Тема 1. Система правового обеспечения устойчивого муниципального управления
реклама
Тема 1. Система правового обеспечения устойчивого муниципального управления В.1. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий. В.2. Конституции, (уставы) законы субъектов РФ. В.3. Уставы и другие нормативные акты муниципальных образований. 1. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий. Конституция Российской Федерации относит институт местного самоуправления к основам конституционного строя наряду с институтом государственной' власти, федеральным устройством государства, республиканской формой правления и другими положениями первой главы Конституции. Перераспределение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления порождает весьма серьезную проблему, связанную с «отстранением» муниципалитетов от системы государственных органов. Местное самоуправление нельзя полностью исключать из системы государственновластных отношений, так как городские и сельские поселения являются основой общества и государства и обеспечение жизнедеятельности населения нуждается в государственной поддержке. Эти вопросы не могут и не должны исчерпывающе решаться сверху, с федерального центра, а должны входить в компетенцию субъектов Российской Федерации и населения, проживающего на данной территории. Конституция Российской Федерации (ст. 130) установила, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил вопросы местного значения как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения. Таким образом, проблема обеспечения эффективной деятельности местного самоуправления смыкается с проблемой осуществления индивидуальных прав человека и гражданина. Конституция России (ст. 18) установила, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность государственной власти и местного самоуправления. В отношении местного самоуправления эта норма является концептуальным требованием, в значительной мере выражающим суть этой формы народовластия. Не случайно Европейская хартия местного самоуправления (ст. 4) говорит о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Решение вопросов местного значения, создание условий для обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения в целом - это и есть реализация одного из ключевых прав человека и гражданина в демократическом обществе - права на достойную жизнь. Процесс становления местного самоуправления тормозится рядом нерешенных проблем, главными среди них являются финансово- экономические трудности, недостаточно развитая нормативно-правовая база, регламентирующая вопросы функционирования местного самоуправления, проблемы взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления. Статьями 12, 130, 132 Конституции определено, что органы местного самоуправления самостоятельны в пределах решения законодательно определенных вопросов местного значения, в связи с чем существует проблема регулирования порядка определения решения пределов органами местного законодательного самоуправления вопросов местного значения. Принимая во внимание, что муниципальные образования имеют существенные различия по экономическому потенциалу, кадровым и иным позициям, объем полномочий по решению вопросов местного значения, который могут взять на себя те или иные органы местного самоуправления, всегда будет различным. Учет местной специфики в этом случае обязателен. Поэтому проблема разграничения полномочий должна решаться главным образом законодательством субъектов Российской Федерации на основе общих принципов, определенных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представляется региональных насущной законов о необходимостью порядке скорейшее наделения органов принятие местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации. Было бы целесообразно конкретизировать в этих законах декларированное Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право органов местного самоуправления отказаться от выполнения отдельных государственных полномочий в случае их недостаточного финансирования из бюджетов соответствующих уровней. Требует внимания проблема договорных взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В федеральном законодательстве отсутствуют нормы, прямо предписывающие такие взаимоотношения, однако законодательно закреплена самостоятельность государственной и муниципальной власти в определении форм реализации своих полномочий, что дает основания для вывода о принципиальной допустимости договорных взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления при наличии взаимного желания. Практика договоров между органами региональной и муниципальной власти уже существует в ряде регионов России. Следует отметить, что в решении Конституционного Суда от 30 ноября 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области указано: «не исключается взаимодействие в том числе на договорной основе органов местного самоуправления и органов государственной власти Курской области для решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения в интересах населения муниципального образования». Другой стороной данной проблемы является то, что в настоящее время органы местного самоуправления при отсутствии нормативноправовой базы продолжают осуществлять весь комплекс государственных полномочий, которые они осуществляли ранее, будучи еще местными