Министерство образования и науки Российской Федерации Государственное образовательное бюджетное учреждение высшего профессионального образования «Челябинский государственный университет» КЛАССИЧЕСКОЕ УНИВЕРСИТЕТСКОЕ ОБРАЗОВАНИЕ Е. А. Трошкова История государственного управления Учебное пособие Челябинск Издательство Челябинского государственного университета 2013 -1- Серия основана в 2008 г. Печатается по решению редакционно-издательского совета Челябинского государственного университета Рецензенты: кафедра социально-гуманитарных наук Южно-Уральского государственного медицинского университета; М. Д. Беседин, кандидат исторических наук, доцент Трошкова, Е. А. История государственного управления: учеб. пособие / Е. А. Трошкова. Челябинск: Изд-во Челяб. гос. ун-та, 2013. 380 с. (Классическое университетское образование). ISBN 000-0-0000-0000-0 В учебном пособии исследованы основные закономерности развития российской государственности, функционирования государственных органов и учреждений с момента появления государства на Руси до наших дней. История государства представлена в виде последовательной смены периодов реформ и контрреформ, в сравнении с опытом государств Востока и Запада. Предметом специального изучения являются различные этапы становления и развития государственной службы в России. Предназначено для студентов, обучающихся по направлению подготовки 081100.62 «Государственное и муниципальное управление», профилям «Муниципальное управление» и «Управление государственной и муниципальной собственностью». Библиогр.: 28 назв. ISBN 000-0-0000-0000-0 ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет, 2013 -2- Оглавление Предисловие…………………………………………………………………….….5 Программа курса…………………………………………………………………..6 Тема 1. Предмет истории государственного управления ………...……………16 Тема 2. Возникновение Древнерусского государства. Государственное управление в Киевской Руси (IX –XII вв.)……………………………………….27 Тема 3. Государственное управление в удельный период (XIII – XIV вв.)……36 Тема 4. Формирование единого Русского государства. Государственный аппарат в XV – XVII вв….………………………………………………………...48 Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая четверть XVIII века)..…………………………..69 Тема 6. Изменения в управлении в эпоху дворцовых переворотов (1725 – 1762 гг.)…….……………………………………………………………………………..86 Тема 7. «Просвещенный абсолютизм» и совершенствование управления страной (60-е – 90-е гг. XVIII в.)………………………………………………….96 Тема 8. Самодержавие и его государственные учреждения в первой половине XIX века………………………………………………………………………… 110 Тема 9. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века)…………....…………………………………………..……..127 Тема 10. Российская государственность в начале ХХ века.…………………..153 Тема 11. Государственное управление в период буржуазно-демократической республики (март – октябрь 1917 г.)…………………………………………….179 Тема 12. Создание основ советской государственной системы (октябрь 1917 – 1920 гг.)………………….………………………………………………………...194 Тема 13. Государственное управление в условиях НЭПа (1920-е гг.)………..207 Тема 14. Государственный аппарат в период форсированного строительства социализма (1930-е – начало 1940 гг.)…..………………………………………220 Тема 15. Особенности государственного управления в военные и послевоенные годы………………………………………………………………………………..236 -3- Тема 16. Реформы государственного управления периода «оттепели» (19531964 гг.)…………………………………………………………………………...261 Тема 17. Эволюция системы государственного управления в СССР (середина 1960-х – начало 1980-х гг.)……………………….……………………………...276 Тема 18. Модернизация аппарата управления в период «перестройки» (1985 – 1991 гг.)……………………………………………………………………...…….293 Тема 19. Становление системы государственного управления России (1990-е гг.)…………………... ………………………………………………………….…313 Тема 20. Российское государство в начале XXI века…………………………..331 Контрольные тесты……………………………………………………..………342 Вопросы для подготовки к экзамену ………………………………………363 Глоссарий ………………………………………………………………………...366 Список рекомендуемой литературы…………………………………………..377 -4- Предисловие Актуальность курса обусловлена процессами реформирования, проходящими в нашей стране с 80-х годов прошлого века. Поиск путей обновления государства и общества невозможен без осмысления конкретного опыта государственного управления Россией в различные исторические периоды. Знание специфики российской государственности, учет удач и поражений реформаторских начинаний прошлого, позволяет избежать подобных ошибок в настоящем и будущем. В государственном управлении Россией, несомненно, проявились черты характера ее народа; поэтому изучение истории государства позволяет постичь своеобразие национального характера, того, что в остальном мире принято именовать «загадочной русской душой». Кроме того, государство российское – это уникальный опыт многовекового существования более ста наций и народностей с различным образом жизни, традициями, уровнем экономики и культуры. Как сохранить эту целостность сегодня? Ответ можно получить, в том числе с помощью изучения опыта государственного управления, негативных и позитивных его сторон. История государственного управления является самостоятельной учебной и научной дисциплиной. Она возникла на стыке исторических и правовых дисциплин. С первыми ее объединяет историзм в объяснении событий и явлений, использование разнообразных исторических источников для воссоздания реальной картины развития отечественной государственности, со вторыми – известное единство объекта изучения – политические и правовые институты, а также широкое привлечение нормативно-правового материала в качестве источника. Учебное пособие включает в себя 20 тем, содержащих сведения о развитии государственного управления в России с IX века по настоящее время. -5- Программа курса Цель дисциплины – исследование закономерностей развития государственного аппарата, эволюции структур, институтов и механизмов государственной власти в различные периоды российской истории. Задачи учебного курса 1. Представить историю государства в виде последовательной смены периодов реформ и контрреформ в области государственного строительства; выявить социально-экономические и политические предпосылки реформаторских начинаний, проанализировать их результаты. 2. Показать общее и особенное в развитии России в сравнении с другими государствами Востока и Запада. 3. Выявить специфику управления отдельными территориями страны в различные исторические периоды. 4. Изучить историю государственной службы в России. 5. Определить роль представительных учреждений, правоохранительной системы, армии, церкви, местного самоуправления и других государственных и общественных институтов на разных этапах развития российской государственности. Содержание программы Тема 1. Предмет истории государственного управления Понятие «государство», признаки государства, функции государства. Формы государственного устройства и формы государственного правления. Понятия "государственный аппарат", "государственное управление", уровни и основные направления деятельности государственных органов. Краткий историографический обзор истории российской государственности (В. Н. Татищев, М. В. Ломоносов, Н. М. Карамзин, Б. Н. Чичерин, В. О. Ключевский и др.). -6- Марксистский подход к анализу истории российской государственности. Мобилизационный подход к исследованию государственного управления России в современной историографии. Тема 2. Возникновение Древнерусского государства. Государственное управление в Киевской Руси (IX – XII века) Предпосылки становления государственности у восточных славян. Роль варяжского фактора. Социально-экономический строй Древней Руси. Государственный механизм: институт великокняжеской власти, Совет при князе, вече, феодальные съезды. Дворцово-вотчинное управление. Управление на местах. Территориальная община (вервь) и органы крестьянского самоуправления. Административные реформы Военное первых князей. устройство. Налоги. Законодательная система Киевского государства по "Русской Правде". Роль церкви в государственном управлении. Тема 3. Государственное управление в удельный период (XIII – ХIV века) Экономические, социальные и политические условия распада Киевской Руси. Владимиро-Суздальское, Галицко-Волынское княжества. Особенности государственного управления в Новгородской республике: выборность администрации, договор с князем, роль веча и Совета господ в принятии решений. Управление русскими землями в великом княжестве Литовском. Специфика русской государственности в сравнении с Западной Европой. Влияние Золотой Орды на отечественную государственную традицию. Тема 4. Формирование единого Русского государства. Государственный аппарат в ХV – ХVII веках Объединение русских земель вокруг Москвы и создание централизованного государственного аппарата. Укрепление великокняжеской -7- власти. Судебник 1497 г. о высших государственных учреждениях. Боярская дума: состав, полномочия, роль в государственном управлении. Стадии развития приказной системы. Государственный аппарат в ХVI веке. Принятие Иваном IV царского титула. Реформы 50-х гг. (судебная, военная, фискальная, земская) в государственном управлении. Первые Земские соборы. Формирование сословно-представительной монархии. Отношения государства и церкви. Влияние опричнины на политический строй. Кризис Смутного времени. Восстановление государственности в начале ХVII века. Боярская дума в новых условиях. Изменение статуса Земских соборов. Причины распада Земских соборов в конце ХVII века. Попытки реорганизации приказной системы. Централизация местного управления. Церковный раскол и его последствия. Бюрократизация государственного аппарата и изменения в структуре служилого сословия. Создание иерархии учреждений и чинов. Элементы бюрократического централизма в управлении. Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая четверть ХVIII века) Понятие абсолютизма как особой формы монархического правления. Предпосылки и особенности российского абсолютизма, его идеология. Первые реформы. Создание новых правительственных учреждений (Сенат, коллегии). Регламентация деятельности государственного аппарата. Введение системы надзора (прокуратура, фискалитет). Изменения в церковной организации: переход от патриаршества к синодальному управлению Изменение административного деления России. Областные реформы и местная администрация. Попытки автономизации судебной системы. Реорганизация городского самоуправления. Реформа армии и создание флота. Новые принципы государственной службы. "Табель о рангах". Укрепление российской бюрократии. -8- Тема 6. Изменения в управлении в эпоху дворцовых переворотов (1725 – 1762 гг.) Причины дворцовых переворотов. Создание новых высших и центральных учреждений в ходе борьбы за власть различных элитных группировок (Верховный тайный совет, Кабинет министров, «Кабинет ее величества», Конференция при высочайшем дворе, Императорский совет). Изменения в коллежской системе. Фаворитизм. Усиление полицейской регламентации государственного управления. Перестройка местного аппарата, его централизация и бюрократизация. Возрастание роли церкви в государственном управлении. Рост привилегий дворянства и усиление крепостного права. Тема 7. «Просвещённый абсолютизм» и совершенствование управления страной (60 – 90-е гг. XVIII века) Сущность просвещённого абсолютизма. "Наказ" Екатерины II как декларация государственного либерализма. Деятельность Уложенной комиссии 1767 – 1771 гг. Реформы высших и центральных органов власти и управления: реорганизация Сената и коллежской системы, создание Совета при высочайшем дворе, повышение роли генерал-прокурора, введение института статс-секретарей. Попытки создания правовых основ государственности, значение культурного просветительства. Децентрализация местного управления: расширение полномочий местных чиновников и учреждений. Три основные группы учреждений и должностных лиц: административно-полицейские, финансово-хозяйственные и судебные. Реорганизация полиции. "Устав благочиния" 1782 г. Преобразование сословного строя. Жалованные грамоты дворянству и городам 1785 г. Сословное самоуправление. Изменение принципов кадровой политики и организации государственной службы. Значение реформ Екатерины II. Контрреформы Павла I в государственном управлении. -9- Тема 8. Самодержавие и его государственные учреждения в первой половине XIX века Реорганизация высшего государственного управления. Государственный совет и его департаменты. Сенат как высший судебный орган. Канцелярия императора. Комитет министров. Образование министерств. Министерская система управления. Правительственный конституционализм. Проекты реформ М. М. Сперанского. Политическая реакция второй четверти XIX в. Возрастание роли Императорской канцелярии в государственном управлении. Деятельность III отделения канцелярии. Создание корпуса жандармов. Введение цензуры. Чиновничий аппарат в первой половине XIX в. Изменения в системе подготовки кадров. Тема 9. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века) Экономические и социально-политические предпосылки буржуазных реформ. Отмена крепостного права. Подготовка земской реформы. Цели, функции и полномочия земских учреждений. Реорганизация городского самоуправления. Судебные уставы 1864 г. Новая судебная организация: мировой суд, общие суды, сословные и ведомственные суды. Изменения в законодательстве. Реформа армии и военного управления. Создание единой полицейской системы. Попытки реформирования высшего аппарата управления. Учреждение Совета министров. Изменения в системе министерств. Проекты введения общероссийского представительства. Переход к контрреформам. Чрезвычайное законодательство. Реорганизация политической полиции. Введение института земских начальников. Положение о земских учреждениях 1890 г. Изменения в судебной системе и городском самоуправлении. Усиление сословно-административной роли местного дворянства. Специфика управления национальными окраинами России. - 10 - Чиновничество во второй половине XIX в.: численность, структура, правила прохождения службы. Тема 10. Российская государственность в начале XX века Углубление кризиса абсолютизма на рубеже XIX – XX вв. Новые общественные государственной движения и системы. требования Политические перестройки политической программы и общественных организаций. Революция 1905 – 1907 гг. и ее итоги. Политико-правовые условия трансформации самодержавной монархии в конституционную. Манифест 17 октября 1905 г. "Основные законы" 1906 г. Власть императора. Реформы Совета министров и Государственного совета. Полномочия и структура российского парламента. Избирательные законы и порядок выборов в Государственную думу. Законодательная деятельность Думы I – IV созывов. Третьеиюньская монархия. Программа реформ П.А. Столыпина в области государственного управления. Изменения в государственном аппарате в годы первой мировой войны. Тема 11. Государственное управление в период буржуазнодемократической республики (март – октябрь 1917 г.) Февральская революция 1917 г. и свержение монархии. Образование Временного правительства и Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов. Реформа центрального и местного государственного аппарата. Развитие самоуправления. Реорганизация правоохранительной системы. Политические кризисы и формирование коалиционных правительств. Провозглашение республики. Подготовка к выборам в Учредительное собрание. Деятельность Советов рабочих, депутатов. Крах режима А. Ф. Керенского. - 11 - солдатских и крестьянских Тема 12. Создание основ советской государственной системы (октябрь 1917 – 1920 гг.) Октябрьская революция 1917 г. II съезд Советов и его решения. Большевистская доктрина "слома" старого государства. Созыв и роспуск Учредительного собрания. Высшие органы власти в послеоктябрьской России. Съезды Советов. ВЦИК. Совет народных комиссаров. Управление на местах. Национализация производства и создание основ социалистической экономики. Рабочий контроль. ВСНХ. Политика "военного коммунизма". Конституция РСФСР 1918 г.: разработка, полемика по вопросам конституционного строительства, основные принципы, значение, принятие V съездом Советов. Реорганизация судебной системы. Создание революционных трибуналов. Внесудебные репрессивные органы. ВЧК и ее деятельность. Рабочая милиция. Государственное управление в период Гражданской войны. Неконституционные органы власти и их полномочия. Создание Красной Армии. Тема 13. Государственное управление в условиях НЭПа (1920-е гг.) Оформление диктатуры РКП /б/. Запрет либерально-буржуазных партий. Изменения в структуре, статусе и порядке работы высших органов государственной власти. Съезды Советов. Совет труда и обороны. Новые органы по управлению многоукладной экономикой. Сущность и принципы НЭПа. Особенности налоговой, ценовой, кредитной политики государства. Судебная реформа 1922 г. Создание прокуратуры и адвокатуры. Реорганизация органов государственной безопасности. Репрессии 20-х гг. Борьба государства с церковью. Образование СССР. Конституция СССР 1924 г.: союзные органы власти и управления, принципы национально-государственного устройства. - 12 - Тема 14. Государственный аппарат в период форсированного строительства социализма (30-е – начало 40-х гг.) Оформление тоталитарного режима в СССР. Культ личности И.В. Сталина. Централизация правоохранительной системы. Создание союзной прокуратуры. НКВД. Внесудебная юстиция. Массовые репрессии 30-х гг. и их правовая основа. ГУЛАГ. Разработка новой Конституции. Конституция СССР 1936 г.: союзные органы власти и управления, избирательная система, права граждан. Принципы федерации. Перестройка государственного аппарата по новой Конституции. Ликвидация многоукладной экономики. Принудительная коллективизация сельского хозяйства. Реорганизация управления промышленностью. Формирование административно-командной системы управления народным хозяйством. Советская номенклатура. Реформа военного строительства. Новые органы по управлению армией, возрождение института военных комиссаров, введение всеобщей воинской повинности. Тема 15. Особенности государственного управления в военные и послевоенные годы Изменения в государственном аппарате в связи с началом войны. Чрезвычайные органы власти и управления. ГКО и его структуры на местах. Перестройка экономики на военный лад. Развитие системы отраслевых наркоматов. Органы НКВД – НГБ в годы войны. Реформа управления вооружёнными силами. Военная юстиция. Государственное строительство в 1943 – 1945 гг. Расширение прав союзных республик. Нормализация государственно-церковных отношений. Реорганизация государственного аппарата в послевоенные годы. Политическая борьба в руководстве страной. Изменения в правоохранительной системе. Смерть И. В. Сталина и первые попытки реформ государственного управления. - 13 - Советская номенклатура послевоенного периода: численность, состав, уровень профессиональной подготовки. Тема 16. Реформы государственного управления периода «оттепели» (1956 – 1964 гг.) XX съезд КПСС. Деятельность государственной власти по экономической децентрализации. Создание советов народного хозяйства. Переход к новым методам управления сельским хозяйством. Реформы партийного аппарата. Реорганизация армии и органов государственной безопасности. Основные направления реформирования правоохранительной системы. Изменения в законодательстве. Повышение роли общественных организаций, развитие демократических начал в государственном управлении. Итоги реформ периода "оттепели". Тема 17. Эволюция системы государственного управления в СССР (середина 1960-х – начало 1980-х гг.) Новая концепция управления экономикой. Восстановление министерств. Реорганизация системы Советов. Рост партийно-советской номенклатуры. Попытки рационализации системы управления в конце 70-х гг. Конституция СССР 1977 г. Развитие федеративных отношений. Реорганизация правоохранительной системы. Проблемы управления страной в условиях формирования теневой экономики, криминализации государственных и общественных структур. Нарастание кризисных явлений в начале 80-х гг. Тема 18. Модернизация аппарата управления в период «перестройки» (1985 – 1991 гг.) Новые задачи управления страной. Изменения в кадровой политике. Расширение властных полномочий Советов. Попытки экономических реформ. Развитие гласности. Конституционная реформа 1988 г. и создание представительных органов - 14 - нового типа. Учреждение поста Президента СССР. Проблемы взаимодействия союзных и властных республиканских структур. Кризис федеративных отношений. Попытка государственного переворота в августе 1991 г. и её последствия. Распад СССР и образование СНГ. Тема 19. Становление системы государственного управления России (1990-е гг.) Начало экономической реформы. Углубление социального кризиса. Государственный аппарат РФ в 1991 – 1993 гг. Обострение противоречий между Президентом и парламентом. Конституционный кризис 1993 г. Разработка и принятие новой Конституции РФ. Высшие органы власти и управления Российской Федерации: принципы формирования, полномочия, механизм взаимодействия. Национально- государственное устройство России по Конституции 1993 г. Управление экономикой страны в 90-е гг. Основные этапы реформирования правоохранительной системы. Тема 20. Российское государство в начале XXI века Основные этапы укрепления властной вертикали. Создание федеральных округов и введение института полномочных представителей Президента. Новый порядок формирования Совета Федерации. Государственный совет как высший консультативный орган. Административная реформа 2004 г. Изменение порядка избрания глав субъектов федерации. Введение Общественной палаты, её статус и полномочия. Изменения в избирательном законодательстве. Увеличение сроков полномочий Президента и парламента. Новые тенденции в управлении экономикой (2001-20013 гг.). - 15 - Тема 1. Предмет истории государственного управления 1. Понятие государства. Его признаки и функции. 2. Форма государства. 3. Государственный аппарат и государственное управление. 4. Историографический обзор. 1.1. Понятие государства. Его признаки и функции Государство представляет собой сложное социальное явление. Историки полагают, что как социальный институт государство существует более 5 тыс. лет. Возникнув в глубокой древности, оно проделало значительную эволюцию от первых примитивных государственных образований до современных форм правового и социального государства. В науке нет общепринятого определения государства. В самой общей форме под государством следует понимать политическую организацию общества, обладающую властными полномочиями, аппаратом управления и принуждения, выражающую преимущественно интересы доминирующего социального слоя и выполняющую социально значимые для всего общества задачи. Признаки государства. Государство как социальный институт характеризуется рядом признаков, позволяющих отличить его от организации власти и управления в первобытном обществе, а также от иных политических организаций современного общества. К таким признакам относятся: 1) наличие оформленной в публичной власти, особую структуру поставленной по над управлению обществом его делами и — государственный аппарат, состоящий из различных органов и должностных лиц; 2) территориальная организация власти и населения, предполагающая распространение властных полномочий населяющих его территорию; - 16 - государства на всех людей, 3) государственный суверенитет, то есть верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость в отношениях с другими государствами; 4) организация сбора налогов с населения, которые идут на содержание государственного аппарата и осуществление функций государства; 5) монополия на правотворчество, подразумевающая исключительное право государства издавать законы и иные акты, обязательные для населения страны; 6) монополия на легальное применение физического и иного насилия, включая возможность лишения граждан жизни и свободы. Функции государства. Основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач называются функциями государства. Их принято подразделять на внутренние и внешние. Внутренние функции представляют собой основные направления деятельности государства внутри страны. Они, в свою очередь, также подразделяются на две группы — охранительные и регулятивные. К охранительным функциям относятся охрана существующего государственного и общественного строя и защита прав и свобод граждан, законности и правопорядка. Регулятивные функции государства: а) экономическая функция — разработка экономической политики, установление правовых основ хозяйственной и финансовой деятельности, управление государственными предприятиями и т.д.; б) социально-культурная функция — определение политики в области здравоохранения, образования, науки, культуры, социальная защита населения, жилищное строительство и т. п. Внешние функции заключаются в основных направлениях деятельности государства на международной арене. Это в первую очередь оборона страны от внешнего нападения и международное сотрудничество. - 17 - 1.2. Форма государства Форма государства указывает на способы организации государственной власти в стране. Она включает в себя два взаимосвязанных элемента: форму правления и форму государственного устройства. Форма правления характеризует структуру высших органов государственной власти, порядок их формирования и взаимоотношения друг с другом. Известны две основные формы правления: монархия и республика. При монархической форме правления верховная власть полностью или частично принадлежит одному лицу — монарху — и передается, как правило, по наследству. Монархии подразделяются на неограниченные, когда верховная власть всецело принадлежит монарху, и ограниченные, когда монарх разделяет власть с другими государственными органами. Неограниченная монархия бывает деспотической и абсолютной. Деспотическая монархия зародилась в странах Древнего Востока и отличается обожествлением верховного правителя и полным бесправием подданных. Абсолютная монархия появилась в эпоху разложения феодализма и зарождения буржуазных отношений и сохранилась до настоящего времени. В отличие от деспотической монархии, при абсолютной монархии воля главы государства связана издаваемыми им законами. Основными историческими формами ограниченной монархии являются: сословно-представительная представительными (монарх учреждениями; делит существовала власть в с сословно- эпоху образования централизованных государств), дуалистическая (монарх сохраняет в своих руках исполнительную власть, а законодательную разделяет с выборным представительным органом; возникла в переходную эпоху от феодализма к капитализму и сохранилась до настоящего времени в некоторых азиатских и африканских государствах) и парламентская (монарх лишь формально обладает верховной властью, «царствует, но не правит»; представлена в большинстве монархических государств современности). - 18 - При республиканской форме правления верховная власть осуществляется выборными органами, избираемыми населением. Хотя республиканские формы правления встречались в древности (греческие полисы, Римская республика) и в средневековье (Новгородская республика, Венеция, Генуя), доминирующими в мировом масштабе они становятся лишь в XX веке. В зависимости от того, кто в республике формирует правительство — президент или парламент, современные республики подразделяются на президентские, парламентские и смешанные. 2. Под формой государственного устройства понимается политическое и административно-территориальное деление государства, взаимоотношения между его составными частями. Из истории известны три основные формы государственного устройства: унитарная, федеративная и конфедеративная. Унитарное государство — это единое государство, состоящее из административно-территориальных единиц, не имеющих политической самостоятельности. Действуют единая система высших государственных органов и единые законодательная, судебная, налоговая и денежная системы. Федерация — союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований — субъектов, обладающих относительной самостоятельностью. В федеративном государстве сосуществуют федеральный государственный аппарат и государственный аппарат субъектов, федеральная правовая система и правовая система субъектов, федеральное гражданство (подданство) и гражданство (подданство) субъектов, двухканальная система налогов. За субъектами может быть сохранено право выхода из федерации. Конфедерация — союз суверенных государств, образованный для обеспечения их общих интересов. Конфедерация не имеет единых высших органов, вооруженных сил, правовой системы, гражданства (подданства), территории и т.д. Вместе с тем государства — члены конфедерации могут договориться о создании общих структур для решения конкретных задач. Конфедерации обычно недолговечны и со временем трансформируются в более прочные государственные образования или распадаются. - 19 - 1.3. Государственный аппарат и государственное управление Государственный аппарат – разветвленная система государственных органов, состоящих из должностных лиц (чиновников), наделенных властными полномочиями и выполняющих те или иные государственные функции. В широком смысле слова государственное управление – целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства, осуществляемое посредством государственного аппарата, на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей. В узком смысле слова это понятие сводится к деятельности исполнительных (административных) органов государства. Классификация государственных органов проводится по двум различным основаниям: а) по главным направлениям деятельности; б) по месту государственных органов в системе государственного аппарата. По первой классификации государственные органы делятся на законодательные, исполнительные, судебные. Законодательные органы: в современном государстве это представительное высшее учреждение – парламент; в федеративных государствах на местном уровне функционируют также региональные (местные) представительные учреждения. Все они избираются населением. Исполнительные или административные органы. Их также называют исполнительно-распорядительными: исполнительными – потому что они исполняют законы и иные акты законодательной власти и вышестоящих органов, а распорядительными – потому что обладают правом издавать общеобязательные постановления и распоряжения в пределах своей компетенции. С точки зрения теории государственного права исполнительная власть выступает по отношению к власти законодательной как вторичная, производная. Но генетически она была первой, так как формирование современного государства шло путем обособления законодательства и правосудия от администрации и превращения соответствующих учреждений в самостоятельные ветви единой государственной власти. - 20 - Исполнительные органы подразделяются на органы общей компетенции – монарх, президент, правительство (в масштабах государства), губернатор, мэр и возглавляемые ими административные структуры (на местном уровне), а также отраслевые и межотраслевые органы – министерства, ведомства и подотчетные им органы на местах. Отраслевые и межотраслевые органы в зависимости от конкретных функций образуют несколько групп: а) финансово-хозяйственные органы (промышленность, сельское хозяйство, транспорт, финансы); б) органы социально-культурной сферы (образование, наука, культура, здравоохранение, социальное обеспечение); в) административно-политические органы (оборона, внешняя политика, охрана общественного порядка, государственная безопасность и др.). Судебные учреждения в государственном аппарате призваны осуществлять правосудие. В современном демократическом государстве судебная власть представляет собой систему независимых судебных органов, состоящих как из судов общей юрисдикции, так и особых видов судов – конституционных, арбитражных, военных, административных и др. Помимо этих трех основных видов государственных органов иногда выделяют еще надзорные, контрольные и некоторые другие группы учреждений. По второй классификации государственные органы подразделяются на высшие, центральные и местные. К высшим органам (монарх, президент, относятся физические носители верховной власти премьер-министр) и государственные учреждения, обладающие верховной властью в сфере законодательства, управления, правосудия (парламент, правительство, Верховный Суд). Центральными государственными органами называются отраслевые и межотраслевые органы управления, исполняющие законы и распоряжения - 21 - высших органов. В России в разные исторические периоды – приказы, коллегии, министерства, (наркоматы) и ведомства. Местные государственные органы – это органы власти и управления, полномочия которых ограничены определенной территорией (губернские, уездные, областные, городские, районные). 1.4. Историографический обзор Изучение истории государственного управления в России началось в XVIII веке. Большой вклад в развитие русской исторической науки внес В. Н. Татищев, создавший «Историю Российскую с древнейших времен» в пяти томах (1768 г.). В этой работе впервые представлена схема отечественной истории, включающая в себя несколько этапов: I. «Совершенное единовластие» (862 - 1132 гг.) - от Рюрика до Мстислава; II. «Аристократия удельного периода» (1132 - 1462 гг.); III. Восстановление монархии при Иване III и укрепление ее при Петре I (1462 - 1725 гг.) В. Н. Татищев трактовал историю России как историю развития самодержавия; ему принадлежит честь открытия и ввода в научный оборот таких документов, как «Русская Правда» и Судебник 1550 г. В Российской Академии наук в этот период историей русского государства занимались немецкие ученые Г. Байер и А. Шлецер – родоначальники норманнской теории происхождения государственности на Руси. Их оппонентом выступил М. В. Ломоносов. В своей «Древней российской истории» он привел весомые аргументы против норманнской теории: племя «Русь» - славянского, а не скандинавского происхождения; в древнерусском языке отсутствует скандинавское и германское влияние. В трактовке М.В. Ломоносова отечественная история представлена как непрерывный процесс, результат деятельности не только князей, но и труда народа. В начале XIX века появился фундаментальный труд «История государства Российского» Н. М. Карамзина, который дал толчок дальнейшему развитию - 22 - исторических исследований. Впечатления современников в интерпретации Пушкина: «Русская история найдена Карамзиным, как Америка Колумбом». Н. М. Карамзин обосновал свой вариант периодизации русской истории. Основная идея его работы: государство – определяющая сила истории страны; самодержавие – наилучшая форма государственности для России. В XIX веке в исторической науке складываются определенные научные школы и направления: «школа официальной народности», основывающаяся на формуле «православие, самодержавие, народность» (М. П. Погодин), славянофильское направление (И. Д. Беляев), государственная школа (Б. Н. Чичерин, К. Д. Кавелин). Теория «официальной народности» обосновывала необходимость монархии в России, отстаивала идею «единения царя с народом». По замечанию М. П. Погодина, «монархическая власть есть решающая сила исторического развития». Славянофилы исходили из того, что у России – особый, отличный от европейского, путь. История России – гармоническое сочетание двух сил: народа и власти. С XVII века гармония распалась, произошло окончательное закрепощение крестьян. Дается положительная оценка татаро-монгольского ига и отрицательная – петровской модернизации. Славянофилам принадлежат серьезные научные труды, содержащие большой фактический материал по истории российской государственности («Судьба земщины и выборного начала на Руси» И. Д. Беляева и др.). В середине XIX века сложилась так называемая государственная или юридическая школа историографии. Она отводила главную роль в историческом процессе государству. Государство – демиург, творец русской истории, высшее достижение общественного прогресса. Накануне 1861 г. Б. Н. Чичерин сделал вывод, что государство закрепостило, но оно же и освободит крестьян. Для историков государственной школы характерно стремление остаться в рамках эволюционного революционного пути Запада. - 23 - развития, отказ от По мнению В. О. Ключевского, «три основных силы строят людское общежитие: человеческая личность, людское общество, природа страны». В развитии России огромную роль играл политический фактор (государство), большое значение имели процессы колонизации (природный фактор), торговля (экономический фактор). Русский исторический процесс делится на 4 периода: I. Русь днепровская, городовая, торговая (VIII-XII века); II. Русь верхневолжская, удельно-княжеская, вольно-земледельческая (XIIIсередина XV века); III. Русь великая, московская, царско-боярская, военно-земледельческая (вторая половина XV- начало XVII века); IV. Всероссийский, императорский, дворянский период; период крепостного хозяйства, мануфактурного и фабрично-заводского производства (середина XVII-середина XIX века). В. О. Ключевский дает неоднозначную оценку преобразованиям. Последователями Ключевского были петровским как буржуазно- либеральные историки (П. Н. Милюков, А. А. Кизеветтер), так и марксисты (М. Н. Покровский, Ю. В. Готье и др.). Марксистская историография исходит из классового определения государства как машины «для угнетения одного класса другим». Движущей силой исторического процесса является развитие производительных сил и производственных отношений. В работах историков-марксистов сделан акцент на антинародной, дворянско-помещичьей сущности русского государства, преувеличена роль антиправительственных движений угнетенных масс. В таком ключе история российской государственности исследовалась весь советский период, хотя в 60-е - 80-е гг. появилась тенденция к деполитизации и деидеологизации истории России. Крупнейшие работы советского периода – «Киевская Русь» Б. Д. Грекова, «Земские соборы» Л. В.Черепнина, «История государственных учреждений дореволюционной России» Н. П. Ерошкина, «Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке» П. - 24 - А.Зайончковского, «Образование приказной системы управления в Русском государстве» А. К. Леонтьева, «Россия Ивана Грозного» С. О. Шмидта и др. Современные исследователи обратили внимание на особенности развития истории страны как мобилизационного общества. Мобилизационный тип развития осуществляется за счет сознательного вмешательства государства в механизмы функционирования общества для преодоления отставания, либо для предотвращения кризисных ситуаций (внешняя угроза и т.