Пяткова К.А. ИЭ РАН, Москва Государственные механизмы регулирования эмиссий парниковых газов в

Пяткова К.А.
ИЭ РАН, Москва
Государственные механизмы регулирования эмиссий парниковых газов в
корпоративном секторе экономики.
В числе глобальных проблем современности, возникших перед человечеством на
пороге XXI в., центральное место занимает изменение климата. Деградация природной
составляющей жизни может привезти к потерям не только в экономическом плане, но и к
постепенной деградации человека.
Климат является общественным благом, и риски от его изменения несут все
страны. Для борьбы с глобальными изменениями мировое сообщество поддержало идею
организации международного рынка «прав на загрязнение», с целью более эффективного
снижения эмиссий. Однако, при наличии региональных торговых систем – Чикагская
климатическая биржа, европейская система торговли выбросами, торговая система
Японии и Австралии (на уровне отдельных штатов), международного углеродного рынка
на сегодняшний день не существует. В России, где потенциал сокращения выбросов
является одним из самых существенных, национальный углеродный рынок не работает.
Мировой кризис привел к снижению уровня производства, а, следовательно, к
сокращению эмиссий парниковых газов (ПГ) без соответствующих усилий со стороны
государств, взявших на себя обязательства в рамках Киотского протокола. Однако это
снижение не является устойчивым и не должно учитываться с точки зрения
климатических рисков. Существующие прогнозы показывают, что при сохранении
докризисного тренда развития экономики Япония, Германия, Италия, Испания и ряд
других стран[1] не справились бы со своими обязательствами по сокращению эмиссий ПГ.
Универсальный механизм организации рынка прав на загрязнения нам не известен.
Однако мы можем указать неотъемлемые компоненты формирующегося рынка, то есть то,
что должно составлять политику регулирования. Сюда относятся государственные
институты, общественные настройки и корпоративная нагрузка (рис.1).
Рис.1. Основные направления взаимодействия субъектов государства в сокращении
эмиссий ПГ.
Взаимодействие государства со всеми элементами происходит в двустороннем
порядке. Государство способно влиять на объем ПГ через рычаги воздействия на
корпоративный сектор, и получать при этом «сигналы» эффективности своей политики.
1
Так же государство участвует в формировании общественного мнения через средства
массовой информации и образование, а ученые и исследователи, неправительственные
организации, фонды, гражданское общество и др. способны оказывать влияние на
государство и его политику. Третье направление политики государства включает
формирование целевых институтов, которые ориентированы на регулирование эмиссий
ПГ в конкретных проектах.
Для комплексного анализа государственных механизмов регулирования эмиссий
ПГ кратко рассмотрим истоки углеродного рынка. В основе его организации лежит два
подхода, которые используются государством для решения проблемы внешних эффектов:
- пигувианский подход (А.Пигу), который предполагает введение налога на
эмитентов парниковых газов.
- институциональный подход (Р. Коуз), в рамках которого регулирование эмиссий
парниковых газов будет происходить на основе рыночного механизма.
Отношения, возникающие по поводу экономических благ, развиваются снизу
вверх, т.е. от конкретных контрагентов, вступающих в сделку по обмену товарами
(простые контракты) до государственных институтов, позволяющих постоянно усложнять
контрактные отношения. Отсутствие подобной логики в вопросе регулирования
парниковых газов является «провалом» рынка, что обуславливает необходимость
вмешательства государства.
Официальным подходом к регулированию эмиссий ПГ является организация
углеродного рынка. Вместе с тем, налоговые инструменты также активно применяются во
многих странах и являются важным элементом государственной политики в отношении
регулирования парниковых газов. Практически во всех странах Европы налогом
облагаются первичные виды топлива, используемые для производства энергии (уголь, газ,
мазут, нефть), а также нефтепродукты[2].
Положительные результаты дает не просто изучение существующего опыта
применения этих двух подходов в различных странах, а проработка слабых мест.
Проблемой эффективного применения налогов является невозможность определения
оптимальной величины налогообложения для каждого эмитента ПГ. В связи с этим,
политика цен не может считаться самодостаточной мерой государственной политике в
контексте сокращения парниковых газов как с точки зрения издержек по планированию,
так и с точки зрения сроков. Применение рыночного подхода так же не однозначно.
