Предлагаемые изменения к проекту Лесного кодекса
реклама
Предложения общественных организаций к проекту Лесного кодекса (к официальной версии от 29.01.2004, 8.00, размещенной на сайте Минэкономразвития) Предложенный вариант проекта Лесного кодекса РФ является в целом незавершённым документом. Большинство важнейших вопросов, касающихся управления лесами, ведения лесного хозяйства, охраны природы, прав граждан в кодексе урегулированы неясно и недостаточно. Многие статьи допускают неоднозначное толкование или противоречат другим статьям этой же версии кодекса. В целом Лесной кодекс в предложенной версии не может внести ясности в систему лесных отношений в Российской Федерации; скорее, он делает эти отношения еще более запутанными и зависящими от толкования конкретных чиновников и ведомственных инструкций. Кодекс вообще не учитывает специфику леса и лесных отношений как объекта регулирования. В частности, Кодексом не учитывается роль леса как важнейшего элемента среды обитания человека и практически не предусматриваются меры по сохранению его средообразующей и природоохранной роли. Не учитывается также и специфика лесного хозяйства, состоящая в том, что восстановление и выращивание лесов – весьма длительный процесс, и без разумного государственного регулирования (что признается во всех странах с развитым лесным комплексом) деятельность хозяйствующих субъектов может приводить к деградации лесных ресурсов. К числу основных проблем данной версии проекта Лесного кодекса мы относим следующие: 1. Проект допускает ведение рубок во всех без исключения особо охраняемых природных территориях, в том числе в тех (заповедниках), в которых проведение любых рубок противоречит целям создания ООПТ. Целью создания заповедника является сохранение эталонного участка дикой природы в максимально близком к естественному состоянии, и любые рубки ухода, предусматриваемые проектом Кодекса, этой цели противоречат. Эта норма (разрешение рубок промежуточного пользования и прочих рубок в заповедниках, а также проведение рубок в других ООПТ, если эти рубки не предусмотрены режимом ООПТ), должна быть исключена. 2. Проект допускает ограничение доступа граждан в леса единоличным решением собственника или арендатора. Данная норма является совершенно недопустимой с учетом того, что для значительной части жителей России леса являются важнейшим источником недревесных продуктов, необходимых для выживания, а также важнейшим рекреационным ресурсом. Формулировки, допускающие ограничение доступа граждан в леса (за исключением ограничения доступа в случае чрезвычайных ситуаций органами государственной власти или ограничения на основании судебных решений), должны быть исключены. 3. Проект допускает введение частной собственности на некоторые категории защитности лесов, имеющие большое общественное значение (защитные полосы вдоль автомобильных и железных дорог, лесохозяйственные части зеленых зон, леса санитарной охраны курортов, орехово-промысловые зоны, притундровые леса). Этим создается основа для того, чтобы интересы частных лесовладельцев вступали в конфликт с интересами местного населения и других граждан. Кроме того, проект допускает введение частной собственности на леса третьей группы, эксплуатация которых (в соответствии с проектом) не предполагается. Этим создаются условия для приватизации неэксплуатационных лесов с единственной целью – обеспечить контроль доступа на территорию и к другим природным ресурсам. Возможность приватизации перечисленных категорий защитности лесов первой группы, а также всех лесов третьей группы, необходимо исключить. 4. Проект не создает условий и стимулов для создания экономически эффективного в длительной перспективе использования лесов. Опыт стран с развитым лесным комплексом показывает, что принципиально важным условием для развития эффективной модели хозяйства является не та или иная форма собственности, а сосредоточение ответственности за выполнение всего цикла лесохозяйственных работ в одних руках. Проект этого в явном виде не обеспечивает, поскольку не определяет, в каких объемах пользователи и собственники обязаны проводить лесохозяйственную деятельность, и не определяют механизма наступления ответственности за невыполнение необходимых лесохозяйственных мероприятий. 1 5. Проект предусматривает слишком фрагментированную структуру государственных органов управления лесами (три федеральных ведомства и одно – в каждом из регионов). При этом структура органов управления лесами на местном уровне вообще не определяется. Этим создаются условия для роста количества чиновников и бюрократизации управления лесами на высшем уровне с одновременной потерей управляемости на местах, утратой квалифицированных местных кадров. Необходимо предусмотреть менее забюрократизованную систему управления лесами на федеральном уровне и определить, как будут устроены органы управления лесами на местах (на уровне административного района или современного лесхоза). 6. Проект не предусматривает реальной либерализации управления лесами и лесопользования. Как и в ныне действующем Кодексе, в проекте существует множество отсылок на внешние документы, регулирующие деятельность лесопользователей (лесоустроительные проекты, многочисленные технические регламенты). Реальное количество ограничений и административных барьеров будет, как и сейчас, зависеть не столько от Кодекса, сколько от иных нормативных документов. Кодекс не устанавливает ни требования к техническим регламентам, ни их исчерпывающий перечень. Необходимо дополнить Кодекс статьей, содержащей исчерпывающий перечень технических регламентов и основные требования к их разработке. I. Права собственности Если основной целью введения частной собственности на леса является возможность привлечения инвестиций в лесопользование (что следует из всей логики Кодекса), то приватизация необходима в первую очередь в эксплуатационных лесах – лесах второй группы. Приватизация резервных лесов (лесов третьей группы, по Кодексу), эксплуатация которых не планируется в ближайшие двадцать лет, а также защитных лесов (лесов