Советами, то есть органами государственной власти: регистрацию актов гражданского состояния, совершение отдельных нотариальных действий, управление социально-культурными учреждениями и так далее. Легитимность указанных действий может быть поставлена под сомнение в любое время, что повлечет за собой целый ряд непредсказуемых последствий. В этой связи представляется актуальным рассмотрение варианта организации власти в субъекте Российской Федерации, предусматривающего существование представительных и государственной власти административно-территориальных единиц субъектов подтвердил на РФ. уровне Принципиальную Конституционный Суд исполнительных возможность Российской их Федерации органов создания в своем постановлении от 24 января 1997 года № 1-П «По делу о проверки конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». В данном Постановлении Конституционный Суд указал и на некоторые обязательные принципы организации государственной власти административно-территориальных единиц субъектов Федерации: избрание представительных органов и глав административно-территориальных единиц населением соответствующих территорий, разделение властей, недопустимость вторжения в компетенцию местного самоуправления. Вместе с тем необходимо отметить, что реализация данной возможности нуждается в дополнительном правовом обеспечении, в частности, требуют урегулирования вопросы, связанные с возникновением третьего уровня государственных бюджетов, с фактическим возникновением государственной собственности административно-территориальных единиц, с прохождением государственной службы в органах государственной власти административно-территориальных Конституционного Суда об единиц. организации административно-территориальных Правовые государственной единицах субъектов позиции власти в Российской Федерации целесообразно оформить и развить в федеральных законах. Представляется также необходимым в целях решения проблемы управляемости в субъектах Российской Федерации усилить государственное влияние на деятельность совершенствование местного федерального самоуправления. законодательства Необходимо о местном самоуправлении, в частности уточнение перечня вопросов местного значения (изложен в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"). Целесообразно также предоставить субъектам Российской Федерации право: - определять территориальный уровень, на котором осуществляется местное самоуправление, с учетом административно-территориального устройства, сложившейся социально-экономической ситуации, исторических и национальных традиций; - устанавливать предельную численность представительных органов местного самоуправления, в частности в целях обеспечения доступности органов местного самоуправления населению ; - устанавливать формы контроля со стороны субъекта Российской Федерации за деятельностью органов местного самоуправления в целях обеспечения соблюдения ими законности, а также исполнения ими переданных государственных полномочий, возможно, в том числе и в форме приостановления органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, законодательству субъектов Российской Федерации; - участвовать в решении отдельных вопросов местного значения, имеющих государственную важность, определив при этом пределы государственного регулирования таких вопросов. В свою очередь, поскольку центр тяжести правового регулирования деятельности местного самоуправления все более будет смещаться на уровень субъектов Российской Федерации, особое внимание на федеральном уровне должно быть уделено созданию системы правовых гарантий, обеспечивающих защиту прав и интересов местного самоуправления от необоснованного вмешательства в их деятельность органов государственной власти. В целях совершенствования федеративных отношений и процесса разграничения предметов ведения и полномочий целесообразно: - практиковать предварительное рассмотрение Государственным советом Российской Федерации наиболее важных законопроектов, вносимых в Государственную Думу Президентом Российской Федерации. При необходимости возможен внеочередной созыв президиума Государственного совета для выработки рекомендаций Президенту по вопросу подписания или отклонения отдельных законов, в особенности принятых путем преодоления вето Совета Федерации; - принять федеральный закон по проблемам реализации статьи 72 Конституции Российской Федерации ; - внести изменения и дополнения в Федеральный закон о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в части более четкого разграничения, конкретизации совместных полномочий и исполнения законов в сфере совместных полномочий; - провести экспертизу федеральных нормативных правовых актов в части выявления вмешательства в компетенцию субъектов Российской Федерации, провести анализ всех федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в целях выявления случаев вмешательства федерального центра в компетенцию субъектов Российской Федерации, а также неправомерно излишней детализации, не позволяющей субъектам Федерации осуществлять собственное правовое регулирование по соответствующим вопросам, и составить план работы по внесению в них необходимых изменений и дополнений. Президенту Российской Федерации, Правительству, депутатам Государственной Думы необходимо выйти с законодательной инициативой по приведению федеральных законов