Экспертное заключение - ГИС

Экспертное заключение
по результатам рассмотрения материалов к заседанию Правительства Российской Федерации
20 декабря 2007 г. по вопросу «О задачах подготовки схемы территориального планирования
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
1. Основой разработки схем территориального планирования субъектов РФ
должна быть долгосрочная стратегия социально-экономического развития
страны, основанная на схеме размещения производительных сил.
2. Для определения градообразующей базы регионов, перспективной
численности
населения
и
других
необходимых
параметров
пространственного развития
субъектов
РФ
следует
обеспечить
исполнение постановления Президента о разработке консолидированных
схем пространственного развития федеральных округов (для создания
политического
пространства
необходимо
создать
адекватное
градостроительное пространство).
3. Для
реализации
градостроительной
политики,
обеспечивающей
целостность и комплексность развития территорий необходимо создать
архитектурноградостроительную
вертикаль,
реализующую
профессиональный подход к градостроительной деятельности и
обеспечивающей
легитимность
деятельности
местных
органов
архитектуры и градостроительства.
Темой заседания Правительства обозначен вопрос «О задачах подготовки схем
территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований».
Статьёй 9 Градостроительного кодекса РФ установлена цель территориального
планирования.
Территориальное планирование направлено на определение в
документах территориального планирования назначения территорий исходя из
совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях
обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и
социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений,
Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении
градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий
жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и
иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального
использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Из приведённых положений Градостроительного кодекса следует, что задачи
подготовки схем территориального планирования необходимо формулировать таким
образом, что их решение действительно обеспечило достижение обозначенной цели.
При этом нужно понимать, что подготовка документов осуществляется не ради
самой подготовки и дежурного исполнения Градостроительного кодекса. Процесс
подготовки должен завершаться результатом, который выражается в создании одного из
главных (первостепенных) инструментов обеспечения безопасности и благоприятных
условий жизнедеятельности человека.
Не менее важно обеспечить преемственность решений при осуществлении всех
видов градостроительной деятельности, которые при определённой последовательности
формируют систему управления градостроительным развитием территорий. Первым
звеном непрерывной логической цепочки является территориальное планирование,
следующим – принятие планов реализации документов территориального планирования,
которые играют роль проводников градостроительной идеологии, обеспечивающей
целостность пространства и гармонизацию правоотношений по поводу использования и
преобразования недвижимости, в конкретные процессы бюджетного планирования и,
следовательно, предопределяют действия по дальнейшему проектированию и
строительству.
Исходя из предназначения документов территориального планирования вытекают
главные задачи, без решения которых невозможно не только создание эффективной
системы территориального планирования, но и выполнение положений кодекса «для
галочки». К таким задачам мы относим:
- утверждение методик разработки всех видов градостроительной документации,
определяющих подробный состав и содержание документов, (в том числе перечни
обязательных объектов капитального строительства федерального, регионального и
местного значения и критерии отнесения к тому или иному значению), а также требования
к технологиям и формированию электронных схем в качестве ресурсов
автоматизированных систем обеспечения градостроительной деятельности;
- создание системы подготовки и переподготовки специалистов, участие которых
необходимо в процессе территориального планирования: заказчиков (специалистов
органов архитектуры и градостроительства), исполнителей (градостроительных
проектировщиков всех направлений), органов уполномоченных согласовывать и
утверждать документы (представителей государственной и муниципальной власти);
создание трёхуровневой автоматизированной информационной системы
обеспечения градостроительной деятельности, в составе которых обязательными
разделами должны стать топографо-геодезические (базовые пространственные) данные
и сведения инженерных изысканий, состав которых должен быть чётко прописан для
применения при разработке каждого вида градостроительного документа;
- совершенствование нормативно-правовой базы регулирующей все процессы
подготовки документов, включая организационный период, сбор и анализ исходных
данных, разработку, согласование, проведение публичных слушаний, утверждение и
принятие планов реализации градостроительных решений, а также вопросы
административного и информационного взаимодействия различных ведомств, чьи
интересы затрагиваются в процессах территориального, социально-экономического и
бюджетного планирования;
- определение источников финансирования разработки градостроительных
документов с использованием средств бюджетов трёх уровней.