первой группы), основная функция которых экологическая, в этом случае не имеет большого практического значения для экономики лесного сектора. Передача защитных лесов первой группы в частную собственность может существенно повлиять на выполнение ими защитных и экологических функций. Поддержание таких функций лесов производится в общественных интересах, которые в большинстве случаев будут вступать в противоречие с экономическими интересами собственника. Это становится практически неизбежным, так как ответственность собственников за экологические и социальные последствия своей деятельности в текущей версии Кодекса практически не прописаны, если не считать нескольких деклараций общего характера, не имеющих четких механизмов реализации. Мы считаем необходимым исключить из лесов, которые могут быть приватизированы вообще все категории защитных лесов (лесов первой группы), а также леса третьей группы (резервные леса). На экономическую ситуацию в лесном секторе запрет на приватизацию лесов первой и третьей групп существенно повлиять не может, так как основная часть продукции лесного сектора производится без использования лесов этих категорий. Развитие различных форм собственности возможно только в ранее освоенных лесах второй группы. Предлагаемые изменения: Пункт 2 статьи 56 («Предоставление в собственность граждан и юридических лиц лесных участков, находящихся в собственности Российской Федерации») сформулировать в следующем виде: «Запрещается передача в собственность граждан и юридических лиц лесных участков, находящихся в государственной собственности, на которых произрастают леса, отнесенные к первой и третьей группам.» **************** Статья 57 описывает возможность принудительного прекращения прав собственности на лесные участки, в частности, при нарушении собственником правил лесопользования. Предлагаемый механизм предусматривает принудительную продажу участка с торгов с выплатой бывшему собственнику полной стоимости за вычетом судебных издержек. Это представляется не всегда оправданным. Так, если в результате допущенных собственником нарушений участку лесного фонда нанесён ущерб (напрмер, значительная часть древостоя вырублена с нарушением действующих правил), то логично при принудительно продаже взыскать с собственника не только судебные издержки, но и сумму причинённого ущерба. В противном случае может сложиться ситуация, при которой недобросовестный собственник получает прибыль от незаконной (с нарушениями) деятельности, а расходы на устранение последствий этих нарушений будет нести следующий собственник (или государство). 2 Предлагаемые изменения: В пункте 2 статьи 57 («Прекращение права собственности на лесной участок») в последнем предложении слова «...за вычетом расходов на исполнение судебного решения» заменить словами «...за вычетом расходов на исполнение судебного решения и ущерба, причинённого собственником в результате указанных нарушений. Порядок исчисления ущерба регулируется лесным, административным, гражданским и прочим законодательством.» **************** Пункт 4 статьи 55 гласит, что порядок определения цены лесного участка устанавливается федеральным законом. Эта норма, в целом, кажется прогрессивной. Однако, пока проекта такого федерального закона нет. При этом вопрос о ценообразовании в лесном секторе – один из самых сложных. Согласованной позиции по этому вопросу среди заинтересованных ведомств, промышленников, науки и т.д. – не существует. В этих условиях, если порядок определения цены не будет прямо прописан в Лесном кодексе, существует опасность, что приватизация лесов в значительной степени пойдет на основе «прямых переговоров» и личных договоренностей, как это уже имело место с приватизацией промышленных предприятий начала 90-х годов. Предусмотренный Лесным кодексом новый федеральный закон в этом случае либо не появится вовсе, либо появится, когда приватизация наиболее «лакомых» участков уже завершится. Предлагаемые изменения: Пункт 4 статьи 56 – прописать порядок определения цены лесного участка. II. Особо охраняемые природные территории Пожалуй, самой большой экологической проблемой данной версии Кодекса является неясность и путаница со статусом особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Остаётся неясным, включают ли авторы Кодекса леса ООПТ в лесной фонд (и, соответственно относят к соответствующим категориям защитных лесов первой группы) или полностью исключают леса ООПТ из лесного фонда, относя их к лесам на землях ООПТ, согласно Земельному кодексу. В тексте есть положения, поддерживающие как первую, так и вторую точку зрения. Оба подхода грешат серьёзными проблемами, если их применять ко всем категориям ООПТ без разбора. Так, если все леса ООПТ рассматриваются как лесные угодья на землях ООПТ вне лесного фонда, то это необоснованно усложняет процедуру создания всех категорий лесных ООПТ, так как связано с переводом земель из лесного фонда в категорию «земель ООПТ». Вероятно, подобная процедура может применяться при создании «высших» категорий федеральных ООПТ – заповедников и части национальных парков, создание которых и сегодня сопряжено с процедурой земельного отвода всей или части их территории. (Хотя и в этом случае порядок перевода лесов ООПТ в лесные угодья на «землях ООПТ» при их создании выглядит излишне усложнённым.) Требование обязательного перевода земель из состава лесного фонда смертельно для региональных ООПТ, создаваемых решением правительств субъектов федерации, и которые составляют сегодня основную массу ООПТ России. При этом их создание становится практически невозможным, так как перевод в другую категорию земель осуществляется только Правительством РФ. Это рождает коллизии с Законом «Об ООПТ» и другими законодательными актами. Представляется логичным сохранить возможность существования, по крайней мере, части категорий ООПТ в составе земель лесного фонда. Предлагаемые изменения: В пункте 2 статьи 16 («Защитные леса») слова «памятники природы; леса государственных природных заповедников; леса национальных парков; леса природных парков» заменить на «леса особо охраняемых природных территорий». Обоснование: Категории и виды особо охраняемых природных территорий определены специальным законодательством (Федеральным законом «Об охране окружающей среды», Федеральным законом «Об особо охраняемых природных 3 территориях»). Перечень особо охраняемых природных территорий, содержащийся в указанных законах не является исчерпывающим и дает право Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления устанавливать иные категории и виды ООПТ. Однако, проектом кодекса не предусмотрена возможность отнесения к защитным лесам многих категорий ООПТ, в том числе перечисленных непосредственно в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» (государственные природные заказники, дендрологические парки и ботанические сады). В целях приведения Лесного кодекса в соответствие с законодательством об охране окружающей среды, необходимо отнесение всех категорий ООПТ к единой категории защитности: «Леса особо охраняемых природных территорий». Статью 20 («Порядок отнесения к группам лесов и к категориям защитности») дополнить пунктом 4а в следующей формулировке: «Перевод лесов в категорию защитности “леса особо охраняемых природных территорий” осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов на основании решений, принятых в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.» Обоснование: Порядок создания особо охраняемых природных территорий установлен Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях». В связи с этим, порядок отнесения лесов к категории защитности «леса особо охраняемых природных территорий» должен быть приведен в соответствие с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях». Статью 21 («Леса, произрастающие на землях иных категорий (лесных угодьях)») дополнить следующим предложением: «Правовой режим использования и охраны лесов, произрастающих на землях особо охраняемых природных территорий, определяется законодательством об особо охраняемых природных территориях и настоящим кодексом» Обоснование: Правовой режим охраны и использования особо охраняемых природных территорий определяется Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территорий». В то же время особенности, режима лесопользования отдельных категориях ООПТ должны содержаться в настоящем кодексе. В пункте 2 статьи 39 («Ограничение лесопользования») слова: «в связи с нахождением лесных участков в пределах охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков, памятников природы» заменить словами: «в связи с нахождением лесных участков в пределах особо охраняемых природных территорий и их охранных (буферных) зон». Обоснование: В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» режим использования может быть ограничен на самих особо охраняемых природных территориях, а не только в пределах их охранных зон. Это также применимо в случае, если особо охраняемые природные территории находятся в составе лесного фонда. Статью 52 («Право собственности на лесные угодья из состава земель особо охраняемых природных территорий») изложить в следующей редакции: «Статья 52. Право собственности на лесные участки и лесные угодья в составе особо охраняемых природных территорий. 1. Лесные участки и лесные угодья, занятые лесами, произрастающими на особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения, могут находиться соответственно в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности в соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях». 2. Отнесение лесных участков и лесных угодий к особо охраняемым природным территориям производится в порядке, установленном Федеральным законом об особо охраняемых природных территориях.» Обоснование: Данное изменение создает правовую основу для включения лесов в ООПТ (в том числе регионального и местного значения) без изъятия их из лесного фонда, что предусмотрено Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» и Земельным кодексом Российской Федерации. Порядок создания особо охраняемых природных территорий установлен Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях». В связи с этим, порядок отнесения лесных участков и лесных угодий к особо охраняемым природным 4 территориям также должен быть приведен в соответствие с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях». Исключить статьи 98 («Правовой режим памятников природы»), 102 («Правовой режим лесов государственных природных заповедников»), 103 («Правовой режим лесов национальных парков») и 104 («Правовой режим лесов природных парков»). Вместо них ввести новую статью – «Правовой режим лесов особо охраняемых природных территорий» со следующей формулировкой: «1. Правовой режим лесов особо охраняемых природных территорий устанавливается законодательством об особо охраняемых природных территориях и положениями (паспортами) о них. 2. В лесах государственных природных заповедников, памятников природы, заповедных лесных участков допускаются только прочие рубки, предусмотренные их режимом. 3. В Лесах национальных парков, природных парков допускаются только рубки по состоянию насаждений (санитарные рубки), если их проведение предусмотрено режимом данной особо охраняемой природной территории. 4. В лесах остальных категорий особо охраняемых природных территорий допускаются рубки промежуточного пользования и прочие рубки, если их проведение предусмотрено режимом данных особо охраняемых природных территорий. 