Проект - ГИС

Проект
Предложения ГИС-Ассоциации Министру регионального развития РФ
И.Н. Слюняеву по разработке Программы создания и развития единой
3-х уровневой информационной системы обеспечения градостроительной
деятельности Российской Федерации
В целях повышения эффективности государственной градостроительной политики,
совершенствования деятельности по исполнению функций и предоставлению услуг в
сфере градостроительства уполномоченными органами государственной федеральной и
региональной власти и местного самоуправления, в том числе создания условий для
реализации «дорожной карты» «Повышение предпринимательского климата в
строительстве» ГИС – Ассоциация предлагает Министерству регионального развития РФ
разработать и утвердить комплексную Программу создания и развития единой 3-х
уровневой информационной системы обеспечения градостроительной деятельности
Российской Федерации, включающую мероприятия по нормативно-правовому,
организационно-финансовому, информационному и технологическому обеспечению её
создания.
Целью программы является создание комплексной системы градостроительного
развития территории страны, обеспечивающей
правовое регулирование земельноимущественных отношений и эффективное управление недвижимостью.
Задачи программы:
исключение пробелов и противоречий Градостроительного кодекса РФ и иных
законодательных и нормативно-правовых документов, регулирующих информационное
обеспечение
управления градостроительным развитием территории Российской
Федерации на государственном и муниципальном уровнях.
повышение эффективности деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления, уполномоченных в области градостроительного и
инвестиционного регулирования за счет обеспечения межведомственного взаимодействия
с использованием информационных технологий;
обеспечение целостности и эффективности градостроительных решений за счет
применения комплексного подхода к разработке градостроительной документации,
внесению изменений в градостроительную документацию, обеспечивающих её
гармонизацию и соответствие стратегическими целями социально-экономического
развития страны, а также приведения градостроительной документации к новым нормам
Градостроительного кодекса РФ и единой системе требований;
создание и развитие Государственной информационной системы обеспечения
градостроительной
деятельности
Российской
Федерации,
обеспечивающей
предоставление государственных и муниципальных услуг с использованием
пространственных данных в электронной форме;
обеспечение
эффективного
информационного
взаимодействия
органов
государственной власти и местного самоуправления с Росреестром и его
территориальными органами в целях обеспечения преемственности градостроительных
решений и повышения государственных гарантий прав собственности на использование
недвижимости в соответствие с установленным градостроительным регламентом.
Для достижения названной цели необходимо разработать Концепцию создания и
развития
единой
3-х
уровневой
информационной
системы
обеспечения
градостроительной
деятельности
Российской
Федерации,
предусматривающей
распределенное хранение и предоставление в общий доступ описаний объектов
градорегулирования (утверждаемой части градостроительной документации) из
юридически значимых источников без их дублирующего хранения. При этом должен
быть максимально учтен опыт ведущих регионов РФ, имеющих в эксплуатации
информационные системы для градостроительства.
Концепция должна рассматривать Систему, как важнейший элемент
Инфраструктуры пространственных данных РФ, построенный на соблюдении ее основных
принципов правового, организационного, информационного и
технологического
обеспечения с учетом всех ее компонентов, включая базовые пространственные данные в
части наборов, которые образуют её информационное обеспечение, стандартизацию
пространственных данных, связанных с ними сервисов и пространственных метаданных,
создание полнофункционального геопортала и системы управления метаданными.
В Концепции целесообразно расширить круг задач создания Системы до
автоматизации исполнения государственных функций и оказания государственных услуг
в сфере градостроительства во взаимодействии с Росреестром с использованием систем
межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ, РСМЭВ) и систем
межведомственного электронного документооборота (МЭДО, СЭД).
ГИС-Ассоциация предлагает разработать Концепцию, организовав творческий
коллектив из экспертов, проводивших публичную общественно-профессиональную
экспертизу работ по 1-й очереди ФГИС ТП, с широким публичным обсуждением ее в
профессиональной среде.
С одной стороны мы говорим о том, что нужно расширить функционал системы
для оказания государственных услуг (Кстати, а муниципальных нет? Почему?), а также
упоминаем СМЭВ, МЭДО и т. д., а с другой говорим «без их дублирующего хранения».