Единственным достаточно быстрым и надежным решением поставленных
задач, на наш взгляд может быть принятие федеральной целевой подпрограммы в
рамках приоритетного национального проекта «Гражданам России – доступное и
комфортное жильё», так как почти все резервы подготовленных ранее площадок под
строительство жилья уже исчерпаны, и во многих муниципалитетах решения
принимаются спонтанно и необоснованно. Последствия таких решений прогнозировать
несложно – это невозможность эффективного строительства транспортной и инженерной
инфраструктуры федерального значения, это нанесение ущерба природной среде и
национальной культуре.
С учётом изложенных целей и задач территориального планирования и изучив
материалы подготовленные Минрегионом к заседанию Правительства РФ по теме
подготовки схем территориального планирования отмечаем следующее.
К
положительным сторонам планируемого рассмотрения на заседание
Правительства РФ можно отнести сам факт внимания на государственном уровне
вопросам территориального планирования.
Отрицательных сторон, к сожалению, в анализируемых материалах значительно
больше:
1. Анализ процессов подготовки схем территориального планирования и
нормативно-правовых актов проведён поверхностно, дана оценка только
количественным показателям на основании статистических данных.
Качественная оценка не проводилась и полноценно не могла состояться в
условиях отсутствия методик и стандартов разработки, согласования и
утверждения документов.
2. Предложения по необходимости упрощения процедур согласования и
сокращения состава документов территориального планирования не
обоснованы, так как конкретные «помехи» не выявлены, авторы
руководствовались единственным желанием приблизить сроки 100%
исполнения законодательства по формальным признакам. Лекарство от этой
3.
4.
5.
6.
7.
«головной боли» совсем не гильотина, а чёткая инструкция о порядках
согласования всех вопросов, о составе специальных (тематических) разделов
подлежащих согласованию с уполномоченными органами, которые в свою
очередь должны владеть знаниями о предмете согласования.
Предложения по исключению из документов сведений о мероприятиях
территориального планирования и последовательности их осуществления
глубоко
ошибочны, они дискредитируют все прогрессивные реформы,
приближающие страну к справедливому обществу. Без названного раздела
документ становится безликим и неопределённым, а значит нереализуемым.
Предложение по отмене статей в Градостроительном кодексе РФ
посвящённых
планам
реализации
документов
территориального
планирования не просто ошибочно, оно сверх ошибочно, так как лишает
государственную политику связующего звена, обеспечивающего реализацию
стратегий комплексного социально-экономического развития. Предположение
о том, что конкретное планирование должно реализовываться посредством
ведомственных государственных или муниципальных целевых программ, как
минимум, провокационно, ибо влечёт за собой бессистемность действий
власти и обостряет ведомственные противоречия, тем самым проявляя
прямо противоположные, относительно предназначенным, качества
градостроительной деятельности, миссия которой определена как путь к
гармонии общества.
Волнение по поводу разновременной разработки схем территориального
планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровне
также
удивляет.
Это
принципиальная
позиция
современного
градостроительного законодательства принятая «не от хорошей жизни», а от
безысходности. Нет времени последовательно проектировать. Затраты на
вынужденное внесение изменений в документы разных уровней необходимо
прогнозировать и закладывать финансирование в соответствующие
бюджеты. В случае выдерживания логической цепочки «от общего к
частному» ущербы будут значительно больше, а национальный проект
придётся приостановить лет на десять.