5. В особо охраняемых природных территориях не допускается ведение лесного хозяйства, если это несовместимо с целями введения режима особой охран или противоречит Положению о данной особо охраняемой территории или законодательству об особо охраняемых природных территориях.» В статье 110 («Введение в действие настоящего Кодекса») добавить пункт 4а: «Все лесные участки и лесные угодья, на момент вступления в силу настоящего Кодекса находящиеся в составе государственных природных заповедников, национальных парков, федеральных природных заказников и федеральных памятников природы, перевести в категорию “земли особо охраняемых природных территорий”. Поручить Правительству Российской Федерации оформить перевод в течение 6 месяцев с момента вступления в силу настоящего Кодекса.» В статье 110 («Введение в действие настоящего Кодекса») добавить пункт 4б: «Все лесные участки и лесные угодья, на момент вступления в силу настоящего Кодекса находящиеся в составе природных парков, природных заказников и памятников природы регионального и местного значения, других категорий особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, отнести к защитным лесам, категория защитности “леса особо охраняемых природных территорий”. Поручить уполномоченному федеральному органу исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов, Правительству Российской Федерации осуществить перевод в течение 12 месяцев с момента вступления в силу настоящего Кодекса. Поручить правительствам субъектов Российской Федерации направить соответствующие документы в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов в течение 3 месяцев с момента вступления в силу настоящего Кодекса.» Обоснование: Введение в действие нового Лесного кодекса затрагивает уже существующие особо охраняемые природные территории. Чтобы во время переходного периода им не был нанесён непоправимый ущерб, необходимо чётко определить их статус в системе нового деления лесов и лесных земель на категории. III. Использование лесов в целях не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользования В текущей версии Кодекса процедура перевода земель из состава лесного фонда в другие категории многоступенчата и обеспечивает достаточный уровень защиты лесов от массовой застройки и другого использования, не связанного с ведением лесного хозяйства и лесопользования (строительство, добыча полезных ископаемых и пр.). В то же время, такое использование вполне возможно и при сохранении земель в составе лесного фонда. При этом возможно фактическое превращение ранее покрытых лесной растительностью земель в нелесные. Нам представляется необходимым закрыть такую возможность в окончательной редакции Кодекса. Предлагаемые изменения: 5 Дополнить статью 28 («Виды лесопользования») пунктом 3 следующего содержания: «Не допускается перевод покрытых лесной растительностью участков в нелесопокрытые для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства, без перевода таких участков в иные категории земель.» Дополнить статью 34 («Условия лесопользования») пунктами следующего содержания: «а. На лесных участках, предоставленных в пользование, может проводиться устройство временных сооружений (без капитального строительства), необходимых для целей использования участка. б. Возведение временных сооружений осуществляется на земельных участках, не покрытых лесной растительностью, кроме случаев, когда нет иной возможности размещения указанных объектов. в. Временные сооружения возводятся в соответствии с проектом организации территории, согласованным в установленном порядке, а в случаях использования для этих целей водоохранных зон водоемов – с органом по охране водных ресурсов и органами рыбоохраны. г. При прекращении права пользования участками лесного фонда временные сооружения подлежат сносу владельцами сооружений за свой счет без возмещения стоимости сооружений.» Обоснование: В соответствии со статьей 27 данного проекта ЛК Лесопользование – получение лесной продукции, информации для проведения научно-исследовательских работ и образовательных целей, а также извлечение иных полезных природных свойств леса в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом. Таким образом, в соответствии с Кодексом лесопользование не предполагает использование лесных земель для каких-либо иных целей. Тем не менее, практика показывает, что лесопользователи часто пытаются осуществлять на используемых ими на тех или иных основаниях лесных участках виды хозяйственной деятельности, не связанные с ведением лесного хозяйства и лесопользованием. С введением частной собственности на лесные участки эта проблема может стать еще больше, если не ввести соответствующих ограничений в тексте Кодекса. IV. Права граждан Кодекс закрепляет право граждан на бесплатное и общедоступное лесопользование без специальных разрешений. Однако в п. 4 Ст. 37 делается исключение для «случаев, когда пребывание граждан в лесах и сбор ими недревесных лесных ресурсов несовместимы с целями предоставления лесных участков в аренду либо причиняют ущерб собственникам лесных участков». Предлагаемая процедура такова, что собственник или арендатор принимает решения об ограничении доступа граждан в леса самостоятельно (п.5 ст.37), что открывает широкие возможности для произвола владельцев лесных участков. Кроме того, пребывание и сбор грибов и ягод может быть ограничено «в интересах пожарной безопасности лесов, ведения орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства» (п. 3 ст. 37). Кодекс должен давать ясный и исчерпывающий список оснований для ограничения доступа граждан в леса, не допускающий расширительного толкования. Решение об ограничении доступа граждан в лес может быть принято только по решению суда. Бремя доказательства в суде должно возлагаться на собственника или арендатора лесных участков или лесных угодий. Предлагаемые изменения: В пункте 1 статьи 37 («Общедоступное лесопользование граждан») слова: «если иное не предусмотрено лесным законодательством» заменить словами: «если иное не предусмотрено настоящей статьей». Пункт 3 статьи 37 («Общедоступное лесопользование граждан») изложить в следующей редакции: «Право граждан на свободное пребывание в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья в случае, если оно ведет к ущемлению общественных интересов, может быть ограничено только по решению суда по следующим основаниям: - это создаёт непосредственную угрозу пожарной безопасности в лесах; - это причиняет ущерб ведению орехопромыслового, лесоплодового или лесосеменного хозяйства.» Пункт 4 статьи 37 («Общедоступное лесопользование граждан») изложить в следующей редакции: «Не допускается запрещение и ограничение пребывания граждан в лесах, сбора ими дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пищевых лесных ресурсов, лекарственных растений и технического сырья на лесных участках, переданных в аренду, и лесных участках, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, за исключением случаев, когда такие действия несовместимы с целями предоставления лесных участков в аренду либо причиняют ущерб собственникам лесных участков. 