в соответствии с Конституцией РФ и по устранению внутренних противоречий в федеральных законах и коллизий между законами; - отработать организационные схемы согласительных процедур по устранению несоответствий в законодательстве, как региональном, так и федеральном; отработать схемы и механизмы судебных процедур по устранению таких несоответствий; - необходимо активизировать работу федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации по рассмотрению вопросов по реализации пункта 2 ст. 78 Конституции Российской Федерации, а также воссоздать на федеральном уровне орган, аналогичный Комиссии при Президенте Российской Федерации по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Представляется, что таким органом могла бы стать специальная межведомственная комиссия Государственного совета Российской Федерации; - осуществлять постоянное совершенствование договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий с целью уточнения либо расширения полномочий последних, при этом они не должны сужать полномочия субъектов либо лишать их отдельных полномочий, уже осуществляемых в соответствии с законодательством; приведения норм регионального законодательства в соответствие с нормами договоров и соглашений; закрепления в новых федеральных законах наиболее эффективных механизмов взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения, появившихся в ходе реализации конкретных соглашений; уточнить ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора, включая компенсацию вызванных этими обстоятельствами финансовых потерь; уточнения основных направлений развития государственной региональной политики. Разработать и принять концепцию распределения налоговых поступлений и бюджетного регулирования между уровнями власти в соответствии с разграничением полномочий и предметов ведения. При этом главной идеей данной концепции должна стать необходимость создания общегосударственной методики формирования межбюджетных отношений федерального и регионального уровней, обеспечивающей гарантированное выполнение конституционных полномочий властными структурами всех уровней по социально-экономическому развитию территорий и выполнение государственных гарантий всем гражданам на уровне социальных стандартов и финансовых нормативов; решить вопрос о критериях (нормативах) определения объемов финансовых затрат для исчисления расходных полномочий бюджетов всех уровней на основе установления государственных минимальных социальных стандартов. Уточнить принципы, критерии и механизм распределения бюджетного Фонда развития регионов. Система органов государственной власти в Российской Федерации также должна быть адекватна основным принципам разграничения полномочий между уровнями власти. При этом в рамках компетенции Российской Федерации необходимо обеспечить эффективную государственную власть, исключив какое-либо дублирование функций, конкуренцию полномочий и структур органов власти разных уровней. Обеспечить правовое закрепление участия представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в разработке законопроектов федеральными органами исполнительной власти, а также учет их замечаний и предложений. С учетом статуса Государственного совета Российской Федерации как органа, призванного обеспечить гармоничное сочетание интересов Центра и регионов, представляется целесообразным законодательно возложить на Государственный совет функции по общей координации выработки государственной политики в сфере федеративных отношений, а также наделить Государственный совет определенными контрольными функциями в отношении реализации государственной политики в сфере федеративных отношений. Для воплощения настоящей Концепции в жизнь необходима разработка и утверждение на федеральном уровне плана реализации Концепции, с указанием перечня конкретных мероприятий, сроков их проведения и определением ответственных исполнителей. Концепция может быть реализована лишь при условии согласованного взаимодействия законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов публичной власти всех уровней. Основными итогами четкого разграничения полномочий между органами публичной власти различных уровней должны стать: подъем экономического потенциала как Российской Федерации в - целом, так и каждого из субъектов Российской Федерации, каждого муниципального образования, - обеспечение неукоснительного соблюдения конституционных прав граждан, подъем уровня жизни в стране в целом, - полноценное осуществление государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а также местного самоуправления, - повышение международного авторитета Российской Федерации. В практике последних лет законы субъектов федерации составляли важнейший элемент правовой базы местного самоуправления. Утрата этого элемента впоследствии может негативным образом сказаться на развитии местного самоуправления. На федеральном уровне невозможно учесть специфические особенности функционирования местного самоуправления в отдельных регионах. Как отмечает В.