Тезис «документы территориального планирования Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований следует
рассматривать как пространственную проекцию утвержденных стратегий
развития отраслей экономики и социальной сферы Российской Федерации
(долгосрочных отраслевых стратегий), стратегий социально-экономического
развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в
части размещения общественной инфраструктуры» представляется
ошибочным в части утверждения жесткой соподчинённости документов. На
наш взгляд процессы разработки стратегий социально-экономического
развития
и
территориального
планирования
должны
проходить
одновременно и взаимоувязано. Время принятия стратегии должно
следовать за
этапами анализа ситуации, выявления проблем и
формирования задач территориального планирования.
Тезис «Финансирование подготовки проектов схем территориального
планирования
Российской
Федерации,
предусмотренных
проектом
Постановлением, предлагается осуществлять за счет средств федерального
бюджета, предусмотренных на текущее содержание федеральных органов
исполнительной власти» как минимум, настораживает. Складывается
впечатление, что «генеральный план России» будет разработан служащими
министерств между делом. Или ещё хуже, путём механического сведения
проектов отраслевых схем территориального планирования Российской
Федерации, которые должны
«представляться на рассмотрение в
уполномоченный орган в сфере градостроительства для целей взаимной
увязки и заключения о соответствии целям и задачам, определенным
долгосрочным отраслевым стратегиям».
8. Предложения сформулированные «в целях информационного обеспечения
процесса подготовки схем территориального планирования Российской
Федерации предлагается …» с указанием масштабов топографических
материалов и прочих подробностей не убедительны (указанные масштабы
дают понять любому градостроительному проектировщику и специалисту по
топографии, что предлагаемого решения просто не может быть).
Предложение о создании схемы страны в масштабе 1:100000, содержащей
границы
зон
планируемого
размещения
объектов
капитального
строительства федерального значения, располагаемых вне границ
населенных пунктов, представляется, по крайней мере, несуразным.
Почему нельзя было прямо сказать о необходимости утверждения
трехуровневой электронной ИСОГД, концепция создания которой была
разработана ГИС – Ассоциацией с соисполнителями при участии сотрудников
Минрегиона ещё в 2005 году. В составе концепции все вопросы, связанные с
масштабами, информационным и техническим взаимодействием, изложены
грамотно, а в последствии ГИС – Ассоциацией была разработана,
одобренная в настоящее время Правительством РФ концепция Российской
инфраструктуры пространственных данных, где ответы на множество
вопросов связанных с топографией звучат ещё более точно.
9. Ошибочным представляется и подготовка положения только «о порядке
подготовки и согласования проектов схем территориального планирования
Российской Федерации, порядке внесения изменении в такие схемы» в то
время как тема рассмотрения Правительством включает в себя и документы
территориального планирования регионального и муниципального уровней.
Даже из представленных материалов, очевидна неразрывность и процессов
подготовки, и процессов принятия решений схем всех уровней.
10. Вызывает страх количество полномочий по подготовке схем и их
согласованию у различных уполномоченных органов и согласительных
комиссий, в тот время как из представленных материалов и практического
опыта следует, что кадры в сфере проектирования и правового
регулирования градостроительной деятельности практически в этих органах
отсутствуют. Отсутствуют также методики и стандарты, которые могли дать
хотя бы поверхностные знания о предмете территориального планирования
служащим органов уполномоченных принимать градостроительные решения.
Выводы.
Представленные материалы нельзя даже принять за основу будущих документов, так как они
противоречат задачам градостроительной деятельности, установленным конституцией и
градостроительным законодательством.
Для решения обозначенных проблем необходимо разработать целевую программу с
ориентировочным названием «Комплексное обеспечение территорий Российской Федерации
градостроительной документацией и автоматизированными системами информационного
обеспечения градостроительной деятельности».
Разработку программы следует поручить рабочей группе, в состав которой должны входить
специалисты в области градостроительного проектирования, правового и информационного
обеспечения градостроительной деятельности, в области межведомственных и межбюджетных
отношений. Ответственность за создание группы и координацию её действий следует
возложить на Минрегион с обязательным условием привлечения к работе РААСН и широкую
профессиональную общественность.
Академик РААСН, профессор
А.М. Каримов
Генеральный директор ООО «ИТП «Град»
А.Н. Береговских