Рекомендации по повышению эффективности

Рекомендации по повышению эффективности реализации мероприятий по
развитию системы государственно-общественного управления образованием на
региональном уровне
Одна
из
отличительных
особенностей
современной
системы
образования – переход от государственного к государственно-общественному
управлению образованием (далее ГОУО). Основная идея ГОУО состоит в том,
чтобы объединить усилия государства и общества в решении проблем
образования, предоставить учителям, учащимся, родителям больше прав и
свобод в выборе содержания, форм и методов организации учебного процесса,
в выборе различных типов образовательных организаций. Выбор прав и свобод
личностью делает человека не только объектом образования, но и его активным
субъектом, самостоятельно определяющим свой выбор из широкого спектра
образовательных программ, учебных заведений, типов отношений.
Государственный характер управления системой образования закреплен
следующей совокупностью принципов государственной политики в области
образования, сформулированных в законе РФ "Об образовании":
гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих
ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности.
Воспитание гражданственности и любви к Родине;
единство федерального, культурного и образовательного пространства.
Защита системой образования национальных культур и региональных
культурных традиций в условиях многонационального государства;
общедоступность образования, адаптивность системы образования к
уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся воспитанников;
светский характер образования в государственных, муниципальных
образовательных организациях;
свобода и плюрализм в образовании;
1
демократический, государственно-общественный характер управления
образованием. Автономность образовательных организаций.
Государственный характер управления образованием проявляется также в
соблюдении органами управления государственных гарантий прав граждан РФ
на образование независимо от расы, национальности, языка, пола, возраста,
состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения,
социального происхождения, места жительства, отношения к религии,
убеждений.
Органы управления образованием на местах проводят государственную
политику путем соблюдения государственных образовательных стандартов,
включающих федеральный и национально-региональный компоненты с
установлением
обязательного
минимума
содержания
образовательных
программ, максимального объема учебной нагрузки обучающихся, требований
к уровню подготовки выпускников. Задача органов управления образованием
состоит не только в формальном обеспечении гарантий на образование, но и в
создании условий для самоопределения и самореализации личности.
Факторы, оказывающие неблагоприятное влияние на развитие
государственно-общественного управления образовательными организациями
Анализ управленческой ситуации в современных образовательных
организациях позволяет выявить и раскрыть основные причины и факторы,
затрудняющие
становление
и
развитие
государственно-общественного
управления образованием. К ним относятся:
недостаточная разработка на региональном уровне законодательной и
нормативно-правовой базы, регламентирующей и раскрывающей правовые
механизмы создания и развития ГОУО. Появившиеся в последнее время законы
2
и нормативно-правовые акты на федеральном уровне, содержащие признание
необходимости создания государственно-общественной системы управления
отечественным образованием, на региональном уровне не только не
развиваются и не углубляются, но и, как правило, даже не дублируются на
уровне целей и задач;
неразработанность научных основ организации и развития ГОУО.
Игнорируя содержащиеся в федеральных законах установки и реальные
потребности
участников
образовательного
управления,
придании
ему
процесса
в
демократизации
государственно-общественного
характера,
современные научно-педагогические институты продолжают наращивать
знания относительно одного
– государственного субъекта управления
образованием. В итоге теория управления образованием в настоящее время не
дает ответов на многочисленные вопросы практики управления общим
образованием;
тесно связанный с предыдущим обстоятельством и обусловленный им
низкий
профессиональный
уровень
руководителей
образовательных
организаций и систем по вопросам демократического устройства системы
управления образованием. Подавляющее большинство руководителей считают,
что для придания управлению образованием государственно-общественного
характера вполне достаточно к функционирующим региональным органам
управления присоединить произвольно созданные любые коллегиальные
органы и структуры с совещательными и экспертными функциями. Такое
положение не случайно: в высших педагогических учебных заведениях
отсутствует, а в организациях повышения квалификации и переподготовки
руководящих кадров кое-где только начинает зарождаться деятельность по
вооружению педагогических работников знаниями в области теории и практики
демократического, государственно-общественного управления образованием;
3
авторитарность значительной части руководителей образовательных
организаций и систем, их нежелание поделиться частью своих властных
полномочий с органами общественного управления и самоуправления;
низкий уровень правовой культуры и правосознания значительной части
участников образовательного процесса, затрудняющий обретение ими законом
определенных прав на участие в управлении образовательными организациями
и системами;
отсутствие
социально-экономических
стимулов
у
педагогических
работников для развития общественной инициативы, самодеятельности и
самоуправления обучающихся и их родителей (законных представителей) в
сфере образования и др.