И. Васильев «право гражданина на местное самоуправление, как особое право, должно регулироваться и на федеральном и на региональном уровне. На федеральном уровне оно регулируется не исчерпывающим образом, а с предоставлением резерва для детализации его содержания и процедур применения в законодательстве субъектов российской Федерации. Причем речь идет не об ограничении региональным законодательством права на местное самоуправление, а о конкретизации, детализации, дополнении федеральных гарантий этого права»1. Статья 6 ФЗ 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», посвященная полномочиям 1 Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и региона //Журнал российского права. № 3 – 2003. С. 15 органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления в отличие от статьи 5 одноименного федерального закона 1995 года, не содержит конкретного перечня задач, которые должны быть урегулированы на региональном уровне. В частности, ч.1 рассматриваемой статьи содержит следующую формулировку: «К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ». Указанное положение содержит в себе логический круг и малопригодно для правоприменительной практики. 2. Конституции, (уставы) законы субъектов РФ Новым федеральным самоуправления законодательством существенно изменены в области подходы к местного правовому регулированию местного самоуправления законодательством субъектов РФ. Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – ФЗ № 131-ФЗ, новый Закон) ограничивает сферу правового регулирования организации местного самоуправления, а также прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ в сфере местного самоуправления законодательством субъектов РФ только случаями и порядком, прямо установленными названным Законом (ч.1 ст.6 ФЗ № 131ФЗ). В ФЗ № 131-ФЗ можно выделить следующие вопросы, по которым принимаются правовые акты субъектов РФ. При определении территориальных основ местного самоуправления в субъекте РФ: - наделение статусом муниципальных образований; - установление и изменение границ муниципальных образований; - выдвижение инициативы изменения границ, преобразования муниципальных образований; - преобразование муниципальных образований; - установление административных центров поселений По организации местного самоуправления: - порядок выдвижения инициативы проведения референдума (в соответствии с федеральным законом), порядок подготовки и проведения референдума, гарантии прав граждан на участие в референдуме (в соответствии с федеральными законами); - гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления результатов выборов (в соответствии с федеральным законом) органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; - виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов и порядок и условия их применения; - порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления; - административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращения граждан; - наименования органов местного самоуправления (представительного, главы МО, местной администрации); - определение иных, помимо исключительных, полномочий представительного органа (в соответствии с федеральными законами); - порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований (в соответствии с федеральными законами); - условия контракта для главы администрации в части осуществления государственных полномочий; - дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации; - назначение 1/3 членов конкурсной комиссии по замещению должности главы администрации в муниципальном районе, городском округе; - правовое регулирование муниципальной службы (в соответствии с федеральным законом); - порядок решения в переходный период вопросов местного значения во вновь образованных поселениях и в муниципальном районе, в состав которого эти поселения входят; - роспуск представительного органа муниципального образования в случае наступления ответственности данного органа перед государством. По экономическим основам местного самоуправления: - случаи и порядок, в котором могут финансироваться за счет средств бюджета субъекта РФ финансовые обязательства органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения; - случаи и порядок регулирования нормативными правовыми актами органов местного самоуправления осуществления расходов местного бюджета на исполнение переданных им государственных полномочий субъекта РФ; - требования к формированию, утверждению, исполнению местного бюджета, контролю за исполнением (в соответствии с федеральными законами); - предельные нормативы по оплате труда выборных должностных лиц, депутатов, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений для МО, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности; - случаи осуществления расходов местных бюджетов на финансирование полномочий органов государственной власти субъектов РФ; - ставки по доходам от региональных налогов и сборов, зачисляемые в местный бюджет; - порядок расчета дополнительных нормативов отчислений от региональных и федеральных (в части зачисленных в бюджет субъекта РФ) налогов в местные бюджеты; - установление размера дотаций, распределение, предоставление дотаций для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности МО; - установление порядка образования и предоставления дотаций из районного фонда финансовой поддержки поселений (в соответствии с БК РФ); - утверждение методики определения уровня расчетной бюджетной обеспеченности; - формирование в бюджете субъекта РФ фонда муниципального развития, установление порядка отбора инвестиционных программ и проектов, а также МО, которым предоставляются субсидии из