п.). Это инструмент ускорения постепенных эволюционных процессов. Мобилизационный тип развития, доминирующий в России, имеет свои особенности: 1) политические факторы преобладали над экономическими, что обусловило гипертрофированную роль государства; 2) внешние факторы постоянно вынуждали государственную власть ставить задачи, опережающие социально-экономические возможности страны, следствием этого явилась политика насаждения реформ «сверху» и методы форсированной модернизации; 3) существует тесная связь между мобилизационным типом развития и потенциалом военной угрозы; для России всегда был характерен высокий уровень затрат на военные нужды; 4) исследователи отмечают циклический характер развития России, особенностью которого является чередование периодов взлетов и падений. В истории страны можно выделить три глобальных цикла продолжительностью примерно 380 лет: I. 862 - 1238 гг. – от образования Киевского государства до татаромонгольского нашествия; II. 1238 - 1613 гг. – от татаро-монголов до завершения «Великой смуты»; III. 1613 – 1991 гг. – от воцарения династии Романовых до распада СССР. Каждый цикл включает три стадии – «стабилизации, нормального развития, упадка». Начало цикла – обострение системного кризиса российского общества, для преодоления которого приходилось искать принципиально новые формы государственного устройства. Этот поиск и составлял основное содержание - 25 - стабилизационного этапа длительностью около 110 лет. В конце каждого такого этапа появлялись собиратели русских земель (Святослав, Иван Калита, Петр I), проводившие активную территориально-экспансионистскую политику. Стадия нормального развития (приблизительно 150 лет) - время успешной колонизации новых территорий и взлета Российского государства (периоды от княжения Ярослава Мудрого до Владимира Мономаха, от правления Дмитрия Донского до Ивана III, от царствования Екатерины II до Александра II) . Последние 100 – 110 лет цикла – период территориального сжатия, нарастания кризисных явлений и упадка. Усилия отдельных государственных деятелей (Андрей Боголюбский и Всеволод Большое Гнездо, Иван IV и Борис Годунов, Николай II, И. В.Сталин, М. С. Горбачев) по предотвращению кризиса, несмотря на отдельные успехи, заканчивались их поражением. Концепция мобилизационного типа развития России изложена в работах современных авторов (См.: Ахиезер А. С. Социокультурные проблемы развития России. М., 1992.; Дьяконов И. М. Пути истории. М., 1994; Семеникова Л. И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. М., 1994). Крупнейшие исследователи истории государственного управления России последних лет – И. А. Исаев, Л. Т. Захарова, Д. Е. Лаптева, Т. П. Коржихина, Р. Г. Пихоя, А. С.Сенин и др. Контрольные вопросы и задания 1. Что понимается под государством? Перечислите его признаки. 2. Охарактеризуйте формы государственного устройства и формы государственного правления. 3. Что такое «государственный аппарат» и «государственное управление»? 4. Какие варианты классификации государственных органов Вам известны? 5. Назовите главные направления исследования истории российской государственности, сложившиеся в отечественной историографии в XX веке. - 26 - Тема 2. Возникновение Древнерусского государства. Государственное управление в Киевской Руси (IX-XII вв.) 1. Предпосылки становления государственности у восточных славян. 2. Государственный аппарат Киевской Руси. 3. Административная и законодательная деятельность великих князей. 2.1. Предпосылки становления государственности у восточных славян Древнерусское государство – Киевская Русь – было образовано восточными славянами в IX веке и являлось одним из крупнейших государств Европы. В самостоятельную этническую общность восточные славяне выделяются в середине I тыс. н.э. К VI веку они занимали обширную территорию от Карпат на западе до Оки и верховьев Дона на востоке, от Невы и Ладоги на севере до Среднего Поднепровья на юге. Главные причины консолидации восточнославянских племен в единое государство: – распад родовой общины; - появление соседской общины; - становление частной собственности; - образование союзов племен; Племенные союзы включали в себя несколько десятков племен и возглавлялись военными вождями – князьями и родовой знатью. Высшим органом управления являлось народное собрание (вече). Основа военной организации – народное ополчение, однако уже сформировалась и новая военная структура – княжеская дружина. Подобный общественный строй, первобытнообщинного возникающий строя и на заключительной непосредственно предшествующий образованию государства, принято называть военной демократией. - 27 - стадии Согласно сведениям арабских, персидских, среднеазиатских географов, в первой половине IX века у восточных славян уже сформировались три крупных политических центра – Куявия (Киев), Славия (Новгород) и Артания (местонахождение точно не установлено). В середине IX века между ними отмечалось соперничество за гегемонию в восточнославянском мире. Для прекращения очередной междоусобицы в Новгороде в 862 году направлено посольство к варяжскому князю Рюрику с приглашением на княжение («Повесть временных лет»). Преемник Рюрика Олег в 882 году совершил поход на юг, занял Киев и сделал его своей столицей. Объединение двух главных политических центров восточного славянства под властью Олега завершило процесс создания Древнерусского государства. Летописный рассказ о призвании варягов послужил основой для появления норманнской теории происхождения Древнерусского государства. Начало ей было положено в трудах немецких ученых Г. Байера, Г. Миллера и А. Шлецера, работавших в XVIII веке в России. Сторонниками этой теории были также В. Н. Татищев, М. М. Щербатов, Н. М. Карамзин. По их мнению «варяги из племени русского» - выходцы из Скандинавии. Противники норманнской теории (М. В. Ломоносов, Д. И. Иловайский) считали, что рассказ летописи – легенда. В традициях средневековой историографии (и на Западе, и на Руси) было принято возводить происхождение правящей династии к иностранным царствующим фамилиям, чтобы укрепить ее легитимность (например, легенда X века о призвании племенем бриттов саксонских князей; при этом давалась сходная характеристика положения дел в своей земле: «земля наша богата, а порядка нет»). В то же время раскопки на севере страны дают археологам много материала скандинавского происхождения. Современные исследователи склоняются к признанию Рюрика, отождествляя его с Рюриком Ютландским из скандинавских саг. В целом проблема происхождения государства на Руси с момента ее возникновения в историографии никогда не была чисто исторической и в разные времена использовалась с политическими целями. - 28 - Особенности формирования Древнерусского государства обусловлены рядом факторов. Во-первых, географический фактор. Восточноевропейская равнина – огромное малонаселенное пространство, не имеющее четко выраженных природных границ. Это обстоятельство способствовало возникновению гигантского (по европейским масштабам) государства. Во-вторых, этнический фактор. На данной территории мирно сосуществовали восточнославянские, финско-угорские, балтийские племена. Общность условий обитания, занятий (оседлое скотоводство, земледелие, охота, рыболовство), языческих верований, отсутствие территориальных претензий друг к другу – все это сделало возможным создание многонационального государства. В-третьих, фактор экономического порядка - прохождение через Восточноевропейскую равнину знаменитого водного пути «из варяг в греки». Сосредоточение в одних руках централизованной охраны этого пути, таможенных пошлин несло очевидную выгоду, что способствовало образованию единого Древнерусского государства. В-четвертых, социокультурный фактор. Господство сходных языческих верований, культов, традиций в момент возникновения государства, а затем постепенное распространение православной культуры отношении к язычникам также способствовали при терпимом интеграции племен, формированию единого духовного пространства. 2.2. Государственный аппарат Киевской Руси Киевская Русь была раннефеодальной монархией. Эта форма правления выросла из родообщинных отношений и характеризовалась слабостью центральной власти, раздробленностью территорий значительных остатков родового самоуправления. - 29 - и сохранением Государственный аппарат имел довольно разветвленную структуру (см. рис. 1): Великий князь Вече Совет при князе Удельные князья Дворцово-вотчинные органы: тиун, казначей, дворской, огнищанин, ловчий и др. Местные органы власти и управления: наместники, волостели Рис. 1. Структура государственного аппарата Киевской Руси Во главе государства стоял великий князь киевский, которому принадлежала высшая хозяйственная, законодательная, административная, судебная и военная власть. Он, однако, не являлся единоличным правителем, а его власть еще не приобрела отчетливо наследственного характера. Существовали различные способы замещения великокняжеского престола: наследование, захват, избрание вечем. Князь управлял при помощи дружины, которая проживала на княжеском дворе и находилась на полном содержании князя. Среди дружинников были значительные различия по положению. Старшая дружина состояла из богатых и знатных людей («бояре», «мужи»). Младшая дружина – «гриди», «отроки», «детские», «дети боярские» (возраст при этом не имел значения). Старшая дружина вместе с городскими старейшинами («старцами градскими») и высшим духовенством образовывала Совет при князе, с которым он обсуждал важнейшие вопросы государственной жизни. В недрах дружины - 30 - сложилась так называемая десятичная система управления, распространившаяся впоследствии на города и общины: население делилось на десятки, сотни, тысячи во главе соответственно с десятскими, сотскими, тысяцкими. Из дружинников формировалась княжеская администрация, важнейшая роль в которой принадлежала представителям князя на местах: наместникам (посадникам) – в городах и волостелям – в сельской местности. Наместник выполнял различные управленческие функции: собирал дань, судебные и торговые пошлины, вершил суд, командовал местной дружиной. Наместники и волостели жалованье за службу не получали и содержались за счет собираемого с подведомственной территории так называемого корма. Такая система называлась кормлениями, а должностные лица – кормленщиками. Размеры кормов точно не фиксировались, что создавало возможности для злоупотреблений. Наместники и волостели в своей работе использовали штат подчиненных должностных лиц (тиуны – ведавшие хозяйством, судьи, доводчики, осуществлявшие вызов в суд, праветчики – судебные исполнители и др.). Все они, как правило, являлись дворовыми слугами наместников и волостелей. Примерно также формировалась княжеская администрация в центре. Княжеским хозяйством заведовал дворецкий (дворской), которому помогали тиуны. Учет собираемой дани осуществляли данщики; торговую пошлину взимали мытники; денежный штраф за убийство – виру – вирники; пошлину за продажу лошадей – пятно – пятенщики. «Русская Правда» упоминает должности ключника, огнищанина, ловчего, конюшего и др. Для системы управления в центре было характерно совмещение в руках одного должностного лица функций по управлению отдельной отраслью дворцового хозяйства и государственного управления. Другими словами, происходил перенос на управление государством порядка управления дворцовым хозяйством князя. Такая система управления получила название дворцововотчинной. - 31 - Все Рюриковичи считали себя прирожденными владетельными князьями и «братьями» между собой. Киевский князь именовался «отцом», что было лишь почетным званием, не отражая реальных родственных отношений. Каждый князь на своей территории и в международных делах держал себя как независимый государь и его отношения с другими князьями определялись «либо ратью, либо миром», то есть все спорные вопросы решались силой оружия или соглашениями. Это договорное начало проходит через всю древнерусскую историю и прекращается только в московском государстве. Очередной порядок наследования, при котором киевский престол наследовал старший в роду, перемещая других родственников из удела в удел, усиливал зависимость младших князей от главы рода. На практике отношения старшинства стали осложняться и путаться по мере численного увеличения династии. К тому же принцип старшинства постепенно приходил в столкновение с принципом вотчины: некоторые удельные князья не желали менять насиженные места, другие рвались в Киев через головы старших «братьев». Любечский съезд князей – Рюриковичей (г. Любеч, 1097г.) принял постановление «каждый держит отчину свою», установив порядок наследования «от отца к старшему сыну». Это решение усилило центробежные тенденции, подготовив почву для распада государства в будущем. Важную роль в Древнерусском продолжало играть вече – народное собрание, в котором участвовало все взрослое население города, а иногда и окрестных деревень. Власть веча, его состав и компетенция не определялись никакими юридическими нормами. Вече решало вопрос о войне и мире, о созыве ополчения, о призвании или изгнании князей (из 50 киевских князей, занимавших престол в X-XIII вв., 14 были приглашены вечем). Решения вече принимались единогласно. Существовал определенный порядок ведения вечевых собраний и, возможно, иногда практиковалась запись выступлений. Вече по-разному оценивалось историками: одни считали его собранием, где заправляла городская верхушка; другие народовластия. - 32 - – подлинным институтом В период Киевской Руси основную массу населения составляли крестьянеобщинники. Государство было заинтересовано в сохранении общинных порядков, так как с их помощью было легче проводить сбор податей и обеспечивать лояльность населения княжеской власти. Община занималась перераспределением земельных наделов, раскладкой податей, решением споров, розыском преступников. В рамках общины действовал институт круговой поруки. Общинное самоуправление возглавлялось выборным старостой. Государство постепенно усиливало контроль над общиной. Наряду с выборными старостами появляются назначенные князем приказчики и иные должностные лица; тем не менее, община в Древней Руси представляла собой вполне автономное образование с собственными суверенными правами. 2.3. Административная и законодательная деятельность великих князей Внутренняя и внешняя политика киевских князей была направлена на объединение всех восточнославянских и части финских племен под властью Киева, централизацию власти и укрепление международного авторитета Руси. Военные походы, государственное управление, личные потребности княжеского двора требовали значительных средств, которые взимались в виде дани, налогов. Основным способом сбора в IX-X веках являлось «полюдье» объезд области князем или его представителем. Дань собиралась деньгами или чаще натурой, особенно мехами – главной статьей княжеской торговли на заграничных рынках. Во время полюдья сам князь или его наместник чинили суд и расправу, если жители обращались к ним за помощью. Княгиня Ольга, подавив в 945 году восстание древлян, провела налоговую реформу, установив размеры дани («уроки») и пункты ее сбора («погосты»). Со времен княжения Рюрика несколько раз менялся принцип сбора дани (при Ольге – со двора, при Владимире – с плуга, при Ярославе – с человека); внеэкономические формы эксплуатации - 33 - начинают уступать место экономическим, основанным на праве собственности. Складывалась система разнообразных налогов, торговых, судебных и других пошлин. В 957 году Ольга совершила поездку в Царьград, где приняла христианство. Однако попытка сделать христианство государственной религией не удалась из-за противодействия ее сына Святослава. Сам Святослав мало занимался внутригосударственными делами, проводя время в постоянных военных походах. При нем был разгромлен Хазарский каганат, взимавший дань с некоторых восточнославянских племен, и расширена территория Древнерусского государства. Религиозную реформу провел князь Владимир, объявивший в 988 году восточное христианство государственной религией. С этого времени особое место в Киевском государстве занимала церковь – влиятельная не только в духовном, но и в политическом отношении организация. Во главе ее стоял назначенный Константинопольским патриархом митрополит Киевский. Территория страны была поделена на епархии во главе с епископами (архиепископами). Светская власть позаботилась о материальном обеспечении церкви; в ее пользу отчислялась десятая часть княжеских доходов – десятина. Так было до середины XII века. С развитием земледелия десятину заменили другие источники дохода, в первую очередь – право собственности на обширные территории – церковные вотчины, что позволяло получать подати и налагать определенные повинности на крестьян. Церковь была освобождена государством от налогов. В конце X века церкви было пожаловано право суда и сбора судебных пошлин по делам семейно-бытового характера. Под юрисдикцией церкви находились особые группы лиц: духовенство, лица, призреваемые церковью и зависимые от нее (холопы, перешедшие в дар от светских владельцев). Расцвет Древнерусского государства приходится на период правления Ярослава Мудрого (1019-1054 гг.). При нем Киевская Русь превращается в могучую державу. Он покончил с княжескими усобицами; разгромил печенегов, совершавших до этого постоянные набеги на южнорусские города; - 34 - не спрашивая разрешения Константинополя, добился избрания на митрополичью кафедру священника из русских – Иллариона. Признанием международного авторитета на Руси стали династические браки Рюриковичей. Во времена Ярослава Мудрого началась работа по кодификации норм обычного права, результатом которой стало появление свода законов – «Русской Правды» (XI век), впоследствии дополненной его преемниками («Правда Ярославичей», «Устав Владимира Мономаха» и др.). «Русская Правда» включала статьи законов как гражданских, так и уголовных. Она устанавливала судопроизводство, определяла наказание за те или иные проступки и преступления. Определенные юридические привилегии предусматривались для князей, бояр, княжеских управителей. За преступление против представителя привилегированного слоя, устанавливалась более высокая ответственность. К юридически и экономически независимым категориям относились – посадские люди и смерды-общинники, которые платили налоги и несли повинности в пользу государства. «Русская Правда» упоминает и зависимых людей – закупов, рядовичей, обладавших своим хозяйством, но попавших в частичную зависимость от феодала и работавших на вотчинных землях. Определенный предел этой кабальной зависимости был положен при Владимире Мономахе, установившим максимально допустимый процент за «купу». Однако за преступление, в случае побега или неуплаты долга закуп мог быть обращен в холопа (раба). Таким образом постепенно закрепощались бывшие свободные общинники. «Русская Правда» вносила определенную регламентацию в источники холопства: самопродажа в рабство, женитьба на рабе или рождение от раба, утеря статуса свободного при поступлении в услужение, тяжкое преступление и др. Основной вид наказаний, практиковавшийся на Руси – денежный штраф («вира»), размеры которого зависели от тяжести проступка и от социального положения пострадавшего. В отличие от других христианских стран, Киевская Русь не знала пыток и телесных наказаний, но казнь за наиболее тяжкие - 35 - преступления существовала. Ряд статей «Русской Правды» ограничивал распространенную тогда кровную месть. По оценке Н.М. Карамзина, «Русская Правда» утверждала личную безопасность и права на собственность каждого из подданных князя. Киевские князья – потомки Ярослава Мудрого оказались не в силах остановить центробежные тенденции экономического и политического развития страны, обозначившиеся к XII веку. Внук Ярослава Владимир Мономах и его сын Мстислав сумели на некоторое время удержать единство русских земель. Но после смерти последнего (1132 год) Древнерусское государство окончательно распалось на полтора десятка самостоятельных княжеств. Контрольные вопросы и задания 1. Как Вы оцениваете роль варяжского фактора в становлении государственности у восточных славян? 2. Охарактеризуйте государственный строй Киевской Руси. Какие элементы родового самоуправления сохранились в этот период? 3. Перечислите основные должности княжеской администрации. 4. Какие институты древнерусской государственности олицетворяли монархическое, аристократическое и демократическое начала в управлении? Тема 3. Государственное управление в удельный период (XIII-XIV века) 1. Политические и социально-экономические условия распада Киевской Руси. 2. Княжества и земли в удельный период: специфика политической организации. - 36 - 3. Особенности государственности Северо-Восточной Руси в сравнении с Западной Европой. 4. Монгольская империя и Золотая Орда. Влияние Орды на отечественную государственную традицию. 3.1. Политические и социально-экономические условия распада Киевской Руси Период феодальной раздробленности на Руси охватывает XII-первую половину XV вв. Количество самостоятельных княжеств в этот период не было устойчивым из-за разделов и объединений некоторых из них. В середине XII века – около 15 удельных княжеств, накануне татаро-монгольского нашествия на Русь их было около 50, а в XIV веке, накануне процесса государственной консолидации, число их приближалось к 250. Наиболее заметную роль в последующем развитии Руси сыграли Киевское, Черниговское, ГалицкоВолынское, Полоцкое, Смоленское, Владимиро-Суздальское княжества, а также Новгородская земля. Наступление политической раздробленности было подготовлено развитием феодальных отношений. Укрепление экономических позиций крупных вотчинников – удельных князей и бояр – подталкивало их к политической самостоятельности. Некоторое время еще сохранялась видимость прежнего единства. Киевское княжество продолжало считаться главным, существовала единая церковная организация, действовали нормы «Русской Правды», проводились съезды князей, организовывались совместные военные акции. Но постепенно связи между совместными русскими землями ослабевали, а княжеские усобицы вели к дальнейшему их дроблению. Причины феодальной раздробленности Руси можно сформулировать следующим образом. Внутриполитические: отмена «очередного» порядка наследования. Единого государства не существовало уже при сыновьях Ярослава Мудрого, и единство поддерживалось во многом благодаря родственным связям и общим - 37 - интересам обороны от степных кочевников. Решение Любечского съезда «каждый держит отчину свою» окончательно ликвидировало зависимость удельных князей от киевского князя. Потомков Ярослава больше интересовала не борьба за старшинство, а увеличение собственных владений за счет соседей. Внешнеполитические: в результате крестовых походов для европейских судов был открыт путь в Средиземное и Черное моря. Значение торгового пути «из варяг в греки» стало падать, к тому же он становился все более опасным изза возраставшей активности Степи. Это ускорило процесс распада Киевской Руси как государства, возникшего вокруг важнейшей торговой артерии. Социально-экономические: развитие натурального хозяйства препятствовало установлению прочных связей между регионами. В условиях, когда все необходимое производилось внутри феодальной вотчины, требовалась сильная власть на местах, а не в центре. Рост городов, колонизация и развитие новых земель привели к возникновению новых крупных центров Руси, слабо связанных с Киевом. Процесс распада Киевской Руси был обусловлен укреплением власти крупнейших земельных собственников на местах и зарождением местных административных центров в результате развития производительных сил и повышения освоения уровня новых сельскохозяйственного земель, роста культуры, производства земледелия как и следствия повышения урожайности. Продолжалось отделение ремесел от сельского хозяйства, что являлось стимулом для роста новых городов и городского населения. 3.2. Княжества и земли в удельный период: специфика политической организации В конце XII – начале XIII вв. на Руси определились 3 основных политических центра, каждый из которых оказывал решающее влияние на политическую жизнь в соседних землях и княжествах: - для Северо-Восточной Руси – Владимиро-Суздальская земля (княжеская монархия); - 38 - - для Юго-Западной Руси – Галицко-Волынское княжество (княжеско- боярская монархия); - для Северо-Запада – Новгородская земля (боярская республика). Ростово (Владимиро)-Суздальское княжество Междуречье Оки и Волги – территория, хорошо защищенная лесами и реками как от варяжских походов, так от половецких набегов. Крупнейшие города – Ростов, Суздаль, в XII веке появляются и растут новые города – Тверь, Владимир, Москва. Самостоятельным княжеством Ростово-Суздальской земли становится при Юрии Долгоруком, который сумел значительно расширить подвластную ему территорию и даже занять в конце жизни великий киевский стол. Сын его Андрей Боголюбский, отказавшись от борьбы за Киев как символическую столицу Руси, сосредотачивается на обустройстве северовосточных земель. Тем самым Андрей впервые оторвал старшинство среди князей от места (Киева как старшего города) и центр Руси окончательно переместился на северо-восток. Андрей переносит свою столицу из старого боярского Ростова в небольшой город Владимир-на-Клязьме. Авторитарный характер его правления и многолетний конфликт с боярством приводят к гибели князя в 1174 году. Брат его Всеволод Большое Гнездо расправился с боярской оппозицией и окончательно установил в княжестве монархическую форму правления. В сферу влияния Всеволодовичей попадают Муром, Рязань, Чернигов, Смоленск, Киев и даже Новгород. Порядок управления на этой территории во многом повторял модель Киевской Руси. Галицко-Волынское княжество Галицко-Волынское княжество находилось вдалеке от кочевников. Его территория – северо-восточные склоны Карпат и междуречье Днестра и Прута граничила с Венгрией, Польшей, Чехией. С этими странами развивалась активная внешняя торговля. Объединение Галицких и Волынских земель - 39 - произошло на рубеже XII и XIII веков при князе Романе Мстиславиче, который в 1203 г. захватил Киев и принял титул великого князя. Политической особенностью княжества были сильные позиции боярства. Княжеский домен значительно уступал постоянную боярскую боярскому фронду. землевладению, Формально что высшие предопределило исполнительные, законодательные и судебные полномочия принадлежали князю, однако бояре, опираясь на экономическую и военную мощь, могли не признавать княжеских решений. Верховная судебная власть князей в случае разногласий переходила Совету бояр, который созывался по инициативе боярства и возглавлялся епископом. В чрезвычайных условиях собирали вече. Примером такой борьбы являлся начальный период царствования Даниила Романовича, малолетнего сына Романа Мстиславовича. Единственный случай занятия княжеского престола лицом, не принадлежавшим к династии Рюриковичей, – «вокняжение» боярина Владислава в Галиче(1212-1213 гг.). Это привело к длительной борьбе Даниила за возвращение престола, в которой приняли участие польские и венгерские феодалы. К 1238 г. он сумел восстановить свою власть в Галицко-Волынской земле, а в 1240 г. даже взял Киев. Но в том же году Киев был сожжен монголо-татарами. Попытка Даниила организовать крестовый поход против монголов привела его к признанию власти папы Римского и союза церквей. В 1255 г. состоялась коронация Даниила от имени папы, но реальной помощи с Запада он так и не получил. После его смерти Галиция и Волынь переходят к Польше и Литве. Новгородская земля Своеобразие государственной модели Новгорода определялось рядом обстоятельств географического, исторического, внешнеполитического характера. 1. Отдаленное положение Новгорода ставило его вне княжеских усобиц и позволяло городу развиваться более или менее свободно. - 40 - 2. Не слишком благоприятные агроклиматические условия (болотистая местность, холодный климат, бедные почвы) делали малоприбыльным сельское хозяйство и заставляли искать иные источники дохода. 3. Близость Новгорода к главным речным бассейнам Восточно- европейской равнины, возможность выхода в Балтийское море – все это способствовало раннему развитию торговли и промыслов, ставших основанием местной экономики; 4. Геополитический фактор – сравнительно спокойная ситуация на границах. Вплоть до XIII века (создание Ливонского ордена и объединение Литвы) внешняя угроза отсутствовала, и это давало дополнительные возможности для развития. Новгородская земля занимала обширную территорию: от Белого моря на севере до верховьев Волги на юге, от Прибалтики на западе до Уральских гор на востоке. Основное ядро новгородской территории разделялось на пять земель, называвшихся пятинами и приписанных к городским «концам». Центрами пятины были города, именовавшимися пригородами Новгорода. В эти города направлялись новгородские наместники; были там и собственные вечевые собрания, и выборные должностные лица. Пятины состояли из волостей, управлявшихся новгородскими «мужами», волости – из погостов. В отличие от других русских земель в Новгороде сложился строй боярской республики. Высшим органом власти считалось вече – народное собрание всех взрослых свободных жителей города, рассматривавшее важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, приглашавшее князей и избиравшее главных должностных лиц. Посадник оглашал повестку дня и руководил прениями. Решения принимались единогласно. Поскольку добиться этого в большинстве случаев было трудно, вечевые собрания нередко перерастали в массовую драку, причем осилившая сторона оставалась правой. Решения вече оформлялись в особой канцелярии – вечевой избе, возглавляемой вечевым дьяком. Так как город делился на пять районов-концов, а последние - на улицы, то наряду с общегородским вече существовали «кончанские» и «уличанские» - 41 - вечевые сходы, избиравшие, соответственно, кончанских и уличанских старост. То есть Великий Новгород по своему устройству представлял собой систему самоуправляющихся общин. Несмотря на регулярность созыва городского веча и довольно четкую организацию его деятельности, реальная власть принадлежала Совету господ, в который входило от 300 до 500 «золотых поясов»: бояре, высшие должностные лица (действующие и отставные), верхушка посада («житьи люди»), кончанские и сотские старосты. Возглавлял Совет архиепископ. Совет господ решал все важнейшие вопросы: определял выбор князя, посадника, других должностных лиц, готовил вечевые собрания и фактически руководил ими. Высшим должностным лицом в Новгороде был посадник, избиравшийся из знатных боярских фамилий. Он председательствовал на вече, контролировал деятельность князя, вместе с ним руководил вооруженными силами, вершил правосудие, вел внешнеполитические дела. Ближайшим помощником посадника был тысяцкий, также избиравшийся вечем. Он руководил городским ополчением, а в мирное время осуществлял судебные (по торговым тяжбам) и полицейские функции. Новгородский архиепископ являлся не только главой церкви, но и одним из высших должностных лиц республики. Поэтому он тоже избирался вечем и утверждался Киевским митрополитом. Архиепископ председательствовал в совете господ, вершил церковный суд, хранил государственную казну и печать, контролировал торговые меры и весы, участвовал в осуществлении внешней политики. В распоряжении архиепископа находился специальный «владычный» полк. Еще со времен Ярослава Мудрого новгородцы получили право приглашать князя по собственному выбору. В отличие от других русских земель князь в Новгороде не был верховным правителем. Он выполнял функции главнокомандующего и организатора защиты Новгородской земли, вместе с посадником отправлял правосудие (но только в черте города). Даже резиденция князя находилась вне Новгородского кремля. С приглашенным князем - 42 - новгородцы заключали договор – «ряд», где точно фиксировались его судебные, административные и иные полномочия, способ вознаграждения за службу городу, статус князя в торговых делах. Если условия договора нарушались, вече «указывало дорогу», то есть изгоняло князя. Общегородское вече Князь «ряд» Тысяцкий Совет господ вечевые сходы городских концов Посадник Пригород Пригород пятина пятина Пригород пятина Архиепископ Пригород Пригород пятина пятина Рис. 2. Государственный строй Новгородской боярской республики 3.3. Особенности государственности Северо-Восточной Руси в сравнении с Западной Европой Северо-Восточная Русь периода распада Киевского государства во многом напоминала Западную Европу. Но были и существенные отличия. Классический западноевропейский феодализм можно свести к трем основным элементам: 1. Политическая раздробленность, пришедшая на смену империи Карла Великого. 2. Вассалитет. 3. Условное землевладение. - 43 - Первый признак хотя и присутствовал на Руси, но был все же относителен, так как Киевское государство не прошло периода централизации власти. Вместо одного властителя правила династия крупных и мелких князей с одинаковыми правами. Раз не было единого целого, то и распад его можно признать условным. Второй признак – вассальные отношения в истинном смысле этого слова как договорные, письменно оформленные двусторонние отношения – на Руси отсутствовал. До историков не дошло не одного подобного договора между князем и боярином. Обязательства боярства носили односторонний характер (целование креста на служение князю). Раз не было письменных взаимных обязательств, не было нужды в третейском суде. Этим объясняется позднее отделение суда от администрации. Договорные традиции на Западе, опутавшие верхушку феодального общества сетью взаимных обязательств, в конечном итоге способствовали воспитанию гражданского сознания. Хроническое российское беззаконие проистекает от отсутствия подобных традиций. Третий признак – условное землевладение. В средневековой Европе феодом называли земельный надел, временно отданный вассалу в качестве вознаграждения за службу. Первые русские феоды (поместья) появились лишь в конце XV века и сыграли роль не феодального, а антифеодального института, так как монархия использовала его для разгрома боярства (опричнина). Отсутствие на Руси феодальных институтов западноевропейского типа обусловило особенности будущей Российской государственности. Феодализм до недавнего времени трактовался как период упадка культуры, управления, регресса в экономике. Только сейчас историки оценили огромный вклад западного феодализма в становление современной государственности. Именно из современного феодальных институтов государства: выросли собрание важнейшие королевских институты вассалов трансформировалось в правительство; сословно–представительные учреждения Англии и Франции стали прообразом современного парламента; судебная система выросла из права вассала на третейский суд. Именно феодализм - 44 - предоставил западным монархам набор орудий для создания централизованного государства. Иначе обстояло дело на Руси. Расширение государства шло в форме накопления земли. Московский князь покупал землю, захватывал, выменивал. Идея государства воспринималась через призму понятия «вотчина». Отсюда проистекали особенности ранней русской государственности: 1. Слияние власти и собственности (до начала XIX в. царские земли не были отделены от государственных земель). 2. Глубокая пропасть между государством и обществом в силу отсутствия договорных традиций. 3. Собственническая манера отправления власти. 4. Прямое заимствование методов управления и административного аппарата не из Византии или Западной Европы, а из Золотой Орды (налоговые ведомства, связь, средства подавления). 3.4. Монгольская империя и Золотая Орда. Влияние Орды на отечественную государственную традицию 1206 г.– оформление монгольского государства. Один из ханов Темучин был избран единым вождем монгольских племен и получил имя Чингисхан (божественный хан). Государственное управление было тесно связано с военными потребностями и опиралась на традиционную иерархию кочевого общества. Войско делилось на десятки, сотни, тысячи, тумены (10 тыс. воинов). Обычной практикой была круговая порука: в случае дезертирства одного казнили десятерых. Таким образом в монгольском войске была установлена железная дисциплина. Военно-территориальные начальники - ханы, беки, нойоны, богатуры – не избирались, а провозглашались на курултаях в соответствии с происхождением и с санкции верховной власти. - 45 - Основу правовой системы Монгольской империи составляла Великая Яса Чингисхана, которая способствовала консолидации монголо-татарских племен, а так же провозглашала веротерпимость. Монгольская империя заняла гигантскую территорию от Тихого океана и до Восточной Европы; она объединяла много народов, относящихся к различным культурам и традициям, и не могла существовать длительное время как централизованное государство. Уже при Чингисхане происходит разделение на три улуса, которые в XIII веке отчисляли часть доходов в столицу империи Каракорум; ханы улусов не чеканили собственную монету и не могли вести самостоятельной внешней политики. В 1242 г. после похода Батыя на Русь и Центральную Европу улус Джучи был разделен на два. Западное крыло – владение Батыя – получило название Золотой Орды (столица - Сарай). Ядро ее территории – причерноморские, прикаспийские и северокавказские степи. Население – кочевники. Граница между Золотой Ордой и Русью – Дон. Административно-территориальное деление Орды – 12 улусов во главе с улусбеками (эмирами). Улусы делились на 70 «областей» во главе с эмирами (темниками), области - на «районы» во главе с тысячниками. Высшие сановники – назначаемые из улусбеков - беклярибек и везир. Беклярибек — верховный главнокомандующий, под его контролем – внешняя политика, судебная система, религиозные вопросы. Везиру принадлежала высшая исполнительная власть. Он возглавлял диван (законосовещательный орган), контролировал сбор налогов с подвластных народов, ведал казной, кадровыми назначениями. Монголы не смогли фактически включить в состав Западной Орды Русь – земледельческую страну, значительно превосходящую государство завоевателей по уровню экономического и политического развития. После упорного сопротивления попыткам насадить свою администрацию (баскаков), завоеватели были вынуждены перевести русские земли на особое положение. Для русских князей хан являлся верховным правителем и судьей, при этом - 46 - татары не вмешивались в дела внутреннего управления княжеств. Князья утверждались на престолах ханским ярлыком, ярлык на великое княжение получил великий князь владимирский, с XIV века – великий князь московский. Главная форма зависимости – «ордынский выход» – дань. Существовали и экстренные выплаты – «запросы». Помимо дани население выполняло ряд натуральных повинностей, в том числе «ям». Ямская система – общая система путей сообщения. Конюшни и постоялые дворы строились через определенные расстояния; обслуживались окрестным населением. Такой пункт назывался «ям», а его служители - «ямчи» («ямщики»). Их задача состояла в обеспечении беспрепятственного движения гонцов, послов, чиновников. Особые отношения связывали монголо-татар с церковью. Церковь освобождалась от дани и других повинностей. Не без основания церковь считалась монголами союзницей: вопервых, как оппонент папскому влиянию; во-вторых, как идеологическая организация, поддерживавшая настроения покорности и лояльности Орде (в начальный период ига). Итоги монголо-татарского ига 1. Западная Европа оказалась прикрыта русским щитом. 