ФЕДЕРАЛИЗМ ВЛАСТИ И ВЛАСТЬ ФЕДЕРАЛИЗМА

ФЕДЕРАЛИЗМ ВЛАСТИ И ВЛАСТЬ ФЕДЕРАЛИЗМА
В. Григорьев, Председатель Конституционного суда
Приднестровской Молдавской Республики,
кандидат юридических наук
За последние два столетия в теории и международной практике сложилось общее
понимание политической и правовой природы федерализма: федерация создается как
добровольный союз государств и государственных образований. Федерация может быть
создана также «сверху», путем преобразования унитарного государства. Но при любом
варианте ее образования она представляет собой союзное государство при полном
равноправии входящих в его состав субъектов, объединившихся с целью создания в
обществе атмосферы диалога, открытого обсуждения спорных вопросов и конфликтов,
совместного поиска путей к компромиссу.
Не случайно Президент Приднестровской Молдавской Республики И.Н.Смирнов
в своем докладе «Пути приднестровско-молдавского урегулирования и опыт
Российского федерализма» на заседании Ученого Совета социологического факультета
Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова 27 июня 2001 года
отметил, что федерация сильна искусством соглашения и даром политического
компромисса, способностью отодвинуть несущественное и объединиться в главном,
готовностью к преодолению разногласий, решительному отказу от национального или
регионального эгоизма [1].
В современном мире более 20 федеративных государств. Они расположены на
различных континентах – в Европе (Австрия, Бельгия, Германия и др.), в Азии (Индия,
Малайзия и др.), в Америке (Аргентина, Бразилия, Венесуэла и др.), в Африке (Нигерия,
Эфиопия и др.), в Океании (Австралия, Соединенные штаты Микронезии и др.).
Длительный
путь
становления
федеративных
государств
Европы и Америки убедительно доказывают, что большинство из них исторически
формировались как конфедерации, и лишь постепенно конфедеративные отношения
перерастали в федеративные. В этом плане заслуживает внимания пример Швейцарской
конфедерации. Кантоны, заключившие конфедеративный союз, оставались суверенными
государственными образованиями с некоторыми ограничениями в международных
правах. На центральную власть возлагались задачи общей защиты союзной территории,
осуществления дипломатических сношений, сборов налогов в союзную казну и
разрешения споров.
Для нас в данном случае важно то, что именно кантоны сообща решали, каким
станет круг полномочий центра, а также то, что федерация формировалась снизу вверх,
по принципу субсидиарности.
Поучительна практика взаимоотношений Швейцарии и Лихтенштейна, не
ставшего частью федерации, но экономически ассоциированного с ней. Суверенное
государство Лихтенштейн проводит самостоятельную внешнюю политику, используя
для этого необходимую инфраструктуру Швейцарии (посольства, представительства,
консульства и т. д.). В этом наглядно проявляется, как одно государство на основе
договора предоставляет другому возможность самостоятельного осуществления
важнейших государственных функций.
Другой пример – установление союзных отношений в Соединенных Штатах
Америки. Первоначально возникшие колонии со свободным самоуправлением на
определенном этапе своего развития осознали выгоды союза, что породило вначале
тенденцию к сближению, а впоследствии – к объединению самостоятельных
политических образований в единое государство. Все это происходило естественным
образом: не как результат «собирания земель» за счет усиления одного колониального
центра, а на основе равноправного договора всех участников союза.
Как и в случае со Швейцарией, здесь инициатива в образовании федерации
исходила снизу – от политически самостоятельных единиц, добровольно
делегировавших свои полномочия центральной власти.
Думается, что и существующую ныне форму объединения входящих в
Европейское сообщество государств можно назвать движением от конфедерации к
федерации как общему государственному образованию. Так согласно высказываниям
Н.А. Ушакова ЕС является международной институцией, которая, с одной стороны,
выступает как международная организация, аналогичная другим, а с другой –
осуществляет наднациональные (надгосударственные) функции, то есть является
наднациональной организацией [2].