данного фонда (в соответствии с БК РФ); - образование фонда софинансирования социальных расходов; установление целевого назначения, условий предоставления и расходования субсидий из данного фонда, утверждение единой методики отбора МО для предоставления субсидий, распределения субсидий (в соответствии с БК РФ); - разграничение объектов муниципальной собственности между поселениями и муниципальными районами в случаях и порядке, определенных частью 11.1 статьи 154 Федерального Закона «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ; - передача имущества субъекта РФ, необходимого для решения вопросов местного значения, в муниципальную собственность, принятие в собственность субъекта РФ объектов муниципальной собственности, необходимых для осуществления государственных полномочий субъекта РФ. Кроме того, осуществляют в органы порядке, государственной власти установленном № ФЗ субъектов 131-ФЗ, РФ правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ. Такое правовое регулирование должно включать: - вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями; - перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления и органов государственной власти при осуществлении переданных полномочий; - способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, соответствующего полномочий, предоставляемых государственного включая региональные местным бюджета для государственные бюджетам из осуществления минимальные социальные стандарты; - перечень подлежащих передаче органам местного самоуправления материальных средств для осуществления полномочий или порядка определения данного перечня; - порядок отчетности органов местного осуществлении переданных им отдельных полномочий; самоуправления об - порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль; - условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных полномочий. Отсутствие в законе о передаче всех или отдельных из названных положений может являться основанием для оспаривания в суде этого закона. Введение в действие положений законов субъекта РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта РФ осуществляется ежегодно законом субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год при условии, если законом о бюджете на соответствующий год предусмотрено предоставление субвенций местным бюджетам на исполнение этих полномочий (ч.7 ст.19 ФЗ № 131ФЗ). Частью 2 статьи 19 ФЗ № 131-ФЗ установлено, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам. Возможность передачи полномочий субъекта РФ органам местного самоуправления установлена частью 6 ст. 26.3 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В отношении отдельных полномочий имеются указания и в федеральных «отраслевых» Законах. Надо отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 19 ФЗ № 131-ФЗ, полномочия органов местного самоуправления, установленные законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным названным ФЗ к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. В этой части ФЗ № 131-ФЗ вводит возможность правового регулирования ответственности и полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ в пределах собственных предметов ведения субъекта РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Федерации и субъектов РФ. Однако надо учитывать, что данные вопросы не относятся к организации местного самоуправления и к определению полномочий по вопросам местного значения, а соответствуют правовому регулированию действий любых субъектов правоотношений в вопросах компетенции субъекта РФ (органов государственной власти, физических и юридических лиц). При установлении же обязанностей органов местного самоуправления в этих вопросах речь должна идти об отдельных переданных государственных полномочиях. Надо также отметить, что в соответствии с частью 3 статьи 18 ФЗ № 131-ФЗ законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Таким образом, законы субъектов РФ в сфере местного самоуправления должны отвечать вышеназванным требованиям; объем правового регулирования законами субъекта РФ, по сравнению с ранее действовавшим, значительно сокращен; исходя из допустимых и необходимых для регулирования законами субъектов РФ положений принятие специального Закона об организации местного самоуправления в субъекте РФ необоснованно. 3. Уставы и другие нормативные акты муниципальных образований Правовую основу местного самоуправления помимо Конституции РФ, федерального и регионального законодательства составляют муниципальные правовые акты. В настоящий момент в рамках проведения муниципальной реформы как в субъектах Российской Федерации, так и в муниципальных образованиях ведется активная работа по изменению правового массива. Приняты новые редакции, вносятся изменения и дополнения в уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты. Вступление в силу нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает перестройку законодательства о местном самоуправлении. Такие региональные законы как о регистрации уставов муниципальных образований, о муниципальном заказе, порядке издания муниципальных правовых актов, об отзыве депутатов и должностных лиц местного самоуправления – теряют свою юридическую силу, поскольку указанные правоотношения урегулированы теперь на федеральном уровне. Другие региональные законы – о полномочиях