2. Резко сократилось население Руси, особенно городское: из 74 городов более 30 были полностью разорены. В результате - упадок ремесел, торговли, земледелия, замедление экономического развития. 3. Выращена особая генерация покорных Орде князей — «служебников» хана. Восприняв традиции восточной деспотии — традиции безграничного господства и беспрекословного подчинения, русские князья транслировали эти отношения на все ступени средневекового русского общества. Отношения вассалитета заменялись отношениями подданства. 4. Подчиненная роль городов в результате их ослабления ордынским игом. Из противовеса княжеской власти города становятся ее младшим союзником, так как в условиях внешней опасности актуальной была консолидация, а не противоборство. Эта ситуация постепенно приводила к утрате городских вольностей. - 47 - 5. Необходимость борьбы за национальное выживание обусловила процесс форсированной централизации независимости и свободе. государства, Деспотизм при надолго котором нет становится места нормой государственного бытия России. Контрольные вопросы и задания 1. Определите причины распада Киевского государства. 2. Назовите новые политические центры удельной Руси и сравните их государственное устройство. 3. Чем отличаются государственной власти западноевропейские и принципы средневековые государственного институты управления от отечественных? 4. В чем проявилось влияние Ордынского нашествия на государственность Древней Руси? Тема 4. Формирование единого Русского государства. Государственный аппарат в XVI – XVII веках. 1. Объединение русских земель вокруг Москвы. 2. Государственный аппарат России в XVI веке: а) царская власть; б) Боярская дума; в) Земские соборы г) развитие приказной системы; д) местное управление; е) влияние опричнины на государственный строй. 3. Кризис Российской государственности в период Смутного времени. 4. Государственное управление Россией в XVII веке: а) царская власть; б) Боярская дума; - 48 - в) Земские соборы; г) приказная система; д) управление на местах. 4.1. Объединение Русских земель вокруг Москвы В основе создания централизованного государства лежат прежде всего социально-экономические факторы: рост сельскохозяйственного производства, включение феодального хозяйства в торговые связи, появление новых и укрепление старых городов – центров ремесла и торговли. Политические предпосылки объединения: необходимость борьбы за национальную независимость и свержение ига; превращение Москвы в религиозный центр русских земель; успешная государственная деятельность московских князей. Социальные предпосылки: заинтересованность основных групп населения (знать, служилое дворянство, горожане) в сильной власти как гаранте обеспечения сословных интересов. В отличие от стран Западной Европы, где объединительный процесс определяли, в основном, социально-экономические факторы, на Руси мощным катализатором объединения стал фактор внешнеполитический – необходимость консолидации для свержения монголо-татарского ига. Доминирование политических предпосылок обусловило особенности образования единого Российского государства: оно сложилось задолго до зарождения буржуазных отношений, укрепление великокняжеской власти происходило за счет подчинения ей сословий; формировавшееся государство с самого начала носило многонациональный характер. Центром объединения Русских земель стала Москва, чему способствовало выгодное расположение города на перекрестке важнейших торговых путей. В процессе объединения обычно выделяют 4 этапа: 1. Возвышение Москвы (первая половина XIV века). - 49 - 2. Превращение Москвы в общенациональный центр борьбы с монголотатарами (вторая половина XIV — начало XV вв.). 3. Феодальная война в Великом княжестве Московском (вторая четверть XV века). 4. Завершение объединения русских земель вокруг Москвы и свержение ордынского ига (вторая половина XV – начало XVI вв.). На завершающем этапе объединения при Иване III к Москве были присоединены Ярославское, Ростовское, Тверское княжества, Новгородская и Вятская земли. При Василии III — Псков, Рязанское княжество и Смоленск. Великое княжество Московское превратилось в Русское государство. Это означало серьезные перемены в системе управления, прежде всего – в статусе великого князя. Из верховного сюзерена Северно-Восточной Руси удельного периода великий князь превращается в главу государства. Удельные князья и бояре, постепенно утрачивающие свой иммунитет, становятся его подданными. Женитьба Ивана III на родственнице последнего византийского императора способствовала дальнейшему укреплению великокняжеской власти. Из Византии заимствуется придворный церемониал, титул «царя» (цезаря), символы государственной власти. Высокое положение монарха получает идеологическое обоснование в политико-религиозной доктрине «Москва — третий Рим» псковского монаха Филофея. Однако власть великого князя пока не настолько сильна, чтобы стать самодержавной. Важное место в системе государственного управления занимала Боярская дума, выросшая из Совета при князе. Члены Думы назначались великим князем в соответствии с принципом местничества, то есть в зависимости от знатности происхождения. Наиболее высокие места в местнической иерархии занимали Рюриковичи и Гедиминовичи — потомки русских и литовских великих и удельных князей. Сохраняло свои позиции и старомосковское боярство, занимавшее важнейшие государственные посты. В конце XV – начале XVI вв. формируются общегосударственные органы управления. Первоначально это выросшие из дворцово-вотчинной системы - 50 - управления Дворец и Казна. Дворец заведовал землями великого князя, Казна – финансами, государственной печатью и архивом. В их недрах постепенно появляются специальные учреждения – «пути», отвечавшие за отдельные группы дел и возглавлявшиеся путными боярами. Позднее они трансформируются в приказы. В начале XVI века функционировало не менее 10 приказов. Для управления присоединенными к Москве землями с конца XV века создавались «областные» дворцы – Тверской, Новгородский, Рязанский. Процесс формирования общегосударственных органов управления занял всю первую половину XVI века. Принятие в 1497 г. Судебника — свода общегосударственных законов – свидетельствовало об усилении власти великого князя и дальнейшей централизации. В нем устанавливались единые уголовные и судебнопроцессуальные нормы; значительное место отводилось центральному и местному управлению, а так же великокняжескому суду. 2. Государственный аппарат России в XVI веке Царская власть. Вступив на престол в трехлетнем возрасте, юный царь Иван IV, будучи формально наделен высшими властными полномочиями, фактически стал заложником боярских группировок. Сменявшие друг друга кланы расхищали казну, захватывали государственные земли, злоупотребляли властью. Последствиями боярского правления стали ослабление государства, обострение пограничных проблем, рост социальной напряженности. В целях повышения авторитета царской власти митрополит Макарий ввел чин венчания на царство. Принятие царского титула должно было не только укрепить положение государства внутри страны, но и способствовать росту международного престижа Русского государства. Этот символический акт следовало подкрепить реальными реформами, направленными на дальнейшую централизацию власти. Около 1549 г. вокруг Ивана IV сложился совет из близких ему людей, так называемая Избранная рада — неформальное правительство, состоявшее из представителей различных - 51 - групп правящего класса: титулованной знати (князья Курбский, Курлятев, Воротынский), служилого сословия (дворянин Адашев), высшего и рядового духовенства (митрополит Макарий, священник Сильвестр), бюрократии (дьяк Висковатый). В 50-е годы по инициативе Избранной рады были проведены важные государственные реформы. С 1549 г. стали созываться Земские соборы — собрания представителей различных сословий. В 1550 г. принимается новый свод законов – Судебник, заменивший устаревший Судебник 1497 г. В 1551 церковный Собор принимает новый свод церковных правил – Стоглав и вводит ограничения на рост монастырских вотчин. В 50-х гг. XVI века завершилось формирование приказной системы управления. Была проведена земская реформа, ликвидировавшая институт кормлений. Ряд важных мероприятий осуществлен в военной области: организовано постоянное стрелецкое войско, ограничено местничество в армии, принято Уложение о службе. Наконец, была проведена податная реформа (установлена единая окладная поземельная единица – большая соха — 500-800 четвертей). Реформы 50-х гг. XVI века привели к формированию в России сословнопредставительной монархии, характерной чертой которой являлось ограничение власти монарха сословно-представительным органом - Земским собором: Царь Боярская дума Земский собор Митрополит Приказы Земские избы Губные избы Рис. 3. Органы сословно представительной монархии в середине XVIвека - 52 - В отличие от европейских стран с подобной формой правления сословнопредставительная монархия в России имела существенные особенности. В России еще не сложилось «третье сословие» (городские буржуазные элементы), и основной сословно-представительный орган — Земский собор, формально ограничивая царскую власть, фактически использовался ею для противовеса Боярской думе, реально ограничивавшей самодержавие. Боярская Дума. Судебник 1550 г. фактически провозглашал приговор Боярской думы необходимым элементом законодательства. Боярская дума являлась постоянно действующим высшим законодательным, административным органом, отчасти судебным органом. Ею утверждались Судебники 1497 г. и 1550 г., она устанавливала новые налоги, руководила приказами, надзирала за местным управлением, ведала внешнеполитическими, военными, земельными и иными вопросами. Боярская дума включала аристократическую часть (думные бояре и окольничие) и бюрократическую часть (думные дворяне и думные дьяки). В XVI веке численность думы возросла до 30 человек, главным образом, за счет менее знатных фамилий и верхов служилой бюрократии. Заседания Боярской думы (ежедневные) обычно проводились в Кремле. Для подготовки поступавших в нее дел образовывались профильные комиссии: ответная (для переговоров с послами), уложенная (для подготовки кодекса законов), судная и расправная. Думское делопроизводство велось думными дьяками, позже была образована канцелярия. Политическая роль Думы менялась. В годы малолетства Ивана IV – фактическое правительство, в 50-е гг. царь делил с ней власть, а в период опричнины она была оттеснена от решения важнейших вопросов законодательства и управления. Но после смерти Ивана IV значение Боярской думы вновь возросло. Земские соборы. Как высшие органы государственного управления возникли в середине XVI века. Достоверно известно о четырех соборах этого столетия: 1549 г. (реформа местного управления и отмена кормлений); 1566 г. - 53 - (вопрос о продолжении или прекращении Литовской войны); 1584 г. (утверждение царя Федора Ивановича), 1598 (утверждение династии Годуновых). В составе Земских соборов XVI века выделялась государственная часть (царь, Боярская дума, Освященный собор, руководство приказов) и общественная часть (представители служилого и посадского населения) — всего от 300 до 400 человек. В XVI веке общественная часть соборов формировалась не по выбору, а по приглашению центральной власти. Приглашались преимущественно должностные лица, стоящие во главе местных дворянских и посадских обществ. Принимая то или иное решение, члены собора обязывались в то же время быть ответственными исполнителями этого решения. В.О. Ключевский называет соборы XVI века «совещаниями правительства со своими агентами на местах», подчеркивая их служебную, вспомогательную роль. Ни один документ не определял компетенцию, состав и порядок работы соборов. Вопросы, как правило, обсуждались по сословиям (палатам), каждое сословие подавало свое письменное мнение, а в результате их обобщения составлялся приговор, принимаемый всем составом собора. Суммируя компетенцию Земских соборов, можно констатировать, что они рассматривались вопросы избрания на царство, войны и мира, принятия новых нормативных актов, налогообложения. Развитие приказной системы. Большинство приказов выросло из Дворца и Казны в связи с разрастанием их функций. Созывались они по мере надобности, часто без точного определения компетенции, порядка организации и деятельности. Складывание приказа как государственного учреждения прошло несколько этапов: «ПРИКАЗ» (разовое поручение) «ПУТЬ» (постоянное поручение, «отрасль» управления) «ИЗБА» (канцелярия) ПРИКАЗ (центральное государственное учреждение) Рис. 4. Этапы формирования приказа как государственного учреждения - 54 - Во второй половине XVI века приказными становятся почти все отрасли государственного управления. Важнейшие общегосударственные приказы: Казенный, Посольский (внешняя политика, дипломатическая переписка), Разрядный (учет служилого сословия, кадровые назначения, руководство военными действиями), Поместный (учет дворянских поместий, земельные тяжбы). В XVI веке формируется группа приказов военного профиля (Стрелецкий, Оружейный, Бронный, Пушкарский, Приказ каменных дел), территориальные или областные приказы (Казанский, Московский судный, Владимирский судный и др.). Общегосударственное значение имели Разбойный, Земский, Ямской и некоторые другие приказы. Особое место занимает Челобитный приказ, учрежденный в 1550 г. и выполнявший функции контрольного органа. Ряд приказов относились к группе дворцовых и подчинялись непосредственно царю (Приказ Владимирский большого судный и дворца, др.). Конюшенный, Московский Общегосударственное значение судный, имели Разбойный, Земский, Ямской и некоторые другие приказы. Особое место занимает Челобитный приказ, учрежденный в 1550 г. и выполнявший функции контрольного органа. Ряд приказов относились к группе дворцовых и подчинялись непосредственно царю (Приказ большого дворца, Конюшенный, Ловчий, Сокольничий, Постельничий). Характерной особенностью приказной системы было сосредоточение в ведении приказов не только управленческих, но и судебных функций. Поэтому бояре, возглавлявшие приказы, обычно именовались судьями. Помощниками боярина-судьи являлись дьяки. Они ведали делопроизводством, выполняли отдельные поручения, руководили структурными подразделениями - столами. В штат приказов входил делопроизводственный персонал - подьячие, подразделявшиеся на старших, средних и младших. Местное самоуправление. В 30-х—50-х гг. была проведена реформа местного управления, приведшая к ликвидации кормлений. Власть наместников и волостелей упразднялась и заменялась выборными губными и земскими - 55 - учреждениями, компетенция которых определялась специальными грамотами. Вместо кормов и пошлин, уплачиваемых прежде наместникам и волостелям, посадские и волостные люди должны были теперь платить денежный «оброк» в казну. Сумма оброка распределялась в соответствии с имущественной состоятельностью каждого дворохозяина. Таким образом, установленная реформами XVI века выборная служба получила характер натуральной государственной повинности, возложенной на население. Губная изба – выборное учреждение с административными и судебнополицейскими функциями. Во главе - один-два губных старосты, избиравшиеся из местных дворян и детей боярских. В помощь им выбирались из состоятельных крестьян и посадских людей губные целовальники и полицейские чиновники: сотские, пятидесятские, десятские. Губным избам была подчинена территория округа - губа, первоначально совпадавшая с волостью или городом, а позднее включавшая в свой состав один-два уезда. Контроль над деятельностью губных органов осуществлял Разбойный приказ, утверждавший избранных старост. Губные избы занимались розыском разбойников, вели следствие и суд, исполняли наказания. У них было свое делопроизводство, которым занимался губной дьяк. Земские избы – начинают создаваться в 1555 г. В их ведении - сбор казенных податей, надзор за исполнением повинностей, разбор гражданских и незначительных уголовных дел. Состав земских изб: земский староста («излюбленная голова»), избранный посадскими людьми или крестьянами черносошных земель; земские целовальники и судьи. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. Территория, на которой действовала земская изба, совпадала с городом или волостью, однако, жившие на ней бояре и дворяне были изъяты из компетенции земских органов. Кроме этих местных органов управления существовали и другие. Сбор косвенных налогов осуществляли таможенные и кабацкие головы и целовальники, ратными людьми заведовали ратные избы, в некоторых городах - стрелецкие и казачьи избы. - 56 - В начале 1560-х гг. реформы были прерваны, Избранная рада прекратила свою деятельность, в истории государства наступил новый этап – политикоопричного террора. Влияние опричнины на государственный строй. Отсутствие в России самостоятельного «третьего сословия» обусловило слабость сословно- представительных учреждений, как в центре, так и на местах. Серьезным испытанием для сословно-представительной монархии стала опричнина, объявленная Иваном IV в январе 1565 г. из Александровской слободы. Под угрозой отречения от престола царь добился от Боярской думы согласия на разделение государства на две части: опричнину, то есть государев удел и земщину, управлявшуюся Боярской думой и приказами. В опричнину были включены наиболее экономически развитые и важные в стратегическом отношении земли. Из опричнины выселялись бояре и на их земли поселялись дворяне, входившие в опричное войско. Содержать его должно было население земщины. Введение опричнины сопровождалось масштабным террором, опалами и казнями заподозренных в измене бояр. Этот период продолжался до 1572 г. (официальная отмена опричнины). Существуют различные оценки опричнины. 1) Борьба низшего слоя служилого класса (дворянства) против высшего (боярства), возглавленная царем. 2) Искоренение остатков удельной старины и сепаратизма некоторых областей Московского государства. 3) Причина опричнины - в патологических наклонностях царя. 4) Опричнина - система чрезвычайных мер военного времени, призванная любой ценой выжать из страны силы и средства для продолжения Ливонской войны. 5) Столкновение двух концепций централизации власти. Избранная рада проводила постепенные структурные реформы, темп которых не устраивал царя. Опричнина – это форсированная централизация без достаточных экономических и социальных предпосылок, когда свою - 57 - реальную слабость власть пыталась компенсировать террором, заменить им длительную и сложную работу по созданию государственного аппарата. Главной цели царь достиг: опричнина утвердила в стране режим личной власти. Централизация двинулась вперед, но стране пришлось заплатить за это несоразмерно высокую цену: сословно-представительные начала в управлении были подорваны, хозяйство страны – разорено, возникла атмосфера всеобщего страха перед властью. Все это, в конечном счете, ослабило государство. Попытки преемников Ивана Грозного вытащить страну из пропасти, куда завела ее политика опричнины, оказались тщетными, и в начале XVII века Россия вступила в длительный период Смуты. 4.3. Кризис Российской государственности в период Смутного времени Смута начала XVII века – глубокий кризис общества и государства, корнями уходивший в эпоху Ивана IV. Тяжелые последствия опричнины и связанная с ней десакрализация царской власти, проигранная Ливонская война, ломка политических устоев, утверждение крепостничества в общегосударственном масштабе – все это привело к Смуте. Непосредственным поводом к ее началу стал династический кризис: со смертью Федора Ивановича прервалась династия Рюриковичей – «природных» русских царей. Особенность Смуты (по замечанию В.О. Ключевского) - в нее последовательно вступают все группы русского общества, отстаивая свои интересы. Столичное боярство, натерпевшись от лихолетья опричнины, стремилось к ограничению царской власти. Приглашение Бориса Годунова на русский престол было обставлено некоторыми условиями, которые претендент отказался обсуждать, рассчитывая на избрание Земским собором без всяких условий. Так и произошло. Став первым царем – народным избранником, Борис Годунов имел возможность создать новые основания государственной власти и превратить Земский собор из случайного собрания в постоянное народное - 58 - представительство. Однако он отказался от такой возможности, попытавшись возродить в новой династии неограниченное самовластие прежней. Бояре, убедившись, что новый царь продолжает традиции самодержавия, начали тайные действия против него. Так появился Лжедмитрий I, который (по замечанию В.О. Ключевского) «был только испечен в польской печке, а заквашен в Москве». Замысел бояр: добиться свержения Годунова руками самозванца с тем, чтобы впоследствии низложить самозванца и посадить своего боярского царя (В. Шуйского). Так и случилось. Примечательно, что венчание 1606 г. В. Шуйского на царство сопровождалось так называемой «подкрестной записью». Впервые царь письменно отказывался от некоторых прерогатив, в том числе от права предавать опале без доказательств вины; от практики конфискации имущества родственников, непричастных к преступлению; от практики чрезвычайных судов. Это был первый опыт формального ограничения царской власти. Второй этап Смуты - вступление в нее столичного дворянства, недовольного воцарением боярского ставленника – В. Шуйского. Способ убрать неугодного царя применен тот же – используется самозванец Лжедмитрий II («тушинский вор»). Политические и сословные притязания этой группы отразились в договоре о приглашении на русский престол польского королевича Владислава, заключенном между польской короной и вождем тушинского лагеря М. Салтыковым 4 февраля 1610 г. (Лжедмитрий II к тому времени был убит). Договор содержал нормы, защищающие права личности (все судятся по закону; возвышать нужно по заслугам; право выезда за границу для обучения + обязательства В. Шуйского), а так же нормы, определяющие новый порядок управления государством: царь делит власть с Боярской думой и Земским собором. Впервые четко определена их компетенция: Земскому собору принадлежат права учредительного собрания и законодательная инициатива. Боярской думе принадлежат законодательные полномочия по текущим вопросам, высшая судебная власть, а так же право совместно с царем - 59 - устанавливать налоги. Фактически, это – проект конституционной монархии, который так и не был реализован. Следующий этап Смуты – вступление в нее провинциального дворянства во главе с братьями Ляпуновыми. После низложения В. Шуйского власть переходит к Боярской думе, образовавшей правительство из семи знатнейших бояр во главе с кн. Ф.И. Мстиславским – «семибоярщину». Далее - польская интервенция и ультиматум о признании королевича Владислава царем московским. Польские войска вошли в Москву. Первое земское ополчение во главе с Прокопием Ляпуновым и атаманом И. Заруцким 30 июля 1611 г. составило приговор «всей земли», в котором политические идеи малозаметны, зато четко отразились сословные притязания дворянства. В Смуту вмешалось и простонародье (крестьянская война И. Болотникова), после чего Смута получила новое содержание. До сих пор это была борьба политическая, спор за образ правления между различными группировками элиты. После выступления низов Смута превращается в борьбу социальную, подобие гражданской войны. Остановить ее смогла только реальная угроза потери национальной независимости. Второе земское ополчение под руководством К. Минина и Д. Пожарского в октябре 1612 г. освободило Москву от интервентов. Земский собор 1613 г. – самое многочисленное (800 человек) и представительное (высшие сословия, выборные от дворян и посадских, казаков и черносошных крестьян) собрание - избрал новую правящую династию в лице юного М.Ф. Романова. Окончательно Смута была завершена только в декабре 1618 г. заключением перемирия между Россией и Польшей. Итоги Смуты: 1. Рождение новых политических понятий (впервые идея государства отделяется от личности царя и возникает представление о народе как источнике верховной власти). Отныне царь должен быть народным избранником. 2. Перемены в составе правящего класса: фактическое расстройство принципа местничества (формально отменен только в 1682 г.). В ряды Боярской - 60 - думы влилось большое количество думных дворян, выдвинувшихся благодаря личным заслугам; значительно выросло число думных дьяков. Смута произвела большую переборку служебных фамилий: подняла одни, принизила другие. Начался процесс поглощения боярской аристократии чиновной дворянской бюрократией. 3. «Новая постановка верховной власти» (В.О. Ключевский). Восстановление государственности в первые годы после Смуты требовало помощи народного представительства. Первая половина XVII века в России была периодом реставрации сословно-представительной монархии. 4.4. Государственное управление Россией в XVII веке Царская власть. Во главе государственной системы России XVII века, как и прежде, стоял царь. Ему принадлежало право законодательства и вся полнота исполнительной власти; он был верховным судьей и главнокомандующим. На новую династию, хотя она имела источником своего статуса избрание Михаила Романова Земским обоснование собором, царской было власти: перенесено ее старое божественное идеологическое происхождение и наследственный характер. Решение Земского собора лишь подтверждало божественный промысел. Образ жизни царя, в редких случаях появлявшегося перед народом, ставил его на недосягаемую высоту. Пышный титул, принятый при Алексее Михайловиче (1645-1676 гг.), свидетельствовал о больших притязаниях царя на внешнеполитическое обозначилась новая влияние. Во тенденция второй развития половине XVII государственной века четко системы – постепенный переход от сословно-представительной монархии к абсолютной. В России абсолютная монархия сложилась в ходе петровских реформ, однако уже с середины XVII века отчетливо прослеживаются мероприятия, направленные на укрепление самодержавной власти государя. Специальные главы Соборного уложения 1649 г. были посвящены охране жизни и чести, а также здоровья царя. Вводилось понятие государственного преступления, - 61 - причем не делалось различия между преступлением против государства и действием, направленным против личности царя. Устанавливалась охрана порядка внутри царского двора или вблизи места пребывания государя. Во второй половине XVII века шел процесс возрастания личной власти монарха в области верховного управления. Появились именные указы, то есть правовые акты, изданные от имени царя и без участия Боярской думы. Из 618 указов Алексея Михайловича 588 были именными. И хотя они, в отличие от приговоров Боярской думы, касались второстепенных вопросов, сам факт их наличия свидетельствовал об укреплении самодержавного начала в управлении. Устанавливалась так же практика докладов царю начальниками важнейших приказов. Показательным является создание в середине XVII века Приказа тайных дел - личной канцелярии царя, позволявшей ему обходиться без Боярской думы в решении важнейших государственных вопросов. Исполняя поначалу функции тайной полиции и сословного суда, приказ стал позднее органом личного контроля монарха за администрацией. Особую актуальность во второй половине XVII века приобрел вопрос о взаимоотношениях государства и церкви. Патриарх Никон, стремившийся к превращению русской церкви в центр мирового православия, в 1653 г. приступил к церковным реформам. Цель их - унификация обрядов и исправление богослужебных книг по греческим образцам. Реформы Никона были поддержаны властью, но следствием их был раскол Русской православной церкви на официальную и старообрядческую. Постепенно Никон стал претендовать на первенство, утверждая, что священство выше царства. Теократические замашки патриарха привели к его конфликту с государем. В 1666 г. церковный собор, проходивший с участием восточных патриархов, одобрив церковные нововведения Никона, принял решение о смещении реформатора с патриаршего престола. Падение Никона положило начало процессу подчинения церкви государству. Боярская дума. В Думу по-прежнему входили представители четырех думных чинов: бояре, окольничие, думные дворяне и дьяки. За век состав Думы - 62 - удвоился, особенно увеличилось число думных дворян и дьяков. В XVII веке думными дворянами стали представители 85 фамилий мелкого российского дворянства. В 70-х гг. XVII века в Думе было 97 человек: 42 боярина, 27 окольничих, 19 думных дворян, 9 думных дьяков. То есть аристократический характер Думы все таки сохранялся, хотя доля дворян и дьяков росла. Боярская дума оставалась верховным органом в вопросах законодательства, управления и суда. Начало XVII века – период заметного роста влияния Думы, поскольку царская власть во времена Смуты была ослаблена. По свидетельству Г. Котошихина, царь Михаил Федорович «хотя самодержавцем писался, однако без боярского совету не мог сделать ничего». В XVII веке роль Боярской думы постепенно снижалась, что было одним из признаков усиления в России абсолютной монархии. Земские соборы XVII века. После Смуты произошли перемены в составе, графике работы и полномочиях Земских соборов. На избирательный Собор 1613 г. вместе с представителями дворянства, боярства, духовенства, посадских людей (в первый и последний раз) были приглашены депутаты от рядового духовенства и черносошного дворцового крестьянства. С этого времени выборные депутаты стали численно преобладать над должностной частью соборов. Выборы проводились: - от столичного дворянства и купечества - по чинам; - от служилых людей «по прибору» - по строевым частям; - от дворян «городовых» - по сословным корпорациям; - от «тяглых людей» (столичных и городовых) – по общинам. Депутаты избирались на местных сходах, в уездных городах – по призыву и под надзором воевод. Выборные отсылались в Москву вместе с протоколом собрания, Разрядный приказ проверял правильность выборов. Депутаты получали от избирателей наказы. Из правительственного агента депутат соборов XVII века становится народным челобитчиком (В.О. Ключевский). Царская власть, ослабленная после Смуты, нуждалась в поддержке «всей земли». Земские соборы в этот - 63 - период превратились в органы распорядительной власти, где решающую роль играли представители дворянства и посадских людей. В период с 1613 по 1622 гг. соборы действовали почти непрерывно и почти все они посвящены финансовым вопросам. Правительство, чтобы наполнить казну, вводило чрезвычайные налоги и прибегало к займам, часто напрямую обращалась к депутатам с просьбой о безвозмездной помощи. В практику вошел сбор денег по добровольной подписке. Собор выручал казну, но не просил взамен никаких прав. Статус соборов в XVII веке остался неопределенным: то законосовещательным, то законодательным. Документально не определялись сроки созыва соборов, их состав, компетенция, отношение к высшим государственным учреждениям. Сами выборные смотрели на собор как на вспомогательное орудие власти и проявляли равнодушие к земскому представительству. Депутаты отбывали повинность, а избиратели являлись на съезды неохотно, часто по вторичной повестке воевод. Протоколы соборов фиксировали настроения сословной разобщенности и даже вражды. Все сословия сетовали на неравенство «в тягостях», каждое сословие заглядывало в карман другому. Политическое отчуждение, по замечанию Ключевского, нарастало от собора к собору. Такие настроения позволили правящей династии отказаться от созыва соборов, как только в этом отпала нужда. В течение второго десятилетия правления Михаила Романова – с 1622 по 1632 гг.- они не собирались; в период с 1632-1653 гг. – созывались редко и по очень важным вопросам: принятие Соборного уложения 1649 г., восстание в Пскове, русско-польские, русскокрымские отношения, воссоединение Украины с Россией, вопрос об Азове. После 1683-1684 гг. деятельность соборов затухает. Монархия перестает нуждаться в поддержке соборов; главной ее опорой становится армия и бюрократический аппарат. Причины распада соборов (по В.О. Ключевскому): - отсутствие официального статуса; - 64 - - укрепление самодержавия; - крепостное право, ставившее за рамки соборов абсолютное большинство населения России; - сословная разобщенность, отчетливо проявившаяся на последних соборах; - преобладание подданнической политической культуры над гражданской: депутаты и избиравшее их население воспринимали участие в соборах как навязанную сверху повинность. Приказная система управления. На XVII век приходится расцвет приказной системы управления. Самую большую группу образовывали общегосударственные приказы, подразделявшиеся, в свою очередь, на административные и судебно-полицейские, областные (территориальные), военные и финансовые. Они находились в непосредственном ведении Боярской думы: многие ее члены возглавляли приказы, на ее заседаниях утверждались их решения. Другую группу приказов составляли дворцовые приказы, которые подчинялись царю и управляли принадлежащей ему собственностью. К третьей группе относились патриаршие приказы, управлявшие патриаршим имуществом, а также вершившие суд по преступлениям против веры. Характерной чертой приказной системы управления являлась пестрота и неопределенность функций приказов. Отсутствовало четкое разграничение компетенции между приказами. За время существования приказной системы так и не был подготовлен и издан акт, регламентировавший организацию и порядок деятельности приказов в общегосударственном масштабе. Серьезная перестройка с целью упрощения и дальнейшей централизации приказной системы была предпринята в 80-е годы: попытка объединить все финансовые вопросы в укрупненном приказе Большой казны; мероприятия по концентрации всех вотчинных и поместных дел в Поместном приказе, а дел о службе - в Разрядном с изъятием их из ведения территориальных приказов. - 65 - Всего к 1698 г. в России было 26 приказов общегосударственной компетенции (постоянных), 1- временный, 6-дворцовых, 3- патриарших и 19 других высших городских и дворцовых учреждений. В главе приказов стоял начальник-судья, в основном из членов Боярской думы, некоторые из них управляли сразу несколькими приказами. Помощниками судьи были дьяки. Дьяки набирались в основном из рядового дворянства или из духовного звания. Они вершили дела, выносили приговоры, получая за службу поместный оклад до 600 четвертей земли и денежный - до 240 рублей в год. Им подчинялись канцелярские служащие из дворян и детей приказных людей – подьячие, служившие сначала без жалования, потом, по мере приобретения опыта, получавшие оклад 1-5 рублей в год; старший подьячий мог рассчитывать на годовое жалование 60-65 руб. Во второй половине XVII в. произошел значительный рост числа приказных: в 1664 г. в приказах насчитывалось 882 человека, в 1698г. – 2762 человека. К этому времени небольшие приказы с одним – тремя подьячими поглощаются более крупными. Средним становится приказ со штатом 20-40 человек. Такие приказы, как Поместный, Разрядный, Большой казны, Большого дворца, насчитывали по две - четыре сотни приказных. В крупных приказах складывалась разветвленная внутренняя структура. Они подразделялись на столы, а столы - на повытья. Стол возглавлялся дьяком, повытье – подьячим. Чаще всего повытья образовывались по территориальному принципу, имели порядковый номер или носили наименование по имени возглавлявшего их подьячего. Приказная система с ее централизацией, бюрократизмом и отсутствием контроля порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество. Местное управление. В XVII веке на местах продолжали функционировать губные и земские избы, избираемые населением. Однако теперь они фактически попали в подчинении воеводам. В 1625 г. воеводы были назначены в 146 городов с уездами. Подчинялся воевода тому приказу, в ведении которого находился соответствующий город с уездом. Срок службы - 66 - воеводы - от 1 до 3 лет; за нее он получал поместный и денежный оклады. В больших городах было по несколько воевод. Круг обязанностей воевод: административно-полицейские функции, охрана границ, розыск беглых, набор служилых людей, сбор налогов, надзор за состоянием дорог, за деятельностью губных и земских старост. В подчинения у воевод находился ряд должностных лиц: осадные, объезжие, острожные, засечные, казачьи, житничьи, ямские, пушкарские, таможенные и кабацкие головы. Воевода Губной староста Приказная изба Земский староста Головы Кабацкая Таможенная Пушкарская Ямская Житничья Казачья Земская изба Засечная Острожная Объезжая Осадная Губная изба Рис. 5. Местное управление в XVII веке В 20-30 е годы XVII в. формируется тип местных учреждений, получивших название приказных изб (воеводских, съезжих). Личный состав приказных изб разделялся на постоянную и временную части. Временная часть состояла из воевод, дьяков, иногда подьячих с приписью, присылавшихся в город на 1 - 3 - 67 - года соответствующим приказом. Постоянная часть включала местных подьячих, работавших по выбору или найму на постоянной основе. С середины XVII века с расширением и укреплением государственных границ резко вооруженных возрастает сил количество привели к приказных созданию изб. военных Реорганизация округов-разрядов, территориально перекрывавших рамки уездов. В разрядах формируется промежуточное звено управления – разрядные избы с расширенными военноадминистративными функциями. Итак, в XVII веке в государственном аппарате России появляются черты бюрократизации, заключавшиеся в появлении целой цепи подчиненных друг другу учреждений и органов (Боярская дума – приказ - воевода), создании иерархической лестницы чиновников (судья приказа – дьяки - подьячие). Одновременно следует отметить наличие в России небюрократических институтов – Земских соборов (до 1684 года) и земских органов управления на низшем уровне. Громоздкость и нерациональность приказной системы, отсутствие системы подготовки кадров, снижали эффективность деятельности государственного аппарата, не отвечали запросам нового времени Контрольные вопросы и задания 1. Почему именно Москва стала новым центром объединения русских земель? 2. Как менялась роль Боярской думы в государственном управлении на протяжении XV-XVII вв.? 3. В чем заключались особенности приказной системы управления? 4. Раскройте тенденции перехода России в XVII века от сословнопредставительной к самодержавной монархии. 5. Как изменились Земские соборы XVII века и почему они прекратили работу в середине столетия? 6. Как менялась система местного управления в России по мере складывания централизованного государства? 7. В чем проявилась бюрократизация государственного аппарата в XVII веке? - 68 - Тема 5. Система государственного управления в период становления абсолютизма в России (первая четверть XVIII века) 1. Оформление абсолютной монархии в первой четверти XVIII века. 2. Высшие и центральные правительственные учреждения. З. Реформы местного управления. 