Для решения первой задачи нам необходимо будет обеспечить функционирование
системы в режиме 24/7, (24 часа 7 дней в неделю), то есть, создать информационную
систему повышенной надёжности, устойчивую к сбоям. С учётом масштабов страны и
различных часовых поясов система должна функционировать круглосуточно, иначе
оказание государственных и муниципальных услуг будет просто невозможно. Причём с
учётом упомянутых СМЭВ и МЭДО не только в области градостроительства, но и всех
остальных, где требуется данная информация.
Для решения подобных задач применяются распределённые базы данных. Теория
создания подобных систем на сегодняшний день хорошо разработана, поэтому не думаю,
что в случае с ФГИС ТП необходимо «изобретать велосипед». Кому интересно, можно
почитать об основных принципах тут:
http://ru.wikipedia.org/wiki/%D0%E0%F1%EF%F0%E5%E4%E5%EB%B8%ED%ED
%FB%E5_%E1%E0%E7%FB_%E4%E0%ED%ED%FB%F5
http://wiki.auditory.ru/%D0%91%D0%94:%D0%9B%D0%B5%D0%BA%D1%86%D0
%B8%D1%8F_%E2%84%9614
В данном случае важно, что одним из ключевых принципов подобной системы
является независимость функционирования от конкретного узла, что уже подразумевает
дублирование информации на других узлах системы. В данном случае мы можем говорить
только о том, что информация не должна дублироваться в других информационных
системах. Кроме этого необходимо будет в процессе разработки системы чётко
определить регламент синхронизации информации на узлах, чтобы гарантировать для
юридически значимых сведений использование последней версии данных. Каким образом
разработчики системы это реализуют, нам уже не столь важно.
В случае принятия нашего предложения необходимо будет реализовать в
сферах:
Нормативно-правового обеспечения
1. Внесение изменений в Градостроительный кодекс РФ в части принятия в новой
редакции 7-й главы «Информационное обеспечение градостроительной
деятельности» в целях обеспечения:
Создания единой государственной информационной системы обеспечения
градостроительной деятельности на уровне РФ – ФГИС ТП, на уровне СРФ – ГИС ОГД и
на уровне муниципальных образований – ИСОГД с четким определением функций и
информационного наполнения на каждом уровне;
Исключения дублирования информации, каждая из систем определена, как
единственный
источник
юридически
значимых
сведений
об
объектах
градорегулирования, содержащихся в утверждаемой части градостроительной
документации соответствующего уровня.
2. Внесение изменений в Постановления Правительства РФ регулирующие
создание информационных систем градостроительной деятельности и принятие
новых Постановлений:
От 12.04.2012 № 289 «О федеральной государственной информационной системе
территориального планирования»
От 09.06.2006 № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной
деятельности»;
Об информационном обеспечении градостроительной деятельности в Российской
Федерации.
3. Внесение изменений в Приказы Минрегионразвития РФ:
От 30.08.2007 № 85 «Об утверждении документов по ведению информационной
системы обеспечения градостроительной деятельности»;
От 30.08.2007 № 86 «Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в
информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов
местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и
иных необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в
документах, принятых органами государственной власти или органами местного
самоуправления»;
От 30.01.2012 № 19 «Об утверждении требований к описанию и отображению в
документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов
регионального значения, объектов местного значения»;
От 26.05.2011 № 244 «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке
проектов генеральных планов поселений и городских округов»;
От 26.02.2007 № 57 «Об утверждении Методики определения размера платы за
предоставление Сведений, содержащихся в информационной системе обеспечения
градостроительной деятельности»;
4. Внесение поправок в ФЗ «О геодезии и картографии», обеспечивающих
переход к единой открытой координатной системе отсчета с возможностью
математического пересчета в режиме "онлайн" данных, полученных в любых
местных системах координат.
5. Разработка и принятие нормативными актами Минрегионразвития России
единой системы требований к оформлению документации территориального
планирования, градостроительного зонирования и планировки территорий,
включая
цифровую
форму
ее
представления:
классификаторы
пространственных объектов градостроительного регулирования, документов,
системы справочников (в том числе справочники зон с особыми условиями
использования территорий, видов использования земельных участков и ОКС и
т.д.), правил цифрового описания пространственных объектов, структур СУБД,
формирования метаданных и др. аспектов, требующих стандартизации.