Построение системы ГОУО заключается в организации деятельности
управляющих
ученическую
советов
включающих
общественность,
местное
педагогическую,
сообщество
а
родительскую,
также
органы
государственной власти. Таким образом, управляющий совет призван стать
органом стратегического управления образовательными организациями.
В существующей системе управления образованием на региональном
уровне недостаточно развиты механизмы привлечения общественности к
вопросам формирования и реализации образовательной политики. Слабо
реализуются такие функции управляющих советов, как участие в разработке
программ
развития
образовательных
организаций,
взаимодействие
с
общественностью по росам информирования об инновациях в системе
образования, защита прав обучающихся. Основными причинами недостатков
деятельности управляющих советов являются:
неготовность многих руководителей образовательных организаций к
коллегиальному принятию решений;
отсутствие у представителей непрофессиональной общественности
представлений и знаний об особенностях жизнедеятельности современной
образовательной организации и системе управления ею;
4
различные
образовательные
уровни
и
социальные
статусы
представителей общественности;
отсутствие навыков командной работы и коммуникативной культуры у
участников
государственно-общественного
управления,
также
опыта
взаимодействия представителей государственных структур с общественностью;
низкий
уровень
мотивации
у
представителей
общественности
к
деятельности в органах государственно-общественного управления.
Принципы развития системы государственно-общественного управления
образованием
Решение вышеперечисленных проблем не представляется возможным без
специальной подготовки общественных управляющих образовательными
организациями. Однако необходимо понимать специфику такого обучения,
объективно оценивать существующие возможности и ограничения, во многом
обусловленные
особенностями
будущих
слушателей
–
представителей
профессиональной и непрофессиональной общественности с различными
образовательными потребностями и запросами.
Представителями
руководители
специалисты
профессиональной
образовательных
органов
непрофессиональной
общественности
организаций,
управления
педагоги,
образованием,
общественности
—
а
обучающиеся,
являются
учредители,
представителями
их
родители
(составляют значительную часть советов и, как правило, становятся их
председателями), работники организации, не являющиеся педагогами, другие
кооптируемые члены управляющих советов.
ГОУО должно развиваться на основе следующих принципов:
открытости (вся работа органов самоуправления должна быть открытой
для каждого члена коллектива (ассоциации) и обеспечивать получение каждым
из них оперативной и достоверной информации);
5
равноправия (все участники соуправления должны иметь равные права,
право решающего голоса при принятии того или иного решения в своем
коллективе или ассоциации);
выборности (в соответствии с ним органы соуправления приобретают
соответствующие полномочия в результате полномочных выборов);
демократии
(предполагается
вовлечение
в
самоуправленческую
деятельность всех участников образовательного процесса, при этом формы
прямой демократии должны иметь приоритетное значение перед формами
представительной демократии);
законности
(необходимость
неукоснительного
следования
органов
соуправления положениям Конституции РФ и другим государственным
правовым актам, уставу образовательной организации и ее локальным
нормативным документам);
целесообразности (деятельность органа соуправления должна быть
направлена на реализацию потребностей и интересов детей, их родителей и
педагогов);
представительства
(первичные
коллективы
должны
иметь
своих
представителей в избираемых ими органах соуправления);
гуманности (органы соуправления должны действовать на основе
нравственных ценностей народов России, меры ответственности должны и
наказания быть строгими, но гуманными, не унижать достоинство взрослого
или ребенка);
коллегиальности
и
персональности
(коллегиальное
принятие
управленческих решений и обеспечение персональной ответственности за
выполнение каждого решения);
совета и согласия (перед принятием решения необходимо советоваться,
принимать решение на основе согласия всех или большинства членов органа
соуправления);
6
отчетности (все избранные органы соуправления и их члены регулярно
(не реже одного раза в полугодие) отчитываются перед своими избирателями о
проделанной ими работе и ее результата).
