г. Вот на примере этого бюджета и
целесообразно сейчас рассматривать этот вопрос. Причиной такого отстранения бюджета
от этих задач является мнение, что их решение – это дело бизнеса. И это в целом
правильно. Но почему бизнес должен решать эти государственные задачи, если само
государство, его бюджетная политика устраняется от стимулирования бизнеса
финансировать эти задачи.
Между тем бюджетная политика обладает достаточно действенными механизмами,
стимулирующими бизнес к этому. Это во-первых, налоговая и таможенная политика.
Важнейшим механизмом бюджетной
политики, способствующим решению
указанных задач являются бюджетные инвестиции. Конечно, основной объем инвестиций
должен осуществлять бизнес. Однако многие инновационные проекты на современном
этапе могут быть осуществлены только за счет бюджетных инвестиций. Главное же в
том, что бюджетные инвестиции, осуществляемые на основе софинансирования
привлекают и корпоративный капитал. Есть много примеров, когда корпоративный
капитал охотнее идет на инвестирование какого-либо проекта, если в него вкладывает и
государство. При этом замечено, что на 1 рубль бюджетных инвестиций привлекается 3-5
рублей корпоративных. Бюджетные инвестиции – это очень важный фактор роста объемов
инвестиции в целом по стране. А от этого в определяющей мере зависит достаточно
высокий и устойчивый экономический рост. В случаях сбоя в инвестициях невозможно
будет быстро и безболезненно выйти из кризиса. Необходимы защитные меры по
поддержанию высокой инвестиционной активности и важнейшей такой защитной мерой
являются бюджетные инвестиции.
Главные параметры федерального бюджета 2010 года и планового периода 20112012 годов не отвечают этим требованиям. Доходы бюджета даже в номинальном
измерении в 2012 г. не достигают объема предкризисного 2009 г., а в реальном выражении
будут ниже уровня 2008 г. почти на 40%. Реальные расходы также снижаются. Это ставит
страну в очень тяжелое финансовое положение на длительный период.
Бюджетные параметры в том виде как они предусмотрены на 2010 г. и на плановый
период 2011-2012 гг. не позволят обеспечить достаточно высокий экономический рост, а
главное сделать заметные шаги в диверсификации производства на инновационной основе
и модернизации экономики.
Должна была быть поставлена задача перелома уже в 2010 г. тенденции снижения
реальных бюджетных расходов. И возможности для этого были.
1
Во-первых, можно было принять более достоверный прогноз мировых цен на
нефть. Она принята в размере 57 долл/барр в 2009 г. и 58 долл/барр в 2010 году. Сейчас
уже ясно, что эта цена будет существенно выше.
В период разработки бюджета высказывались ряд предложений, которые могли
дать существенное увеличение доходов бюджета. Это например введение
государственной монополии на алкоголь, введение прогрессивной шкалы подоходного
налога, введение налога на роскошь. Только эти предложения могли бы дать по оценке
экспертов 500-600 млрд рублей дополнительных доходов. Эти предложения не были
достаточно тщательно рассмотрены.
Наконец, ради модернизации экономики можно было пойти и на такую
радикальную и конечно нежелательную, но в данных условиях допустимую меру, как
увеличение дефицита бюджета. Сейчас дефицит бюджета в 2010 г. предусмотрен в
размере 6,8% к ВВП со снижением к 2012 г. до 3% к ВВП. Если пойти в 2010 г. на
увеличение дефицита бюджета до 8% к ВВП, т.е. на его увеличение всего на 1,2
процентных пункта, то это дало бы 1 трлн руб. дополнительных доходов. Конечно, есть
опасность некоторого, хотя видимо весьма небольшого увеличения инфляции, но и эта
опасность явно преувеличена. Например, в конце 2008 г. и в 2009 г. были истрачены
огромные суммы на антикризисные меры. Дефицит бюджета достиг огромной величины в
3,2 трлн руб. или 8,3% к ВВП. Казалось бы неизбежен всплеск инфляции. А она наоборот,
снижается с 13,3% в 2008 г. до 9-10% по оценке в 2009 г.
Но увеличение расходов на 1 трлн рублей позволило бы начать реализовывать
достаточно крупные инновационные и модернизационные проекты. Конечно наивно было
бы ожидать, что это даст значимые результаты уже в 2010 году. Но некоторые шаги в этом
направлении могли бы быть сделаны. Во всяком случае уже в 2010 г. был бы дан
правильный, модернизационный вектор развития на будущее.
Конечно, необходимо было выбирать между борьбой с инфляцией путем
минимизации бюджетных расходов и дефицита ценой сдерживания экономического роста
и модернизацией экономики и диверсификацией производства на инновационной основе
возможно, хотя и не обязательно, ценой некоторого роста инфляции.
По нашему мнению выбор должен был быть сделан в пользу экономического
развития в то время как, судя по параметрам бюджета выбор был сделан в пользу
минимизации расходов.