6 Ограничение прав граждан на общедоступное лесопользование на лесных участках, переданных в аренду, и лесных участках, находящихся в собственности граждан и юридических лиц возможно только на основании решения суда по следующим основаниям: [Список случаев, когда пребывание граждан в лесах и сбор ими недревесных лесных ресурсов может быть ограничено, должен быть исчерпывающим].» В пункте 5 статьи 37 («Общедоступное лесопользование граждан») слова: «О принятом решении...» заменить словами: «О принятом решении суда...». Дополнить статью 34 («Условия лесопользования») пунктом 5а следующего содержания: «Запрещается каким-либо способом ограничивать доступ граждан на лесной участок или лесные угодья за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом или иными федеральными законами» V. Лесопользование Статья 34 (Условия лесопользования) обязывает владельцев лесных участков вести лесное хозяйство (п.3), хотя в том же пункте признаётся, что ряд видов лесопользования может осуществляться и без ведения лесного хозяйства. Оговорка «кроме случаев, установленных настоящим Кодексом» повисает в воздухе, так как такие случаи в текущей версии не оговорены. Принуждение владельцев лесных участков вести лесное хозяйства связано с целым рядом требований, универсальный характер которых вызывает сомнение – в частности, требование проводить санитарные рубки (ст.46) и рубки ухода (ст.47). Для значительных территорий лесов России это требование просто нереализуемо в силу их удалённости и отсутствия инфраструктуры, а также в силу экономической бессмысленности. Кроме того, если в эксплуатационных лесах это оправдано, то для многих категорий ООПТ, лесов научного значения, заповедных лесных участков данное требование может вступать в противоречие с целями их выделения, а для ООПТ – в прямое противоречие с требованиями законодательства об особо охраняемых природных территориях и положениями о конкретных территориях. Это также препятствует созданию ООПТ на частных землях даже при добровольном согласии или желании собственника, то есть ограничивает права собственника по использованию принадлежащего ему участка в природоохранных целях. Предлагаемые изменения: В пункте 3 статьи 34 («Условия лесопользования») слова: «кроме случаев, установленных настоящим Кодексом» заменить словами: «кроме случаев, когда это противоречит целям лесопользования и иных случаев, установленных настоящим Кодексом». Пункт 3 статьи 36 («Лесная декларация») дополнить следующим положением (сведения, содержащиеся в лесной декларации): «особо ценных лесных участков (лесах высокой природоохранной ценности), на которых владелец не предполагает вести лесное хозяйство и заготовку древесины и живицы». Дополнить статью 33 («Пользование лесом для организации использования и воспроизводства объектов животного мира, для научно-исследовательских и образовательных целей, для культурно оздоровительных, туристических и спортивных целей») следующим пунктом: «Данные виды лесопользования могут осуществляться с ведением или без ведения лесного хозяйства.» В пункте 6 статьи 51 («Право собственности на лесные участки») слова: «Собственник лесного участка обязан вести лесное хозяйство.» заменить словами: «Собственник лесного участка обязан вести лесное хозяйство, за исключением случаев, когда это противоречит целям лесопользования и в иных случаях, установленных настоящим Кодексом». **************** Проект Лесного кодекса не определяет, в каком объеме должны проводить лесохозяйственные мероприятия лесопользователи, ответственные за ведение лесного хозяйства. Это позволит лесопользователям вести необходимые лесохозяйственные мероприятия в объемах, несопоставимо малых по сравнению с объемами лесопользования, что будет вести к деградации лесов. Для того, чтобы этого избежать, предлагается дополнить проект следующей формулировкой (в данной версии кодекса предлагается включить данную формулировку в качестве дополнительного пункта (п.6) в ст. 34 («Условия лесопользования»). 7 «Лесопользователи, ведущие лесное хозяйство, обязаны вести его таким образом, чтобы применяемые виды хозяйственных мероприятий не противоречили целевому назначению лесов.» Кроме того, целесообразно статью 49 («Лесовосстановление») дополнить п.5 следующего содержания: «При осуществлении заготовки древесины лесопользователи обязаны обеспечить возобновление леса и формирование хозяйственно ценных молодняков на всей площади вырубок в сроки, установленные техническим регламентом.» **************** Проект лесного кодекса не определяет однозначно роли технических регламентов в проведении хозяйственных мероприятий и осуществлении лесопользования, что создает возможности для уклонения лесопользователями и собственниками от выполнения требований этих регламентов. С другой стороны, проект оставляет возможность для использования технических регламентов и других норм, прямо не упомянутых в его тексте, т.е. потенциальную основу для излишнего регулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Предлагается дополнить проект Лесного кодекса специальной статьей, устанавливающей роль технических регламентов и дающей их исчерпывающий перечень, в следующей формулировке. «Статья ХХ. Технические регламенты. Планирование и ведение лесного хозяйства осуществляется в соответствии с техническими регламентами, утверждаемыми уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области нормативного правового регулирования в области использования, охраны и воспроизводства лесов. К числу таких регламентов относятся: 1. Технический регламент (правила) проведения рубок главного пользования. 2. Технический регламент (правила) проведения рубок промежуточного пользования. 3. Технический регламент проведения санитарных рубок (санитарные правила). 