Рыночный подход требует тщательной проработки институциональных вопросов, которые
должны учитывать национальную и региональную специфику проектов, для обеспечения
сетевого эффекта. Речь идет о повышении эффективности реализуемых проектов с
расширением количества участников единой торговой системы, наибольший охват при
этом может иметь международный рынок. В 2008 году углеродный рынок (как сумма
региональных торговых программ) расширился, увеличив объем сделок на 83%[3].
Обсуждаемое объединение или определение путей прямого взаимодействия Европейского
рынка и Североамериканской торговой системы может создать значительный сетевой
эффект в виде роста эффективности (max B, min C) сокращения парниковых газов и
экономии трансакционных издержек.
Несмотря на то, что основным источником эмиссий парниковых газов выступает
частный сектор экономики, корпоративный сектор не может обеспечить процесс
2
сокращения эмиссий на широкой основе вне государственных институтов. Объем эмиссий
каждого участника определяется конкретным набором (переменных) факторов, который
находиться в прямой зависимости от решений руководителей предприятий и косвенно
формируется в условиях заданных государственных институтов. Таким образом, для
обеспечения организации рынка прав на загрязнение и введения налога, как
дополнительного инструмента регулирования ПГ, определяющим фактором является роль
государства.
Государство обладает специфическим набором функций, реализация которого
является необходимым условием управляемости ПГ. В первую очередь сюда относится
возможность внесения изменений в экономическое поведение субъектов через систему
институтов, осуществляющих законотворческую, контрольно-надзирательную функции и
принуждение к выполнению. Во-вторых, возможность аккумуляции колоссальных
финансовых средств для построения институционального базиса нового рынка. Однако
развитие рынка не может происходить исключительно за счет государственных ресурсов,
в том числе, финансовых и административных. Для углеродного рынка, как относительно
нового явления в экономике, вмешательство государства должно регулироваться частным
сектором и наоборот. Кроме того, соотношение государственного и корпоративного
сектора должно меняться по мере развития рыночной структуры этого рынка (рис.2.)
Рис.2. Перераспределение функций между государством и корпоративным
сектором по мере развития рынка прав на загрязнение.
Сост. автором.
По мере развития государственных институтов, направленных на «запуск»
рыночного механизма сокращения эмиссий роль государства сужается до контроля за
осуществлением сокращений ПГ и продажей единиц сокращения эмиссий.
Корпоративный сектор напротив, увеличивает активность и выстраивает свою логику в
рамках традиционного рыночного пространства.
Государство создает прецедент, который призван решить две крупных группы
задач: 1. Создать внутреннюю стратегию сокращения эмиссий ПГ с увязкой
экономических, экологических, социальных аспектов развития страны. 2. Обеспечить
интеграцию в международный рынок прав на загрязнение, на базе унификации базовых
институтов по международному сотрудничеству в сокращении эмиссий ПГ.
3
Варианты снижения эмиссий и связанная с этим национальная политика, по
нашему мнению, будет определяться отраслевыми особенностями РФ. В то же время,
регион играет все большую роль в системе социально-экономического управления и
может более гибко управлять проектами, стимулируя компании включаться в механизмы
сокращения ПГ. Используя опыт США в организации государственной ответственности, а
также распределении полномочий в экологических программах между штатами и
центральным управлением, мы пришли к выводу о целесообразности разделения функций
между уровнями власти по обеспечению стратегий сокращения эмиссий.
На федеральном уровне должны устанавливаться технические нормативы (из
расчета сокращения эмиссий ПГ), определяться вопросы налогообложения квот на
эмиссии ПГ, льгот (лизинг, кредит под более низкий процент на целевые проекты,
софинансирование), институты, сопровождающие проекты на каждом этапе сокращения
эмиссий (оценка, разработка проектной документации, поиск инвестора, контроль,
верификация, страхование рисков проекта, продажа высвободившихся квот или банкинг),
устанавливаться нормативы сокращения эмиссий ПГ для регионов.
Разработку стратегии сокращения эмиссий следует передать на уровень региона.
Учитывая значительную территорию страны, дифференциацию регионального развития, а
также производственную структуру региона имеет смысл говорить о региональных
политиках участия в углеродном рынке. Региональная стратегия торговли правами на
загрязнение, по нашему мнению, должна включать взаимодополняющие стратегии.