Системные эффекты расширения общественного участия в
государственном управлении образовательными организациями и пути их
достижения
Решение
проблемы
отсутствия
системности
во
взаимодействии
общественных и государственных структур в рамках традиционных форм
государственно-общественного
управления
возможно
за
счет
создания
нормативно-правовых условий для организации в регионе инновационной
модели общественно-активной школы, работающей на основе концепции
общественно-активного образования в развитии местного сообщества, что
является
возможностью
для
местных
жителей, школ,
организаций и
учреждений стать активными партнерами в решении проблем образования.
Опыт отдельных регионов подсказывает, что эффективное взаимодействие
системы образования и общественных структур можно обеспечить, если
представители сферы образования включены в общественные структуры
(например,
представительство
руководителей
образования
в
совете
предпринимателей и др.). Это создает возможность для формирования
компетентного
социального
заказа
образовательной
организации
и
экономической поддержки этого заказа.
Системными
эффектами
расширения
общественного
участия
в
формировании образовательной политики и управления образовательной
организацией являются:
1. Привлечение
в
образовательные
организации
дополнительных
ресурсов и обеспечение материально-технического развития образовательной
организации.
7
Система образования должна быть ориентирована не только на задания со
стороны государства, но и на постоянно возрастающий общественный
образовательный спрос, на конкретные интересы семей, местных сообществ,
предприятий. Именно ориентация на реальные потребности конкретных
потребителей образовательных услуг должна создать основу для привлечения
дополнительных финансовых и материально-технических ресурсов.
Вовлекая общественность в управление образованием, образовательная
организация одновременно в условиях системных изменений решает вопросы
привлечения
дополнительных
ресурсов,
снижения
конфликтности
и
формирования положительного имиджа образования.
Для
увеличения
объемов
финансирования
региональной
системы
образования и улучшения обеспечения материально-технического развития
образовательной организации должны в полной мере использоваться такие
ресурсы, как:
привлечение
дополнительных
ресурсов
на
основе
использования
уникального научно-технического, природного и культурно-исторического
потенциала региона, экспорт образовательных услуг;
повышение инвестиционной привлекательности образования региона для
негосударственных учебных заведений, обучающихся и/или их родителей,
работодателей, инвесторов и других потенциальных потребителей и партнеров;
повышение эффективности использования средств, поступающих в
систему по всем источникам;
расширение участия потребителей – обучающихся и/или их родителей,
работодателей, инвесторов в решении проблем образования и управлении
образованием и основные механизмы, позволяющие задействовать эти ресурсы.
Эффективность реализации любой образовательной программы зависит
во многом от той материально-технической базы, которой располагает
образовательная организация.
8
Материально-техническая
функционирования
Совершенствование
и
база
развития
–
необходимое
образовательной
материально-технического
обеспечения
условие
организации.
современным
учебным оборудованием, информационно-техническими средствами является
современным требованием к образовательной организации. Особое внимание
должно уделяться насыщению образовательного процесса современным
компьютерным
оборудованием,
а
также
освоению
и
использованию
информационных ресурсов.
2. Удовлетворение актуальных образовательных запросов семьи и
общества.
Сегодня
как
никогда
актуально
требование
–
удовлетворять
образовательные запросы и потребности конкретных людей, тех, на кого,
собственно, и должна быть ориентирована образовательная система, для кого
она и существует.
Необходимо изучение, объективная оценка и по возможности реализация
пожеланий и устремлений субъектов образовательного процесса, нужен учет их
запросов при выработке национальной образовательной стратегии.
Самое масштабное решение, в котором обучающиеся и их родители
актуализируют свои потребностные запросы – это выбор образовательной
организации. Общие потребностные запросы участников образовательного
процесса приведены в таблице 1.
Системная
потребность
на
региональном
уровне
заключается
в
оптимизации функционирования системы, взаимодействия ее различных
компонентов, согласования потребностей всех субъектов образовательного
процесса: от семей обучающихся и образовательных организаций до
региональных органов управления образованием.
В тех сегментах образовательного пространства, где согласование
потребностей хотя и существуют, но имеет лишь формальный характер,
необходимо реализовывать по отношению к субъектам системы образования
9
стимулирующие меры, способствующие актуализации, формированию и
успешному согласованию потребностей в образовании.
Таблица 1 – Потребностные запросы участников образовательного процесса.
№
п/п
1.