Итак шанс энергичного вывода экономики на путь модернизации был, но не был
использован ради максимального снижения дефицита бюджета из-за маниакального
страха перед инфляцией.
Конечно увеличение дефицита бюджета усложняет задачу его покрытия.
Приходится уже в 2010 г. прибегать к внутренним и внешним заимствованиям, чтобы
покрыть дефицит бюджета. Конечно, понятно опасение вновь попасть в долговую кабалу.
Однако согласно принятому бюджету отношение всего государственного долга (внешнего
и внутреннего) к ВВП составит в 2012 г. всего 15,4% (в т.ч. внешнего – 7,3%) в то время
как по Маастрихстким соглашениям допустимой величиной этого соотношения является
60%. Так, что в случае увеличения дефицита бюджета резервы здесь еще есть.
Сделанные сознательный выбор в пользу финансовых индикаторов в ущерб
модернизации экономики весьма негативно сказался на темпах и пропорциях социальноэкономического развития страны в ближайший среднесрочный период. В 2010 г. против
провального 2009 г. прирост ВВП прогнозируется в 1,6%, промышленного производства в
1,9%, инвестиций в 1,0%, розничного товарооборота в 1,5%. Все эти приросты находятся в
пределах статистической ошибки. Особенно настораживает отставание в 2010 г. роста
2
инвестиций. Ведь их рост должен опережать рост других индикаторов. Правда в 20112012 гг. приросты инвестиций существенно увеличиваются, но это необходимо сделать
уже в 2010 году, чтобы дать старт модернизации экономики.
Крайне медленно идет диверсификация производства даже против провального
2009 года, а против предкризисного 2008 г. структура промышленного производства даже
несколько ухудшается. Доля ТЭКа увеличивается с 40,1% в 2008 г. до 42,1% в 2012 г., а
доля машиностроения даже уменьшится с 14,5% до 14,0%.
Действительно сильно в 2010 г. растут пенсии (на 46%). Но к 2012 г. их прирост
снижается до 8,8%. Зато в 2010 г. продолжает снижаться реальная зарплата и практически
не растут реальные доходы населения. Их размер достигнет уровня докризисного 2008 г.
только в 2012 году. Таким образом в ближайшем среднесрочном периоде не
обеспечивается должный рост внутреннего потребительского роста, призванного
стимулировать отечественное производство.
Рассмотрение главных параметров бюджета на 2010 г. и на плановый период до
2012 г. и прогноза социально-экономического развития дает основание сделать
следующий вывод. По объему ВВП, структуре промышленного производства,
инвестициям, реальным доходам населения, жилищному строительству страна в 2012 г.
после их провального ухудшения в 2009 г. только приближается или возвращается к
облику экономики 2008 года. Но экономика именно этого года оказалась крайне уязвимой
от негативного воздействия внешних факторов. Промышленности же для этого
понадобится еще год, а доходам бюджета в реальном выражении несколько лет. Таким
образом Россия выходит из кризиса крайне медленно и не окрепшей, а по-прежнему
ослабленной.
Несколько поправить эту ситуацию может уточнение бюджета 2010 г. в ходе его
исполнения. При утверждении Госдумой бюджета было принято решение, что в случае
возникновения дополнительных нефтяных доходов, если мировые цены на нефть будут
выше учтенных в бюджете, в него будут внесены уточнения по итогам 1-го полугодия и
эти дополнительные доходы будут использованы на социальные нужды и на развитие
экономики. В целом это правильное, но недостаточное решение.
Во-первых это уточнение следует сделать не после 1 полугодия, а после 1 квартала,
чтобы было время осуществить уже в 2010 г. значимые изменения. Что же касается того,
что цены на нефть будут выше учтенных в бюджете, то это ясно уже сейчас, и не нужно
ждать до середины 2010 г.
Во-вторых, и это главное, необходимо конкретизировать с учетом задач,
поставленных в послании Президента, направления дополнительных доходов. При этом
представляется целесообразным направить на модернизацию экономики не только
дополнительные доходы, но и дополнительные расходы даже ценой некоторого
увеличения дефицита бюджета. Задачи экономического роста, диверсификации
производства на инновационной основе, преодоление технического отставания страны,
преодоление бедности, должны быть приоритетнее задачи минимизации дефицита
бюджета.
Важно, чтобы Минэконразвития Российской Федерации вместе с другими
министерствами немедленно использовали и организовывали подготовку перечня
инновационных и модернизационных проектов, готовых к реализации. Реализация ни
одного такого готового проекта не должна быть отложена ради минимизации дефицита
бюджета. Дефицитность бюджета – дело кратковременное, а техническое отставание – это
надолго, если не навсегда. Только активная бюджетная политика, нацеленная на
экономического развитие может означать действительный выход из кризиса.
3