Новый Закон о конкуренции. Статья, часть 1

НОВЫЙ ЗАКОН О КОНКУРЕНЦИИ.
ЧАСТЬ 1
Политика государства в сфере регулирования антимонопольной деятельности скоро во
многом изменится. Во всяком случае именно на это направлены новые законопроекты,
которые будут вынесены на обсуждение в Государственную думу РФ.
Федеральная антимонопольная служба совместно с Минэкономразвития РФ разработала
законопроект «О защите конкуренции1» (далее — Закон). Он заменит два ныне
действующих закона: «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности
на товарных рынках», принятый еще в начале 1991 года, и «О защите конкуренции на
рынке финансовых услуг» от 1999 года. По прогнозам документ может быть введен в
действие уже в 2006 году. Государственная политика в этой области станет более
активной. Кроме того, для ужесточения ответственности за нарушения
антимонопольного законодательства планируется принять поправки в КоАП РФ.
Cнизится административное бремя
Первые шаги в данном направлении уже сделаны. В марте 2005 года приняты
изменения к действующему законодательству о конкуренции. В 150 раз увеличены
пороговые значения: для предварительного согласования сделок — до 3 млрд. руб.,
для уведомлений о совершении сделок — до 200 млн. руб. Эти же значения войдут и в
новый Закон.
Ранее необходимо было уведомлять антимонопольные органы о сделках слияния и
присоединения коммерческих организаций, если суммарная стоимость их активов по
последнему балансу превышала 100 тыс. МРОТ, а если стоимость активов оказывалась
выше 200 тыс. МРОТ, то на проведение сделки необходимо было согласие такого
органа. В современных условиях столь низкие пороговые значения все чаще
преодолевали представители среднего и малого бизнеса. Хотя подавляющее
большинство подобных сделок не оказывали сколько-нибудь существенного влияния
на уровень конкуренции, предприниматели, выполняя предписания закона, вынуждены
были обращаться в антимонопольное ведомство, чтобы получить согласие последнего
или просто уведомить о предстоящих действиях. На протяжении последних лет только
по сделкам о слиянии антимонопольные органы ежегодно рассматривали свыше 25 тыс.
обращений. В этих условиях сотрудники органов ФАС (ранее МАП) могли лишь бегло
проверить правильность заполнения представленных документов, но у них не было
времени для серьезного анализа большинства дел в течение отведенного законом
месячного срока.
С принятием Закона получение предварительного разрешения органа ФАС на
приобретение акций будет обязательно только для приобретений блокирующего (25 %)
и контрольного (50 %) пакета, исключающего возможность блокирования решений
акционера третьими лицами (75 %). Обращаться в органы ФАС нужно будет, если
суммарная балансовая стоимость активов покупателей (лица, группы лиц) по
последним балансам или их суммарная выручка от реализации товаров (работ, услуг)
за последний календарный год превысит 3 млрд. руб. либо если один из покупателей
включен в реестр1. Исчезает необходимость предварительного согласования на
создание финансовых организаций и увеличение их уставного капитала. Отменяется
антимонопольный контроль в отношении некоммерческих организаций (за созданием,
слиянием и присоединением некоммерческих организаций и за изменением числа их
участников).
Уточняются понятия
Расследование и пресечение антиконкурентных соглашений, от которых страдают и
представители бизнеса, и потребители, остается одной из самых важных и сложных
задач. Положения действующего законодательства расплывчаты, стандарты
доказательства факта соглашения нечеткие, а все попытки исправить ситуацию путем
внесения поправок оказались неудачными. Изначально Закон «О конкуренции…»
содержал положения как о вертикальных, так и о горизонтальных соглашениях или
согласованных действиях. Но в нем не было определения таких действий. Некоторые
суды при рассмотрении подобных дел, инициированных антимонопольными органами,
начали предъявлять крайне жесткие требования к доказательствам,
свидетельствующим о наличии соглашений.