Заметим, что при создании Европейского сообщества государства-учредители в
целом весьма осторожно подошли к наделению Сообщества конкретными
наднациональными полномочиями.
В современной западной доктрине федерализма изменились подходы к
исследованию проблемы, определению самого понятия федерализма, введены новые
понятия и термины для обозначения процессов федерализации. Сегодня западные
исследователи видят смысл федерализма, с одной стороны, в предоставлении составным
частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой – в обеспечении их
участия в управлении государственными делами. Смысл федерализма в этом контексте
состоит в том, чтобы обеспечить такое соединение различных групп в союз, которое
позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей
[3].
В приведенных положениях трудно усмотреть нечто новое, отличающееся от
традиционного понимания федерализма. Известно, что с самого начала возникновения
теории федерализма в ряду ее основных принципов значилось как «предоставление
составным частям федерации самостоятельности и самоуправления», так и «обеспечение
их участия в управлении государственными делами». Разве можно найти пример
федеративного государства, в конституции и законах которого не закреплены эти
принципы?
«Федерализм» – понятие политико-правовое, характеризующее и определяющее
федерализм как форму государственного устройства. Напомним, что федерация – это
общее государство, созданное на добровольной основе как союз государств или
территориальных образований с общей конституцией и общими органами
государственной власти и управления, обеспечивающими его функционирование. Свои
конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы власти имеют
также и члены федерации. И, наконец, важнейшим критерием и требованием
федерализма является конституционно-правовое установление соотношения
суверенитета
федерации
и
суверенности
его
субъектов,
регулирование
взаимоотношений между ними, разграничение полномочий и предметов ведения по
основным сферам жизнедеятельности общего государства.
Федеративное государство образуется на основе принципов кооперации,
интеграции и субсидиарности. Оно возникает на основе союза (договора, соглашения)
государств и иных образований, а управляется путем делегирования ими федеральной
власти тех политических, экономических и других функций, которые не могут
эффективно выполняться субъектами федерации. Тем самым изначально создаются
«противовесы», которые контролируют опасность чрезмерной централизации и
децентрализации, бюрократической диктатуры или всеобщего безвластия [4].
Бесспорно, теория федерализма не остается неизменной, она развивается в
соответствии с потребностями общества и соответствующего федеративного
государства. Например, актуальными проблемами современного этапа развития
федерализма являются: конституционная, договорно-конституционная или договорная
федерация; «симметричная» или «асимметричная» модели федерации; грани
централизации и децентрализации, федерального и регионального управления и др.
Остановимся на некоторых из них. Так суждения об асимметричной модели
федерации возникли сравнительно недавно. Эта проблема сегодня имеет два подхода.
Одни политики и ученые считают, что в федеративном государстве «асимметрия»
возможна, но не в конституционном статусе субъектов федерации. Другие под этим
понимают предоставление отдельным субъектам отличного от других конституционного
статуса, вплоть до признания за ними качества самостоятельного субъекта
международного права.
Разве можно сомневаться, что субъекты стремятся к созданию такого
федеративного государства, в котором они будут равноправны и где они будут
представлены своими
государственно-территориальными
образованиями
или
отдельными регионами со сложным комплексом их особенностей и интересов? Но,
чтобы эти особенности и интересы были реализованы в составе создаваемого
федеративного государства, все субъекты федерации должны иметь одинаковый
конституционный статус.
Из этого следует, что федерация по конституционному статусу ее субъектов
может быть только симметричной, что позволит упредить игнорирование интересов
территорий и регионов. Другой фактор – круг предметов ведения и полномочий
субъектов, который обуславливается их историческими и иными особенностями. В
признанных образцовыми странах федерализма высшие уровни управления
значительную часть своих полномочий делегируют низшим уровням, но от этого
федеративное государство не становится «асимметричным».