4. Технический регламент (правила) лесовосстановления и лесоразведения. 5. Технический регламент (правила) подсочки. 6. Технический регламент (правила) осуществления побочного пользования. 7. Технический регламент проведения лесоустройства (лесоустроительная инструкция). 8. Технический регламент (правила) пожарной безопасности. 9. Технический регламент (правила) информирования общественности и проведения общественных слушаний по вопросам, связанным с управлением лесами и лесопользованием. Перечень технических регламентов является исчерпывающим. Лесопользователи и собственники лесных участков несут ответственность за соблюдение технических регламентов и ущерб, причиненный в результате несоблюдения технических регламентов. Проведение хозяйственных мероприятий без соблюдения требований технических регламентов является лесонарушением.» VI. Государственное управление лесами и контроль за лесопользованием Данный проект Лесного кодекса полностью меняет систему разрешительных документов на лесопользование. Лесорубочный билет, ордер, лесной билет заменяются на лесную декларацию. В тоже время формулировки ст.36 («Лесная декларация») не дают однозначного ответа на вопрос насколько детальной должна быть информация о характере и местах хозяйственной деятельности, содержащаяся в лесной декларации. Если декларация (форма которой должна быть утверждена позже) будет допускать предоставление данных только в обобщенном виде (суммарно по всему участку леса) это сделает невозможным контроль за соблюдением лесопользователем целого ряда требований законодательства. В первую очередь станет невозможным контроль за соответствием фактических объемов рубок требованиям законодательства и объемам, заявленным в декларации. Это связано с тем, что в силу значительной трудоемкости такой контроль возможен лишь выборочно по отдельным делянкам (лесосекам), но не по участку леса в целом. Предлагаемые изменения: В связи с вышеизложенным предлагается пункт 3 статьи 36 («Лесная декларация») дать в следующей редакции: «Лесная декларация должна содержать сведения о: субъекте лесопользования; документах, удостоверяющих права лесопользователя на лесной участок; местоположении лесного участка; 8 видах лесопользования, планируемых к осуществлению; объемах планируемой заготовки древесины по группам лесов, в кварталах, на делянках, площадью, массой заготавливаемой древесины в куб. м по видам древесины; мерах по обеспечению подроста; мероприятиях по лесовосстановлению и охране лесов; о противопожарных и иных мероприятиях по развитию инфраструктуры лесного участка. Кроме того по каждой, планируемой к освоению лесосеке, должны содержаться следующие сведения: расположение лесосеки (квартал, выдела); план лесосеки; площадь общая и эксплуатационная; объемы заготавливаемой древесины в куб. м по видам древесины; меры по обеспечению подроста. Заявляемые в лесной декларации обязательства должны соответствовать плану лесовладения и требованиям законодательства. Форма лесной декларации утверждается Правительством Российской Федерации.» Кроме того, целесообразно дополнить статью 36 («Лесная декларация») пунктом в следующей редакции: «Лица, осуществляющие хозяйственные мероприятия, предусмотренные утвержденной лесной декларацией, при проведении работ должны иметь при себе ее копию и предъявлять ее по требованию представителей уполномоченного федерального органа исполнительной власти по надзору за соблюдением лесного законодательства.» **************** В соответствии с данным проектом Лесного кодекса наибольшую проблему будет представлять контроль за соблюдением законодательства при «краткосрочной» аренде, так как в этом случае предоставление лесной декларации не предусмотрено. В случае «краткосрочной аренды» проект Лесного кодекса не дает ответ на вопрос: кто и в какой момент становится обладателем детальной информации о планируемых объемах лесопользования. Представляется целесообразным в рамках Лесного кодекса предусмотреть одно из следующих решений: а) определение мест и объемов рубок (отвод лесосек) выполняет государственный орган в области управления лесными ресурсами до выставления участка на торги для передачи в аренду. Стоимость получения такой информации (стоимость отвода) включается в стартовую стоимость лота. Расположение и площади делянок, объемы разрешенной к вырубке древесины по каждой делянке, породный состав и иные данные включаются в договор аренды; б) определение мест и объемов рубок выполняется по материалам лесоустройства без полевой проверки соответствия этих данных фактической ситуации. Это должно быть сделано до выставления участка на торги для передачи в аренду. Расположение и площади делянок, объемы разрешенной к вырубке древесины по каждой делянке, породный состав и иные данные включаются в договор аренды. Точность определения разрешенной к вырубке древесины при таком подходе будет в пределах +-30%, что может создавать существенный риск для арендатора; в) места, объемы и прочие параметры рубок определяет сам арендатор. В этом случае для контроля текущей деятельности арендатора необходим аналог лесной декларации (или уведомление арендатором соответствующего государственного органа по мере освоения участка). Для решения вышеуказанных проблем необходимо внесение изменений в ст. 59 («Предоставление в аренду гражданам и юридическим лицам участков, находящихся в государственной собственности»), ст.65 («Существенные условия договора аренды»). **************** Из кодекса прямо не следует, что полномочия уполномоченного федерального органа исполнительной власти по надзору за соблюдением лесного законодательства распространяются на граждан и юридических лиц, в собственности которых находятся лесные участки и лесные угодья. С учетом конституционного положения о том, что собственники имущества могут быть ограничены в правах только по основаниям, предусмотренным федеральным законами, отсутствие в Лесном кодексе указанной нормы приведет к тому, что собственники лесных участков и лесных угодий будут всячески препятствовать осуществления