Например, стратегию по организации модернизации производственной базы региона в
рамках участия в проектах совместного осуществления (ПСО), стратегию по обеспечению
снижения объема эмиссий за счет усилий самой страны (в форме частно–
государственного финансирования, внутренних инвестиций предприятия и инвесторов),
стратегию торговли квотами как в рамках национальной системе торговли правами на
загрязнение, так и за ее пределами. Акцент следует сделать на привлечении инвестиций в
регион.
Что касается технической стороны федерального и регионального согласования по
объемам сокращения парниковых газов, то установленные центром нормативы
сокращения эмиссий могут быть увеличены региональной или корпоративной
инициативой. При этом жесткая ответственность за нарушение планов позволит повысить
качество работы региональных органов.
Важным инструментом сокращения эмиссий являются государственные
программы финансовой поддержки проектов некорпоративного сектора (утилизация
свалочного метана, увеличение стоков углерода, восстановление лесов). Применение в
этой сфере государственно-частного партнерства может позволить добиться значительных
результатов в сокращении эмиссий ПГ. Внедрение практики США по утилизации
свалок[4] (закон о Суперфонде) на базе частного сотрудничества позволит снизить
эмиссии ПГ, загрязняющих веществ, улучшить экологическую обстановку, снизить
затраты на проект, то есть обеспечить социально-экологические и экономические выгоды.
Идея заключается в том, чтобы создать банк региональных, а затем и
национальных проектов, которые могут быть реализованы в рамках совместного
осуществления, государственных проектов или частного-государственного партнерства.
Например, в Израиле, в рамках Киотского протокола, реализован проект по утилизации
4
городской свалки Ирия. В результате полученных сокращений, региональными властями в
лице объединения городов Дан по санитарии, в конце 2008 года был подписан договор с
французской электрической компанией[5]. Таким образом, страна, которая не испытывает
недостатка квот на выбросы ПГ и не обладает богатым потенциалом повышения
энергоэффективности предприятий (в отличие от России), реализует проект сокращения
эмиссий на контрактной основе.
На начальном этапе государство может выступать в роли агента углеродного рынка
или заключать контракты с частным сектором. Но эти формы государственного участия в
сокращении парниковых газов не могут решить проблему системной управляемости
парниковыми газами, государство не должно ограничиваться контрактными режимами.
Регулирование, базирующееся на контракте, обеспечивает только временное решение, но
не решает проблему целиком[6].
Исходя из целей государства по обеспечению регулирования эмиссий в
корпоративном секторе экономики, мы выделяем два типа проектов, которые должны
найти отражение в государственной политике на данном этапе. Во-первых, текущие
проекты, реализация которых отвечает задачи государства по формированию системы
регулирования углеродного рынка, запуска механизмов реализации сокращений
парниковых газов. Второй тип проектов рассчитан на долгосрочные эффекты в виде
укрепления социально – экономической базы своего развития, а именно НИОКР и
создание специальных программ подготовки специалистов (второй тип проектов
охватывает все сферы науки, а не только сферу энергосбережения, развития
альтернативной энергетики и прочие направления сокращения эмиссий парниковых
газов). При этом частный сектор должен реализовывать сокращения эмиссий и
конкурировать за углеродные ресурсы (финансовые, человеческие или технологические).
Источники:
[1]Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации:
Аналитические материалы для подготовки предложений к позиции РФ по вопросу
будущих обязательств по снижению антропогенных выбросов парниковых газов на
период после 2012 года (Статья 3.9. Киотского протокола). – М., 2006. – 217с.
[2]Бердин В.Х., Ленина М.Е. Разработка основ государственного регулирования выбросов
парниковых газов на предприятиях Российской Федерации. – М.: Фонд «Институт
экономики города», 2003. – 206с.
[3]Кокорин. А.О. Углеродный рынок и экономические механизмы Киотского протокола. –
Март 2009. http://www.wwf.ru
[4]Бринчук М.М. "Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными
отходами" – М.: Наука, 1990. – 214с.
[5]http://www.economist.co.il/
[6]Martin Steward – Smith. Private Financing and infrastructure provision in emerging markets
// The economics of public private partnerships/ - 2005. – Cheltenham, Northampton. – p. 108132.
5