«Симметрия» федерации выражает суть такой формы государственного
устройства, в которой входящие в его состав субъекты имеют равноправный
конституционный статус. А «асимметрия» – это возможность разных полномочий
субъектов в зависимости от географических, экономических и других условий. Иначе
говоря, федерация как форма государственного устройства предполагает безусловное
наличие конституционно равностатусных составных частей при возможном
предоставлении каждой из них дополнительных полномочий для практической
реализации своих функций.
Российский федерализм также допускает асимметрию, но не в конституционном
статусе субъектов федерации, а в круге полномочий и предметов ведения, которые
определены федеральной Конституцией и заключенными на основе федеральной
Конституции Федеративными и иными договорами.
Необходимо видеть различие между «статусом», с одной стороны, и «объемом и
характером» полномочий субъектов федерации – с другой. Статус субъекта федерации
состоит в его равноправном политико-правовом положении в федеративном
государстве, а «объем полномочий» – в правовом механизме их деятельности по
реализации своих функций, обусловленных специфическими условиями.
Оптимальное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией
и
субъектами
федерации
является
важнейшим
условием
эффективного
функционирования федеративного государства. Для этого необходимо уточнить
содержание понятий «предмет ведения» и «полномочия».
Предмет ведения – это государственная функция по основным сферам
жизнедеятельности общества, он является прерогативой государства и его субъектов.
Полномочие – это предоставленное законом или иными правовыми актами
право субъекту совершать действия, принимать решения по конкретным вопросам
управления. Полномочия производны от предметов ведения. Предметы ведения
федерации и ее субъектов закрепляются в федеративной Конституции или в
Конституционном акте, принимаемом субъектами федерации.
Государству присуще свойство суверенитета, а его органам – предметы ведения и
полномочия. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами
отражает сущность суверенитета федерального государства и суверенности, входящих в
его состав государственных образований.
Следовательно, «асимметричность» в федерации может иметь место в предметах
ведения и полномочиях субъектов федерации на основе договоров между ними и
федеральными органами государственной власти. Но такая «асимметричность» не
доминирует над «симметричностью» конституционного статуса субъектов федерации,
то есть их конституционно-правовым равноправием как главным принципом
федерализма. Разница в объеме и характере полномочий не должна менять качество его
равноправного статуса в составе федерации. При «асимметричности» статуса
субъектов государство просто перестает быть федеративным.
Различия в представительстве местных структур в парламенте государства могут
иметь место не только при федеративном, но и унитарном государственном устройстве.
Но в этой связи не встречаются суждения о «симметричной» или «асимметричной»
моделях унитарного государства.
Таким образом, следует отметить, что федерализм имеет собственные и
неотъемлемые принципы организации и функционирования. Согласно научной теории и
установившейся международной практике основными принципами федерализма
являются: добровольность и равноправие образующих общее государство субъектов;
установление субъектам равного конституционного статуса; суверенитет
федерального государства и суверенность субъектов федерации; общая территория и
гражданство; общее правовое пространство; верховенство федеральной конституции
и законов на всей территории государства; разграничение предметов ведения и
полномочий между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов федерации.
Если отсутствует совокупность этих принципов в данном государственном
устройстве, то нельзя вести речь о его федеральной модели, так как федерализм является
одной из моделей (форм), государственного устройства. Будучи целостным и общим
государственным образованием, федерация не может быть «разномодельной» вплоть до
асимметричности конституционного статуса ее субъектов. Иначе не представляется
возможным обеспечить равноправие субъектов как главное условие организации и
функционирования федеративного государства.
Используемая литература
1. Смирнов И.Н. Пути приднестровско-молдавского урегулирования и опыт
Российского федерализма. -Тирасполь, 2001. С. 5.
2. Ушаков Н.А. Проблемы теории международного права. -М., 1988. С. 128.
3. Государство, право и межнациональные отношения в странах западной
демократии. -М., 1993. С. 21-22.
4. Оболин О.Ю. Всемирный и европейский федерализм // Политические
исследования. -1994. -№ 5. С. 143.