контроля за их деятельностью, что может привести к быстрой деградации лесов, предоставленных в собственность. Предлагаемые изменения: Абзац 1 пункта 3 статьи 81 («Государственный надзор за состоянием, использованием, охраной и воспроизводством лесов») изложить в следующей редакции: 9 «Должностные лица государственной лесной охраны в соответствии с возложенными на нее задачами обязаны: предотвращать, выявлять и пресекать в пределах своей компетенции преступления и административные правонарушения, в том числе на лесных участках и лесных угодьях, предоставленных в собственность граждан и юридических лиц;» Дополнить пункт 6 статьи 51 («Право собственности на лесные участки») абзацем следующего содержания: «Собственник лесного участка обязан оказывать содействие деятельности уполномоченного федерального органа исполнительной власти по надзору за соблюдением лесного законодательства, осуществляемой в пределах его компетенции и не вправе противодействовать указанной деятельности.» VII. Ограничение лесопользования в защитных лесах Данный проект Лесного кодекса предусматривает установление дифференцированных режимов пользования для разных категорий защитных лесов. В тоже время предлагаемые режимы пользования в этих лесах ведут к значительной и неоправданной интенсификации лесопользования по сравнению с существующими в настоящее время правилами. Такая интенсификация лесопользования во многих случаях сделает невозможным выполнение защитными лесами их защитных функций, что в значительной степени лишает смысла выделение защитных лесов. Для устранения данного противоречия предлагается внести следующие изменения. Предлагаемые изменения: Статью 85 («Лесопользование в защитных лесах») дополнить пункт 1 следующей формулировкой: «Лесопользователи не вправе осуществлять рубки главного пользования». Кроме того, необходимо исключить возможность проведения рубок главного пользования из: o Статья 86. Лесопользование в запретных полосах лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов o Статья 89. Лесопользование в защитных полосах лесов вдоль железнодорожных путей… В следующих статьях Главы 12 («Лесопользование в защитных лесах») запретить все рубки промежуточного пользования, за исключением выборочных: o Статья 86. Лесопользование в запретных полосах лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов o Статья 87. Лесопользование в запретных полосах лесов, защищающих нерестилища ценных промысловых рыб o Статья 90. Лесопользование в ленточных борах o Статья 91. Лесопользование в лесах на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных территориях, имеющих важное значение для защиты природной среды o Статья 92. Лесопользование в лесах зеленых зон поселений и хозяйственных объектов o Статья 94. Лесопользование в лесах первого и второго поясов зон санитарной охраны источников питьевого водоснабжения o Статья 99. Лесопользование в орехово-промысловых зонах и кедровых лесах o Статья 100. Лесопользование на территории произрастания лесоплодовых насаждений В следующих статьях Главы 12 («Лесопользование в защитных лесах») необходимо также запретить все рубки промежуточного пользования, за исключением санитарных (ввести пункт: «Лесопользователи не вправе осуществлять все виды рубок промежуточного пользования, за исключением выборочных санитарных рубок»): o Статья 96. Лесопользование в особо ценных лесных массивах o Статья 97. Лесопользование в лесах, имеющих научное или историческое значение o Статья 101. Лесопользование в притундровых лесах В следующих статьях Главы 12 («Лесопользование в защитных лесах») необходимо также запретить все рубки кроме прочих (ввести пункт: «Лесопользователи не вправе осуществлять рубки промежуточного пользования»): o Статья 105. Лесопользование на территории заповедных лесных участков 10 VIII. Особо защитные лесные участки Выделение данной категории лесов необходимо для обеспечения долгосрочного сохранения биологического разнообразия, сохранения местообитаний редких видов в эксплуатируемых лесах второй группы. В частности сохранение категории особо защитных лесных участков крайне важно в связи с применением Международной сертификации лесов, стандарты которой предусматривают ускоренное (по сравнению с процедурой создания особо охраняемых природных территорий) выделение и сохранение лесных участков для целей сохранения биоразнообразия с частичным или полным запретом на проведение рубок. В этой связи особо защитные лесные участки являются наиболее экономически эффективным механизмом выполнения требований лесной сертификации и устойчивого управления лесами. Предлагаемые изменения: В Главу 3 (Объекты лесных отношений) добавить статью в следующей редакции: «Статья ХХХ.Особо защитные лесные участки. 1. Особо защитные лесные участки выделяются в лесах всех групп и лесных угодьях в целях сохранения защитных и иных природоохранных и социальных функций таких участков путем установления в них соответствующего порядка лесопользования на основе учета природных, экономических и иных условий и особенностей. 2. На особо защитных лесных участках запрещается применение рубок главного пользования, а также могут устанавливаться ограничения на другие виды рубок. При выделении особо защитных лесных участков подготавливаются и представляются предложения по уточнению размеров расчетной лесосеки главного пользования, объемов промежуточного пользования и способов рубок. 3. Могут выделяться следующие виды особо защитных лесных участков с ограниченным режимом лесопользования: берего- и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, лесные участки, являющиеся местами обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов флоры и фауны, и другие. 