В законопроекте введено понятие координации деятельности хозяйствующих
субъектов2, определены запреты для нее, если создается угроза конкуренции, и
наконец-то дано четкое понятие согласованных действий, ограничивающих
конкуренцию. Благодаря этому органам ФАС будет намного легче доказывать в суде
факты осуществления этих действий, например при ценовом параллелизме или в связи
с разделом рынка по территориальному принципу.
Пример. Несколько лет назад представители антимонопольного ведомства впервые в
российской практике попытались доказать факт сговора на бензиновом рынке. Было
это в городе на Неве. Выявив нарушение и проведя расследование, ТУ по
Санкт-Петербургу МАП РФ привлекло несколько организаций к административной
ответственности и обязало их перечислить незаконно полученную от завышения цен
прибыль (около 7 млн. руб.) в федеральный бюджет. Участники сговора более года
оспаривали решение в различных судебных инстанциях.
Тем не менее суд поддержал позицию органа МАП, установив факт сговора. А недавно
и Европейский суд по правам человека в Страсбурге в своей резолюции объявил
жалобу топливных компаний неприемлемой. Дело длилось пять лет.
Прецедент был создан. Но столь масштабные дела в антимонопольном ведомстве
долгое время не рассматривали. Лишь в 2004 году ситуация изменилась. Борьба с
монополистами-нарушителями, в том числе на бензиновых рынках, активизировалась.
Большинство участников сговоров, получив соответствующее предписание ФАС, быстро
меняют цены. Но некоторые, пользуясь пробелами в действующем законодательстве,
упорно обжалуют акты антимонопольных органов в судах, иногда даже добиваясь
отмены решений и предписаний.
В законопроекте предусмотрено более современное определение монопольного
положения на рынке. Таким образом, под контроль ФАС в скором времени попадут и
олигополии (когда несколько крупнейших компаний, достигнув неформальных
договоренностей, контролируют ценовую и иную политику на рынке). И если больше
половины рынка принадлежит трем игрокам, то ФАС получит право антимонопольного
регулирования данного рынка.
Это очень важно, ведь часто три или максимум пять игроков хозяйничают на рынке.
Причем внешне их действия не скоординированы, даже наоборот наблюдается
конкуренция. Но на поверку оказывается, что именно они и диктуют условия поставок
и даже определяют слои потребителей, которые не обслуживаются в данных компаниях
как невыгодные для олигополистов. Кроме того, заняв доминирующее положение,
фирмы начинают устанавливать свои цены: высокие или низкие. В первом случае —
так, чтобы компенсировать необоснованные затраты монополиста, связанные с
производством и (или) реализацией товара. При этом компания получает доход,
который намного выше того, который она могла бы извлечь в условиях конкуренции.
Во втором случае низкую цену устанавливают доминирующие компании, выступающие
в сделках в качестве покупателя. Тут дополнительный доход и необоснованные
компенсации получают за счет продавца. В других случаях монополист сознательно
устанавливает крайне низкие цены на свои товары. Конкуренты оказываются не в
состоянии поддерживать такой уровень цен, терпят убытки и уходят с рынка.
За подобные злоупотребления олигополисты должны отвечать, для этого вводят
определение коллективного доминирования на рынке. Рассмотрим его подробнее.
Доминирующими1 признаются каждая из двух или трех крупнейших компаний, если их
суммарная доля превышает 50 % товарного рынка (правило не применяется, если доля
одной из них менее 5 %). Например, если компания А имеет долю 25 %, компания Б —
15 %, а компания В — 12 %, то их положение на рынке будет доминирующим (рис. 1).
Доминирующими на одном рынке также признают каждую из четырех или пяти
крупнейших компаний, если их суммарная доля превышает 70 % товарного рынка,
правило не применяется, если доля одной из них менее 5 % (рис. 2).