6. Разработка совместно с Минэкономразвития России серии национальных
стандартов на пространственные данные и производные от них документы (на
основе международных стандартов с учетом существующих классификаторов),
содержание метаданных (на основе стандартов ИСО), процедур проектирования
и ведения баз пространственных данных, веб-сервисов (на основе стандартов
консорциума OGC, Inc.) Inc. сокращение от Incorporated. Данный термин
применяется в отношении коммерческих организаций, чьи акции обращаются
на бирже (в отличие от Ltd. – Limited, аналог нашего ООО) а OGC
некоммерческий консорциум.
Организационное обеспечение
1. Внести поправки в Положение о Департаменте стратегического планирования и
регионального развития (или создать новый департамент), включив в его
функции нормативно-правовое регулирование информационного обеспечения
градостроительной деятельности в целом, а также методическое обеспечение
деятельности по созданию информационных систем на региональном и
муниципальном уровнях.
2. Укрепить взаимодействие федерального органа, уполномоченного в сфере
нормативно-правового регулирования градостроительной деятельности, с
общественно-профессиональными организациями и градостроительными
институтами в целях ускорения градостроительных преобразований в стране на
основе системного анализа опыта территориального планирования и
реализации градостроительных решений с использованием информационных
технологий. Для ускорения продвижения лучших градостроительных идей,
методик и технологий:
- создать Экспертный комитет по градостроительству при Общественном совете
Минрегиона России, включив в его состав наболее компетентных и авторитетных
специалистов
общественно-профессиональных
организаций;
- организовать масштабную разработку научных исследований, направленных на
совершенствование методологии градостроительного проектирования, с целью развития
градостроительных
инноваций,
обеспечивающих
многократное
повышение
эффективности управления территориями и недвижимостью;
- создать систему повышения квалификации специалистов региональных и
муниципальных органов власти, уполномоченных в сфере градостроительства, в том
числе используя потенциалы действующих градостроительных институтов в различных
федеральных округах страны.
3. Обеспечить интеграцию информационных ресурсов Системы и ГКН в части
использования единой топографо-геодезической основы, внесения сведений и
получения данных о зарегистрированных правах и ограничениях на
использование объектов недвижимости;
4. Наладить межведомственное взаимодействие в целях обеспечения
уполномоченными органами своевременного установления градостроительных
ограничений, в том числе зон с особыми условиями использования территорий
(ЗОУИТ), границ территорий объектов культурного наследия и особо
охраняемых природных территорий;
5. Утвердить состав и содержание сведений о результатах инженерных изысканий,
подлежащих размещению в информационных системах и использованию при
проектировании.
Информационное обеспечение
1. Организация корректировки всей градостроительной документации
федерального, регионального и муниципального уровней
с целью гармонизации
стратегических решений социально-экономического развития и территориального
планирования, приведения документов к новому составу и содержанию, установленному
ФЗ №41, и к единой системе технических требований, в том числе:
- Схем территориального планирования Российской Федерации;
- Схем территориального планирования субъектов Российской Федерации;
- Документов территориального планирования муниципальных районов,
генеральных планов городских округов и поселений, градостроительного зонирования и
планировки территорий муниципальных образований.
2. Формирование на основе откорректированной градостроительной документации
баз пространственных данных на всех уровнях управления (федеральный, субъекта РФ,
ОМСУ), включающих данные обо всех юридически значимых объектах
градостроительного регулирования и их характеристиках в качестве базовых
пространственных данных в инфраструктуре пространственных данных Российской
Федерации.
Технологическое обеспечение
1. Переработать режим размещения документов с целью обеспечения
максимального удобства и контроля качества данных, для чего составить
перечень ролей, перечни задач решаемых пользователями с данными ролями и
примерный сценарий - порядок последовательной обработки данных.
2. Разработать специальный обменный формат ФГИС ТП, построенный на основе
использования XML-кодов, подобного обменному формату Росреестра или
стандарта географического языка разметки GML (ISO 19136:2007 Geographic
information -- Geography Markup Language), что позволит резко повысить
эффективность внешнего информационного взаимодействия на основе вебсервисов. Не надо разрабатывать «специальный обменный формат»!!! Нужно
разработать схему данных для формата XML, что, кстати, и было сделано
Росреестром. А если мы упоминаем GML, и с учётом опоры на
пространственные данные при передаче данных терр. планирования, мы
должны разработать схему данных именно для версии GML, который, будучи
развитием XML, также поддерживает схемы данных. Недостаток схемы
Россреестра в том, что пространственные данные у них кодируются своим
способом, отличным от GML, что не позволяет те же кадастровые планы в
XML сразу подключать к системам, которые GML поддерживают.