4. Порядок выделения особо защитных лесных участков устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов.» IX. Роль общественности в планировании лесопользования и осуществлении контроля за лесопользованием В настоящей редакции Кодекса общественность практически исключена из процессов принятия решений, связанных с лесами. Участие общественности предусмотрено только в статье 25 (Порядок перевода земель лесного фонда в иные категории), п.2, где предполагается проведение общественных слушаний. Вместе с тем мнение общественности (особенно местного населения) следует учитывать в ряде других случаев: передаче лесов в долгосрочную аренду, приватизации лесов, составлении плана лесовладения и лесной декларации. Предлагаемые изменения: В Статью 34 («Условия лесопользования») добавить следующий пункт: «Долгосрочные цели, планы и основные положения организации, использования, охраны и воспроизводства лесов должны быть публично обоснованы лицом, заинтересованным в получении права на аренду или лесопользование лесного участка, в ходе общественных слушаний. Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления в соответствии с законодательством о местном самоуправлении при участии лица, в интересах которого производится лесопользование и при содействии заинтересованной общественности. Результаты общественных слушаний оформляются документально и представляются в составе материалов, обосновывающих передачу лесных участков в аренду или собственность, для принятия решения о передаче лесных участков в аренду или собственность. В конец пункта 2 Статьи 35 («План лесовладения») добавить: «План лесовладения составляется с учетом интересов общественности (местных жителей).» В Статью 35 («План лесовладения») добавить пункт: «Лесопользователь обязан сделать общественно доступным долгосрочные цели, планы и основные положения организации, использования, охраны и воспроизводства лесов, содержащиеся в плане лесовладения.» В конец пункта 3 Статьи 36 («Лесная декларация») добавить: 11 «Лесная декларация составляется с учетом интересов граждан.» В Статью 36 («Лесная декларация») добавить пункт: «Лесопользователь обязан сделать общественно доступным содержание лесной декларации». В Статью 79 («Лесоустроительный проект») добавить пункт 3: «Долгосрочные цели, планы и основные положения организации, использования, охраны и воспроизводства лесов, содержащиеся в лесоустроительном проекте, должны быть публично обоснованы организацией, осуществляющей лесоустройство, в ходе общественных слушаний. Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления в соответствии с законодательством о местном самоуправлении при участии лица, в интересах которого производится лесоустройство и при содействии заинтересованной общественности. Результаты общественных слушаний оформляются документально и представляются в составе материалов, обосновывающих лесоустроительный проект.» Дополнить статью 37 («Общедоступное лесопользование граждан») пунктом 7 следующего содержания: В целях реализации права на общедоступное лесопользование граждане и представляющие их интересы общественные объединения имеют право бесплатно получать у федерального органа управления лесным фондом и его территориальных органов, пользователей и собственников лесных участков и лесных угодий информацию о лесных участках и лесных угодьях, предоставляемых в пользование или собственность, видах и способах лесопользования на них, знакомиться с документами, удостоверяющими право лесопользования (планами лесовладения и лесными декларациями), планово-картографическими материалами. Обоснование: Леса являются важнейшим компонентом окружающей среды, имеющим значительное влияние на ее состояние. В связи с этим право граждан на информацию об использовании лесов является одним из основных компонентов реализации заложенного в Конституции РФ права всех граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» установлено, что общественные объединения обязаны защищать экологические интересы граждан и для реализации своих предусмотренных законодательством прав также должны иметь возможность получать указанную информацию. X. Переходный период после вступления в действие нового Лесного кодекса Предлагаемые в проекте Лесного кодекса масштабные изменения лесных отношений, включая вопросы реорганизации органов управления лесным хозяйством, перехода на новые принципы финансирования, аренды и лесопользования, передачи лесов в частную собственность, могут привести к значительным экономическим, экологическим и социальным последствиям. Эти последствия, с учетом неподготовленности всех субъектов лесных отношений, превзойдут таковые от внедрения предыдущих Лесных кодексов, могут вызвать существенную реакцию региональных администраций, лесопромышленников, экологов и населения. В проекте Лесного кодекса имеются ряд норм требующих создания подзаконных актов, новых нормативов, технических регламентов и комментариев. Следует дать (ст. 110) перечень статей ЛК, которые вводятся в действие после официальной публикации таких Актов и комментариев. Соответственно до их опубликования следует использовать существующие нормативные документы и регламенты. В этой связи предлагается ввести в ЛК понятие переходного периода, в течение которого будут поэтапно вводиться в действие те или иные положения нового Лесного кодекса. Предлагаемые изменения: В статью 110 («Введение в действие настоящего Кодекса») добавить следующие пункты: а. Для введения в действие отдельных статей кодекса [перечень статей] вводится переходный период, в течение которого уполномоченным федеральным органом готовятся новые нормативные документы и регламенты. До их утверждения используют действующие нормы. Длительность переходного периода ограничивается тремя годами со времени введения в действие настоящего кодекса. б. Действие переходного периода распространяется на подготовку положений об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, органе по охране и воспроизводству лесов, по управлению лесным фондом, надзору за использованием, охраной и воспроизводством лесов, технических регламентах проведения лесохозяйственных и иных мероприятий. 12 в. Процедуры передачи права собственности на лесные участки (Глава 7), процедуры продажи леса, аукционов и передачи леса в аренду (Глава 8) вводятся в действие отдельным законодательным Актом. До их утверждения используются действующие нормы (в области аренды и краткосрочного пользования). 13