4. Преобразование судебной системы и создание службы надзора. 5. Формирование бюрократии. 5.1. Оформление абсолютной монархии в первой четверти XVIII века Возникновение абсолютизма как формы правления обусловлено процессом генезиса буржуазных отношений. В условиях перехода от феодального, сословного гражданскому общества государственная к обществу власть капиталистическому, получает значительную самостоятельность по отношению к различным социальным группам. Происходит отмирание сословно-представительных учреждений, которые в той или иной степени ограничивали власть монарха. К основным чертам абсолютизма относятся: сосредоточение законодательной, исполнительной и судебной власти в руках наследственного монарха; право монарха распоряжаться государственными финансами и устанавливать налоги; наличие обширного, разветвленного чиновничьебюрократического аппарата, осуществляющего от имени монарха управленческие функции; централизация и унификация государственного и местного управления, территориального деления; создание постоянной армии и полиции; регламентация службы и частной жизни сословий. В XVI в. абсолютизм устанавливается во Франции, Испании, Англии (в неполной форме и до революции середины XVII в.), Германии (так называемый княжеский абсолютизм). Расцвет абсолютных монархий в Западной Европе приходится на XVII- XVIII вв. - 69 - В России абсолютная монархия окончательно складывается в первой четверти XVIII в. Утверждение абсолютизма в России имело ряд особенностей. Он возник в условиях полного господства феодальнокрепостнических порядков и отсутствия развитых буржуазных отношений, существенного отставания России от ведущих европейских стран, значительного воздействия так называемых восточных, или деспотических, традиций на политический строй государства. В отличие от стран Западной Европы, где социальной базой абсолютизма был союз дворянства с городами, в России абсолютизм опирался на крепостническое дворянство и служилые сословия. Характерной чертой российского абсолютизма стала также широкая внешнеполитическая экспансия – необходимое условие для ускоренной модернизации страны, проводившейся зачастую силовыми методами. Еще во второй половине XVII в. были ликвидированы или лишены самостоятельности сословно-представительные органы как в центре (Земские соборы), так и на местах (губные и земские учреждения). В 1700 г. фактически упраздняется патриаршество. После подавления в 1698 г. стрелецкого бунта Петр I приступил к проведению военной реформы. Стрелецкие полки подлежали расформированию и замене регулярной армией. К 1705 г. окончательно осуществляется формирование армии на основе рекрутской повинности. В начале XVIII в. прекращаются заседания Боярской думы. Вместо прежних органов государственного управления учреждаются Сенат (1711) и Синод (1721), приказы заменяются коллегиями (1717—1720), вводится губернское административно-территориальное деление. В 1714 г. Петр I издает указ о единонаследии, приведший к стиранию юридических различий между вотчиной и поместьем и слиянию боярства и дворянства в единое сословие. Внешним выражением утверждения абсолютизма в России стало принятие Петром I императорского титула, преподнесенного Сенатом по окончании Северной войны. Так Россия была провозглашена империей. Первыми императорский титул российского монарха признали Пруссия, Нидерланды и побежденная Швеция, позднее — другие государства. - 70 - Законодательная формулировка российского абсолютизма была приведена в Духовном регламенте (1721): «Император Всероссийский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться его верховной власти не токмо за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает». В январе 1722 г. Петр I изменил порядок наследования престола. По этому указу монарх получил право по собственной воле назначать себе наследника, исходя из интересов государства. Указ о престолонаследии, порывавший с исторически сложившимся порядком передачи престола, послужил прологом к эпохе дворцовых переворотов, начавшейся после смерти Петра. 5.2. Высшие и центральные правительственные учреждения Важнейшее место в системе государственного управления в петровское время занимал Сенат, который заменил Боярскую думу. Еще в 1699 г. из состава последней была выделена Ближняя канцелярия. Первоначально она осуществляла контроль за приходом и расходом денежных средств приказов. Вскоре компетенция этой канцелярии расширилась. В 1704 г. в ее состав были включены начальники приказов. В 1708 г. она получила новое название — Консилия министров. В работе Консилии министров просматривались черты все усиливающейся бюрократизации: стабильный состав, четкий режим работы, разграничение обязанностей. Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более широкими полномочиями, чем Консилия министров. 22 февраля 1711 г. Петр I издал указ об учреждении Правительствующего Сената. Созданный как временный орган (в указе сказано: «для отлучек наших»), Сенат превратился в постоянно действующее государственное учреждение. Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из первых девяти его членов только трое в прошлом входили в состав Боярской думы. Главную роль в Сенате играло присутствие, т. е. общее собрание сенаторов. В 1718—1722 гг. в составе Сената находились также руководители коллегий. Помимо присутствия при Сенате имелись: - 71 - разрядный стол (позже его сменила герольдмейстерская контора), ведавший прохождением службы дворянами; расправная палата, расследовавшая служебные преступления; генерал-рекетмейстер, принимавший жалобы от населения; генерал-фискал, стоявший во главе фискалов, обязанных «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц. В 1722 г. была учреждена должность генерал-прокурора. Он возглавлял Сенат, наделялся широкими полномочиями, выступал, по словам Петра I, в качестве «ока государева». Круг вопросов, подведомственных Сенату, постоянно уточнялся. Сенат осуществлял управление центральными и местными учреждениями, решал важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, разрабатывал законопроекты или участвовал в их обсуждении, в отсутствие царя имел право издавать указы общегосударственного значения от своего имени. Он считался высшей судебной инстанцией, надзирал за судами, финансами, различными государственными учреждениями. Несмотря на наличие у Сената обширной компетенции, царь не делил с ним власть. Возникнув как высший административный, законосовещательный и контрольный орган, Сенат к концу правления Петра I превратился из высшего органа управления государством в высший орган надзора за управлением в государстве. Образование коллегий. К концу XVII века приказная система управления находилась в состоянии глубокого кризиса. Главными ее недостатками являлись неупорядоченность организации, параллелизм в деятельности приказов, волокита, произвол начальствующих лиц. Поэтому неудивительно, что одной из первых реформ Петра I в государственном аппарате стала реформа органов центрального управления. В 1699-1701 гг. Петр I провел реорганизацию приказов: они стали более крупными, общее их число сократилось с 44 до 25, была уточнена их компетенция. Это, однако, не привело к коренному улучшению работы приказов. В 1717—1720 гг. Петр I проводит вторую реформу центрального государственного аппарата. За образец при ее проведении была взята шведская - 72 - модель государственного устройства. Шведская государственная система основывалась на принципах камерализма – учения о бюрократическом управлении, популярном в Европе в XVI – XVII вв. Принципы камерализма: функционализм, который предусматривал создание учреждений, специализирующихся в какой-либо сфере (финансы, юстиция, военное управление); устройство учреждения на началах коллегиальности; четкая регламентация обязанностей; специализация канцелярского труда; установление единообразных штатов и жалованья. В результате реформы упразднено подавляющее большинство приказов и учреждены коллегии. Всего было образовано 12 коллегий, важнейшими из которых, «государственными», считались три: Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская, управлявшие соответственно внешнеполитическими делами, армией и флотом. Три коллегии ведали государственными финансами: Камерколлегия (сбор налогов, пошлин, недоимок и т.д.), Штатс-контор-коллегия (выделение казенных средств правительственным учреждениям) и Ревизионколлегия (финансовый контроль). Еще три коллегии управляли различными отраслями экономики. Берг коллегия ведала горной и металлургической промышленностью, Мануфактурколлегия руководила казенными мануфактурами и находилась в Москве. Коммерц-коллегия осуществляла общее руководство внутренней и внешней торговлей, ведала постройкой и снаряжением купеческих судов, осуществляла таможенный досмотр, наблюдала за правильностью мер и весов. Деятельность двух коллегий носила сословный характер: Вотчинная коллегия занималась проблемами дворянского землевладения, а Главный магистрат являлся органом управления и суда для городского сословия. Главный магистрат содействовал развитию торговли и промышленности в городах, наблюдал за городским хозяйством. Управление местными судами находилось в ведении Юстиц-коллегии. Она также являлась для них апелляционной инстанцией по уголовным и гражданским делам. Кроме того, в существовавшей при Юстиц-коллегии - 73 - Крепостной конторе оформлялись различные частные акты на земли и крестьян, купчие, доверенности, завещания и т.д. Коллегия юстиции осуществляла и судебно-административное руководство: устанавливала часы работы судебных учреждений, налагала взыскания на судей. В 1722 году была образована Малороссийская коллегия, к которой перешли функции Малороссийского приказа. Она была единственной коллегией, образованной не по функциональному, а по территориальному принципу и ведала делами на Украине. Размещалась Малороссийская коллегия там же, где и ставка украинского гетмана – в городе Глухове. Система коллегий формировалась постепенно: в течение первой половины XVIII в. продолжали возникать новые или реорганизовываться уже действующие учреждения. К концу правления Петра I существовало уже 13 коллегий. Они не охватывали всех отраслей управления. Вне коллежской системы было дворцовое, ямское, медицинское, строительное управление и некоторые другие, оставшиеся в ведении частично сохранившихся приказов и иных органов. В отличие от приказов коллегии имели единообразное устройство и делопроизводство, четко очерченную законодательством компетенцию и функционировали на основе принципа коллегиальности. В1720 г. был издан состоявший из 56 глав «Генеральный регламент», который подробно регламентировал организацию и порядок деятельности коллегий. Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания) и канцелярии. В присутствие входили: президент, вице-президент, четыре-пять советчиков, четыре асессора. Президент коллегии назначался царем. Вицепрезидент и прочие члены коллегии назначались Сенатом и утверждались царем. Канцелярия коллегии вела ее делопроизводство и включала секретаря, нотариуса, регистратора, архивариуса, переводчика и писцов. «Генеральный регламент» определял даже дни недели, по которым происходили заседания в коллегиях: понедельник, вторник, среда и пятница. По четвергам президенты коллегий заседали в Сенате. Дела в коллегиях - 74 - обсуждались и решались коллегиально. Вел заседание президент, а в его отсутствие — вице-президент. Секретарь докладывал о деле. Опрос мнений по существу дела начинался с младших чинов. Вопрос решался большинством голосов, если при голосовании голоса разделялись поровну, то перевешивало мнение президента. У ряда коллегий сложилась система отраслевых местных учреждений. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактурколлегия (комиссариатства), Юстиц-коллегия (надворные суды), Камер- коллегия (камеры и земские комиссары), Военная коллегия (губернаторы), Штатс-контор-коллегия (рентмейстеры). Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили с «доношениями». Поначалу президенты коллегий вошли в состав Сената, но ненадолго. Поняв, что их присутствие в Сенате только затрудняет надзор за коллегиями, царь в 1722 г. счел ненужным такое совмещение должностных обязанностей. В Сенате остались только президенты Военной, Иностранной и Адмиралтейской коллегий. Согласно Генеральному регламенту то, что не могло быть решено в коллегии, передавалось на рассмотрение Сената. На практике коллегии обращались в Сенат в следующих случаях: 1) по спорам с другими учреждениями; 2) ввиду чрезвычайных событий; 3) по ходатайствам подчиненных коллегиям лиц; 4) по делам, превышающим их компетенцию; 5) по делам, требовавшим дополнения или изменения существующего закона. Однако коллегии всегда должны были иметь свое мнение о деле – иначе документы в Сенат не принимались. Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они усматривали государственную пользу. В этом исследователи обычно видят некоторую степень самостоятельности коллегий от Сената. - 75 - ИМПЕРАТОР (с 1721 г.) СЕНАТ (с 1711 г.) СИНОД (с 1721 г.) Губернии Главный магистрат Вотчинная Юстиц- Коммерц- Мануфактур- Берг- Ревизион- Штатс-контор- Камер- Адмиралтейская Военная Иностранных дел КОЛЛЕГИИ (с 1717 -1720 гг.) Губернатор (с 1708 г.) Провинции Губернатор, воевода (с1719 г.) Уезд Дистрикт Городовой магистрат Воевода (с 1715-1719 гг.) Земский комиссар (с 1719 г.) Президент (с 1723 – 1724 гг.) Рис. 6. Государственный аппарат Российской империи при Петре I В октябре 1700 г. скончался патриарх Московский и всея Руси Адриан. В связи с начавшейся тогда Северной войной Петр I попросил иерархов Русской православной церкви подождать с выборами нового патриарха. Временно во главе духовенства был поставлен рязанский митрополит Стефан Яворский, - 76 - который стал именоваться «местоблюстителем патриаршего престола». Так в России было ликвидировано патриаршество. Строя свое «регулярное» государство, Петр I взял курс на превращение церковной организации в часть государственного аппарата. Однако делать это, учитывая роль и значение церкви в обществе, приходилось поэтапно. В 1701 г. был восстановлен Монастырский приказ, которому были подчинены патриаршие Казенный и Дворцовый приказы. Получаемые ими доходы использовались на государственные нужды. В 1721 г. для управления делами церкви был создан Святейший Правительствующий Синод. По принципам организации (коллегиальный орган) и характеру деятельности (управление отраслью) Синод был близок к коллегиям. На этом основании некоторые историки относят его к центральным государственным учреждениям, однако, учитывая формально-юридические критерии (в коллегии Синод посылал указы, а с Сенатом сносился, как равный с равным, посредством так называемых «промеморий»), его следует считать одним из высших органов государства. Синод состоял из 12 человек, назначаемых царем из представителей высшего духовенства. В его ведении находились исключительно церковные дела: толкование церковных догм, канонизация святых, утверждение агиографической (житийной) литературы, цензура духовных книг, управление учебными заведениями, борьба с ересями и расколом, назначение и смещение церковных должностных лиц. Кроме того, Синод являлся также высшим судебным органом по церковным делам. В 1722 году для надзора за деятельностью Синода Петр I учредил должность обер-прокурора. На нее назначался, как правило, светский чиновник. Тем самым был сделан еще один шаг на пути превращения церкви в составную часть государственного аппарата абсолютистского государства. Синодальная система управления церковью просуществовала до 1917—1918 гг. - 77 - 5.3. Реформы местного управления В конце XVII — первой четверти XVIII века система местного управления несколько раз подвергалась существенной перестройке. Преобразование местных органов начиналось с городов. В 1699 г. городское население было выведено из-под власти воевод. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы получили право избирать органы городского самоуправления — бурмистерские избы. Бурмистры поочередно исполняли должность главы бурмистерской избы — президента. Бурмистерские избы были подчинены Бурмистерской палате в Москве, переименованной в Ратушу в 1700 г. В 1708 г. началась первая областная реформа. По указу Петра I территория Российского государства была разделена на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. Петербургская), Смоленскую, Киевскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. Позднее были созданы Рижская, Нижегородская и Астраханская губернии. Во главе губерний стояли губернаторы, наделенные административно-полицейскими, военными, финансовыми и судебными полномочиями. Ближайшими помощниками губернатора были вице-губернатор и ландрихтер, который заведовал судебными делами. В аппарат губернатора входили также оберкомендант (глава военного управления), обер-комиссар (ответственный за денежные сборы) и обер-провиантмейстер (ответственный за продовольственное обеспечение армии). Планировалось создать при губернаторах коллегии советников – ландратов (по 8 – 10 человек), избираемых местными дворянами, но этого сделать не удалось: поскольку дворяне уже находились на государственной службе, выбирать ландратов оказалось не из кого и некому. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников по отдельным поручениям губернаторов. Две губернии — Петербургская и Азовская — ввиду их стратегического значения, находились на особом положении. Они управлялись генерал- 78 - губернаторами, назначавшимися из наиболее доверенных царю лиц. Сами же губернии делились на уезды. Во главе уездов стояли коменданты. В 1719—1720 гг. проводится вторая областная реформа, в результате 11 губерний были поделены на 45 провинций. Позднее их число возросло до 50. Провинция превратилась в основную административно-территориальную единицу. Было также упразднено исторически сложившееся деление на уезды. Низшей административно-территориальной единицей стал дистрикт (округ), состоявший из 1500—2000 дворов. Во главе округа находился земский комиссар, назначаемый Камер-коллегией. Губернии по-прежнему возглавлялись генерал-губернаторами и губернаторами. Однако их власть теперь не выходила за рамки губернского города с округой. Во главе важнейших провинций также стояли генералгубернаторы и губернаторы, иногда – вице-губернаторы. Прочие провинции по-прежнему возглавлялись воеводами. У администраторов в провинции тоже были свои помощники: это камерир (сбор всех податей и налогов, заготовка продовольствия для армии); рентмейстер (прием, хранение и выдача казенных средств); обер-комендант (правитель провинциального города, начальник местного гарнизона, глава конторы рекрутских дел) и вальдмейстер (заготавливал корабельный лес и занимался охраной лесов). Составной частью второй областной реформы стала попытка создания в губерниях и провинциях местных органов центральных учреждений. Коллегия в центре и подчиненный ей орган в провинции образовывали иерархически построенную систему управления отраслью. Однако из-за постоянных реорганизаций как самих коллегий, так и местных органов система ведомств в XVIII в. еще не сложилась. В 1723 —1724 гг. была проведена последняя в правление Петра I реформа местного управления. В городах вместо бурмистрских изб появились новые коллегиальные органы — городовые магистраты. Они состояли из президента, двух-четырех бурмистров и двух - восьми ратманов (советников). В ведении магистратов находились управление городом, административно- 79 - полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Магистраты выполняли также судебные функции: в их юрисдикции был суд по гражданским и уголовным делам (кроме государственных преступлений). Городовые магистраты находились в подчинении губернаторов и воевод, а общее руководство ими осуществлялось коллегией — Главным магистратом. Из всего комплекса реформ, осуществленных Петром I в государственном аппарате, созданная им система местного управления оказалась наиболее уязвимым звеном государственной системы. Действительно, высшие органы Сенат и Синод - просуществовали до революции 1917 г., центральные органы коллегии - до начала XIX в., большинство же местных органов было ликвидировано вскоре после смерти Петра I. 5.4. Преобразование судебной системы и создание службы надзора До петровских реформ в России отсутствовала система специальных судебных учреждений. Правосудие вершили органы государственного управления (Боярская дума, Земские соборы, приказы) и отдельные должностные лица (царь, бояре, воеводы). Правда, существовала небольшая группа судебных приказов: Разбойный, Московский судный, Владимирский судный, Патриарший разрядный и некоторые другие. Формирование абсолютистского государства потребовало создания общегосударственной судебной системы. Она складывалась в течение нескольких лет. Главными судебными органами стали Сенат и Юстицколлегия. Возникнув как высшее законосовещательное и административное учреждение, Сенат постепенно эволюционировал преимущественно в контрольный и судебный орган. Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией, его решения были окончательными. По особому повелению царя он мог рассматривать дела и в качестве суда первой инстанции. Обычно это были государственные преступления. Через Юстиц-коллегию, созданную в 1718 г., Сенат осуществлял контроль над деятельностью всех судебных - 80 - органов государства. Юстиц-коллегия также являлась апелляционной инстанцией для нижестоящих судов. Ею были выработаны общие правила деятельности для судов, проведена работа по обобщению судебной практики. В 1719 г. Россия была поделена на судебные округа, в которых были созданы надворные суды, имевшие коллегиальное устройство. Надворные суды были вышестоящей инстанцией для нижних (провинциальных и городских) судов, которые могли быть как коллегиальными, так и единоличными. Нижние суды рассматривали уголовные и гражданские дела и выносили по ним приговоры и решения. Дела, по которым присуждалась смертная или политическая казнь, передавались на утверждение надворного суда (с изложением мнения первой судебной инстанции). В 1722 г. нижние суды были упразднены и в каждой провинции учрежден провинциальный суд в составе воеводы и асессоров. Наиболее важные дела о государственных преступлениях передавались в Преображенский приказ и Тайную канцелярию. Преображенскому приказу, созданному для управления «потешными» Преображенским и Семеновским полками, в 1697 г. передаются все дела о политических преступлениях в Москве и ее окрестностях. В 1718 г. в Петербурге создается Тайная канцелярия в связи с делом царевича Алексея, а в дальнейшем она ведает делами «о злом умысле против персоны его царского величества или измены, а также о возмущении или бунте». Специальные суды существовали для военнослужащих, духовных лиц, церковных и монастырских крестьян. Уголовные и гражданские дела городского населения рассматривали городские магистраты, а апелляционной инстанцией являлся Главный магистрат. Крепостных крестьян судили сами помещики, за исключением случаев тяжких преступлений. Главная особенность судебной системы петровского времени заключалась в том, что суд, несмотря на робкую попытку превратить его в отдельную ветвь государственной власти, так и не был отделен от администрации: - 81 - во-первых, сохранилась и даже усилилась роль царя в отправлении правосудия (что, в общем, типично для абсолютных монархий); во-вторых, были сохранены судебные функции губернаторов и воевод. Кроме них на местах судебные функции выполняли некоторые другие должностные лица (земские комиссары рассматривали дела о побегах крестьян от помещиков, камериры – дела, в которых затрагивались интересы казны); в-третьих, судебные полномочия остались у приказов и коллегий: так, Коммерц-коллегии были подсудны торговые и вексельные дела, Вотчинной коллегии — земельные споры, Мануфактур-коллегия судила членов ремесленных цехов, Преображенский приказ разбирал политические дела и т.д. С учреждением городовых магистратов в 1723—1724 гг. они являлись одновременно и органами управления, и органами суда; в-четвертых, существовала вотчинная юстиция помещиков в отношении крепостных крестьян. Для надзора за деятельностью государственного аппарата в первой четверти XVIII в. создается два параллельно действовавших контрольных института – фискальная служба и прокуратура. Должность фискалов – тайных осведомителей – предусматривала выявление злоупотреблений чиновников и информирование властей, за что фискал вознаграждался долей конфискованного имущества. Фискальная служба была довольно разветвленной (нижние фискалы – провинциал-фискалы – губернские фискалы – обер-фискалы при Сенате – генерал-фискал) и насчитывала до 500 человек. Эта форма контроля имела изъяны: во-первых, преступление не предупреждалось, а только регистрировалось; во-вторых, тайный характер деятельности фискалов создавал простор для злоупотреблений внутри самой фискальной службы. Возникла потребность дополнить тайный надзор публичным; эта функция поручалась созданной в 1722 г. прокуратуре. Идея прокурорской службы была заимствована из Франции, однако в российских условиях была значительно изменена. «Должность генерал-прокурора» определяла организационные - 82 - формы и содержание прокурорского надзора: 1) система контроля должна была охватить всю иерархию государственных учреждений; 2) в подчинение прокурорам передавались канцелярские служащие соответствующих учреждений; 3) фискалитет также был подчинен прокуратуре. Однако на практике лестница прокурорского надзора осталась незавершенной, нижний ее уровень в петровскую эпоху – прокуроры надворных судов в губерниях. В обязанности прокуратуры входило следить за соблюдением учреждениями принимаемых решений регламента, действующим наблюдать законам и за соответствием контролировать их исполнение. На практике такой контроль часто превращался в формальность, поскольку организован был бюрократически. Контролировалось не содержание деятельности учреждений, а движение бумаг. Неэффективность надзорной службы подтверждается и количеством злоупотреблений в государственном аппарате, которое, как известно, значительно возросло в последние годы петровского правления. 5.5. Формирование бюрократии Для управления огромной империей Петр I создал обширный и разветвленный чиновничье-бюрократический государственный аппарат. С целью упорядочить его работу 24 января 1722 г. была издана «Табель о рангах». Она была первым законодательным актом, регулирующим государственную службу в России. «Табель о рангах» распространялась на военную, статскую (гражданскую) и придворную службу. Все служащие подразделялись на 14 классов: 1-й считался высшим, 14-й — низшим. Первоначально это были должности государственной службы, позднее — чины, разряды чиновников и военнослужащих. «Табель о рангах» устанавливала обязательность службы для дворян, определяла порядок ее прохождения, продвижения по служебной лестнице. Лицам недворянского происхождения она давала возможность получить за - 83 - службу личное (для этого в XVIII веке достаточно было получить 14-й класс в гражданской службе) и даже потомственное дворянство (это право давалось при достижении 14-го класса в военной и 8-го класса в гражданской службе). С принятием «Табели о рангах» принцип родовитости при формировании государственного аппарата заменялся принципом служебной пригодности. Профессиональные качества и выслуга стали определяющими критериями для продвижения по службе. Достоинствами нового бюрократического аппарата можно считать профессионализм, специализацию, нормативность; недостатками – сложность, дороговизну, негибкость. «Табель о рангах» уравнивала службу военную и гражданскую: чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными. Подготовка кадров для государственного аппарата осуществлялась в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием. Обучение дворянских недорослей осуществлялось часто в принудительном порядке. Дети дворян по разнарядке направлялись на учебу, от уровня их подготовки зависели личные права (например, право на вступление в брак). Законы 20-х годов XVIII в. создавали две самостоятельные служебные лестницы: чиновную для дворян и канцелярскую для приказных и разночинцев. Дворянские недоросли должны были пройти все ступени гражданской службы, начиная с должности коллегии-юнкера, включенной в 14 класс «Табели о рангах». Предусматривалось, что каждый третий дворянский отпрыск будет определяться к гражданским делам. Впоследствии выяснилось, что линия на создание дворянского по составу чиновничества малоэффективна. Большинство дворян рассматривало статскую службу как недостойный дворянина удел приказных. Властям приходилось идти на крайние меры: в 1724 году из дворянских детей, обучавшихся в Славяно-греко-латинской Академии, 100 человек были разосланы в коллегии для обучения приказным делам. Указ 1724 года, разрешивший Сенату производить в восьмой класс недворян за особые - 84 - заслуги, рассматривал такую меру как вынужденную и исключительную. Тем не менее, был создан серьезный стимул для поступления на государственную службу выходцев из других социальных слоев. Последние годы петровского правления были отмечены стремительным ростом бюрократического аппарата, главным образом, за счет канцелярских служителей: накануне реформ общее число государственных служащих составляло 1169 (из них канцеляристов - 924); в 1723 году – 2100 (канцелярских служащих – 1962). «Табель о рангах» положила начало процессу формирования чиновничества как привилегированной социальной группы в государстве. Контрольные вопросы и задания 1. Каковы предпосылки петровских преобразований? 2. Расскажите об образовании и полномочиях Сената. Как изменились его компетенция и статус за время петровского царствования? 3.Чем отличалась коллежская система от приказной? 4. Когда и с какой целью был создан Синод? 5. Перечислите реформы местного управления первой четверти XVIII в. 6. Охарактеризуйте судебную систему страны начала XVIII в. Правомерен ли вывод об отделении в этот период судебных учреждений от административных? 7. Какое значение для становления государственной службы имело принятие «Табели о рангах»? 8. Докажите, что в России в период царствования Петра I формировалась абсолютная монархия. - 85 - Тема 6. Государственное управление в эпоху дворцовых переворотов (1725 – 1762 гг.) 1. Высшие органы власти и управления. 2. Центральные государственные учреждения. 3. Перестройка местного аппарата управления. 4. Характерные черты периода «дворцовых переворотов». 6.1. Высшие органы власти и управления Эпохой дворцовых переворотов (термин В. О. Ключевского) называется период в истории России от смерти Петра I (1725) до воцарения Екатерины II(1762). Можно назвать несколько причин, породивших это явление: 1. Неукоренённость в России абсолютной монархии как формы государственного правления. 2. Изменение традиционного порядка наследования престола Петром I. Не имея взрослых сыновей, он вводит в 1722 г. новый порядок передачи властных полномочий лицу, избранному самим монархом. 3. Борьба за власть различных группировок элиты, связанных с потенциальными преемниками Петра. 4. Особая роль армии, прежде всего гвардии, в политической системе самодержавия. После смерти Петра, не успевшего назначить наследника, победила группировка его выдвиженцев во главе с А.Д. Меньшиковым. Опираясь на поддержку гвардейских полков, они возвели на престол супругу Петра Екатерину I (1725 – 1727). 8 февраля 1726 г. «как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел» был учрежден Верховный тайный совет из шести членов, пять из которых были представителями новой знати. Совет стал высшим государственным органом, оттеснив Сенат, который перестал - 86 - называться правительствующим и стал именоваться высоким. Три главных коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел) были непосредственно подчинены Совету. В адрес Сената и Синода Совет посылал указы, а принимал от них «доношения». В Верховный тайный совет можно было подавать жалобы на действия Сената и коллегий. Совет рекомендовал кандидатов в сенаторы. После смерти Екатерины I в 1727 г. согласно её завещанию на престоле оказался двенадцатилетний внук Петра I - Петр II, а Верховный тайный совет взял на себя функции регента. Однако в том же году произошли события, изменившие роль Верховного тайного совета в государственной системе и его персональный состав: могущественный временщик А.Д. Меньшиков был арестован; император объявил себя полноправным правителем, этим был положен конец регентству Совета. Вместо петровских соратников в Совете доминирующее положение заняли представители старой московской знати – Долгорукие и Голицыны. ИМПЕРАТОР Верховный тайный совет Синод Сенат Коллегии Рис 7. Высшие и центральные органы власти и управления в 1726 – 1730 гг. - 87 - Внезапная смерть юного императора в 1730 г. положила начало очередному династическому кризису. Из потенциальных претендентов на престол Верховный тайный совет выбрал самую слабую кандидатуру - племянницу Петра курляндскую герцогиню Анну Иоанновну. Приглашение Анны на российский престол сопровождалось письменными условиями – кондициями, которые разработали верховники. В соответствии с кондициями будущая императрица не имела права: - вступать в брак и самостоятельно решать вопрос о престолонаследии; - объявлять войну и заключать мир без санкции ВТС; - по своему усмотрению «государственные расходы употреблять»; - без согласия ВТС награждать служилых дворян чином выше полковника; - жаловать вотчины и конфисковывать их без решения суда; - армия и гвардейские полки оставались под контролем Верховного тайного совета. Эти условия Абсолютная превращали монархия, по императрицу существу, в декоративную заменялась фигуру. аристократическим правлением. Подписав кондиции, Анна прибыла в Петербург, где неожиданно нашла поддержку в широких слоях дворянства. Служилые дворяне негативно отнеслись к «затейке» верховников, усматривая в ней попытку узурпации власти. Недовольство дворян было вызвано как содержанием кондиций, так и тайным характером их подготовки. В этой ситуации фактический лидер ВТС Д. М. Голицын выступил с предложением к дворянству составить проекты нового устройства власти в империи. 12 дворянских проектов, как и проект самого Д. М. Голицына, содержали общую идею созыва в России представительного собрания. Однако меньшая часть дворянства, руководимая А. И. Остерманом, сыграв на недоверии к верховникам, сумела добиться от вождей дворянской партии официальной просьбы о разрыве кондиций. Таким образом, самодержавная власть была восстановлена, и Россия почти на двести лет осталась абсолютной монархией. - 88 - В системе государственного управления место упраздненного Верховного тайного совета занял новый высший орган – Кабинет министров из трех человек: канцлер Г. И. Головкин, вице-канцлер А. И. Остерман, князь А. М. Черкасский. Первоначально Кабинет занимался лишь вопросами непосредственно государственного управления, но с ноября 1735 г. получил и законодательные права: три подписи «кабинет-министров» заменяли подпись императрицы. Большое влияние на деятельность Кабинета министров оказывал фаворит Анны Бирон. Характерной чертой этого периода было засилье иностранцев в государственном аппарате. В 1739 г. Кабинет министров был реорганизован: внутренние и внешние дела были поделены между его экспедициями. Значение Кабинета резко возросло во время краткого правления наследников Анны – малолетнего Иоанна IV Антоновича и его матери Анны Леопольдовны. В результате очередного дворцового переворота на престоле оказалась дочь Петра I Елизавета Петровна (1741- 1761). Целью своего царствования она провозгласила восстановление петровской системы управления. Кабинет министров был упразднен. Часть его дел перешла Сенату, а другая поступила в личное ведение самой императрицы. Для решения этих дел была образована императорская канцелярия – Кабинет её величества (декабрь 1741 г.). Через личную канцелярию на рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, еженедельные рапорты генерал-прокурора. Отсюда выходило множество именных указов за подписью императрицы. Для обсуждения наиболее сложных проблем были образованы чрезвычайные совещания высших сановников, конференции получившие нерегулярно, по названия «конференций». рассматриваемым вопросам Работали собирались письменные мнения участников – «конференц-министров». Одно из них утверждалось императрицей и принималось к исполнению. В марте 1756 г. в связи с подготовкой России к войне с Пруссией была образована занимавшаяся Конференция при дипломатическими высочайшем и военными - 89 - дворе, первоначально вопросами. Постепенно компетенция Конференции расширялась. В октябре 1756 г. она получила право посылать Сенату и Синоду резолюции к исполнению в форме «экстрактов из протоколов». Распоряжения центральным учреждениям давались в форме рескриптов. Конференция решала многие административные и кадровые вопросы, но ее деятельность в области внутренней политики носила избирательный характер и лишь частично ограничивала прерогативы Сената. После прихода к власти Петра III в январе 1762 г. Конференция была упразднена. Высшим органом, направлявшим политику государства, стал Императорский совет из 9 членов, однако срок его существования оказался недолгим. Деятельность нового монарха, его попытка переориентировать внешнюю политику России на Пруссию, фактический отказ от завоеваний периода Семилетней войны вызвали недовольство дворянства. В июне 1762 г. гвардия сместила Петра III и возвела на престол его супругу Екатерину Алексеевну. 6. 