ФАС получит новые полномочия
Сегодня антимонопольному ведомству при расследовании нарушений бывает очень
трудно доказать наличие прямого ущерба и его размер. Главным образом это связано с
тем, что права ФАС по сбору доказательств ограничены. Антимонопольный орган не
может заставить кого бы то ни было давать показания, организации же и граждане, а
порою и госорганы часто не отвечают на запросы, предоставляют неполную или
недостоверную информацию. Эти действия сегодня остаются безнаказанными, если не
считать незначительных штрафов, которые иногда налагают на нарушителей.
Действующий Закон «О конкуренции» предписывает милиции и другим ведомствам
оказывать помощь в получении доступа к информации и проведении других
следственных действий. Но сотрудникам антимонопольного органа реально получить
такую помощь нелегко: процедура отнимает много сил и времени. Хотя теоретически
обыски при расследовании дел о нарушении законодательства о конкуренции
возможны (при участии местных правоохранительных органов), но на практике их
проведение — редкость. Поскольку процедура получения доказательств чрезмерно
затянута, нарушители часто бывают заранее оповещены о том, что ФАС проводит
расследование в отношении их деятельности, и у нарушителей в распоряжении
имеется достаточно времени, чтобы уничтожить или сфабриковать доказательства.
Но в скором времени ситуация изменится. ФАС заключает соглашения с силовыми
ведомствами. Уже сейчас в структуре органов МВД создают специальные
подразделения, которые будут проводить дознание по делам о нарушении
законодательства о конкуренции. Так, в распоряжении ФАС и правоохранительных
органов могут появиться доказательства, необходимые для возбуждения уголовного
дела за нарушение законодательства о конкуренции. Появится возможность
оперативно собирать доказательства.
Кроме того, руководители ФАС и ФСФР1 подписали соглашение о взаимодействии при
осуществлении контроля и надзора за соблюдением законодательства о финансовых
рынках и о конкуренции на рынке финансовых услуг. Этот документ предусматривает
регулярный обмен информацией между службами, проведение взаимных консультаций,
принятие совместных нормативных актов.
Мы уже говорили, что пороговые значения для согласования и получения разрешения
на слияния, поглощения и присоединения от ФАС снижены. Вместе с тем некоторые
слияния и поглощения вызывают большие подозрения по сравнению с прочими
подобными сделками. В будущем антимонопольное ведомство намерено добиваться
расширения своих полномочий, чтобы контролировать корпоративную структуру
участников сделок по слиянию, выявлять не только номинальных, но и действительных
владельцев компаний.
Торги по новым правилам
В ст. 13 законопроекта установлены единые антимонопольные требования к
проведению всех видов торгов (конкурсов, аукционов) органами государственной
власти и органами местного самоуправления. Это очень важно, ведь действующее
законодательство практически не затрагивает вопросов, связанных с проведением
торгов (конкурсов, аукционов) органами местного самоуправления. А практика
свидетельствует, что именно на местах их либо вовсе не осуществляют, либо делают
это, но с огромным количеством грубейших нарушений. В будущем органы
исполнительной власти всех уровней и местного самоуправления должны выработать:
• требования к участникам;
• регламент образования и деятельности комиссии по проведению торгов;
• обоснованные требования квалификационного отбора потенциальных участников
торгов;
• порядок определения победителя (победителей).
При проведении торгов организаторам (заказчикам) нельзя координировать
деятельность участников торгов, если в результате будет ограничена или устранена
конкуренция или будут ущемлены интересы кого-либо из них. Нельзя необоснованно
ограничивать доступ к торгам, создавать кому-то преимущественные условия
(предоставление конфиденциальной информации, уменьшение размера платы за
участие и пр.). Организаторы (заказчики) и их сотрудники, как и аффилированные
лица, между собой или с организатором (заказчиком) торгов не могут принимать
участие в торгах.
Нарушение этих правил — основание для признания судом торгов недействительными.
Такой иск может подать и антимонопольный орган.
В окончании речь пойдет об ответственности за нарушения закона.
Таисия ТКАЧЕВА,
руководитель ТУ ФАС по Москве и Московской области;
Елена ПОКИДОВА, юрист
"Услуги и Цены" № 22