представительного органа местного самоуправления, наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ – должны быть приведены в соответствие с новым федеральным законодательством. Согласно ст. 43 ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»2 в систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования; 2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 3) решения представительного органа местного самоуправления по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, в которых устанавливаются правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования; 4) постановления и распоряжения главы муниципального образования (в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования), изданные в пределах его полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Информационная правовая система «Консультант +» 2 образования по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования; 5) постановления и распоряжения главы муниципального образования (в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации) по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 6) правовые акты иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предполагает значительное расширение правотворческой деятельности органов местного самоуправления. На муниципальный уровень правового регулирования отдана часть вопросов, затрагивающих организацию местного самоуправления (система органов местного самоуправления, их полномочия, порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления, ответственность депутатов и должностных лиц местного самоуправления и другие). Однако сейчас остро встанет вопрос об эффективности такой правотворческой деятельности. По мнению Шувалова И.В. правотворческим органам следовало бы прежде всего (даже прежде, чем заниматься подготовкой правовых актов) начать вести наблюдение за действием существующих правовых актов (или же отсутствием такого действия)3. Дать информацию об эффективности правовых актов, об их влиянии на волю и сознание людей – значит во многом предопределить успех будущих правовых актов. В большей степени это должно иметь место в области как Шувалов И.И. Проблема эффективности правотворчества в свете современной политико-правовой теории управления обществом //Журнал российского права. № 4 – 2005. С. 87 3 раз управленческих решений, нормы которых правотворческие органы сами издают и сами исполняют или следят за их исполнением. Таким образом, иерархия нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления может быть представлена следующим образом (по юридической силе): Международные 1. договоры (прежде всего, Европейская хартия местного самоуправления); 2. Конституция Российской Федерации; 3. Федеральные Конституционные законы Российской Федерации; 4. Федеральные законы Российской Федерации; 5. Указы Президента Российской Федерации; 6. Постановления Правительства Российской Федерации; 7. Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации; 8. Законы субъектов Российской Федерации; 9. Иные акты законодательства субъектов российской федерации; 10. Уставы муниципальных образований 11. Иные муниципальные правовые акты. Социально-правовая природа последних имеет следующие особенности: 1) нормы местных сообществ прежде всего корпоративны, т. е. они исходят от определенного сообщества или его органов и регламентируют внутреннюю организацию, основные направления деятельности сообщества, взаимные права и обязанности его участников. Для сообщества характерны социальные отношения, отмеченные тесными личными связями, эмоциональной глубиной, продолжительностью во времени. Население местного сообщества – не просто люди, живущие на одной территории в пределах определенных границ, но и важнейшая социальная общность людей, способная на основе совместных ценностей (сопричастности к «малой Родине» и ответственности перед обществом и т.п.) организовать и вести местное хозяйство в соответствии со своими интересами, постоянно улучшая качество жизни4. Необходимо отметить, что пока термин «местное сообщество» не получил в России широкого распространения. В законодательстве, в частности федеральном законе 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», используется термин муниципального «муниципальное образование». Однако статус образования могут иметь не все местные сообщества. Следовательно, понятие «местное сообщество» шире, чем юридическое определение «муниципальное образование». Муниципальное образование – своеобразная корпорация, призванная решать местные проблемы своими силами, средствами и под свою ответственность5. Отсюда появляются корпоративные интересы, отражением которых является корпоративная культура – сплав ценностей, отношений, норм, привычек, традиций, форм поведения, общения, ритуалов, характерных для конкретного муниципального образования. Это стиль деятельности органов местного самоуправления, организация и степень включенности населения в решение местных проблем. Становится все более, что недостаток организационной (корпоративной) культуры местного сообщества – одна из основных причин трудностей, испытываемых местным самоуправлением. Это проявляется в консерватизме местного руководства, отсутствии новых идей и стратегий развития, пассивности населения. Представляется, что для устойчивого развития территории муниципального образования необходима политика поддержки и поощрения творческой активности населения, депутатов, муниципальных служащих. Необходима система сбора, изучения и реализации предложений по перспективным и текущим изменения. Между тем социальное пространство муниципальных образований характеризуется сегодня крайним социальным напряжением, можно сказать, дезорганизовано. Население обеспокоено развалом социальной, жилищно-коммунальной и иных сфер жизнедеятельности. Филиппов Ю,В., Авдеева Т.