2. Центральные государственные учреждения На протяжении большей части XVIII в. коллегии оставались основным звеном центрального государственного управления. Еще при жизни Петра I в системе коллегий произошли изменения: была ликвидирована Ревизионколлегия, вошедшая в Сенат в статусе конторы; из Юстиц-коллегии была выделена Юстиц-коллегия лифляндских и эстляндских дел, а для управления Украиной образована Малороссийская коллегия. В 1725-1730 гг. приходом, из-за нехватки средств Камер-коллегия, ведавшая и Штатс-контор-коллегия, отвечавшая за расходы, временно составляли одно учреждение. В 1727 г. в связи с реорганизацией местных органов упразднен Главный магистрат, а штат коллежских чиновников сокращен наполовину. В том же году ликвидируется Малороссийская коллегия. В 1731 г. Берг- и Мануфактур-коллегии вливаются в Коммерц-коллегию. - 90 - 24 марта 1731 г. указом Анны Иоанновны в России учреждена Канцелярия тайных розыскных дел - преемница органов политического сыска петровской эпохи, таких, как Тайная канцелярия и Преображенский приказ. Канцелярия вела дела о государственных преступлениях («слово и дело государево»), дела о шпионах, а также «розыскные дела» по личному указанию императрицы. Канцелярия продолжала свою деятельность и при Елизавете Петровне, хотя во время её правления не было приведено в исполнение ни одного смертного приговора. Само же число политических дел, проходивших через Канцелярию, даже возросло. Канцелярия тайных розыскных дел была упразднена Петром III в 1762 г. Елизавета Петровна, постоянно подчеркивавшая свою верность реформам отца, восстановила Берг- и Мануфактур-коллегии. В 1743 г. воссоздан Главный магистрат. В 1744 г. была упразднена Коллегия экономии, которая занималась управлением церковными землями. Ее функции перешли к Духовной канцелярии, подчиненной святейшему Синоду. Все коллегии имели четкое деление на присутствие и канцелярию. Кроме того, при коллегиях создавались конторы и экспедиции, иногда выделявшиеся из их состава в самостоятельные центральные учреждения. Многие коллегии имели свои отделения в Москве. С момента возникновения коллежская система не охватывала собой всю сферу отраслевого управления. Ко второй половине XVIII в. этот недостаток коллежской системы только усилился. В этот период активно действовали такие управленческие учреждения, как Печатная контора, Ямская канцелярия, Раскольничья контора. Сибирский и Должный приказы, Соляная контора и другие. Особое место в управлении занимала Дворцовая канцелярия, занимавшаяся придворными штатами и хозяйством. Не получил дальнейшего развития и коллегиальный принцип разрешения дел. Реальная численность присутствия в коллегиях всегда была меньше установленной Генеральным регламентом. Почти все коллегии частично сохраняли унаследованные от приказов судебные функции. В целом - 91 - оформившаяся к середине XVIII в. коллегиальная система управления отличалась пестротой и нестабильностью. 6.3. Перестройка местного аппарата управления Созданная Петром I система местного управления оказалась наиболее уязвимой частью государственного аппарата. Большинство местных органов было коренным образом реорганизовано сразу же после его смерти. Российская казна не выдерживала расходов на содержание разветвленного местного аппарата европейского образца. Кроме того, на местах не хватало образованных людей для заполнения крепостнических заложенные В условиях господства феодально- отношений принципы организации местного аппарата, Петром исполнительной штата. (отделение власти, суда финансового от администрации, управления от надзора от полиции), не соответствовали возможностям государства и общества. По этим причинам в 1727 г. фактически была ликвидирована петровская дорогостоящая система местных учреждений, годом раньше упразднены дистрикты и восстановлены уезды. В конце 20-х гг. Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и 250 уездов. Единственными органами управления и суда в губерниях были губернаторы, а в провинциях и уездах – соответственно провинциальные и уездные воеводы. Свои функции они осуществляли через канцелярии: губернские, провинциальные, уездные. Губернаторы и воеводы были обязаны: 1) исполнять законы и распоряжения, исходящие от верховной власти, Сената и коллегий; 2) охранять тишину и спокойствие на вверенной территории; 3) ловить беглых крепостных, рекрутов и «всяких гуляющих и слоняющихся людей»; 4) вести борьбу с разбоем, ведать местными тюрьмами, быструю расправу. - 92 - осуществлять Также были обширны функции губернаторов и воевод в различных сферах местной жизни: 1) в полицейской сфере: охрана от огня, чумы, соблюдение чистоты и общественного порядка на улицах и торгах; 2) военной области: комплектование армии, осуществление рекрутских наборов, командование местным гарнизоном; 3) финансовой сфере: контроль за выполнением натуральных повинностей (дорожной, постойной, подводной) населением, сбор подушной подати, хранение и распределение сборов. Кроме административно-полицейских функций губернаторы и воеводы осуществляли также обширные судебные функции, заботились о распространении прогресса и просвещения, развитии промышленности, торговли, наук, медицины. После ликвидации Главного магистрата им были подчинены органы городского самоуправления - городовые магистраты. В 1743 г. Главный магистрат был восстановлен, однако органы городского самоуправления сохраняли зависимость от местной администрации. В случаях несвоевременного выполнения магистратами обязанностей по денежным сборам губернаторы и воеводы могли держать бургомистров под арестом вплоть до погашения задолженности. Таким образом, власть местных администраторов, хотя и оговаривалась многочисленными инструкциями и регламентами, фактически стала безграничной. Это приводило к росту взяточничества и злоупотреблений местных чиновников. В таком виде система местного управления сохранялась до 70-х гг. XVIII века. В послепетровский период бюрократия становится элитным слоем, формировавшимся частично из старой аристократии, а также из новых дворян, выдвинувшихся благодаря своим личным качествам. В начале 30-х гг. было учреждено дворянское училище – Шляхетский корпус, готовивший будущих государственных служащих. Его лучшие ученики направлялись продолжения учебы в Германию, Англию, другие европейские страны. - 93 - для В 1730 г. был отменен указ о единонаследии 1714 г., имевший целью стимулировать поступление на государственную службу младших отпрысков дворянских семей. Уступив пожеланиям дворянства, Анна Иоанновна установила начало государственной службы для дворян с 20-летнего возраста и ограничила ее срок 25 годами. Эти послабления имели следствием нарастание кадрового дефицита в среде чиновничества. В 30-е – 40-е гг. правительство было вынуждено расширить социальную базу комплектования штата государственных служащих, разрешив прием в канцелярские служители детей духовенства, а затем и купечества. К середине XVIII в. подавляющее большинство служащих на низших должностях были разночинцами. Число потомственных дворян среди чиновников сократилось. В 1750-1754 гг. правительство Елизаветы Петровны временно приостановило назначение в секретари лиц недворянского происхождения и ужесточило контроль за подготовкой кандидатов в штатские служащие. «Манифест о вольностях дворянства» Петра III (1762 г.), освободив дворян от обязательной государственной службы, вместе с тем призвал их продолжать служение отечеству на добровольных началах. В последующий период процесс замещения дворянского чиновничества выходцами из низших слоев ускорился. 6.4. Характерные черты периода «дворцовых переворотов» Можно отметить некоторые особенности государственного управления, присущие периоду дворцовых переворотов: 1) Политическая нестабильность, постоянные реорганизации системы государственного управления, что было связано с частой сменой монархов (за 37лет на российском престоле побывало шесть царствующих особ). 2) Отсутствие преемственности в государственном управлении: каждое последующее царствование было своеобразным отрицанием предыдущего правления, что объясняется конфликтом интересов различных элитных группировок, борющихся за власть. - 94 - 3) Сосуществование и соперничество официальных высших органов власти (Сенат, Синод) и неофициальных «кружков» доверенных лиц при особе государя (Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе). Такие неофициальные структуры осуществляли личный бюрократической контроль системой монарха управления и за созданной продолжали Петром действовать в последующий период. 4) Фаворитизм, то есть специфическая форма управления государством, характеризующаяся особой ролью людей, лично близких государю. Они могли не занимать официальных постов (Бирон во времена Анны Иоанновны), но фактически управляли страной от имени монарха и вместо монарха. Фаворитизм субъективных как явление причин. К был порожден первым комплексом следует отнести объективных и бесконтрольность абсолютной власти, порождающую придворную камарилью, и внутреннюю слабость абсолютизма второй четверти XVIII века; ко вторым – ничтожество (за некоторым исключением) личностей, волей судьбы и случая оказавшихся на российском престоле. Контрольные вопросы и задания 1. Назовите основные причины дворцовых переворотов второй четверти XVIII века. 2. Как Вы думаете, почему петровская система управления при его преемниках постоянно дополнялась новыми высшими учреждениями? 3. По каким причинам созданный Петром I местный аппарат был фактически свернут в 1727 г.? 4. Перечислите характерные черты периода дворцовых переворотов. - 95 - Тема 7. «Просвещенный абсолютизм» и совершенствование управление страной (60-90-е гг. XVIII века) 1. Идеология «просвещенного абсолютизма». 2. Реорганизация высших и центральных органов власти. 3. Реформирование системы местного управления. 4. Сословное самоуправление в конце XVIII века. 5. «Контрреформы» Павла I в государственном управлении. 7.1. Идеология «просвещенного абсолютизма» Идейную основу внутренней политики Екатерины II составляли принципы Просвещения XVIII века. Поэтому сам период ее царствования получил название «просвещенного абсолютизма». Просветители, как стали называть духовных вождей этого течения, провозглашали священное право частной собственности, равенство людей от рождения, построение государства на основе «общественного договора» между гражданами и властью. Философов Просвещения объединяла идея перестройки жизни на разумных началах, что можно было, по их мнению, осуществить путем распространения знаний среди правителей, которые внедрят принципы разума в повседневную жизнь своих стран. Для эпохи Просвещения была характерна идея правового государства, где каждый гражданин наделялся определенным набором гарантированных прав и обязанностей, в зависимости от его принадлежности к тому или иному сословию. Это почиталось первейшим долгом просвещенного монарха, к которым причисляла себя и Екатерина II. Она состояла в переписке с Вольтером, Дидро. В то же время Екатерина II разделяла возможное и невозможное в идеях просветителей, ее «вольтерьянство» не выходило за пределы российской действительности. - 96 - Целью Екатерины было реализовать идею «всеобщего блага» через развитую законодательную систему, обеспечивающую полноту прав и взаимных обязанностей осуществляющего власти функцию и народа. контроля и Роль гаранта одновременно законности, воспитания и просвещения народа, отводилась рационально организованному аппарату управления, основанному на принципе разделения властей. В 1766 г. для Уложенной комиссии Екатерина II написала свой «Наказ» концентрированное абсолютизма». выражение «Наказ» идеологии обосновывает российского «просвещенного политические принципы абсолютистского государства: власть монарха, бюрократическая система организации, сословное деление общества. Эти признаки выводились из «естественного» положения России и подкреплялись ссылками на русскую политическую историю. Монарх – источник самодержавной неограниченной власти. Он консолидирует общество и толкует законы. Цель всех действий верховной власти – общее благо; «власть для народа», а не народ для власти». Монархия обязана содействовать совершенствованию общества, для достижения этих целей необходимы наилучшие законы. Закон рассматривался как главный инструмент государственного управления, который нужно сообразовывать с «духом народа» и «естественным положением дел». «Наказ» декларировал общую для всех граждан свободу (вольность) и равную для всех обязанность перед лицом государственной власти. Однако далее он обосновывал неравное положение сословий. Давалось четкое деление общества на правящих и повинующихся, что связывалось с естественными законами рождения, происхождения и способностей. Сословное деление общества соотносилось с естественным делением на профессиональные классы: земледельцев, мещан, дворян. Попытки нарушить сословное деление оценивались как гибельные для общества. Концепция разделения властей как гарантия политической свободы подменялась идеей разграничения компетенции различных ведомств и государственных органов. - 97 - Цель самодержавного правления – направить действия людей «к общему благу», для этого необходимо поддерживать промышленность и торговлю, развивать просвещение. Исходя из такого понимания места и роли государственного аппарата в совершенствовании государства и общества, Екатерина II предприняла ряд последовательных реформ, направленных на создание единообразной системы управления на всей территории империи. 7.2. Реорганизация высших и центральных органов власти Сенат по плану реорганизации, предложенному Н.И. Паниным и утвержденному Екатериной II в 1763 г., был разделен на шесть департаментов: первый – обнародование законов, финансовый контроль, контроль над торговлей, промышленностью, государственными и церковными имуществами; второй – судебные дела, межевание, прошения на имя императрицы; третий – пути сообщения, медицина, науки, образование, искусство, управление западными окраинами; четвертый – военные и морские дела; пятый и шестой – размещались в Москве и соответствовали первому и второму в Петербурге. Все департаменты, кроме первого, возглавлялись обер-прокурорами, подчиненными генерал-прокурору (кн. А.А. Вяземский). Генерал-прокурор превратился в высшего чиновника государства, первого и единственного министра, курирующего важнейшие и разнообразные дела управления. Таким образом, каждый департамент стал самостоятельным подразделением Сената со своим кругом дел и своей канцелярией. Сенат был лишен законодательной функции, оставаясь высшим судебным и контрольноадминистративным органом. Важной составляющей реформы Сената было принятие новых штатов с двойным повышением оклада, а также введение - 98 - пенсий чиновникам. Предполагалось, что эта мера способствует борьбе с коррупцией. Совет при высочайшем дворе, созданный в 1768 году, сначала представлял собой совещание высших сановников по вопросам русско-турецкой войны; затем в его компетенцию вошли наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики. Статус Совета – законосовещательный. Канцелярия статс-секретарей выделилось из Кабинета Ее Императорского Величества в 1762-1764 гг. Круг обязанностей статссекретарей: принятие прошений на имя императрицы, составление именных указов и манифестов, подготовка материалов для законодательных актов, переписка с местными и столичными руководителями. Таким образом, дела, прежде находившиеся в ведении Сената, теперь поступали напрямую в канцелярию императрицы. Уложенная комиссия – своеобразный высший государственный орган, временно действовавший в 1767-1768 гг. Уложенная комиссия создавалась как сословно-представительное учреждение. Избраны были депутаты от уездных дворян, жителей городов, государственных крестьян, однодворцев, казаков и даже «некочующих инородцев». Не участвовали в выборах крепостные крестьяне, духовенство, армия. Было избрано 550 депутатов (45% дворяне), депутаты руководствовались письменными наказами избирателей. Цель комиссии – составление нового Уложения (кодекса законов). Работа комиссии – первый опыт учреждения парламентского типа в России, сочетавший европейские и отечественные традиции. В центре дискуссии – права и взаимоотношения сословий, торговля и промышленность, судопроизводство, состояние государственного управления и пр. В 1768 г. под предлогом начавшейся русско-турецкой войны Екатерина распустила комиссию, разочаровавшись в ее деятельности (консерватизм депутатов, низкий уровень образования, отсутствие политической культуры). Частные профильные комиссии, выделенные из состава общей, работали еще - 99 - несколько лет и подготовили материалы, которые были положены в основу реформ 70-х – 80-х гг. Общее число коллегий в 1725-1755 гг. то сокращалось, то возрастало. В результате административной реформы 1775 г. функции большинства из них переданы на места. Были оставлены Иностранная, Военная, Адмиралтейская коллегии, а так же созданная по личному распоряжению императрицы в 1763 г. Медицинская коллегия. Политический сыск из компетенции Тайной розыскных дел канцелярии был передан заменившей ее в 1762 г. Тайной экспедиции с правами центрального государственного учреждения, ее переписка стала секретной. Общее руководство деятельностью Тайной экспедиции было поручено генералпрокурору. Активное участие в работе этого органа принимала императрица, которая сама вела розыскные дела, составляла «вопросные пункты», ведала расследованиями важнейших дел (процессы Мировича, княжны Таракановой, Е.И. Пугачева). В 90-е гг. XVIII века Тайная экспедиция осудила просветителей А.Н. Радищева, Н.И. Новикова, Ф.В. Кречетова. 7.3. Реформирование системы местного управления Слабость местного государственного аппарата стала очевидной в период восстания Е.И. Пугачева. Подавив его с помощью армии, Екатерина II образовала особую комиссию, которая в течение 9 месяцев работала над «Учреждением о губерниях». Реформа 1775 г. проведенная в соответствии с этим документом, включала реорганизацию административно- территориального деления, создание новых органов для управления губернией и уездом, судебную реформу. В целях более оперативного управления губерниями произведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тысяч ревизских душ; уезды насчитывали от 20 до 30 тысяч душ, а провинции как промежуточная единица ликвидировались. - 100 - Структура местного управления выглядела теперь следующим образом. Во главе губернии – губернатор, назначаемый монархом, вице-губернатор назначался Сенатом. Главным исполнительно-распорядительным органом становилось губернское правление, в его функции входило обнародование законов, контроль над их соблюдением, поддержание порядка. Состав губернского правления: губернский прокурор и два советника. Все они назначались Сенатом. Финансово-хозяйственные органы губернии и уезда состояли из казенной палаты и уездного казначейства. В каждом губернском городе было создано новое в русской истории социальное учреждение – приказ общественного призрения, ведавший школами, больницами, богадельнями и приютами. В отличие от губернского правления и казенной палаты, приказ общественного призрения имел выборный состав. Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд в составе капитана-исправника и двух-трех заседателей. Все они выбирались уездным дворянским собранием на 3 года. Две-три губернии обычно объединялись в наместничество во главе с наместником или генерал-губернатором – должностным лицом, назначавшимся императрицей и надзиравшим за всеми учреждениями на подведомственной территории. Дважды в месяц наместники отчитывались о состоянии дел, а находясь в столице, участвовали в заседаниях Сената. Города выделялись в особые административные единицы. Административно-полицейские функции в городах осуществляли коменданты или городничие, назначавшиеся центром. По реформе 1775 г. на местах создавалась система новых судебных органов. Суд отделялся от администрации, но оставался сословным. В губернии и уезде каждое сословие имело свой суд: для дворян это были верхний земский и уездный суды, для горожан – губернский и городовой магистраты, для государственных крестьян – верхняя и нижняя расправы. - 101 - Помимо сословных судов в каждой губернии в качестве апелляционной и ревизионной инстанции работали судебные палаты по гражданским и уголовным делам. Для пересмотра дела требовался значительный залог (100 руб.). Кроме того учреждались губернские совестные суды, разбиравшие тяжбы родственников, уголовные дела малолетних, стариков, умалишенных, а также некоторые специфические дела: о колдовстве, о законности содержания под стражей. Реформа 1775г. сохранила за Сенатом статус высшего судебного учреждения. Сенат Судебные палаты ________________________________________________ По гражданским делам По уголовным делам Верхний земский суд Губернский магистрат Уездный суд Верхняя земская расправа Городовой магистрат Совестный суд Нижняя земская расправа Рис 8. Система судебных органов по реформе 1775 г. Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния» 1782 года, определивший устройство полицейского аппарата городов. Основным полицейским органом была управа благочиния. В столичных городах ее возглавлял обер-полицмейстер, в губернских – полицмейстер или обер-комендант. Состав управы: два пристава по уголовным и гражданским делам и выборные советники – ратманы – от горожан. Управа благочиния - 102 - охраняла порядок в городе, следила за выполнением решений администрации, заведовала благоустройством и торговлей, проводила предварительное следствие и выносила судебные решения по мелким уголовным делам. Города с числом дворов более 4000 делились на части (200-700 дворов), в которых назначался частный пристав. Полицейская часть следила за порядком, исполнением судебных решений. При частях действовал избранный жителями словесный суд по мелким гражданским делам (цена иска - до 20 руб.). Части делились на кварталы, в которых за порядком следили квартальные надзиратели; им помогали выборные от жителей сотские и пятидесятские. Губернатор Губернский предводитель дворянства Губернское правление Губернское дворянское собрание Вице-губернатор Казенная палата Уездный казначей Управление Приказ общественного призрения Капитан-исправник __________________ Нижний земский суд Уездный предводитель дворянства _________________________________ Уездное дворянское собрание Рис. 9. Управление губернией и уездом в конце XVIII века 7.4. Сословное самоуправление в конце XVIII века Дворянское самоуправление формируется еще в 60-х годах. В период выборов депутатов Уложенной комиссии уездное дворянство впервые избрало уездных предводителей. В 1785 г. Екатерина II издает Жалованную грамоту дворянству, которая подтвердила дворянские привилегии: освобождение от обязательной службы, от телесных наказаний, освобождение от податей и постоев войск; монопольное право владения крестьянами, землями и недрами; - 103 - право свободного распоряжения имениями, занятия предпринимательством и оптовой торговлей; право на создание сословных учреждений. Дворяне в губерниях и уездах объединялись в местную корпорацию, органом которой становилось дворянское собрание, созывавшееся один раз в три года. Право голоса имели дворяне, достигшие 25 лет, имевшие офицерский чин. Уездное дворянское собрание избирало предводителя, капитан- исправника, нижний земский суд, заседателей в уездный дворянский суд; губернское собрание – должностных лиц, представлявших дворянство на губернском уровне, и депутатское собрание для ведения родословной книги. Для попечительства над вдовами и сиротами формировалась дворянская опека. В том же году издана «Жалованная грамота городам» (в основе – уставы прибалтийских городов). Учреждалось городское общество (мещанство), состоявшее из купцов и промышленников различного рода, за исключением дворян и людей служащих. Мещанству предоставлялось право на промыслы, право распоряжения общественным имуществом, право избрания из своей среды должностных лиц. Из выборных лиц составлялся городовой магистрат с функцией защиты финансовых интересов жителей и охраны города. При магистрате для попечения о вдовах и сиротах учреждался сиротский суд. Все городские жители согласно жалованной грамоте делились на шесть разрядов: 1. Настоящие городские обыватели – владельцы недвижимости в черте города. 2. Купцы трех гильдий. 3. Цеховые ремесленники. 4. Иногородние и иностранные гости – русские и иностранные купцы и ремесленники, записанные в городскую обывательскую книгу «для производства промыслов, работ и других мещанских упражнений». 5. Именитые граждане: выборные должностные лица, дипломированные специалисты (ученые, художники, музыканты), капиталисты с капиталом - 104 - свыше 50 тыс. руб., банкиры с капиталом свыше 100 тыс. руб., оптовые торговцы, судовладельцы, ювелиры. 6. Прочие посадские – не записанные в цехи мелкие ремесленники, не состоящие в гильдии мелкие торговцы, чернорабочие, беднота. Горожане всех разрядов, достигшие 25 лет с годовым доходом 50 руб. имели право раз в три года избирать из своей среды городского голову и гласных (депутатов) в общую городскую думу; избирались также советники в магистрат, заседатели от горожан в общественные сословные учреждения. Общая городская дума – распорядительный орган – собиралась раз в три года, или по необходимости, она ведала хозяйством города, давала отчет губернатору обо всех доходах и расходах. Шестигласная дума - исполнительный орган – заседала каждую неделю под председательством городского головы. Для ведения обывательской книги избиралось городское депутатское собрание. Шестигласная дума ведала сбором налогов, вопросами благоустройства, продовольственным обеспечением, развитием торговли и промыслов. Деятельность городского самоуправления находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой финансовой базой. Значение реформ Екатерины II. Постепенность, последовательность, плавность – важнейшие черты преобразовательной деятельности Екатерины II. Созданный в результате реформы 1775 г. местный аппарат управления оказался способным проводить политику центральной власти, а также сдерживать народные выступления и просуществовал с некоторыми изменениями до буржуазных реформ 60-х годов XIX века. Новое местное управление отличали от прежнего две характерные черты: специализация органов власти и усиление роли в управлении на местах выборных представителей дворянства и горожан. В условиях относительной внутриполитической стабильности постепенно реформировался государственный аппарат, причем во все его звенья сверху донизу вводилось разделение труда. Продолжала складываться иерархия учреждений и должностей, основанная на субординации и подчинении всей - 105 - армии чиновников одному человеку – абсолютному монарху. Надо признать Екатерину II одним из самых удачливых русских реформаторов; ее реформы имели, безусловно, прогрессивный характер. 7. 5. «Контрреформы» Павла I в государственном управлении В сравнении с «золотым веком» Екатерины II годы правления Павла I кажутся временем регресса и разрушения достигнутых в предыдущее царствование успехов в управлении государством. Чтобы правильно оценить недолгое царствование этого монарха, следует учесть, что Павел I взошел на престол в возрасте 42 лет, зрелым человеком с давно сформировавшимися убеждениями, которые существенно расходились с представлениями его матери. Целью самодержавия, деятельности наведение нового порядка в императора расстроенном, стало по укрепление его мнению, государственном аппарате. Объявив себя защитником тронов и алтарей. Павел стремился оградить свою власть от проявлений вольнодумства во всех сферах общественной жизни. Подготовленный Павлом I новый закон о престолонаследии восстанавливал допетровский порядок перехода власти по прямой линии от отца к старшему сыну. Считая, что самодержец может удержать власть только авторитарными методами, Павел I стремился к максимальной централизации управления. При нем Сенат утратил прежнее значение, но роль генерал-прокурора возросла. Он фактически превратился в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов. Император восстановил Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегии, заново создал Соляную контору. В дальнейшем он предполагал преобразовать коллегии в министерства, заменив принцип коллегиального управления единоначалием. Реорганизовано было и местное управление: должности наместников упразднены, приказы общественного призрения, управы благочиния и городские думы ликвидированы, сословное самоуправление слито с органами - 106 - полиции. В городах были созданы городские правления – ратгаузы, которым подчинялись магистраты. В их состав входили назначаемые правительством чиновники (президент и директор экономии) и выборные от городского общества, утвержденные императором. В губернских и уездных городах в 1799 г. были созданы военно-полицейские органы – ордонансгаузы во главе с полицмейстером, городничим или комендантом, в ведении которых находились военный суд и тюрьма. Изменилось административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи. Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям были возвращены традиционные органы управления. Судебная система также подверглась пересмотру. В 1796 г. были упразднены все губернские сословные суды, из уездных судов – нижние расправы. Из сословного дворянского уездный суд превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан. Число судебных инстанций сократилось. Губернские палаты гражданского и уголовного суда были объединены в палату суда и расправы. Из уездного суда и магистрата апелляция подавалась сразу в эту палату, а потом – в Сенат. Большое внимание Павел I уделял армии и гвардии. 4 декабря 1796 г. были опубликованы новые военные уставы. В результате реформ улучшалось питание солдат, было запрещено их использование на работах для личных нужд офицеров. В случае жалоб солдат на офицеров последние наказывались в судебном порядке. В период правления Павла I офицеров судили вдвое чаще, чем нижних чинов. Преобразования затронули систему управления удельными и государственными крестьянами. В 1797 г. создан Департамент уделов, под начало которого перешли земли царской семьи. В удельной волости (3000 душ крестьян) под руководством чиновников крестьяне избирали сельский приказ в составе: голова, два старшины (приказной – по полицейским делам, казенный - 107 - – по податям и повинностям) и писарь. Сельский сход удельных крестьян избирал старосту и низших полицейских чинов – сотских и десятских. На территориях, населенных государственными крестьянами, также образовывались органы крестьянского самоуправления. Сельский сход избирал сельского старшину и его помощников: старост, сборщика податей, сотских и десятских; волостной сход – волостное правление, волостного старшину и двух заседателей. Однако эти органы лишь обеспечивали правительственному административно-полицейскому аппарату управление, сбор податей, порядок, но не имели прав. Парадоксальной и вместе с тем любопытной стороной контрреформы была попытка императора снискать любовь простого народа. «Манифест о трехдневной барщине» (1797 г.) запрещал помещикам принуждать крестьян к работе в воскресенье, а 6 остальных дней делил поровну: 3 дня крестьянин должен был работать на помещика, 3 дня – на себя. Еще раньше вышел указ, запрещавший продажу дворовых и безземельных крестьян с молотка. С первых дней царствования Павла I началось наступление на дворянские привилегии, определенные Жалованной грамотой 1785 г. Дворяне вновь обязаны были поступать на службу, для перехода с военной службы на гражданскую требовалось разрешение Сената, восстанавливались телесные наказания. Еще одна важная привилегия – свобода от податей – также была упразднена введением сбора на содержание губернской администрации. Губернские дворянские собрания были распущены, уездные – ограничены в правах. Число дворян-избирателей сократилось примерно в пять раз, у губернатора появились дополнительные возможности для вмешательства в процесс выборов. Обращение дворянства к императору стало возможным только с разрешения губернатора или генерал-прокурора. Таким образом, Павел I стремился возродить дворянство как рыцарское сословие – дисциплинированное, организованное, преданное своему государю. Правление Павла I характеризуется мелочной регламентацией жизненного уклада всех слоев населения. Была установлена жесткая цензура на печатные - 108 - издания; российским гражданам запрещалось выезжать за границу, в том числе и для учебы, а иностранцам – въезжать в Россию. Под запретом оказались французское платье, даже слова «гражданин» и «отечество». Устанавливалось единое время обеда (13 часов) и отхода ко сну (22 часа). Новые указы Павла появлялись так часто, что подданные не успевали принять их к сведению и невольно нарушали, подвергаясь за это взысканиям. За 4 года было издано 2179 законодательных акта, или в среднем 42 в месяц (при Екатерине II в среднем издавалось 12 указов в месяц). По подсчетам историков за время правления Павла I были посажены в тюрьму, отправлены на каторгу и в ссылку около 300 дворян, общее же число пострадавших составило 1500человек. Все преобразования Павла I были противоречивы: с одной стороны – централизация, сосредоточение власти в руках царя, ликвидация элементов самоуправления, с другой – возврат к разнообразию форм управления на национальных окраинах, попытки улучшить условия жизни крестьян и нижних армейских чинов. Неуравновешенность монарха, ситуация нестабильности, сопровождавшая годы его царствования, потеря сословных дворянских привилегий – все это вызывало раздражение в придворных кругах. В ночь на 11 марта 1801 г. в результате дворцового переворота Павел I был убит. Новым российским императором стал его старший сын Александр I. Контрольные вопросы и задания 1. Что понимается под «просвещенным абсолютизмом»? Назовите основные мероприятия политики просвещенного абсолютизма. 2. Какую роль в реформировании системы государственного управления сыграла Уложенная комиссия? 3. Как изменились высшие и центральные государственные учреждения в 6090-х гг. XVIII века? 4. Сравните систему местного управления периодов. - 109 - екатерининского и петровского 5. Что представляли собой органы сословного самоуправления в конце XVIII века? 6. Укажите основные направления контрреформ Павла I. Тема 8. Самодержавие и его государственные учреждения в первой половине XIX века 1. Общая характеристика преобразований в государственном аппарате. 2. Введение министерской системы управления. 3. Высшие учреждения дореформенной России. 4. Местный аппарат в первой половине XIX века. 5. Чиновничество накануне эпохи «великих реформ». 8.1. Общая характеристика преобразований в государственном аппарате В первой половине XIX века Россия была абсолютной монархией. Верховная государственная власть стране принадлежала императору. Он издавал указы, назначал на высшие государственные должности, объявлял войну и заключал мир, считался главой армии и церкви, руководил правительством. На это время приходится правление двух императоров: Александра I (1801 — 1825) и его младшего брата Николая I (1825- 1855), которые различались по политическим взглядам, стилю управления, пониманию стоящих перед государством задач. Основной социальнополитической опорой самодержавия оставалось дворянство. Вместе с тем правительство в своей внутренней и внешней политике всеми средствами поддерживало нарождающуюся российскую буржуазию. Главными задачами внутренней политики в указанный период являлись создание необходимых предпосылок для постепенной отмены крепостного права и модернизация политического строя. - 110 - В 1801 г. была ликвидирована Тайная экспедиция Сената, в 1802 г. проведена министерская реформа, в 1810 г. учрежден Государственный совет. Александр I проводил гибкую политику по управлению окраинами: сохранил представительные учреждения в Финляндии, даровал конституцию Царству Польскому, отменил крепостное право в Остзейском крае, изменил в сторону либерализации порядок управления Сибирью. Первую половину царствования Александра I можно рассматривать как исторический этап активных преобразований системы государственного управления Россией. Сущность этих преобразований заключалась, во-первых, в попытках создания механизма управления, основанного на законе. Во-вторых, положительным фактором можно считать становление вертикали исполнительной власти, вершиной которой были министры, назначаемые императором; губернаторы в губерниях, также назначаемые царем, но зависимые и от МВД; уездные и волостные начальники, назначаемые сверху. В-третьих, на уровень государственного управления положительно воздействовали и меры по совершенствованию системы образования и подготовки кадров государственных служащих. Однако позитивные тенденции не затронули основ самодержавного абсолютистского властвования, оказались не закрепленными в годы дальнейшего правления Александра I. В условиях резко обострившихся русско-французских отношений и недовольства части бюрократии и дворянства нововведениями дальнейшие реформы в государственном управлении затормозились. Начавшаяся Отечественная война 1812 г. потребовала большей централизации управления и усиления самодержавной власти. Война с Францией, с одной стороны, пробудила чувство единения российского общества, способствовала проникновению революционных идей, а с другой – вызвала усиление кризисных явлений в государстве, особенно в финансово-экономической сфере. В управлении на первые роли выдвинулись консервативные деятели, подобные военному министру А.А.Аракчееву. Сосредоточив в своих руках - 111 - фактическое руководство Государственным советом, Комитетом министров и Императорской канцелярией, Аракчеев получил почти неограниченное влияние на императора. После смерти Александра I Аракчеев лишился своих должностей, за исключением поста начальника военных поселений. Но методы управления армией и страной, установившиеся при нем и получившие название аракчеевщины, сохранились в значительной степени и при преемнике Александра – Николае Павловиче. Важнейшим событием, разделившим первую половину XIX века на два самостоятельных периода, стало восстание декабристов в 1825 г. Сторонники идей радикального изменения общественно-политического строя и системы государственного управления, декабристы оказали, безусловно, свое влияние на правление нового императора. Сурово расправившись с лидерами декабристского движения, Николай I осуществил ряд важных мер, направленных на улучшение работы государственных учреждений. Если Александр I создавал государственные институты, которые могли при известной эволюции политического строя стать зародышем представительного правления (например, Государственный совет), то Николай I основное внимание уделял повышению эффективности работы государственного аппарата, правовой регламентации его деятельности. С этой целью он реорганизует Собственную его императорского величества (Е.И.В.) канцелярию (1826), которая в годы его правления возвышается над другими государственными учреждениями, создает особые высшие комитеты, где наиболее доверенные чиновники обсуждают проекты правительственных мер, проводит кодификацию законов. Либеральная идеология времен Александра I сменяется теорией официальной народности, ставшей доктриной созданного Николаем I полицейско-бюрократического режима. Теория официальной народности, авторство которой приписывается министру народного просвещения С.С. Уварову, провозглашала тремя опорами российской государственности - 112 - самодержавие, православие и народность (последняя понималась как сакральная связь самодержавного монарха с его подданными). Центральные государственные учреждения во времена Николая I, по предложению М.