Направление
Требования
Содержание
сохранение здоровья обучающихся;
обучения
развитие мотивации, стремления учиться и познавать;
развитие морально-нравственного сознания, воспитание
способности принимать решения, ответственности и
самостоятельности;
развитие умения объяснять явления действительности;
развитие интеллекта и социальных компетенций,
передачу идеалов и ценностей культуры посредством
гуманитарного, социального и эстетического образования;
использование новых педагогических методик в работе с
учащимися;
выбор учебных программ и пособий.
2.
Условия
сотрудничество семьи и образовательной организации;
обучения
безопасность пребывания обучающихся в
образовательной организации;
финансирование, адекватное задачам образования;
открытых, доверительных отношений между
обучающимися и педагогами;
поддержка профессионального роста, инноваций и
творческих инициатив педагогов.
Наиболее острой является проблема выбора учебных программ и
пособий. Этот процесс существенно затрагивает интересы родителей, педагогов
и администрации образовательных организаций, а также региональные органы
10
управления образованием. Так, родители заинтересованы в выборе наилучших
программ, но, при этом, стеснены в расходах на покупку учебников, которые
могут быть весьма велики. С другой стороны, учителя, как представители
профессионального сообщества, имеют свои приоритеты и видение проблемы.
Точки согласования потребностей между этими группами существуют – это
родительские собрания, заседания совета школы и т.д. Поэтому потребности
родителей и учителей могут быть эффективно согласованы. Но полное
согласование потребностей невозможно без участия тех региональных органов
управления образованием, которые влияют на выбор учебных программ и
закупки образовательными организациями учебных пособий, причем, как
правило, определяющим образом. В этом сегменте площадки согласования
потребностей отсутствуют, что приводит к многочисленным конфликтам и
проблемным зонам.
3. Рост интереса и активности родителей, обучающихся, представителей
общества к участию в управлении и помощи образовательной организации.
Установление обратной связи от родителей и старшеклассников по
вопросам организации учебного процесса в образовательной организации.
Формирование
информационного
поля
деятельности
государственно-
общественного управления.
Для формирования информационного поля деятельности государственнообщественного управления образованием полезным является системное
привлечение
средств
массовой
информации
к
освещению
практики
деятельности органов государственно-общественного управления различных
уровней и форм, объединение образовательных организаций региона в общую
информационную
сеть,
создание
интернет-сайта,
на
котором
будет
представлена полная информация о разных аспектах деятельности органов
государственно-общественного управления на региональном, муниципальном
уровнях, а также на уровне отдельных образовательных организаций,
формирование и внедрение в систему официальной статистики комплекса
11
индикаторов, отражающих эффективность деятельности государственнообщественных органов.
Партнерские отношения образовательных организаций с родителями
детей на современном этапе заключаются не только в информировании, но,
прежде всего, в их обучении, консультировании и просвещении.
4. Разрешение возникающих конфликтных ситуаций между участниками
образовательного процесса.
Создание конфликтных комиссий на уровне регионов, основной задачей
которых
должно
являться
разрешение
конфликтной
ситуации
между
участниками образовательного процесса путём рассмотрения спорного вопроса,
конфликтной ситуации и доказательного разъяснения оптимального варианта
решения в каждом конкретном случае. В состав комиссии должны входить
представители
представитель
родителей
(законных
регионального
органа
представителей)
государственной
обучающихся,
власти
в
сфере
образования, представители совершеннолетних обучающихся и т.п.
Комиссия
ситуации,
должна рассматривать спорные вопросы, конфликтные
связанные
с организацией
образовательного
процесса,
предоставлением образовательных услуг и другие спорные вопросы. Для
получения достоверной информации по рассматриваемой конфликтной
ситуации, спорному вопросу комиссия может обращаться за получением
достоверной информации к участникам конфликта, может приглашать
участников конфликта, свидетелей на заседание комиссии. Для принятия
правомерного решения комиссия должна использовать различные нормативноправовые акты, информативную и справочную литературу, обращаться к
специалистам, экспертам, в компетенции которых находится рассматриваемый
вопрос.
5. Принятие (повышение) ответственности общественности в отношении
образовательной организации.
12
Каждый из субъектов образовательных правоотношений должен иметь
возможность влиять на функционирование и развитие системы образования, но
вместе с тем нести свою долю ответственности за создание условий,
необходимых для выполнения системой образования своих социальных и
образовательных функций.