Т. Основы развития местного хозяйства. М., 2000. Тема 2. С.17 Репникова В.М. Развитие корпоративных форм хозяйствования в смешанной экономике России. М., 1998. С. 46 4 5 Уровень корпоративной культуры местных сообществ, материально- финансовое, правовое обеспечение отстают от сложившейся общественной ситуации. 2) нормы, создаваемые муниципальным образованием, общеобязательны и гарантированы самим государством. Таким образом, нормы муниципального образования имеют черты правовых норм, т. е. они могут быть включены в общую систему нормативно-правовых актов. Как отмечает Лопатина С.Н. «правовой акт местного самоуправления есть выражение властной волевой сущности субъектов, самоуправляемой осуществляющих единицы»6. управление Муниципальные на правовые территории акты есть допускаемая и гарантируемая государством форма выражения власти. Местное нормотворчество выполняет следующие основные функции: 1) обновление нормативно-правового материала, т. е. создание новых правовых актов, которые необходимы для нормальной жизнедеятельности муниципального образования, его органов, организаций и самих граждан, а также принятие дополнительных правовых норм либо замена старого нормативного акта новым; 2) ликвидация пробелов в праве; 3) упорядочение действующих нормативно-правовых актов с целью создания оптимальной системы нормативно-правового материала на территории муниципального образования7. Муниципальные правовые акты направлены на установление общих правил поведения (норм права) или на возникновение, изменение, прекращение конкретных правоотношений8. В связи с этим данные правовые Лопатина С.В. правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления /Автореф. На соискание ученой степени к.ю.н. СПб, 2000. С. 32 6 7 Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. М., 2000. С.6 Комарова В.В. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления //Ученые записки. Ростов. 2002. С. 12 8 акты являются регулирования одним из общественных важных элементов отношений. В механизма зависимости правового от своих юридических свойств, правовые акты органов местного самоуправления подразделяются на нормативные акты, т.е. содержащие общие правила поведения (нормы права), и индивидуальные акты. С помощью нормативных актов регулируются муниципальные отношения, устанавливаются на местном (муниципальном) уровне нормы муниципального права. Значительную часть правовых актов муниципальных органов и должностных лиц составляют нормативные акты, необходимость принятия которых связана с осуществление организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления. Это - индивидуальные акты, обеспечивающие применение норм права в отношении конкретных субъектов муниципально-правовых отношений (например, приказ о назначении на муниципальную должность)9. В Российской Федерации федеральное законодательство лапидарно регулирует правотворчество местной власти. Конституционно закреплена обязанность (ст. 15 Конституции РФ) органов местного самоуправления принимать нормативно-правовые акты, не противоречащие федеральной Конституции. К сожалению, нормотворчество муниципальных Российской Федерации повсеместно нарушает это органов конституционное требование. В основе мотивации принимаемых незаконных решений в сфере местного самоуправления можно выделить две группы факторов субъективного и объективного порядка. К первой относится недостаточная юридическая осведомленность субъектов правотворческой деятельности на муниципальном уровне, усугубляющаяся несовершенством и хаотичным развитием правовой базы на федеральном и региональных уровнях. К указанным факторам необходимо добавить значительное обновление Масловская Т.С. Нормотворческая деятельность в муниципальных образованиях Российской Федерации //Автореферат дис. на соис. уч. степени канд. юр.наук. Тюмень. 1999. С. 15 9 кадрового состава муниципалитета и необходимость практически ежедневного решения многочисленных и разноплановых вопросов местной жизни. Сегодня принципиально очевидно, что взаимосвязанных процессов, происходящих без предварительного вопросов целостного решения исследования на местном уровне и профессиональной подготовке на этой основе муниципальных кадров ни о каком эффективном муниципальном управлении и местном самоуправлении не может быть и речи. Другая группа причин вызвана противоречиями и пробелами правовой базы, что неизбежно подпитывает сепаратистские тенденции, объективно подталкивая регионы к созданию собственной "суверенной" системы законодательства, зачастую противоречащей Конституции РФ и федеральным законам. К объективным причинам допускаемых нарушений закона следует отнести и тот факт, что реальная жизнь муниципальных образований в условиях отсутствия минимальной финансово-экономической базы ставит руководителей местного самоуправления на путь изыскания любыми способами дополнительных возможностей ее пополнения для решения насущных задач хозяйства и удовлетворения нужд населения10. Таким образом, для Российской Федерации крайне актуален вопрос несоответствия правовых федеральному и трудности актов региональному правового органов местного самоуправления законодательству. Дополнительные регулирования в данной сфере обусловлены просторами нашей страны, разнообразием ее природно-географических и экономических условий, культуры и уклада жизни населения. Т.