М. Сперанского, были разделены на органы верховного и подчиненного управления. Органами верховного управления царь руководил сам, а органы подчиненного управления находились в ведении должностных лиц, осуществлявших свои функции от имени и по поручению царя. К органам верховного управления относились Государственный совет, Комитет министров, Императорская канцелярия, а также Министерство двора и уделов, которое обслуживало членов царской фамилии. Органами подчиненного управления были Правительствующий Сенат, Синод и министерства. ИМПЕРАТОР Генералпрокурор Председатель Управляющий Председатель Оберпркурор Председатели Правительствующий Сенат Государственный Совет Собствнная Е.И.В. канцелярия Комитет министров Священный Синод Особые секретные комитеты Государственных имуществ 1837 Императорского двора и уделов (1826) Народного просвещения Юстиции Финансов Коммерции Полиции Внутренних дел Иностранных дел Морское Военное МИНИСТЕРСТВА Рис. 10. Система органов высшего и центрального управления в первой половине XIX века - 113 - 8.2. Введение министерской системы управления К началу XIX в. коллежская система перестала отвечать потребностям государственного управления. Постоянные реорганизации и отсутствие персональной ответственности отрицательно сказывались на деятельности центрального государственного аппарата. В 1802 г. началось проведение министерской реформы. 8 сентября были образованы первые восемь министерств: военно-сухопутных сил (в 1808 г. переименовано в Военное министерство), морских сил (в 1815 г. переименовано в Морское министерство), иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Министры назначались и смещались императором и несли ответственность только перед ним. В 1810 г. в системе министерств произошли изменения: упраздняется Министерство коммерции (присоединено к Министерству финансов), создается Министерство полиции (выделилось из Министерства внутренних дел). Значительную роль в становлении министерской системы управления сыграло «Общее учреждение министерств» (1811 г.), определившее структуру и функции министерств, взаимодействие их с другими ведомствами. Во главе министерства стоял министр. Его заместитель именовался товарищем министра. Структурными подразделениями министерства являлись департаменты, отделения и столы. В основу организации каждого министерства был положен принцип единоначалия: министр самостоятельно принимал решения и нес за них персональную ответственность; директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений — директорам департаментов, столоначальники — начальникам отделений. При министре функционировали канцелярия, занимавшаяся делопроизводством министерства, и совет, являвшийся совещательным органом. В совет министра входили: сам министр, его товарищ, руководители структурных подразделений министерства. Министерства, в отличие от прежних коллегий, не имели судебных функций – только исполнительно- 114 - распорядительные и контрольные. Полномочия министра распространялись лишь на подведомственные ему учреждения, хотя на практике этот принцип нарушался (Министерство просвещения издавало предписания в адрес частных учебных заведений, а Министерство финансов давало указания частным банкам). МИНИСТР Товарищ министра Департаменты (директор) Совет министра Канцелярия (директор) Отделения (начальник) Столы (столоначальник) Рис. 11. Структура министерства по «Общему учреждению министерств» (1811 г.) Система министерств носила более стабильный характер, чем ликвидированная коллежская система. Но и в ней происходили изменения. В 1817— 1824 гг. функционировало Министерство духовных дел и народного просвещения, в 1819 г. было упразднено Министерство полиции, в 1826 г. возникло Министерство императорского двора и уделов, в 1837 г. — Министерство государственных имуществ. Кроме того, на правах самостоятельных центральных государственных учреждений действовало несколько главных управлений (Главное управление путей сообщения, Главное управление ревизии государственных счетов, Главное почтовое управление и др.). Особенностью министерской системы стало формирование ведомств – управленческой вертикали, состоящей из министерства и подчиненных ему местных органов. - 115 - При Николае I были уточнены функции действовавших министерств, происходили почти непрерывные перестройки внутриведомственных структур. Наряду с резким усилением роли МВД заметно повысилась роль Министерства финансов. Для этого времени характерно не только усиление централизации и бюрократизации отраслевого и ведомственного управления, но и его военизация. Было создано военизированное Главное управление горных и соляных дел. Крупные военные чины занимали не только посты генерал-губернаторов, но и руководителей ряда департаментов, отраслевых комитетов или министерств. 8.3. Высшие учреждения дореформенной России Государственный совет был образован в соответствии с указом императора 1 января 1810 г. Его непосредственным предшественником являлся Непременный совет (1801—1810 гг). Государственный совет создавался как высший законосовещательный орган империи. Законодательные акты того времени начинались с формулировки: «Вняв мнению Государственного совета». Кроме обсуждения законопроектов Государственный совет рассматривал ежегодные отчеты министерств и бюджет государства. Государственный совет состоял из общего собрания, четырех департаментов (законов; гражданских и духовных дел; военных дел; государственной экономии), двух комиссий (составления законов и прошений) и канцелярии. В 1832 г. в составе Государственного совета был образован пятый департамент — департамент по делам Царства Польского. Комиссия составления законов занималась кодификацией законодательства и в 1826 г. была преобразована во Второе отделение Собственной Е.И.В. канцелярии. Подготовленные в департаментах законопроекты рассматривались в общем собрании Государственного совета и поступали на утверждение императора. Последний мог согласиться как с мнением большинства, так и с мнением меньшинства, т. е. формально он не был связан решениями Государственного - 116 - совета. Члены Государственного совета назначались императором и делились на присутствующих только в общем собрании и присутствующих только в департаментах. Первоначально численность Государственного совета составляла 35 человек, к концу XIX века выросла до 60. Членство в нем фактически было пожизненным. В начале XIX века Сенат подвергся реорганизации, окончательно превратившей его в высший судебный и контрольный орган империи. Число департаментов Сената к середине XIX века достигло 12, и размещались они в трех городах империи: в Петербурге, Москве и Варшаве. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и обнародовал законы. Межевой департамент занимался разбором межевых тяжб. Департамент герольдии ведал делами о дворянстве, титулах, составлением гербов и т.д. Все остальные департаменты Сената являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний: 2-й, 3-й, 4-й, 7-й, 8-й и 9-й — по гражданским делам; 5-й, 6-й и 10-й — по уголовным делам. В сентябре 1802 г. Сенат получил право представлять замечания на «высочайшие указы», если они противоречили российским законам. Но уже в марте 1803 г. он был лишен этого права. Таким образом, Сенат во главе с генерал-прокурором (одновременно и министром юстиции) являлся высшей апелляционной инстанцией для судов губерний России, а его полусамостоятельные департаменты во главе с оберпрокурорами осуществляли свои функции сугубо бюрократически и неэффективно. К концу первой половины XIX века в формировании корпуса сенаторов обозначилась негативная тенденция: Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников и генералов. По словам декабриста М.С.Лунина, там заседали «кавалеристы, которые не сидят уже верхом; моряки, которые не снесут уже качку; иностранцы, которые не понимают русского языка, одним словом, все, которых некуда девать, находят мягкое кресло в Правительствующем Сенате». - 117 - Одновременно с образованием министерств создается Комитет министров. В него по должности входили министры и главноуправляющие другими центральными органами, а также лица по усмотрению императора. Будучи высшим административным учреждением России, он осуществлял надзор за деятельностью государственного аппарата, толковал законы, разрабатывал проекты законов, рассматривал надведомственные и межведомственные вопросы. По мысли создателей этого учреждения, Комитет министров должен был объединять деятельность министерств. В то же время Комитет министров не являлся правительственным кабинетом, так как министры не были ответственны перед его председателем, а сам председатель, в отличие от министров, не имел права еженедельного доклада у императора. В 1812 г. полномочия Комитета министров были уточнены. Он получил особую власть по всем делам государственного управления на период отсутствия императора в столице, а в остальное время действовал как совещательный орган при монархе по вопросам, требовавшим согласованных действий ряда министерств. Собственная его императорского величества канцелярия появилась еще при Александре I в 1812 г. Через нее проходила переписка с главнокомандующими, решались некоторые другие вопросы. Возглавлял Канцелярию А. А. Аракчеев. При Николае I значение Канцелярии резко возрастает, она становится органом, связывающим императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики. 31 января 1826 г. в составе Канцелярии создаются Первое и Второе отделения. Первое унаследовало дела предшествующего периода, ведало вопросами прохождения службы гражданскими чиновниками, принимало прошения на высочайшее имя. Второе занималось кодификацией законодательства Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной Е.И.В. канцелярии, образованное по предложению А. - 118 - Х. Бенкендорфа 3 июля 1826 г. Третье отделение являлось органом политического сыска и имело весьма широкую компетенцию, распределенную по пяти экспедициям: 1-я считалась самой важной и вела следствие по политическим делам, составляла ежегодные отчеты для императора; 2-я занималась делами раскольников и сектантов, а также должностными преступлениями, в ее ведении находились некоторые общегосударственные политические тюрьмы; 3-я наблюдала за иностранцами; 4-я рассматривала крестьянские дела; 5-я ведала цензурой периодических изданий. Исполнительным органом Третьего отделения являлся отдельный корпус жандармов. Главный начальник Третьего отделения одновременно занимал должность шефа корпуса жандармов. Аппарат отдельного корпуса жандармов после его реорганизации в 1837 г. состоял из штаба, восьми жандармских округов во главе с жандармскими генералами; округа соответственно делились на отделения, возглавляемые жандармскими штаб-офицерами; под началом последних находились губернские команды жандармов. Основная «управленческая» функция всей этой иерархии власти заключалась в надзоре за местным государственным аппаратом, в своевременном информировании отделения «о настроениях в обществе», контроле за исполнением законов и приговоров суда, поисках беглых крестьян и рекрутов, воров и контрабандистов, «рассеянии законом запрещенных скопищ», «усмирении буйства и восстановлении нарушенного повиновения». Ввиду особой значимости Третьего отделения посты его главного начальника и шефа корпуса жандармов Николай I доверял самым преданным людям: А. Х. Бенкендорфу (1826—1844), своему близкому другу А. Ф. Орлову (1844—1856). Их помощником являлся управляющий Третьим отделением и одновременно начальник штаба корпуса жандармов. С 1839 по 1856 г. эту должность занимал Л.В.Дубельт. Позднее были образованы еще три отделения Канцелярии: Четвертое, созданное из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла I и матери Николая I) в 1828 г. и ведавшее благотворительными учреждениями и - 119 - женскими учебными заведениями; Пятое - по управлению государственными крестьянами, Шестое — по созданию Кавказского наместничества. Пятое и Шестое отделения считались временными и занимались подготовкой положений по направлениям своей деятельности. Все шесть отделений Канцелярии представляли собой фактически самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная внутренняя связь. Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как орган личного контроля императора за деятельностью государственного аппарата. Управляющий Первое отделениегражданска я служба 1826-1882 Управляю -щий Второе отделение кодификационное 1826-1882 Главный начальник Третье отделение политическа я полиция 1826-1880 Управляющий Четвертое отделение Управление учреждений императриц ы Марии 1828-1880 Управляющий Управляющий Пятое отделениепроект управления государственным и крестьянами 1836-1882 Первое отделение проект Кавказского наместничеств а 1842-1882 Шеф жандармов Штаб отдельного корпуса жандармов Рис. 12. Структура Собственной Е.И.В. канцелярии На вторую четверть XIX в. приходится расцвет деятельности так называемых высших комитетов. Фактически они представляли собой совещание монарха с представителями высшей бюрократии по конкретным вопросам внутренней и внешней политики. Деятельность большинства комитетов носила секретный характер. Их делопроизводство в форме журналов велось специально приглашенным чиновником. После прочтения и одобрения журнала императором принятое решение доводилось до органов, призванных претворять его в жизнь. Таким образом, правовые акты помимо Государственного совета и Комитета министров принимались и высшими комитетами. - 120 - Высшие комитеты по вопросам внутренней политики можно условно подразделить на четыре группы. К первой группе относились комитеты по разработке мер, направленных на укрепление государственного аппарата. Например, Комитет 6 декабря 1826 г. занимался разграничением полномочий между Государственным советом, Сенатом, Комитетом министров и министерствами. Во вторую группу входили комитеты по крестьянскому вопросу. Всего их было образовано свыше десяти. Крестьянские комитеты подготовили ряд указов, частично смягчавших крепостное право. Третью группу составили комитеты по подготовке и проведению охранительных или карательных мероприятий: Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия (1817—1855), Комитет по борьбе с голодом (1840), Комитет 2 апреля 1848 г., или Бутурлинский комитет, осуществлявший надзор над цензурой, и др. Самую же многочисленную группу высших комитетов составили комитеты по управлению национальными окраинами: два сибирских комитета, два комитета по делам Царства Польского, два остзейских комитета, Комитет западных губерний, Кавказский комитет, несколько еврейских комитетов и др. Всего по вопросам внутренней политики было образовано более 40 высших комитетов. Некоторые высшие комитеты созывались для рассмотрения внешнеполитических вопросов. В 1820 г. был образован Азиатский комитет — межведомственный орган, ведавший политическими и торговыми отношениями с государствами Средней Азии и частично с Китаем и Персией. В сентябре 1829 г. заседал Особый комитет по восточным делам, занимавшийся русско-турецкими отношениями. Усиление активности России на Дальнем Востоке привело к появлению особых комитетов по китайским и японским делам. В 1857 г. создается Особый комитет для рассмотрения вопроса о завершении разграничения с Китаем в Приамурье (неофициальное название – Амурский комитет). - 121 - Наличие многочисленных высших комитетов, подменявших постоянно действующие высшие и центральные государственные органы, свидетельствовало о чрезмерной централизации управления, об искусственном усложнении государственного аппарата и приводило к неизбежному параллелизму в работе. 8.4. Местный аппарат в первой половине XIX века В первой половине XIX в. механизм местного управления в основном остался прежним, хотя и претерпевал определенные изменения. Во главе каждой изгуберний, число которых достигло 52, стоял губернатор или генералгубернатор, назначаемый императором. Его полномочия были исключительно широки, а деятельность практически бесконтрольна, несмотря на формальное существование контроля со стороны Сената, МВД и Комитета министров. В компетенцию губернатора входило курирование хозяйственных, финансовоэкономических дел; надзор за полицией, рекрутскими наборами, реализацией социальных программ и благотворительной деятельностью. При губернаторе, хотя и существовало губернское правление для обсуждения и решения «общих дел», реально исполнением дел занималась канцелярия, состоявшая с середины 20-х гг. из четырех профильных отделений. Губернии делились на уезды, во главе которых стояли нижние земские суды. В состав суда с исправником во главе входили выборные лица – дворянские и крестьянские заседатели. В 1837 г. уезды были разделены на станы, исправники стали назначаться губернским правлением, была введена должность станового пристава. Управление городами по-прежнему сосредоточивалось в руках городничих и управ благочиния. Уезды делились на волости. Волостью руководило волостное правление в составе волостного головы, старост и писаря. Волостная расправа была органом - 122 - сословного суда (по мелким уголовным и гражданским делам) для государственных крестьян. Определенную роль в местном управлении играли дворянские сословные учреждения. Губернский предводитель дворянства формально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однако фактически значение выборных дворянских органов было невелико (за исключением Московского и Петербургского дворянских собраний, очень влиятельных). Изменилось городское сословное управление: фактически были упразднены городские депутатские собрания и общие думы, шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов. Это объясняется усилением роли царской администрации и жесткой опекой губернаторов. В первой половине XIX в. существовал довольно значительный финансовый и административный аппарат на местах, распределенный по ведомствам. Основными финансовыми учреждениями в губерниях оставались казенные палаты, а в уездах – казначейства. В 1837 г. в связи с созданием Министерства государственных имуществ были учреждены соответствующие местные органы: в губерниях – палаты государственных имуществ, в округах (один округ включал 2-3 уезда) – окружные управления. В состав палаты государственных имуществ входили советники, асессоры, губернский лесничий и землемер. Палата выполняла хозяйственные функции: занималась продажей пустующих земель, их обменом, сдачей в аренду и т.д. В первой половине XIX в. были упразднены некоторые местные судебные органы, созданные в екатерининские времена: верхние земские суды (для дворян), верхние и нижние расправы (для государственных крестьян), губернские магистраты (для мещан). В губерниях по-прежнему действовали всесословные палаты уголовного и гражданского суда – апелляционная инстанция для нижних судов и первая судебная инстанция по делам о должностных преступлениях, совершенных дворянами. - 123 - В каждой губернии сохранялись в прежнем качестве совестные суды. Нижними судами были сословные уездные суды (по делам дворян и государственных крестьян), а в городах – городовые магистраты и ратуши (по делам купцов и мещан). Во всех крупных городах, а иногда в каждой полицейской части города действовали торговые словесные суды. Апелляционной инстанцией для них являлись городовые магистраты. В ряде крупных городов были созданы коммерческие суды, рассматривавшие вексельные и маклерские дела, а также дела о несостоятельности. Существовали также ведомственные суды: военные, морские, духовные, лесные, горные и др. В России в первой половине XIX не было единой судебной системы, сохранялся принцип сословности. А судебные функции выполняли не только суды, но и местная администрация. 8.5. Чиновничество накануне эпохи «великих реформ» Значительные изменения в первой половине XIX в. происходят в организации государственной службы. Дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата привели к росту численности чиновничества. Если в конце XVIII в. насчитывалось 15—16 тыс. чиновников, то к середине XIX в. их было уже 61,5 тыс. Для учета численности государственного аппарата еще в 1771 г. на каждого чиновника-дворянина был заведен формулярный, или послужной, список. С конца XVIII века он стал обязательным документом, в котором фиксировались все сведения о чиновнике и его служебной карьере. Усложнение задач государственного управления требовало повышения образовательного уровня и деловой квалификации служащих государственного аппарата. Однако образовательный уровень чиновничества был невысок: по данным на первое десятилетие XIX в., лишь 13% чиновников имели высшее образование, почти треть — «домашнее», под которым могло подразумеваться - 124 - как образование, полученное с помощью иностранных учителей и гувернеров, так и элементарная малограмотность. Указ 6 августа 1809г., подготовленный М.М. Сперанским, обязал чиновников, не имевших высшего образования, при производстве в чины 8-го класса (коллежский асессор) и 5-го класса (статский советник) сдавать специальный экзамен. Этот указ вызвал большое недовольство в чиновничьей среде. Тем не менее он принес положительные результаты: в 40-х гг. XIX в. количество чиновников с высшим образованием возросло до 41%, а с «домашним» — сократилось до 5 %. Указ действовал до 1834 г. Сразу же после его отмены было принято положение, дававшее чиновникам с высшим и средним образованием определенные преимущества при продвижении по служебной лестнице. Чиновничий государственный аппарат был огромен и постоянно разрастался количественно. Если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 россиян, то в середине XIX в. – на 929 человек. Увеличение численности чиновников было напрямую связано с созданием новых государственных учреждений в центре и на местах Рост потребности в чиновниках заставил правительство отменить ограничения при поступлении на службу в государственный аппарат для выходцев из податных сословий. В то же время были приняты меры, направленные на ограничение доступа в потомственное и даже личное дворянство за службу. Закон 11 июня 1845 г. значительно повысил класс «Табели о рангах» для получения дворянства: личное дворянство давалось с 9го класса (титулярный советник), потомственное — с 6-го класса для военной и с 5-го класса для гражданской службы. В 1856 г. ценз для получения потомственного дворянства по гражданской службе был увеличен до 4-го класса «Табели о рангах» (действительный статский советник). Чиновники 10— 14-го классов по закону 1845 г. попадали в полупривилегированное сословие почетных граждан. Существовала определенная система поощрения чиновников: повышение жалованья, награждение орденами, медалями, присвоение почетных званий, - 125 - благодарности и особые знаки за беспорочную службу (через 15 и 40 лет) и другие формы. Особенно широкое распространение эта практика получила при Николае I. Итак, система государственного управления в первой половине XIX в. развивалась довольно бурно и противоречиво. Основная тенденция заключалась в укреплении самодержавных начал через усиление личного контроля императора за деятельностью проводимые реформы не могли его аппарата. Эпизодически изменить главного вектора развития государственной системы – в сторону жесткой централизации, установления единообразия в управлении, усиления позиций дворянства и элитных групп бюрократии. Контрольные вопросы и задания 1.Охарактеризуйте положение монарха в государственном аппарате Российской империи первой половины XIX века. 2.Расскажите о конституционных проектах, подготовленных по инициативе Александра I. 3. Дайте сравнительную характеристику преобразованиям в государственном аппарате Александра I и Николая I. 4. Чем отличалась министерская система управления от коллегиальной? 5. Назовите функции отделений Собственной Е.И.В. канцелярии. 6. Какая роль отводилась высшим комитетам в системе государственного управления? Дайте их классификацию. 7.Охарактеризуйте изменения в положении чиновничества дореформенной России. - 126 - Тема 9. Государственное управление в эпоху реформ и контрреформ (вторая половина XIX века) 1. Высший, центральный и местный аппарат во второй половине XIX века. 2. Создание всесословных органов самоуправления. 3. Судебная реформа Александра II. 4. Реорганизация армии и военного управления. 5. Контрреформы 80-х – 90-х гг. XIX века в государственном управлении. 6. Управление окраинами империи в XIX веке. 9.1. Высший центральный и местный аппарат во второй половине XIX века Вторая половина XIX века - важный этап в развитии российской государственности. Феодально-крепостнический строй к середине XIX в. полностью исчерпал бюрократическая свои ресурсы. Созданная Николаем I полицейско- система управления пробуксовывала. Отставание от передовых капиталистических стран привело к сокрушительному поражению России в Крымской войне. Сменивший Николая I в феврале 1855 г. Александр II (1855 – 1881) отчетливо понимал необходимость либеральных реформ в различных областях общественной и государственной жизни. Первой и самой главной его реформой стала отмена крепостного права. В соответствии с «Манифестом» и «Положением о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», опубликованным 19 февраля 1861 г., крестьяне получили личную свободу и общегражданские права и закрепляли за собой земельный надел на правах пользования. Отмена крепостного права сделало возможным проведение других реформ: университетской (1863), школьной (1864), земской (1864), судебной (1864), печати (1862 – 1865), городской (1870), военной (1864 – 1874). И в период либеральных преобразований Александра II, и в последующую эпоху - 127 - контрреформ решалась задача приспособления государственного аппарата к потребностям капиталистической модернизации. Система государственного управления, сложившаяся в 20-30-е гг. ХIХ века, к концу столетия приобрела следующий вид: ИМПЕРАТОР Государственный Совет Сенат Комитет министров Совет министров Синод Собственная Е. И. В. канцелярия по учреждениям императрицы Марии Главные управления Министерства Собственная Е. И. В. канцелярия Рис. 13. Высшие и центральные органы управления России в конце XIX века Государственный совет сохранил значение высшего законосовещательного учреждения и прежнее организационное устройство. Особенно велика его роль была подготовке и проведении реформ 60-х – 70-х гг. XIX в. отчасти потому, что председателем Совета в 1865-1881 гг. являлся брат Александра II великий князь Константин Николаевич, возглавлявший группировку либеральной бюрократии. В последней четверти XIX в., в связи с установившейся практикой назначать членами Государственного совета ушедших или отправленных в отставку высших чиновников, стало наблюдаться геронтократическое перерождение состава Государственного совета, что негативно сказывалось на его деятельности. - 128 - Другим высшим законосовещательным и административным учреждением являлся Комитет министров. Он был более узким по составу органом. В его ведении находились дела по всем вопросам министерского управления, об учреждении акционерных обществ, по надзору за деятельностью государственного аппарата. В 60 – 80-х гг. к Комитету министров был присоединен ряд высших комитетов: Сибирский, Еврейский, Западный, Комитет железных дорог, Комитет по делам Царства Польского и др. В 80 - 90х гг. XIX в. Комитет министров активно вторгается в сферу компетенции Государственного совета. Из-за противодействия последнего некоторым правительственным мероприятиям эпохи контрреформ министры предпочитали вносить законопроекты в Комитет министров, откуда они, минуя Государственный совет, поступали непосредственно к императору. В ходе осуществления буржуазных реформ был создан новый высший правительственный совещательный орган – Совет министров (1861 – 1882 гг.). Председателем Совета был император. Ему принадлежало право внесения в повестку дня любых вопросов. Созывался Совет также по его распоряжению. Членами Совета министров являлись председатель Комитета министров, председатель Государственного совета, министры, главноуправляющие. В отличие от Комитета министров, в ведении которого находились текущие административные дела, Совет министров определял важнейшие направления внутренней политики, рассматривал годовые отчеты министров, их предложения о реформах. Иногда проекты сразу утверждались императором и получали силу закона. В начале 80-х гг. Совет министров фактически прекратил работу. Сенат сохранил значение высшего органа суда и надзора, но в ходе осуществления судебной реформы 1864 г. его апелляционные департаменты упразднялись. К концу XIX в. остались только два апелляционных департамента – один по уголовным и один по гражданским делам, которые в 1898 г. были объединены вместе с Межевым департаментом в Судебный департамент Сената. В 1866 г. были открыты кассационные департаменты - 129 - Уголовный и Гражданский, рассматривавшие жалобы и протесты по поводу нарушений порядка судопроизводства. Первый департамент Сената сохранил функции надзора за местным управлением и судом, обнародования и толкования законов. Вместе с тем, реорганизация местного управления снизила потребность в сенатских ревизиях, их за пореформенный период было проведено всего 20. В 1884 г. в Сенате был создан Второй апелляционный департамент, называвшийся крестьянским, так как рассматривал жалобы на губернские по крестьянским делам присутствия. В 1872 г. было учреждено Особое присутствие Сената – высший суд по политическим делам; в 1885 г. в составе Сената образован Высший дисциплинарный суд, который в обход принципа несменяемости судей получил право устранять неугодных судей. Радикальным преобразованиям подверглась императорского Величества Канцелярия. Собственная Его Пятое и Шестое отделения изначально создавались как временные и прекратили существование по мере выполнения своих задач. В 1880 г. было упразднено Третье отделение, а его функции переданы Департаменту государственной полиции, образованному в составе Министерства внутренних дел. В 1882 г. Второе (кодификационное) отделение было передано в ведение Государственного совета, а Четвертое – преобразовано в самостоятельный высший орган – Собственную Е. И. В. канцелярию по учреждениями императрицы Марии. Таким образом, с 1882 г. в системе высшего государственного управления стали действовать две императорские канцелярии. Святейший Синод за эти годы практически не изменился. С 1885 г. в составе Синода существовал Совет по церковно-приходским школам – орган надзора за ними. Долгие годы (1880-1905) возглавлял Синод обер-прокурор К.П. Победоносцев. Центральные государственные учреждения. В отличие от высшего аппарата управления система министерств подверглась меньшим изменениям. в пореформенный период Продолжали действовать все прежние - 130 - министерства. В 1865 г. создается Министерство путей сообщения, в ведении которого находились строительство и эксплуатация казенных железных дорог, а также контроль за частными железными дорогами. В 1894 г. Министерство государственных имуществ было преобразовано в Министерство земледелия и государственных имуществ. Если система министерств оставалась в целом стабильной, то в их внутренней организации пореформенный период произошли существенные изменения. В возросло значение Министерства финансов. Был проведен ряд реформ по упорядочению кредитной, бюджетной, налоговой системы и государственного контроля. С середины XIX в. начал публиковаться государственный бюджет, была ведена единая государственная касса, распорядителем которой стало Министерство финансов. Был создан Государственный банк «для оживления кредитной системы». С 1864 г. в аппарате Министерства существовал Департамент торговли и мануфактур, управлявший казенной промышленностью и «попечительствовавший» над частной промышленностью и торговлей. С введением акцизов на производство спиртного Департамент разных податей и сборов был разделен на два – окладных и неокладных сборов (т.е. прямых и косвенных налогов). В связи с развитием промышленности, а значит, и ростом численности пролетариата при Министерстве финансов была создана фабричная инспекция, позднее – Главное по фабричным и заводским делам присутствие. С 1851 г. в составе Министерства внутренних дел функционировал Земский отдел. Новыми подразделениями Министерства стали также Главное управление по делам печати и Главное тюремное управление (в 1895 г. передано в состав Министерства юстиции). В 1880 г. при МВД образован Департамент государственной полиции (политической), Позднее происходит его объединение с Департаментом исполнительной отделом Министерства. полиции и Судебным Новая структура с 1883 г. стала именоваться Департаментом полиции. Во главе Департамента полиции стоял директор, однако общее руководство им возлагалось на товарища (заместителя) - 131 - министра, который одновременно являлся, как правило, и начальником отдельного корпуса жандармов. Местный аппарат. К началу ХХ в. в России было 78 губерний, 18 областей, 4 градоначальства (в том числе Петербургское), 10 генералгубернаторств. В результате буржуазных реформ 60-х – 70-х годов частично изменился аппарат на местах. Главой местной администрации оставался губернатор, подчиненный Министерству внутренних дел, но круг его прав сузился. Так, губернатор формально потерял право ревизовать судебные дела, в его ведение не попали новые учреждения, созданные в 60-е годы (контрольные палаты, акцизные управления и др.). В то же время губернатор являлся председателем до полутора десятков различных совещательных учреждений губернии: присутствий, комитетов, комиссий, составленных из чиновников, иногда с участием представителей местного самоуправления. Надзор за новыми пореформенными институтами осуществлялся с помощью: за крестьянскими сословными органами: - губернского по крестьянским делам присутствия (1861 – 1889 гг.); - губернского присутствия (1889 – 1917 гг.); за городскими и земскими органами самоуправления: - губернского по городским делам присутствия (1870 – 1892 гг.); - губернского по земским и городским делам присутствия (1892 – 1917 гг.); за фабрично-заводской промышленностью и рабочим движением: - губернского по фабричным делам присутствия (1896 – 1917 гг.); за наиболее прибыльным источником доходов бюджета: - 132 - - губернского по питейным делам присутствия (1885 – 1917 гг.); за комплектованием воинских частей: - губернского по воинской повинности присутствия (1874 – 1917 гг.); за исполнением натуральных повинностей (постойной, подводной и др.): - губернского распорядительного комитета (1876 – 1917 гг.); за сохранностью казенных лесов: - губернского лесоохранительного комитета (1888 – 1917 гг.). Из дореформенных присутствий и комитетов сохранились губернские рекрутские комитеты (до 1874 г.), а также статистические комитеты. В этот период возросла роль полицейских органов. В 1862 г. городская и уездная полиция были объединены в уездное полицейское управление, причем исправник назначался губернатором из дворян. В станах в помощь становому приставу введена должность полицейского урядника, в городах – околоточного надзирателя. Освобожденные крестьяне получили возможность создавать свои сословные учреждения: 1) сельский сход избирал сельского старосту, сборщика податей, сотских, десятских, делил общинные земли, раскладывал налоги; 2) волостной сход (сельские старосты, сборщики податей, выборные от десяти дворов – «десятидворцы») избирал волостного старшину, волостное правление, волостной суд, представителей на съезд для выборов гласных в уездное земское собрание, решал хозяйственные вопросы волости; 3) волостной суд представлял собой коллегию из 4 – 12 судей и занимался рассмотрением мелких тяжб между крестьянами (если сумма иска не превышала 100 руб., а с 1889 г. – 300 руб.). Все эти органы находились под надзором и опекой местной администрации – уездного по крестьянским делам присутствия, а с 1889 г. – земского - 133 - участкового начальника. Высшей инстанцией являлось губернское присутствие. Все крестьянские учреждения находились в подчинении Земского отдела МВД, а в судебном отношении – во Втором (крестьянском) департаменте Сената. 9.2. Создание всесословных органов самоуправления В 1864 г была проведена земская реформа. Земские учреждения формировались путем выборов. Все избиратели уезда (мужчины старше 25 лет) делились на три избирательные группы – курии. В первую курию – уездные землевладельцы – входили лица, обладавшие имущественным цензом в 200 десятин земли или недвижимостью на 15 тыс. руб., или годовым доходом от 6 тыс. руб. Первая курия выбирала 50 % гласных (депутатов) земского собрания. Во вторую курию – городские жители – включались купцы трех гильдий, владельцы предприятий с оборотом свыше 6 тыс. руб. или недвижимого имущества на сумму не менее 500 руб. в небольших и не менее 2 тыс. руб. в крупных городах. Третья курия – сельские общества – состояла преимущественно из крестьян; выборы по ней были многоступенчатыми. второй и третьей курий посылали в уездное земское собрание по 25% гласных. Распорядительные органы Исполнительные органы Председатель (губернский предводитель дворянства) Председатель Губернское земское собрание Губернская земская управа Председатель (уездный предводитель дворянства) Председатель Уездное земское собрание Уездная земская управа Рис. 14. Земские учреждения по Положению о земствах 1864 г. - 134 - Уездные земские собрания делегировали депутатов губернского земского собрания по квоте один к шести. Земские учреждения всех уровней избирались на три года. Председатели управ избирались соответствующими земскими собраниями, но при этом председателя уездной земской управы утверждал губернатор, а губернской – министр внутренних дел. Гласные земских собраний работали безвозмездно; созывались ежегодно на сессии для рассмотрения годовых отчетов управ, для утверждения плана земского хозяйства, сметы доходов и расходов. Земские управы действовали постоянно, их члены получали определенное жалованье. Кроме того, земства имели право содержать на своем жалованье врачей, учителей, статистиков и прочих земских служащих. Земства внесли значительный вклад в развитие местного хозяйства, системы здравоохранения и народного просвещения. Земские учреждения стали политической школой для представителей либерального и демократического движения. Вместе с тем, земской модели местного самоуправления были присущи определенные недостатки: 1. Система земских учреждений оказалась «недостроенной» как по вертикали (не было волостного и общероссийского уровня), так и по горизонтали (земства не вводились на окраинах России). 2. Финансовая база земств была недостаточной (в 1866 г. от уплаты земского налога освобождены владельцы торговых и промышленных предприятий). 3. Земские учреждения имели ограниченную компетенцию (в сферу их ведения входили только хозяйственные и социальные вопросы местного значения). 