Для эффективного распределения ответственности между субъектами
образовательной
политики,
участниками
образовательного
процесса
рекомендуется осуществить следующие меры, направленные на развитие
образования как открытой и единой государственно-общественной системы:
введение на уровне регионов минимальных требований нормативной
обеспеченности
образовательных
организаций
(методической,
кадровой,
информационной, материально-технической), за исполнение которых несут
ответственность учредители и несоблюдение которых может служить
основанием для прекращения деятельности образовательных организаций;
отработка правовых и экономических механизмов соучредительства и
софинансирования образовательных организаций региональными органами
государственной власти и органами местного самоуправления;
обязательная
публикация
ежегодных
отчетов
образовательных
организаций и органов управления образованием о своей деятельности, в том
числе и об использовании бюджетных и внебюджетных средств;
расширение прав попечительских советов в сфере образовательной и
финансово-хозяйственной
деятельности,
в
том
числе
в
привлечении
внебюджетных средств и контроле за их использованием.
Активными субъектами образовательной политики должны стать все
граждане России, семья и родительская общественность, региональные
институты
государственной
профессиональное,
коммерческие
и
власти,
педагогическое
общественные
органы
местного
сообщество,
институты.
В
самоуправления,
научные,
процессе
культурные,
модернизации
образования предстоит обеспечить переход от патерналистской модели к
13
модели взаимной ответственности в сфере образования, к усилению роли всех
субъектов образовательной политики и их взаимодействия
6. Рост качества образования как следствие влияния привлечения
общественности к оценке и стимулированию качества образования.
Представления о показателях, которые следует использовать для оценки
качества
образования
и
эффективности
деятельности
образовательной
организации, могут различаться у профессионалов и общественности, что
вполне естественно.
Набор показателей, который используется для оценки в каждом
конкретном
случае,
определяется
в
зависимости
от
специфических
особенностей деятельности образовательной организации и потребностей
общественности.
Обсуждение и
согласование используемых
для
оценки
качества
показателей является важнейшим предметом взаимодействия профессионалов и
общественности,
организацию
которого
целесообразно
взять
на
себя
управляющему совету. Подготовка представителей общественных институтов
только через обучение процедуре оценивания по заданным профессионалами
шкалам не эффективна с точки зрения действительного вовлечения граждан в
обсуждение проблематики общего образования и участия в управлении её
развитием. Для разработки показателей качества управляющий совет может
инициировать маркетинговые исследования, изучение общественного заказа,
общественного мнения, изучение степени удовлетворенности качеством
образования, настоящих и будущих потребностей учащихся и родителей.
Обсуждение показателей может стать предметом специально организованных
управляющим советом общественных слушаний.
Включение общественности в диалог относительно показателей оценки
способствует лучшему пониманию ею устройства и жизни образовательной
организации, повышению ответственности за ее настоящее и будущее.
14
7. Повышение открытости системы образовательной организации для
преодоления
корпоративно-профессиональной
замкнутости
системы
в
определении содержания образования, стандартов деятельности системы
образования и оценке её результативности.
Открытость образовательных организаций позволит сделать образование
более доступным, качественным, привлечь к решению проблем образования
общественность.
Открытость образовательной организации предполагает прозрачность
всей ее деятельности: от хода учебного процесса до расходования средств, от
планирования учебных программ до выявления критериев начисления
заработной платы учителю. Общественные институты, способствующие ее
прозрачности, состоят в первую очередь из педагогов, активных родителей
обучающихся,
представителей
организаций,
региональных
органов
государственной власти.
Повышение открытости системы образования одновременно создает
предпосылки для формирования общественного заказа на образование через
включение потребителя образовательных услуг в оценку их качества.
Заключение
Настоящие материалы составлены с целью оказания помощи участникам
образовательного процесса в развитии системы государственно-общественного
управления образованием на региональном уровне.
В материалах рассмотрены факторы, оказывающие неблагоприятное
влияние
на
развитие
государственно-общественного
управления
образовательными организациями, представлены ключевые принципы развития
15
системы ГОУО. Описаны системные эффекты расширения общественного
участия в государственном управлении образовательными организациями и
пути их достижения.
Реализация данных рекомендаций позволит вывести региональное
образование на новый этап развития, позиционируя его как полисубъектную,
социально эффективную, наукоемкую, открытую, сознательно управляемую
систему.
16