3. Отказаться от технологии генерации окна карты для каждого подключаемого
клиента программой MapXtreme в пользу специализированных приложений
публикации карт в Интернете, использующих технологии мозаичного покрытия
и кэширования мозаик на серверах выдачи. Наряду с «мультиядерной моделью»
как основы программного обеспечения ФГИС ТП (а лучше взамен ее)
целесообразно разработать версию, основанную на свободном программном
обеспечении, а именно на продуктах с открытым кодом (open source), в том
числе для тиражирования программно-технических решений ФГИС ТП по
регионам и ОМСУ. (А я вообще считаю, что если мы начинаем говорить о
СМЭВ и электронных услугах, то сервиса WMS или WMTS, которые выдают
только растровую картинку, недостаточно. Необходим будет доступ именно к
хранилищу, хотя бы по протоколу WFS, а для нормального внесения сведений в
систему по WFS-T. Сейчас же мы можем закачать данные в систему в виде
mif/mid файлов, но получить назад координатные описания из системы не
можем, а при подготовке документов они нужны. При этом я вообще не уверен,
что на этапе разработки и обсуждения концепции системы необходимо
углубляться в такие технические подробности.)
4. Отказаться от использования Microsoft Silverlight в пользу HTML5 для создания
интерфейса системы.
5. Использовать
специализированный
масштабируемый
хостинг
с
масштабированием процессорных ресурсов, серверами выдачи и балансировкой
входящей нагрузки с разнесением данных по нескольким датацентрам, в том
числе
соответствующим
информационным
системам
обеспечения
градостроительной деятельности субъектов РФ и ОМСУ.
Общее замечание к концепции системы.
И то, чтобы делалось раньше, и то, что предлагается сейчас, отражает лишь те
документы, которые уже утверждены и стали свершившимся фактом. Считаю, что этого
недостаточно. Необходимо расширить функционал системы таким образом, чтобы
муниципалитеты или органы государственного управления вносили сведения в систему
начиная с момента возникновения потребности в разработке град. Документации, и далее
по всему технологическому циклу.
Первой стадией внесения сведений должно быть определение участка
предполагаемой разработки проекта, на который объявляется конкурс или аукцион на
выполнение работ, к которому прикрепляется задание на проектирование.
Второй стадией должно стать размещение проектных решения для согласования и
прохождения публичных слушаний. При этом внутри этой же системы можно собирать
и обрабатывать замечания и возражения. Сейчас же у нас град. документация для
публичных слушаний публикуется в интернете вообще не пойми как. Растровые картинки
низкого разрешения, на которых вообще ничего понять невозможно.
И только третьей стадией будет размещение в системе утверждённых документов
территориального планирования.
Таким образом в системе должно быть три уровня данных:
Первый уровень отражает фактическое состояние территории, и тут необходима
интеграция с кадастром, поскольку часть сведений содержится именно там (раз уж мы
говорим об отсутствии дублирования).
Второй уровень отражает утверждённые документы территориального
планирования, то есть согласованный и одобренный план развития.
Третий уровень должен отражать процесс разработки и согласования
разрабатываемых документов, то есть наши намерения по изменению плана развития.
Соответственно, и органы государственной власти, и ОМСУ, и, что особо важно,
разработчики градостроительной документации должны начинать работать с системой и
размещать в ней информацию начиная с третьего уровня! И это должно быть отражено в
нормативных документах. Перед началом прохождения согласований и публичных
слушаний необходимые пространственные данные уже должны быть сформированы
разработчиком, переданы заказчику и размещены в системе. Необходимо сделать так,
чтобы без этого ни согласования, ни публичные слушания провести было нельзя.
Соответственно, в этом случае у нас меняются приоритеты. Правильно
структурированные пространственные данные по планировке территории становятся
первичными, а бумажные документы, являющиеся их отражением, вторичными.
Дмитрий Мыльников
начальник ОАПр
ПК ГПИ Челябинскгражданпроект