4. Избирательная система давала преимущество землевладельцам, формировавшим половину состава земств. «Городовое положение» 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы управления городом всесословными, основанными на буржуазном принципе имущественного ценза. Избирательные права - 135 - получили все плательщикам городских налогов - мужчины, достигшие 25 лет. По размеру уплачиваемого городу налога они делились на три курии: в первую входили наиболее крупные плательщики, уплачивавшие в сумме треть городских налогов; во вторую – средние налогоплательщики, вносившие еще одну треть; последняя курия составлялась из мелких налогоплательщиков, вносивших остальную треть налогов. Поскольку каждая курия избирала равное количество гласных городской думы, то норма представительства у состоятельных граждан первой курии была в несколько раз выше, чем у остальных. В систему органов городского самоуправления входили: 1) городское избирательное собрание, которое собиралось каждые четыре года для избрания гласных; 2) городская дума (распорядительный орган); 3) городская управа (исполнительный орган). Городская дума подчинялась непосредственно Сенату, а не местной администрации. Губернатор осуществлял надзор за деятельностью думы и законностью ее постановлений. Председателем и городской думы, и городской управы был городской голова. Кандидат на этот пост утверждался: в двух столицах – императором, в губернских городах – министром внутренних дел, в прочих городах – губернатором. В компетенцию городского самоуправления входили чисто хозяйственные вопросы: благоустройство, попечение о местной промышленности и торговле, здравоохранении и народном образовании, принятии санитарных и противопожарных мер. Деятельность городских управ финансировалась за счет городских налогов и сборов, однако закон ограничивал их размеры. Львиная доля собранных средств направлялась не на городские, а на казенные нужды: содержание полиции и гражданского управления (до 60 %). Расходы на благоустройство составляли до 15 % городского бюджета, на образование – 13 %, на медицину – всего около 1 %. «Городовое положение» 1870 г. первоначально было введено в русских городах. Во второй половине 70-х годов оно распространилось и на национальные окраины, за исключением Средней Азии, а также Польши и - 136 - Финляндии, где действовало прежнее городское устройство. Новые органы городского самоуправления сыграли немалую роль в хозяйственно-культурном развитии пореформенного города. 9.3. Судебная реформа Александра II В ноябре 1864 г. были введены в действие судебные уставы, сформулировавшие новые принципы судопроизводства: бессословность суда, его независимость от административной власти, равенство всех сословий перед законом, несменяемость судей и судебных следователей, устный характер, состязательность и гласность судебного процесса с участием в нем присяжных заседателей и адвокатов (присяжных поверенных). В ходе реформы в России сложилась следующая структура судов: СЕНАТ (кассационная инстанция) ииинстаинстанция) Министерство юстиции СУДЕБНАЯ ПАЛАТА (апелляционная инстанция) Уголовный департамент тт Гражданский департамент Съезд мировых судей (апелляционная инстанция) Окружной суд Мировой судья управление апелляция и кассация Рис. 15.Судебная система по уставам 1864 г. - 137 - В систему коронных (общих) судов входили окружной суд (один на несколько уездов) и судебная палата (одна на несколько губерний). Председатели и члены этих судов назначались императором по представлению министра юстиции. В разбирательстве серьезных уголовных дел в окружном суде принимали участие присяжные заседатели, устанавливавшие виновность или невиновность подсудимого. Присяжные заседатели избирались от всех сословий, но вводились возрастной, оседлый, имущественный цензы (не могли быть присяжными священники, военные и учителя народных школ). Решения, принятые окружным судом с участием присяжных заседателей, считались окончательными, а без их участия могли быть обжалованы в судебной палате. Сенат являлся высшей кассационной инстанцией, имевшей право пересмотра и отмены судебных решений. Не разбирая дела по существу, Сенат передавал его на вторичное рассмотрение либо в другой суд, либо в тот же суд, но с другим составом судебной коллегии и присяжных. Для разбора мелких гражданских и уголовных дел с иском до 500 руб. и наказанием до 1 года тюремного заключения в уездах и городах учреждался мировой суд с упрощенным делопроизводством. Мировым судьей могло быть избрано лицо, имеющее образование не ниже среднего и трехлетний опыт государственной службы. Состав мировых судов избирался на уездных земских собраниях, а в Москве и Петербурге – в городских думах сроком на 3 года. Каждый уезд в судебном отношении составлял мировой округ из четырех-пяти мировых участков, подведомственных участковым мировым судьям. Кандидатуры мировых судей утверждались Сенатом. Решения мирового судьи могли быть обжалованы на уездном съезде мировых судей. Судебные уставы 1864 вводили институт присяжных поверенных – адвокатуру, а также институт судебных следователей – чиновников Министерства юстиции, которым передавалось производство предварительного следствия по уголовным делам. Председатели и члены окружных судов и судебных палат, присяжные поверенные, прокуроры и судебные следователи должны были иметь высшее юридическое образование. По-новому было - 138 - определено положение прокуратуры. Она состояла при Сенате и общих судах. На нее возлагались обязанности надзора за судом, следствием и местами заключения, участие в качестве стороны обвинения в судебном процессе. Судебная реформа считается одной из наиболее последовательных среди буржуазно-либеральных реформ 60-х – 70-х годов. Однако ей были присущи недостатки, позволившие сформировать каналы влияния администрации на судебные органы: 1) независимость судей была относительной, так как они являлись чиновниками Министерства юстиции, и их служебные перспективы определялись начальством; 2) дела о должностных преступлениях государственных служащих шли сразу в судебную палату и рассматривались только с согласия руководства; 3) после принятия судебных уставов 1864 г. в России оставалось большое количество специальных судов; 4) возможности защиты и обвинения были неравными, что подрывало принцип состязательности судебного процесса. 9.4. Реорганизация армии и военного управления Поражение России в Крымской войне поставило задачу коренного реформирования всей военной системы. Практически преобразование армии началось в 1861 г., когда военным министром стал Д. А. Милютин. Прежде всего он добился сокращения рекрутской службы с 25 до 16 лет и отмены телесных наказаний для солдат. В 1864 г. им реорганизована система военного управления: образовано 15 военных округов с окружными управлениями, подчиненными непосредственно военному министерству. С 1867 г. в подчинение военному министру передаются артиллерия, гвардия, инженерные войска, действующая армия (во время военных действий) и военно-учебные заведения. Тем самым достигается централизация военного управления. В том же году принят новый военно-судебный устав, созданный с учетом судебной реформы 1864 г. Введены три судебные инстанции: полковой, - 139 - военно-окружной и главный военный суд, Определялся порядок работы судов в мирное и военное время. В середине 60-х годов проведена реформа военно-учебных заведений. Учреждены военные гимназии, близкие по программе общеобразовательных дисциплин к гражданским гимназиям. Созданы двухлетние юнкерские училища для подготовки военных инженеров, артиллеристов, кавалеристов. Расширена система высшего военного образования в специальных военных заведениях: в академии Генерального штаба, в артиллерийской, инженерной, военномедицинской и военно-юридической академиях. Переход к всеобщей воинской повинности стал возможен, когда в России была построена первичная сеть железных дорог. Воинские уставы 1874 г. распространяли воинскую повинность на все мужское население, достигшее 20летнего возраста без различия сословий. Вводились льготы, освобождавшие от службы единственного сына у родителей, единственного кормильца семьи, представителей некоторых народов Кавказа, Крайнего Севера, Средней Азии, членов религиозных сект. Сроки службы сокращались в зависимости от образовательного ценза: до 4 лет – для окончивших начальную школу, до 3 лет – городскую школу, до 1,5 лет – гимназию и до полугода – для имеющих высшее образование. Общий срок службы составлял: в сухопутных войсках – 6 лет действительной службы и 9 лет запаса; на флоте – соответственно 7 лет и 3 года. В ходе реформы сократилась численность армии без снижения ее военного потенциала, создан новый род войск – железнодорожные войска, началось строительство железных и шоссейных дорог стратегического назначения, идущих к западной границе России; произведено перевооружение армии нарезным оружием. Эти преобразования повысили боеспособность российской армии, что наглядно показала русско-турецкая война 1877-1878 гг. Реформы 60-х – 70-х гг. привнесли в управление страной некоторые элементы буржуазной государственности: выборные представительные учреждения административно-хозяйственного управления, выборные органы - 140 - суда (мировые судьи), основы буржуазного судопроизводства, принцип всесословности в комплектовании армии и деятельности органов народного просвещения и т. д. Эти реформы способствовали развитию торговли, промышленности, кредитной системы. Изменения претерпел и кадровый состав управления. По сравнению с серединой века число чиновников к концу столетия увеличилось более чем в 2,5 раза и составило 161 тыс. человек (при общем количестве служащих около 400 тыс. человек). В среде бюрократии появилась прослойка выходцев из зажиточных буржуазных слоев и так называемый «третий элемент» – служащие аппарата органов местного самоуправления. К концу века на государственной службе находилось 38 тыс. женщин, составлявших преимущественно технический персонал государственных учреждений. Развитие капиталистических отношений и связанное с этим сращивание бюрократии с капиталом вынудили правительство принять в 1884 г. закон, запрещавший чиновникам первых трех рангов входить в правления акционерных обществ и компаний. В 1886 г. принимается Устав о службе по определению от правительства. Устав определял общий порядок поступления на государственную службу, её прохождения и выплаты служебного содержания, перечислял выгоды и преимущества чиновников, требования, предъявляемые к ним, а также виды и основания ответственности. Логическим завершением либеральных реформ должно было стать создание общероссийского органа народного представительства. Но Александр II не спешил ограничить самодержавную власть. Нежелание правительства увенчать реформы конституцией активизировало конституционное движение «снизу». Оно развернулось в недрах дворянских собраний; по мере становления земств его центр переместился в земские учреждения. Политический кризис конца 70х – начала 80-х гг., вызванный недовольством значительной части общества результатами реформ, подвел правительственные круги к выводу о необходимости преобразовать систему высшего управления. 1 марта 1881 г. император одобрил так называемую «конституцию М. Т. Лорис-Меликова» - 141 - весьма умеренный проект создания представительного собрания с участием депутатов от земств и городов. Однако в тот же день Александр II был убит народовольцами. Эпоха либеральных преобразований в России сменилась периодом контрреформ. 9.5. Контрреформы 80 – 90-х годов XIX века в государственном управлении Александр III вошел в историю как царь-миротворец, так как при нем Россия не принимала участия в военных конфликтах. Во внутренней политике он был приверженцем принципам неограниченного монархизма, религиозности и русофильства. Новый царь отверг проект М. Т. ЛорисМеликова и отправил либеральных министров в отставку. 29 апреля 1881 г. был опубликован манифест «О незыблемости самодержавия», положивший начало политике контрреформ. «Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия», изданное в августе1881 г, вводило два особых режима управления отдельными территориями империи: 1. Режим усиленной охраны (устанавливался с санкции МВД) давал генералгубернатору право: - подвергать любое лицо аресту до трех месяцев или штрафу до 400 руб.; - запрещать все «публичные и частные сборища»; - передавать некоторые дела из общих судов на рассмотрение в военные суды «для разрешения по законам военного времени»; - объявлять любого служащего неблагонадежным и требовать его увольнения. 2. Режим чрезвычайной охраны (вводился решением Комитета министров) давал право лицу, назначенному главнокомандующим: - смещать с должности депутатов земств; - распускать земские органы; - увольнять любых чиновников ниже первых трех рангов; - 142 - - временно закрывать печатные издания и вузы. Положение вводилось на три года, но периодически продлевалось и действовало до 1917 г. Сразу после его опубликования в режим усиленной охраны были поставлены 10 губерний, в том числе Московская и Петербургская. В 1882 г. была ужесточена цензура; полиция получило право устанавливать над любым гражданином гласный полицейский надзор; в 1883 г. фактически ликвидирована университетская автономия; в 1887 г. в соответствии с циркуляром о «кухаркиных детях» введены ограничения на прием в гимназии детей низших сословий. В 1889 г. было издано «Положение о земских участковых начальниках», согласно которому в 40 губерниях России создавались земские участки (примерно по 4-5 на уезд) учреждался съезд во главе с земскими начальниками. В уездах земских начальников, который состоял из административного и судебного присутствий. Земский начальник назначался министром внутренних дел по представлению губернатора и губернского предводителя дворянства. Кандидат должен был удовлетворять нескольким требованиям: - сословному цензу (потомственное дворянство); - образовательному (высшее образование); - имущественному (свыше 200 десятин земли или недвижимость на 7500 руб.); - служебному (трехлетняя служба в должности мирового судьи или мирового посредника). При недостатке подходящих кандидатур на должность могли назначаться дворяне со средним образованиям, состоявшие в гражданских или военных чинах, но имущественный ценз для них повышался вдвое. Земский начальник имел широкие административные и судебно-полицейские полномочия. Он осуществлял надзор за органами крестьянского самоуправления, утверждал состав волостных судов и волостных правлений, имел право пересматривать их - 143 - решения, подвергать телесным наказаниям, кратковременному аресту и штрафу как крестьянское население, так и выборных лиц. В связи с учреждением института земских начальников в 1889 г. были упразднены мировые суды и уездные присутствия по крестьянским делам: их функции передавались земским начальникам. После этих изменений система местных судебных учреждений приобрела следующий вид: апелляция СЕНАТ кассация Губернское присутствие по крестьянским делам Уездный съезд Земский участковый начальник Волостной суд Уездный окружной суд Городской судья крестьяне горожане прочие жители Рис. 16. Местные суды в конце XIX века В период контрреформ власть попыталась изменить статус и принципы формирования органов местного самоуправления. В 1890 г. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» резко увеличило представительство в земствах от первой курии, где имущественный ценз был вдвое снижен, но при этом вводился сословный ценз – потомственное дворянство. Для городской курии имущественный ценз, наоборот, был существенно повышен. Выборные гласные от крестьянской курии подлежали - 144 - утверждению губернатором. В итоге в 90-х гг. XIX в. 55% гласных уездных земских собраний и 89,5% - губернских земских собраний составляли дворяне. В 1892 г. было издано новое «Городовое положение», по которому значительно урезались избирательные права городского населения. Налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательное право предоставлялось владельцам недвижимости на сумму не менее 300 руб. в уездных городах; 1,5 тыс. руб. в губернских городах и 3 тыс. руб. в столичных городах. Избирателями признавались владельцы торгово-промышленных заведений, имеющие гильдейские свидетельства. Число избирателей в результате этой новации сократилось в несколько раз. Усилилась административная опека над органами местного самоуправления: губернатор не только контролировал, но и направлял всю деятельность городских дум и управ; городские головы, а также члены земских и городских управ теперь рассматривались как состоящие на государственной службе чиновники, а не избранные представители местного общества. Оценивая эпоху контрреформ, важно отметить, что для этого периода были характерны следующие тенденции в развитии государства: 1. Дальнейшая централизация и бюрократизация управленческого аппарата. 2. Укрепление сословных начал в управлении (введение сословных цензов для избирателей и кандидатов на государственные посты). 3. Переход к чрезвычайным методам управления (введение особых режимов охраны для отдельных территорий). 4. Реорганизация полицейских органов, придание им новых прав и полномочий. 5. Усиление государственного контроля над сферой образования и культуры (восстановление цензуры, принятие нового университетского устава и т.п.). - 145 - Вместе с тем, Россию конца XIX века нельзя считать в полном смысле полицейским государством. В созданной правительством системе было много возможностей ускользнуть от вездесущего полицейского контроля: - существование частной собственности позволяло оппозиции использовать частные источники финансирования; неблагонадежные лица всегда имели возможность устроиться на работу в частную фирму или земство; - либеральный режим выезда за границу давал возможность оппозиционным лидерам свободно покидать пределы страны; Западная Европа на долгие годы превратилась в штаб российского революционного движения; - правящая элита России в борьбе с оппозицией действовала с оглядкой на Запад, не решаясь на крайние меры; - техническая отсталость, в том числе отсутствие современной сети коммуникаций, делала многочисленный полицейский аппарат малоэффективным (в правление Александра III по политическим мотивам было задержано всего около 4 тыс. человек). Главным следствием чрезвычайных мер стала радикализация русского общества. Социальная база режима сокращалась, поддержка оппозиции росла. И хотя в 80-е – 90-е гг. XIX века был нанесен чувствительный удар по завоеваниям предшествующей эпохи, полностью демонтировать здание «великих реформ» не удалось (в частности, опасаясь взрыва протестных настроений, власть отказалась от реализации проекта судебной контрреформы). Объективные процессы развития пореформенной России оказались сильнее попыток самодержавия сохранить и усилить сословно-дворянское влияние на государство и общество. 9.6. Управление окраинами империи в XIX веке Финляндия. Великое княжество Финляндское было присоединено к России в 1809 г. после войны со Швецией. Царское правительство предоставило Финляндии особый статус, утвердив прежнюю финляндскую - 146 - конституцию. Русский император являлся одновременно великим князем Финляндским. Он стоял во главе исполнительной и судебной власти, обладал правом утверждения законов. Законодательным органом Великого княжества являлся Сейм, состоящий их четырех палат: дворянства, духовенства, крестьян и городских жителей. В 1809 г. Сейм избрал Правительственный совет из 12 членов. Однако фактическое управление Финляндией находилось в руках генерал-губернатора, назначаемого царем. В 1816 г. Правительственный совет был переименован в Императорский Финляндский Сенат, ведавший административными и судебными делами. Финляндия была разделена на 8 губерний во главе с губернаторами. Значительную роль в местном управлении играло шведское дворянство, имевшее свое корпоративное устройство. Царство Польское. По решению Венского конгресса в 1815 г. большая часть герцогства Варшавского под названием Царства Польского отошла к России. Александр I предоставил Польше особый статус, она управлялась на основе конституции. Это был первый конституционный акт на территории Российской империи. Российский император был одновременно польским царем и осуществлял верховное управление через наместника. Законодательную власть в царстве Польском представлял Сейм, состоящий из двух палат: Сената с назначаемым царем составом и Посольской избы. Состав Посольской избы избирался дворянами (шляхтой) на местных дворянских собраниях – сеймиках, а также представителями городских общин. Сейм обновлялся в течение шести лет по третям состава и собирался на заседания раз в два года. Административные функции в царстве осуществляли действующий под председательством наместника Государственный совет, а также шесть министерств: внутренних дел, юстиции, финансов, духовных дел, просвещения, военное. Царство подразделялось на воеводства, а воеводства – на поветы. Воевода возглавлял правительственную воеводскую комиссию и выборный воеводский совет. Поветы управлялись поветовыми старостами. Низшей территориальной - 147 - единицей была гмина – всесословная волость. Гминный сход возглавлялся войтом – местным помещиком. После подавления польского восстания 1830-1831 гг. была проведена реформа управления Польшей. Упразднялись Сейм и Государственный совет, министерства были заменены комиссиями, польская армия была распущена. На территории Польши размещались русские войска, находившиеся в подчинении наместника. Воеводства были переименованы в губернии, поветы - в уезды. В 1874 г. была упразднена должность наместника, свидетельствовавшая об особенном устройстве края. Сибирь. К началу XIX века Сибирь представляла собой одно генералгубернаторство, разделенное на три губернии: Тобольскую, Томскую и Якутскую. Непосредственным толчком к реформе сибирского управления послужили грандиозные злоупотребления местной администрации, вскрытые генерал-губернатором М. М. Сперанским: ревизия, проведенная М. М. Сперанским, лишила постов 700 чиновников; 48 человек попали под суд. В 1822 г. Сибирь была разделена на два генерал-губернаторства: ЗападноСибирское с центром в Тобольске и Восточно-Сибирское с центром в Иркутске. Во главе генерал-губернаторства стоял генерал-губернатор, наделенный обширными административными, хозяйственными, финансовыми и судебными полномочиями. Его деятельность контролировалась советом из назначенных царем чиновников. Губернии, управлявшиеся традиционно, подразделялись на округа во главе с окружным начальником; при нем работал совещательный окружной совет из чиновников округа. Полицией округа заведовал земский исправник, возглавлявший земский суд с административно-полицейскими функциями. В каждом округе был также окружной суд и окружное казенное управление. Личный состав этих учреждений был назначаемым. В городах полицией заведовал городничий. Хозяйственное управление города осуществлялось сословной думой, состоявшей из головы и двух-трех - 148 - заседателей. Управление в малолюдных городах состояло из городничего и выборного старосты. По Уставу об инородцах 1822 г. все нерусское население Сибири подразделялось на три категории: бродячее, кочевое и оседлое. Для бродячих народов была сохранена сложившаяся система взаимоотношений царской администрации с местной родоплеменной верхушкой. Кочевые народы, стоявшие на более высокой ступени развития, получили трехзвенную систему управления: родовое управление – учреждалось на каждое стойбище, улус или род, имевший не менее 15 семей; инородная управа – административнополицейское, судебное и хозяйственно-финансовое учреждение - создавалось на несколько стойбищ или улусов; степная дума – сословный орган управления для отдельных народов - включала в себя местную знать. Для оседлого населения, как и для русских крестьян, проживающих в Сибири, действовала волостная система управления. В 80-х гг. XIX века в сибирских губерниях постепенно вводится общее устройство, с некоторыми ограничениями там распространяются и судебные учреждения. Прибалтика. С 1801 по 1876 г. три Курляндская, Лифляндская Прибалтийское и Эстляндская генерал-губернаторство. северо-западные губернии – - объединялись После его в единое ликвидации в прибалтийских губерниях началось формирование общероссийских городских и судебных учреждений, которые в течение длительного времени сосуществовали вместе с сословными органами управления и суда немецких баронов и бюргеров. Бессарабия после присоединения к России в 1812 г. получила статус Бессарабской области, а в 1872 г. была переименована в Бессарабскую губернию. В 1856-1878 гг. южная часть Бессарабии временно входила в состав Молдавского, а затем Румынского княжества. Кавказ. Приняв под свое покровительство Восточную Грузию в 1783 г., Россия не смогла оградить ее от иранского завоевания в 1795 г. Фактическое - 149 - присоединение Грузии к России состоялось лишь после победы России над Турцией и Ираном в 10-20-е годы XIX века. Управление Грузией было вверено командиру отдельного Кавказского корпуса, который одновременно был главнокомандующим Грузии. Непосредственное управление краем было сосредоточено в Верховном грузинском правлении во главе с царским генералом. Правление делилось на 4 экспедиции (административных дел, казны и экономических дел, уголовную, гражданскую), которые возглавляли русские чиновники. Территория Грузии делилась на уезды; в каждом была создана управа земской полиции в составе капитана-исправника из русских чиновников и двух заседателей из грузинских дворян. В каждом уезде действовал суд, состоявший из уездного судьи (русского чиновника) и заседателей – грузин. Городами управляли военные коменданты. Их помощниками являлись полицмейстеры – представители грузинского дворянства. В 1846 г. Грузия была административно разделена на две губернии (Тифлисскую и Кутаисскую), а губернии – на уезды. В начале XIX века к России присоединен Северный Азербайджан. Вся его территория была поделена на провинции во главе с комендантом из числа русских офицеров. Провинции, в свою очередь, делись на магалы, которые управлялись магальными наибами из местных феодалов. В 1828 г. к России присоединились Эриванское и Нахичеванское ханства. Из этих территорий была образована Армянская область, управлявшаяся областным начальником. Область была поделена на округа, возглавляемые окружными начальниками, а округа – на магалы, во главе которых стоял наиб из местных дворян. В 1844 г. для управления всей территорией Кавказа учреждено Кавказское наместничество. Наместник, являвшийся одновременно главнокомандующим Отдельным кавказским корпусом (с 1857 г. – Кавказская армия), обладал общирными полномочиями в сфере гражданского и военного управления и суда. При нем функционировал совет, состоявший из губернаторов губерний - 150 - наместничества и других чиновников, назначенных императором. В 60-е – 70-е годы XIX на территорию наместничества с некоторыми ограничениями были распространены принципы судебной и городской реформ. В 1883 г. после упразднения Кавказского наместничества главой местной администрации стал главноначальствующий гражданской частью на Кавказе. В период первой русской революции наместническое управление на Кавказе было восстановлено. Средняя Азия после присоединения к России получила статус Туркестанского генерал-губернаторства (1867 г.), а в 1886 г. была преобразована в Туркестанский край. Туркестанский генерал-губернатор подчинялся военному министерству, области края возглавлялись военными губернаторами. Генерал-губернатор мог вступать в непосредственные сношения с правительствами Ирана, Афганистана и пограничными властями Китая. В процессе присоединения Средней Азии по дипломатическим соображениям было решено сохранить местные феодальные государственные образования – Бухарский эмират и Хивинское ханство - на условиях признания ими вассальной зависимости от российского императора. Общий взгляд на систему управления окраинами не подтверждает распространенного в советскую эпоху мнения, что дореволюционная Россия являлась тюрьмой народов. Региональное управление отличалось достаточной гибкостью, хотя и было подчинено в конечном счете великодержавным целям имперской власти. Контрольные вопросы и задания 1. Назовите причины проведения реформ в 60-е – 70-е гг. XIX века. 2. Какие изменения произошли в системе высшего и центрального государственного управления во второй половине XIX века? 3. Назовите основные звенья судебной судопроизводства по судебным уставам 1864 г. - 151 - организации и принципы 4. Каковы были структура и полномочия органов самоуправления, созданных в 60е – 70-е гг.? 5. Раскройте сущность военной реформы и выявите ее основные этапы. 6. Какое значение имели преобразования, проведенные Александром II? 7. Что изменилось в правилах формирования, полномочиях и статусе органов местного самоуправления в период контрреформ? 8. Перечислите главные тенденции в развитии российского государства в период контрреформ. 9. Проанализируйте систему управления Российской империи. - 152 - национальными окраинами Тема 10. Российская государственность в начале ХХ века 1. Углубление кризиса абсолютизма в России в начале XX века. 2. Становление многопартийности в России. 3. Реорганизация Совета министров. 4. Реформа Государственного совета. 5. Создание и деятельность Государственной думы. 6. Программа реформ П. А. Столыпина в государственном управлении. 7. Влияние Первой мировой войны на российскую государственность. 10.1. Углубление кризиса абсолютизма в России в начале XX века Россия вступила в XX век неограниченной самодержавной монархией. В то время как в Европе государственная власть развивалась в направлении парламентаризма, власть российского императора не ограничивалась никакими выборными органами. Свод законов Российской империи 1892 г. вменял в обязанность императору соблюдение лишь двух условий: исповедание православной веры и выполнение закона о престолонаследии. В управлении страной царь опирался на централизованный и иерархически организованный аппарат. Государственный Совет был законосовещательным органом, а члены его, чиновники высшего ранга, назначались императором пожизненно. Исполнительный орган самодержавия – Совет министров – имел также консультативные функции. Что касается Сената, то он фактически являлся Верховным судом. В начале XX века самодержавие по-прежнему видело главную «опору престола» в дворянстве и высшей бюрократии. На 129 млн. российских граждан в этот период приходилось 385 тыс. чиновников или один чиновник на 335 человек. Ставка монархии на «просвещенную бюрократию» консервировала исторически отжившие государственные структуры и формы управления обществом. Между тем страна объективно нуждалась в радикальных - 153 - преобразованиях для преодоления многочисленных проблем, возникших на рубеже столетий. Первая группа проблем была связана с развитием промышленности. В пореформенный период рост промышленности был довольно скромным – 2,5% в год. Ускорение развития требовало последовательной помощи со стороны государства. Программа, предложенная министром финансов в 1892-1901 гг. С.Ю. Витте, включала в себя четыре основных направления: жесткую налоговую политику, требующую значительных жертв со стороны населения. Тяжелое налоговое обложение крестьянства, постоянно растущие косвенные налоги (рост составил 42% за 10 лет), государственная монополия на водку гарантировали бюджетные излишки и сделали возможными значительные государственные вливания в промышленность; строгий протекционизм, ограждающий отечественную продукцию от иностранной конкуренции; финансовую реформу (1897 г.), гарантировавшую стабильность и платежеспособность рубля: введена единая система обеспечения рубля золотом, достигнута его свободная конвертируемость, проведено жесткое упорядочение права эмиссии. В результате золотой рубль на рубеже веков превратился в одну из наиболее устойчивых европейских валют; обращение к иностранному капиталу либо в виде непосредственных капиталовложений в предприятия, либо в виде государственных облигационных займов распространяемых на зарубежных рынках. Приток иностранного капитала сыграл значительную роль в промышленном подъеме России в 90-х г. XX века. В целом результаты экономической политики Витте были впечатляющими: рост промышленного производства за 13 лет (1887-1900 гг.) составил 6,4% в год. Экономический подъем в конце XX века способствовал появлению новых социальных слоев с их проблемами и запросами, чуждыми государству. Буржуазия, ощущая свою экономическую мощь, начинала стремиться к политической власти и, таким образом, оказывалась в оппозиции к - 154 - самодержавию. В то же время постоянная зависимость от государства, тесная финансовая связь с режимом делали эту оппозицию непоследовательной, предопределяли склонность к компромиссам в политической сфере. В начале XX века происходила активизация рабочего класса (в различных отраслях сельского хозяйства, в промышленности и торговле работало около 9 млн. рабочих; собственно промышленный пролетариат насчитывал 3 млн. человек). Их жизнь и условия труда практически не регулировались трудовым законодательством. Еще одна группа проблем в развитии России в начале XX века была связана с процессами, происходящими в деревне. Реформа 1861 г., юридически освободив крестьян, не дала им экономической независимости. Ввиду значительного прироста крестьянского населения (на 65% за 40 лет) проблема нехватки земли становилась все более ощутимой. Положение усугублялось технической отсталостью сельского хозяйства. Обнищание крестьянства углублялось за счет усиления налогового бремени. Общинные традиции препятствовали появлению класса свободных собственников земли. Политика правительства в крестьянском вопросе была непоследовательной. Консервативное крыло, возглавлявшееся министром внутренних дел В. К. Плеве, выступало за сохранение сословной обособленности крестьянства, за неприкосновенность общины, неотчуждаемость наделов. Либеральное крыло, руководимое С. Ю. Витте, учредило в 1902 г. Особое совещание о нуждах сельскохозяйственной промышленности с сетью местных комитетов. Большинство их высказывалось за свободный выход крестьян из общины, создание условий для перехода к подворному и хуторскому владению. Такая непоследовательность на фоне ухудшения положения крестьянства приводила к серьезному недовольству в деревне, к массовым выступлениям протеста. Отказ самодержавия от конституционных реформ в сочетании с нежеланием удовлетворить социальные требования народных масс, поражение в русско-японской войне ввергли Россию в пучину революции 1905-1907 гг. Она, наконец, заставила правительство пойти на создание представительного - 155 - органа власти. Так появился знаменитый Манифест 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», положивший начало российскому парламентаризму. Содержание Манифеста сводилось к трем обещаниям: - дать народу гражданские свободы на основе незыблемых принципов: неприкосновенности личности, свободы слова, свободы собраний и организаций; - не откладывая выборы в Думу, обеспечить в них участие тех слоев населения, которые согласно указу от 6 августа 1905 г. были лишены права голоса, а новый законодательный орган должен впоследствии разработать принцип всеобщих выборов; - считать непременным правилом, что ни один закон не может войти в силу без согласия Думы. В таком виде Манифест представлял собой большую уступку демократическим силам России. Однако многие важные вопросы остались нерешенными: какова должна быть в новых условиях роль самодержавия, как будут сосуществовать монархия и Дума, каковы полномочия новой Думы? Ответ на эти вопросы зависел от расстановки политических сил в стране. 10.2. Становление многопартийности в России Манифест 17 октября провозглашал политические свободы, включая свободу собраний и союзов. «Временные правила об обществах и союзах», изданные 4 марта 1906 г., легализовали образование профессиональных союзов, политических объединений и партий. С этого времени в России начинает формироваться легальная партийная система. Если революционно-радикальный лагерь был организованно оформлен еще до революции 1905-1907 гг., то буржуазно-либеральные партии стали создаваться лишь в ее ходе. «Союз 17 октября» (октябристы) являлся партией крупных капиталистов и землевладельцев (лидеры – А. И. Гучков, Д. Н. Шипов). Политический идеал - 156 - – унитарное государство; конституционная монархия, ограниченная парламентом. Октябристы – сторонники «сильной власти» – считали, что 17 октября 1905 г. в России установлен нужный государственный строй и на этом революция должна закончиться. Экономическая платформа октябристов – монетаризм. Они являлись противниками отчуждения помещичьих земель в пользу крестьян, предлагая решить проблему малоземелья за счет казенных и свободных земель. В рабочем вопросе выступали против введения 8-и часового рабочего дня. Конституционные буржуазии и демократы интеллигенции Политический идеал – (кадеты) (лидеры – конституционная – партия П.Н.Милюков, монархия с либеральной В.Д.Набоков). двухпалатным парламентом (вторая палата сформирована из представителей местного самоуправления). В национальном вопросе кадеты допускали автономию и культурное самоопределение окраин в рамках империи. В рабочем вопросе – высказывались за право на забастовку, 8-и часовой рабочий день, выборные инспекции по труду, поддерживали идею социального партнерства. Кадеты были сторонниками выкупа помещичьих земель в пользу крестьян. Охранительное направление было представлено «Союзом русского народа» и «Советом объединенного дворянства» - крайне правыми монархическими партиями. Черносотенцы считали Манифест 17 октября 1905г. отступлением от традиционной формы правления и ратовали за возвращение к исконным для России «православию, самодержавию, народности». Третьим направлением в политическом спектре России было неонародничество, которое на протяжении многих десятилетий представляло собой широкое общественно-политическое движение. Выразительницей неонароднической идеологии в начале ХХ века являлась партия эсеров (социалистов-революционеров) – одна из влиятельных политических партий и самая массовая. В 1906 г. от нее откололись народные социалисты (правое крыло) и эсеры-максималисты (левое крыло). В политической сфере эсеры настаивали на демократической республике с широкой автономией областей, - 157 - всеобщим избирательным правом и заменой армии ополчением; в области производства – на установлении минимума заработной платы и государственном страховании, в сфере аграрной – на социализации земли, то есть передаче ее в общинное владение и распоряжение. Эсеры выступали за отличный от западного путь развития России. Четвертой группой политических организаций в России начала ХХ века стали социал-демократические партии, основанные на идеологии марксизма. Российская социал-демократическая рабочая партия, основанная в 1898 г., в 1903 г. раскололась на две фракции – меньшевиков (сторонников ортодоксального марксизма западного образца) и большевиков, пытавшихся приспособить марксизм к специфическим условиям России. Впоследствии из этих фракций сформировались две самостоятельные социал-демократические партии. Политическая программа большевиков в 1905 г. – свержение самодержавия и передача власти Учредительному собранию. В идеале Россия должна стать республикой с однопалатным законодательным собранием, выборными судами и всеобщим вооружением народа. Подчеркивался светский характер государства. В области социальных отношений партия предлагала ввести прогрессивный подходный налог, установить 8-и часовой рабочий день, запретить штрафы на производстве, создать промысловые суды (из рабочих и работодателей). В аграрном вопросе – отмена выкупных платежей, отчуждение помещичьих земель в пользу крестьян, снижение арендной платы. В целом довольно пестрый спектр политических сил России впервые ярко проявился во время выборов в Государственную думу и в ходе ее работы. 