е. система правового регулирования местного самоуправления должна выстраиваться на 3-х уровнях: Федерации в целом, субъектов Российской Федерации и самих муниципальных образований. В России дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система, нужно также Липинский В.В., Шапкин М.А. Становление местного самоуправления и проблемы законности. М., 1997. С.24 10 срочно решить судьбу формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели. После принятия ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. органы государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации принимают меры по юридической технике, по приведению в соответствие актов местных органов законодательству, меры по предотвращению нарушений. В качестве примера можно привести развития России11. В области создания проект Программы правовой базы местного самоуправления необходимо обеспечить: - правовое регулирование самостоятельной организационной, финансовой и хозяйственной деятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения; - устранение внутренних противоречий и неполноты федерального законодательства по вопросам местного самоуправления; - кодификацию федеральных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления; - приведение законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в соответствие с федеральным законодательством; - создание условий для формирования в муниципальных образованиях собственной системы нормативных правовых актов; - выработку механизмов ответственности за неисполнение федерального и регионального законодательства по вопросам местного самоуправления, актов органов местного самоуправления. - правовое установление порядка определения границ и территорий муниципальных образований. Материалы к проекту "Программы развития России до 2010 года". Доклад Гильченко Л.Г.; Центр Стратегических Разработок, 1999-2000. 11 Представляется, что для предотвращения ошибок и устранения противоречий как регионального законодательства в сфере местного самоуправления, правовых актов так и несоответствия федеральному и муниципальных региональному нормативных законодательству необходимо разрешить следующие основные задачи: 1) на федеральном уровне принять соответствующий закон, в котором устанавливались бы основы нормотворческого процесса как в субъектах Федерации, так и на уровне муниципального управления; 2) разработать и принять в каждом субъекте Федерации законы о порядке принятия нормативных правовых актов в субъекте Федерации как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления; 3) в каждом муниципальном образовании разработать на базе федерального и регионального законодательства положение о нормативных правовых актах муниципального образования, в котором также должна быть установлена процедура разработки, принятия, опубликования, правового режима действия муниципальных нормативных правовых актов. Заслуживает внимания тот факт, что даже в отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах и основах нормотворческого процесса субъекты РФ уже с середине 90-х годов прошлого века стали принимать законодательные акты в данной области, например: законы Воронежской области от 1 февраля 1995 г. "О правовых нормативных актах Воронежской области" и от 21 ноября 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти Воронежской области"; Закон Амурской области "О правовых актах органов местного самоуправления Амурской области"; Закон Калужской области "О нормативных правовых актах органов государственной власти и местного самоуправления Калужской области". Помимо проблемы несоответствия муниципальных правовых актов законодательству Российской Федерации и ее субъектов, еще одной немаловажной проблемой остается практическая недоступность муниципальных нормативных правовых актов, принятых органами местного самоуправления или их должностными лицами, для физических и юридических лиц, а также невозможность их реального практического применения. Это обусловлено несколькими причинами: во-первых, это отсутствие доступных для всех лиц сведений о самих муниципальных правовых актах — некоторые акты и вовсе не публикуются в местной печати, так что даже специалисты зачастую не имеют достоверной информации о действующих нормативных правовых актах, о внесенных в них изменениях, а также об актах, признанных судами недействующими (незаконными) и подлежащими отмене; во-вторых, это несистематизированность принятых в муниципальном образовании правовых актов, в том числе и актов управления. Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности: 1) сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов); 2) подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства); 3) подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства); 4) подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).