10.3. Реорганизация Совета министров Учреждение под таким названием существовало в России с 1857 по 1882 гг. Но оно, как и Комитет министров, не являлось постоянно действующим объединенным правительством. В условиях обострения внутриполитической обстановки появилась необходимость в государственном органе, который мог бы обеспечить большую оперативность и согласованность в действиях - 158 - отдельных министров и правительства в целом. Указ о создании Совета министров был подписан Николаем II 19 октября 1905 г. Новому органу поручалось «направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам законодательства и высшего управления». В его состав включались министры, главноуправляющие, обер-прокурор Синода и государственный контролер. Назначение и смещение председателя Совета министров являлось исключительной прерогативой императора. Первым премьером стал С. Ю.Витте (октябрь 190 г.). Председатель Совета министров имел право требовать от руководителей министерств и ведомств все сведения, объяснения и предложения до подачи ими доклада императору. Относительную самостоятельность сохранили лишь министры иностранных дел, военный, морской и министр двора, выносившие на рассмотрение правительства только те вопросы, которые они сами считали нужными. С созданием Совета министров потерял свое значение Комитет министров, упраздненный в апреле 1906г. Совет министров собирался на заседания по 2-3 раза в неделю. Премьер обладал только правом представления кандидатов на министерские посты, решение о назначении и смещении его и членов кабинета принимал император. За монархом оставалось право изменения любого решения правительства. В целом реформа исполнительной власти в лице Совета министров создавала серьезный противовес Думе и, сохранив неограниченную исполнительную власть в руках императора, способствовала укреплению позиций самодержавия в новых для страны условиях думской монархии. Для того, чтобы разгрузить правительство от большого количества второстепенных дел, в 1909 т. был образован так называемый Малый Совет министров (официально он именовался Советом министров сокращенного состава) из товарищей (заместителей) министров. Председатель Совета министров получил право направлять для рассмотрения в Малый Совет министров любые дела по своему усмотрению без коллегиального решения правительства. - 159 - ИМПЕРАТОР Государственная дума Государственный совет Сенат Синод Совет министров Собственная Е.И.В. канцелярия Собственная Е.И.В. канцелярия по учреждениям императрицы Марии Совет государственной обороны 1905-1909 Министерство внутренних дел Министерство иностранных дел Военное министерство Министерство император ского двора и уделов Министерство торговли и промышленности Главное управление генерального штаба 1905-1910 Министерство народного просвещения Главное управление землеустройства и земледелия Морское министерство Министерство финансов Государственный контроль Министерство юстиции Министерство путей сообщения Главное управление государственного коннозаводства Рис. 17. Высшие и центральные органы Российской империи после 1905 г. - 160 - 10.4. Реформа Государственного совета До 1906 г. Государственный совет являлся высшим законосовещательным учреждением. 20 февраля 1906 г. Государственный совет был наделен законодательными полномочиями и превращен в верхнюю палату парламента. Численность Государственного совета увеличилась с 98 до 196 членов. Половина его состава, включая председателя и вице-председателя, назначалась императором из высших слоев государственной бюрократии. Другая половина избиралась на 9 лет с обновлением каждые 3 года одной трети состава выборных депутатов. Для кандидатов в верхнюю палату были предусмотрены серьезные избирательные цензы: возраст не менее 40 лет, как минимум, среднее образование, служебный ценз. В основу выборов была положена сословнокорпоративная система: 74 депутата избирались земствами и губернскими дворянскими обществами, 12 – торгово-промышленной буржуазией, по 6 – университетскими кругами и православным духовенством. Основной формой работы Совета было общее собрание. Кроме того, функционировали два департамента (первый рассматривал дела административные, гражданские, судебные; второй – отчеты финансовокредитных учреждений, дела о строительстве железных дорог, об отводе и продаже участков казенной земли). Работали также постоянные комиссии: личного состава и внутреннего распорядка; финансовая и комиссия законодательных предложений. Две другие постоянные комиссии – по военным, сухопутным и морским делам и экономическая комиссия – были образованы и действовали в годы первой мировой войны. В Государственном совете не было партийных фракций и его члены объединялись в группы: правую (в основном, назначенные члены Государственного совета), левую (сторонники кадетов), центр (октябристы). В случае несогласия с законопроектом, одобренным Думой, Государственный совет мог либо возвратить его в нижнюю палату для доработки, либо передать в согласительную комиссию, образованную из равного числа депутатов обеих - 161 - палат. Государственный совет наравне с думой наделялся правом законодательной инициативы. Несмотря на изменения в порядке формирования, Государственный совет в целом сохранил свой аристократически-чиновничий облик и играл роль политического фильтра, не пропускавшего законопроекты, которые принимались Государственной думой, но по каким-то причинам не устраивали императора и его правительство. 10.5. Создание и деятельность Государственной думы В системе высших государственных органов начала XX века появилось представительное Государственная учреждение дума. Так с законодательными начался полномочиями продолжительный (до – падения самодержавия в 1917г.) период думской монархии. Закон о выборах в Государственную думу (11 декабря 1905 г.) вводил четыре избирательных курии: землевладельцев (имущественный ценз 150 десятин), городских избирателей, крестьянскую и рабочую. Ни по одной курии не было прямых выборов. От землевладельцев избиралось 32%, от крестьян – 43%, от горожан – 22% и от рабочих – 3% депутатов Думы. Один голос помещика приравнивался к 3 голосам горожан, 15 голосам крестьян и 45 голосам рабочих. В выборах участвовали избиратели – мужчины, достигшие 25 лет, за исключением военных, учащихся, чинов полиции и губернской администрации, осужденных, «бродячих инородцев», лиц, исключенных из дворянских собраний или крестьянских обществ. Дума избиралась на пятилетний срок, но император обладал правом ее досрочного роспуска с обязательным объявлением даты новых выборов. К предметам ведения Думы были отнесены рассмотрение законов и бюджета (за исключением статей о выплате государственного долга, расходах двора и «чрезвычайных кредитах»); надзор за Государственным контролем; утверждение уставов акционерных обществ; дела о постройке железных дорог - 162 - за счет казны. Единственной формой контроля над деятельностью правительства со стороны парламента являлось право депутатского запроса в адрес кабинета в целом или любого министра. Статья 7 «Основных законов Российской империи» (23 апреля 1906 г.) гласила, что император осуществляет законодательную власть «в единении с Государственным советом и Думой». Законопроекты, не принятые палатами парламента, считались отклоненными. Однако статья 87 сохраняла за императором право издавать законодательные акты во время думских каникул или в период между роспуском прежнего состава Думы и началом работы нового. Правда, оговаривалось, что такие указы не могут вносить изменения ни в «Основные законы», ни в учреждения Государственного совета и Государственной думы, ни в «Положение о выборах». Если же в течение двух месяцев после возобновления работы парламента эти меры не получали одобрения обеих палат, они теряли свою силу. На практике статья 87 о чрезвычайном законодательстве применялась очень часто. Прерогативой императора согласно «Основным законам» оставались высшее государственное управление, руководство внешней политикой, объявление войны и заключение мира, верховное командование ВС, объявление местности на военном или исключительном положении, чеканка монеты, назначение и увольнение министров, помилование осужденных и общая амнистия. Общее руководство деятельностью Государственной думы осуществляли председатель и его товарищи (заместители), избиравшиеся из числа депутатов сроком на один год. Члены думы распределялись по партийным группам фракциям. Для предварительного рассмотрения законопроектов депутаты созывали постоянные и временные комиссии. На заседаниях Государственной думы могли присутствовать и выступать министры. - 163 - I Государственная дума Расстановка политических сил в первой Думе была следующая: 176 (36%) депутатов представляли кадеты, 102 (21%) – трудовики (большинство из которых были крестьянами), 100 (20%)) – беспартийные. Остальные партии имели незначительное представительство. Социал-демократы и социалистыреволюционеры выборы бойкотировали. Первая Дума начала свою работу с обращения к правительству, которое содержало следующие требования: введение всеобщего избирательного права, ответственное перед думой министерство, отмена смертной казни и снятие военного положения, решение аграрного и рабочего вопросов, равномерное распределение налогов, введение всеобщего бесплатного обучения; право Думы пересматривать законы, всеобщая политическая амнистия. Этот документ явился отражением тактики депутатов от оппозиции, которые вошли в состав Думы с целью расширить ее полномочия и преобразовать ее в полноправный парламент. Правительство категорически отвергло эти требования, в ответ Дума объявила «вотум недоверия». Конфликт между законодательной и исполнительной властью быстро прогрессировал. 379 запросов депутатов в адрес правительства были отклонены. Проект аграрного закона, разрешавший выкуп арендуемой земли, стал поводом для роспуска Думы под предлогом превышения ею своих полномочий. Разогнав первую Думу, власть, тем не менее, не решилась на отказ от народного представительства вообще. Этого не позволяла ни внутренняя, ни внешняя обстановка. II Государственная дума Вторая Государственная дума, начавшая свою работу 20 февраля 1907г., оказалась еще более радикальной по своему составу: кадеты потеряли 80 мест; народнические партии получили 157 мандатов (трудовики - 104; эсеры – 37 и народные социалисты – 16). Социал-демократов было избрано 65. Всего левые партии завоевали 42% мест. - 164 - В декларации Совета министров, оглашенной премьером П. А. Столыпиным в Думе 6 марта, говорилось о намерениях правительства внести на рассмотрение депутатов проекты о неприкосновенности личности и свободе вероисповедания, упразднении земских начальников и волостного суда, о бессословной самоуправляющейся волости, разрешении экономических стачек, государственном страховании рабочих и т.д. Одновременно правительство потребовало от Думы осуждения революционного терроризма, но большинство депутатов отказалось это сделать. Более того, Дума 17 мая проголосовала против «незаконных действий» полиции. Конфликт вновь стал неизбежен. Поводом для разгона II Государственной думы стало обвинение 55 членов социал-демократической фракции в подготовке военного переворота. 3 июля 1907 г. Николай II объявил о роспуске Думы и назначил созыв очередной III Думы на 1 ноября 1907г. Одновременно было объявлено о коренных изменениях в законе о выборах. Данная мера полностью противоречила «Основным законам», согласно которым любые изменения в «Положении о выборах» требовали предварительного согласия двух палат; фактически произошел ползучий государственный переворот. Недаром установившийся строй получил название «третьеиюньской монархии». Новое положение о выборах резко изменило соотношение выборщиков в пользу помещиков и крупной буржуазии: возросло число выборщиков от землевладельческой курии (с 32% до 50%); сократилось от крестьянской (с 43% до 22%); городская курия была разделена на две: в первую входили «цензовые элементы», то есть владельцы недвижимости, избиравшие более половины выборщиков. Существенно сократилось представительство окраин – Польши, Кавказа, Средней Азии. Европейская Россия избирала 403 члена думы, азиатская - 15. Страна, уставшая от 2,5 лет беспорядков, не прореагировала на принятие нового закона о выборах. Однако 1907 г. не был возвратом к 1904 г. По словам Витте, «революция в умах совершилась», и сила ее превосходила силу существующего режима. Либералы, возглавившие поначалу оппозиционные - 165 - силы, не смогли реализовать концепцию мирного перехода к конституционной демократии. Не обладая реальной властью, либералы вместе с тем составляли большинство в обеих Думах и в короткие сроки потеряли доверие значительной части избирателей. Народное движение все больше подпадало под влияние радикальных идей. III Государственная дума Проведенная летом и осенью 1907 г. избирательная компания дала ожидаемые правительством результаты. Бесспорным лидером в новой Думе стала партия октябристов; представительство кадетов и левых партий значительно сократилось. Власть получила лояльную Думу. Новый расклад сил в Думе дал возможность образовывать два большинства: правооктябристское (283 человека) и октябристско-кадетское (225 человек). Таким образом, заработал «октябристский маятник»: для принятия реакционного законопроекта, октябристы блокировались с правыми и националистами. Когда же обсуждался реформаторский законопроект, сторонниками которого были члены этой фракции, октябристы становились временными союзниками кадетов. Третья Государственная дума считала своими основными задачами укрепление расшатанной неудачной русско-японской войной оборонной мощи страны, восстановление внутреннего порядка и законности во всех сферах жизни. Дума поддержала курс «просвещенного авторитаризма» премьера П.А. Столыпина. Третья Дума единственная отработала отведенный ей по закону политический срок – с 1 ноября 1907 г. по 9 июля 1912 г. За это время ей было принято свыше двух тысяч законопроектов, в том числе аграрные законы Столыпина, существенно увеличены ассигнования на народное образование, поддержаны меры по реорганизации армии и флота. - 166 - IV Государственная дума По своему составу она ненамного отличалась от своей предшественницы. Снова, как и в III думе, сложилось два большинства: правооктябристское (286 депутатов) и октябристско-кадетское (+ националисты) – 229 депутатов. В декабре 1912 г. IV Дума приняла формулу, призывавшую правительство реализовать на практике положения Манифеста 17 октября 1905 г. Фракция кадетов внесла в Думу пакет законопроектов – о свободе совести, печати, союзах, о неприкосновенности личности, о введении всеобщего избирательного права. Однако и эти попытки парламента добиться политической модернизации страны не увенчались успехом: помешали некомпетентность властей, их неготовность к реформам, а также начавшаяся первая мировая война. Начало войны было встречено демонстрацией единения большинства думы с правительством. Трудности военного времени и поражения российской армии вскоре привели к расколу. Летом 1915 г. в парламенте прозвучала резкая критика действий правительства. Оппозиционный «Прогрессивный блок», созданный по инициативе кадетов, собрал вскоре до трех четвертей депутатов. Программа блока требовала создания ответственного перед Думой Министерства общественного доверия, проведения политической амнистии, прекращения всякой религиозной дискриминации, автономии Польши, подготовки закона об осуществления политики умиротворения в финском вопросе, пересмотра законов 1890 и 1892 гг. о земствах и думах и т.д. Николай II ответил приказом закрыть сессию 16 сентября 1915 г., не назначив в нарушение «Основных законов» даты ее следующего созыва. В начале 1916 г. Николай II предпринял некоторые шаги к примирению с Думой: сместил с поста премьера И. Л. Горемыкина, а в начале февраля сам явился на заседание Думы и произнес краткую речь. Успешное наступление на фронте (Брусиловский прорыв) позволило достаточно мирно завершить сессию Думы. Однако осенью 1916 г., когда Дума собралась вновь, в стране сложилась критическая обстановка. В нашумевшей речи П. В. Милюкова действия правительства были названы «либо глупостью, либо изменой». - 167 - В начале 1917 г. всеобщее недовольство действиями власти привело к революционному взрыву в столице империи – Петрограде. Это было началом февральской революции. Одним из последних стал императорский указ от 27 февраля 1917 г. о перерыве заседаний Думы. Оппозиционные депутаты создали Временный комитет Государственной думы, на основе которого через несколько дней было сформировано Временное правительство. 10.6. Программа реформ П. А. Столыпина в государственном управлении Концепция модернизации страны, предложенная П. А. Столыпиным в период пребывания его на посту главы правительства, могла быть реализована при выполнении трех условий: 1) создания многочисленного слоя сельских хозяев как социальной опоры режима; 2) введения всеобщего начального обучения; 3) обеспечения ускоренного промышленного роста, подкрепленного развитием внутреннего рынка. Для выполнения поставленных задач Столыпин умело воспользовался экономическими и политическими «козырями», находящимися в его руках: поддержкой послушного парламента и ситуацией экономического подъема в России. Можно выделить следующие направления преобразований, намеченных П.А. Столыпиным в области государственного управления: - формирование основ правового государства; - реформирование судопроизводства; - реформа местного управления и самоуправления; - социальная политика, здравоохранение, образование; - военная реформа. Формирование основ правового государства. Правительство П. А. Столыпина активно работало над выравниванием прав российских подданных. - 168 - Ключевое значение в этом плане имел Указ от 5 октября 1906 г. «Об отмене некоторых ограничений в правах сельских обывателей и лиц других бывших податных сословий». В соответствии с Указом, крестьяне могли без согласия общины и иных инстанций поступать в высшие учебные заведения, на гражданскую и духовную службу; окончательно отменялась подушная подать, круговая порука и ограничения, относившиеся к предпринимательской деятельности; земские гласные от сельских обществ избирались непосредственно крестьянами, а не утверждались губернатором из числа предложенных кандидатов. Столыпинский законопроект «О неприкосновенности личности и жилища и тайны корреспонденции» продолжил серию уже выдвигавшихся законопроектов, направленных на обеспечение основных гражданских прав. В законопроекте «Об изменении законоположений, касающихся перехода из одного исповедания в другое» проводился принцип свободного избрания религии совершеннолетними. Были предприняты шаги и к разрешению еврейского вопроса. Столыпин настаивал на отказе от наиболее значимых дискриминационных мер в отношении еврейского населения России, в том числе от ограничений на проживание вне черты оседлости, приобретение недвижимого имущества в городах и т.д. 22 мая 1907 г. был издан циркуляр, приостанавливавший высылку евреев, незаконно проживавших за пределами черты оседлости. На практике это означало ликвидацию черты оседлости – во всяком случае, на период действия циркуляра. Реформы правительства П.А. Столыпина были нацелены на последовательную реализацию принципа гражданского равноправия и – тем самым – на создание условий для формирования единой нации, цементирующей государственное устройство российской империи. Реформирование судопроизводства. В начале ХХ века Россию захлестнула волна террора, жертвами которой пало более 17 тыс. человек. На самого Столыпина было совершено несколько покушений. В частности, 12 августа 1906 г. террористы взорвали его дачу на Аптекарском острове. - 169 - Власть была вынуждена пойти на беспрецедентно жесткие меры. 19 августа 1906 г. были учреждены военно-полевые суды, рассматривавшие дела в ускоренном порядке – за 48 часов; в процессе не участвовали ни прокуроры, ни адвокаты, ни свидетели. В течение суток приговор приводился в исполнение. К сфере компетенции этих судов относились случаи, когда виновный был пойман с поличным и его действия были направлены против представителей власти. В апреле 1907 г. военно-полевые суды были упразднены; за восемь месяцев их существования было казнено 683 человека. О вынужденном характере этих мер свидетельствует тот факт, что параллельно правительством демократизацию системы всеобъемлющая судебная законодательства, замена предпринимались судопроизводства. реформа, целью устаревших шаги, В частности, которой правовых направленные была норм на готовилась унификация новыми, более соответствующими требованиям времени. Законопроект «О преобразовании местного суда» предполагал восстановление института мировых судей, которые бы избирались земскими собраниями и городскими думами. Одновременно государство отказывалось от «обломков» сословного судопроизводства – волостных судов, а также судов земского начальника, городского судьи и уездного члена окружного суда. Помимо этого правительство Столыпина выступило с рядом других инициатив. Предполагалось четко определить права человека во время предварительного следствия, ввести условный срок осуждения, отменить административную ссылку, а также установить гражданскую и уголовную ответственность чиновников за посягательство на свободы и права граждан. Эти меры были призваны обеспечить действительное равенство граждан перед законом. Местное управление и самоуправление. П. А. Столыпин считал необходимым создание в перспективе Министерства по делам самоуправления. В 1907 г. в Государственную думу были внесены «Положение о поселковом управлении» и «Положение о волостном управлении», предполагавшие - 170 - учреждение вместо крестьянской волости бессословных органов местного самоуправления на низовом уровне – в поселковом обществе и волости. Наиболее ожесточенное сопротивление помещиков встретила предложенная Столыпиным реформа уездного управления. Смысл ее сводился к установлению исполнительной вертикали от министра до руководителя уездных государственных органов. Вплоть до начала ХХ века государственная власть в России, по сути, заканчивалась в губернии. Властные функции в уезде исполняли предводители дворянства, чья должность была, во-первых, общественной, то есть безответственной, а во-вторых, сословной. В соответствии с предложениями Столыпина учреждалась должность начальника уездного управления, в ведение которого переходили все уездные правительственные учреждения и участковые начальники и который, в свою очередь, подчинялся губернатору. Таким образом выстраивалась стройная административная иерархия, способная оперативно реагировать на вызовы времени. Одновременно Столыпин настаивал на упразднении должности земского начальника, который представлял узкосословные интересы. Вместо нее предполагалось учредить должность участкового комиссара – агента правительства при поселковых и волостных органах местного самоуправления. Сфера компетенции земств и городских дум, по мнению премьера, должна быть расширена, а имущественный ценз для участия в их формировании снижен; контроль местной администрации над органами самоуправления должен быть ограничен надзором за законностью их действий. В 1911 г. П. А. Столыпин, добился распространения земств на девять западных губерний Российской империи. Правительство стремилось к расширению круга лиц, так или иначе участвовавших в управлении государством. Социальная политика, здравоохранение, образование. П. А. Столыпин был сторонником включения в центральный аппарат управления новых ведомств министерств социальной защиты, труда, здравоохранения. Он высказывался за принятие национальной программы - 171 - здравоохранения, развитие государственного страхования. В 1908 г. в Государственную думу были внесены законопроекты «Об обеспечении рабочих на случай болезни» и «О страховании рабочих от несчастных случаев». Врачебную помощь своим работникам обязан был предоставить предприниматель. В случае болезни рабочие обеспечивались из больничных касс рабочего самоуправления. Были установлены выплаты утратившим трудоспособность из-за производственных травм и членам семей погибших на производстве. Разрабатывались законопроекты о распространении этих норм и на служащих государственных предприятий. Столыпинская программа в сфере фабричного законодательства предполагала запрет на ночной труд женщин и подростков, а также на использование их при подземных работах. Рабочий день подростков сокращался, при этом предпринимателю предписывалось отпускать их ежедневно на 3 часа для обучения в школе. В 1906 г. были установлены часы отдыха для служащих торговых и ремесленных заведений. Рабочий день ограничивался 12 часами; в тех случаях, когда он превышал 8 часов, устанавливался обеденный перерыв продолжительностью не менее двух часов в день. Одновременно правительство рассматривало вопрос о юридическом закреплении права граждан на защиту своих экономических интересов. Так, предлагалось разрешить экономические стачки, а соответственно, расширить возможности для самоорганизации и создания профсоюзов. Общей целью социальной политики Столыпина было формирование полноценного партнерства между работниками и работодателями в рамках складывавшегося правового пространства. Одним из расширение правительство, и важнейших направлений совершенствование Столыпин столыпинских системы планировал создать реформ образования. единую стало Возглавив общедоступную образовательную сеть, включающую начальные, средние и высшие учебные заведения. К 1907 г. был подготовлен законопроект «О введении всеобщего - 172 - начального обучения в Российской империи». Одновременно разрабатывались меры, направленные на формирование системы педагогических учреждений. В период премьерства П. А. Столыпина ассигнования на нужды начального образования выросли почти в четыре раза – с 9 до 35,5 млн. руб. Предполагалось реформировать и систему высшего образования. Правительством был разработан проект нового Университетского устава, предоставлявшего высшей школе широкую автономию (выборность ректора, значительная сфера компетенции Совета университета и т.д.). Вместе с тем устанавливались четкие правила функционирования студенческих объединений и организаций, что должно было способствовать поддержанию в стенах университетов здоровой академической обстановки. Немаловажное значение имело также привлечение к делу развития образования общественности. Именно в период пребывания Столыпина во главе правительства были разработаны положения о таких негосударственных учебных заведениях, как Московский археологический институт, Московский коммерческий институт и Народный университет имени А.Л. Шанявского. Военная реформа. Поражение России в русско-японской войне 1904-1905 гг. наглядно продемонстрировало необходимость глубоких преобразований в армии. В годы столыпинских реформ был разработан новый Воинский устав, четко определивший порядок призыва в армию, права и обязанности призывных комиссий, льготы по отбыванию воинской повинности, включая возможности обжалования решений властей. Были увеличены ассигнования как на содержание офицерского корпуса, так и на оснащение армии. При прокладке новых железнодорожных путей учитывались военно-стратегические интересы страны (Амурская железная дорога). Благоприятное финансовое положение страны позволило провести комплекс мероприятий по укреплению армии, улучшению ее структуры и вооружения. В Главном морском штабе были разработаны так называемые большая и малая судостроительные программы, предусматривавшие, в - 173 - частности, строительство линейных кораблей с турбинными двигателями, что явилось новой ступенью в техническом оснащении российского флота. Модернизация армии и флота осуществлялась в те годы, когда Европа жила в ожидании большой войны. Однако премьер прекрасно понимал, что втягивание страны в мировую войну создаст непомерную нагрузку на отечественную экономику, вооруженные силы и социальные структуры. Проводимые им системные преобразования могли принести плоды только в условиях мирного поступательного развития. Именно поэтому он приложил все усилия для того, чтобы Боснийский кризис 1908-1909 гг. не перерос в вооруженное столкновение. Результаты столыпинских реформ. Несмотря на то, что далеко не все проекты Столыпина были воплощены в жизнь, инициированные им преобразования позволили России сделать качественные рывок в своем развитии. Перед первой мировой войной по темпам экономического роста Россия занимала пятое место в мире. В 1909-1913 гг. объем промышленного производства увеличился почти в 1,5 раза. Быстрыми темпами росло производство сельскохозяйственной продукции, причем не только за счет расширения посевных площадей, но прежде всего за счет освоения крестьянами новых форм и методов хозяйствования. Российский бюджет, начиная с 1910 г., стал профицитным. Наметилась тенденция к повышению уровня жизни всех слоев населения, выросли заработки промышленных и сельскохозяйственных рабочих. Определенные сдвиги фиксировались и в области здравоохранения – например, за 1906-1910 гг. было открыто более 500 новых врачебных участков. Значительные позитивные изменения произошли в сфере образования. Доля детей в возрасте от 8 до 11 лет, посещающих школу, достигла 30,1 % (46.6 % - в городах, 28,3 % - в сельской местности). В государственных высших учебных заведениях России обучалось более 70 тыс. студентов и еще порядка 52 тыс. – в общественных и частных. - 174 - Начатые Столыпиным преобразования существенно изменили положение в деревне и в российском обществе в целом, но ему не хватило времени, чтобы осуществить задуманную программу реформ. В сентябре 1911 г. он был убит в Киеве одним из двойных агентов, которыми полиция наводнила революционные организации. Его смерть означала поражение последней попытки реформаторского обновления политической системы в стране. Наступила эпоха политического застоя, которая не могла не закончится революционными потрясениями. 10.7. Влияние Первой мировой войны на российскую государственность 19 июля (1 августа) 1914 г. Россия вступила в войну. 24 июля Совету министров были предоставлены чрезвычайные полномочия: он получил право разрешать большинство дел самостоятельно от имени царя, утверждать «всеподданнейшие доклады». Возросла личная власть председателя Совета министров и министра внутренних дел. Столица империи была переименована из Петербурга в Петроград. С первых дней войны началось создание полевого военного аппарата управления. Высшим военным органом главнокомандующего. На эту должность стала Ставка верховного был назначен дядя императора великий князь Николай Николаевич. Аппарат Ставки состоял из штаба с управлениями генерал-квартирмейстера, дежурного генерала, начальника военных сообщений и военно-морского. Впоследствии этот аппарат расширился: появились Дипломатическая канцелярия, Военно-политическое и гражданское управления, Управление авиации и воздухоплавания и др. Армии западных военных округов объединялись во фронты во главе с главнокомандующими. В самом начале войны было создано два фронта: Северо-Западный и Юго-Западный. Несколько позднее появился Кавказский фронт. В 1915 г. Северо-Западный фронт разделился на Северный и Западный. В 1916 г. был создан Румынский фронт. - 175 - В годы войны произошли изменения в системе судебных органов. 20 июля 1914 г. утверждена новая редакция IV раздела военно-судебного устава «О суде в военное время». В районе военных действий и в местностях, объявленных на военном положении, учреждались полковые и равные им корпусные военноокружные суды и Главный военный суд (Кассационное присутствие). При Ставке верховного главнокомандующего вводилась должность заведующего военно-судной частью. Полковой командир имел право изменять состав полкового суда по истечении срока полномочий судей. Временные члены военно-окружных судов назначались из строевых офицеров соответствующими командирами. Председатель Кассационного присутствия назначался царем. Необходимость решения задач военного времени, перестройка экономики на военный лад обусловили создание чрезвычайных органов, дополняющих постоянно действующий аппарат управления. В 1915 г. было образованы пять особых совещаний: по обороне, топливу, продовольственному делу, по перевозкам продовольствия и военных грузов, по устройству беженцев. Особые совещания состояли из представителей соответствующих учреждений, ведомств и организаций. Так, в особое совещание по обороне входили военный министр (председатель), председатель Государственного совета, председатель Государственной думы, по 9 депутатов Государственного совета и Государственной думы и пр. Примерно таким же образом были составлены и другие особые совещания. При них работали профильные комитеты и комиссии. Особые совещания имели право издавать временные правила, обязательные к исполнению, налагать секвестр, устанавливать предельные цены, проводить реквизиции. Однако, несмотря на большие полномочия и широкое представительство правительственных учреждений и общественных организаций, особые совещания плохо справлялись со своими функциями по снабжению армии. Для содействия правительству в решении задач военного времени по инициативе предпринимателей была создана сеть военно-промышленных комитетов во главе с Центральным военно-промышленным комитетом в - 176 - Петрограде. К концу 1916 г. на местах работало 227 военно-промышленных комитетов. В их функции входило: - посредничество между казной и промышленностью; - распределение военных заказов; - регулирование сырьевого рынка и снабжение предприятий сырьем; - нормирование цен на сырье; - регулирование внешней торговли, рынка труда и транспорта. При военно-промышленных комитетах создавались рабочие группы, примирительные камеры и биржи труда. Эти органы брали на себя улаживание конфликтов между рабочими и предпринимателями. Военно-промышленные комитеты политически и экономически объединяли буржуазию и играли заметную роль в снабжении армии: к концу 1916 г. они получили до 17,5 % всех военных заказов. С июля – августа 1914 г. в стране действовали общественные организации – Всероссийский земский и Всероссийский городской союзы. Они заведовали военно-санитарным делом, подготовкой медицинского персонала, снабжением и снаряжением армии, размещением беженцев. Поскольку функции этих комитетов совпадали, то в июле 1915 г. был учрежден объединенный орган _ Главный комитет по снабжению армии, или Союз земств и городов (Земгор). На местах создавались его губернские, уездные и городские комитеты при земских и городских управах, а также комитеты при уполномоченных на фронтах. Законом 16 ноября 1915 г. правительство предоставило Земгору права полувоенной организации, его чиновники освобождались от военной службы. Фактически Земгор стал дополнительной снабженческой организацией. При нем состояли кожевенный комитет, химический отдел, автомобильный подотдел и другие учреждения. Земгор имел собственные предприятия, мастерские, магазины; он объединял кустарную промышленность. Трудности городского в снабжении населения продовольствием потребовали создания действующей Министерства армии и земледелия (сентябрь 1915 г.). Под его начало был передан образованный в мае 1915 г. - 177 - Главный продовольственный комитет, в компетенцию которого входили сбор сведений о запасах продовольствия от всех учреждений и лиц, установление плана перевозок продовольствия и заготовительная деятельность. На местах создавались отраслевые отделения комитета и местные губернские комитеты. Это были чрезвычайные экономические органы. В ноябре 1916 г. принимается постановление о введении продовольственной разверстки, устанавливаемой уполномоченными особых совещаний или земской управой. Расчет за изымаемые продукты производился в твердых ценах, в случае отказа назначалась реквизиция по ценам на 15 % ниже первоначальных. Вводилась карточная система для населения: продукты продавались несколько раз в неделю, ограничивался отпуск товаров в одни руки, лимитировались карточки. В августе 1915 г. Николай II возложил на себя функции верховного главнокомандующего. Частые отлучки императора в Ставку отрицательно сказались на общем управлении государством, усилили влияние придворной камарильи во главе с Г. Е. Распутиным. Характерным признаком разложения государственного аппарата стала так называемая министерская чехарда, то есть частые смены министров. За два с половиной года с начала войны сменились четыре председателя правительства, шесть министров внутренних дел, четыре военных министра, три министра иностранных дел, три министра юстиции, три государственных контролера, два министра торговли и промышленности, два начальника штаба Ставки. «Министерская чехарда окончательно дестабилизировала положение дел в стране. Россия вплотную приблизилась к революции. Контрольные вопросы и задания 1. Охарактеризуйте экономическую и политическую ситуацию в конце XIX – начале XX вв. 2. Какие изменения произошли в Совете министров? Чем они были вызваны? - 178 - 3. Как изменились принципы формирования и правовой статус Государственного совета в 1906 г.? 4. Охарактеризуйте правила избрания, полномочия, законотворческую деятельность Государственной думы I -IV созывов. 5. Назовите основные направления программы реформ П. А. Столыпина. 6. Как повлияла первая мировая война на государственный аппарат и государственное управление России? Тема 11. Государственное управление в период буржуазно-демократической республики (март – октябрь 1917 г.) 1. Февральская революция в России 1917 г. 2. Временное правительство и его учреждения 3. Реорганизация местного управления и суда 4. Советы 11.1.Февральская революция в России 1917 г. Начало 1917 г. ознаменовалось массовыми стачками и антиправительственными демонстрациями. Они проходили под лозунгами: «Долой войну!», «Хлеба!», «Долой самодержавие!» Во второй половине февраля резко обострилась обстановка в столице страны Петрограде. Поводом к всплеску массового недовольства послужил конфликт между администрацией и рабочими Путиловского завода. 23 февраля, в Международный женский день (8 марта по новому стилю), на улицы Петрограда вышли рабочие и работницы. Число стачечников достигло 128 тыс. человек. 23 февраля 1917 г. обычно считается началом февральской революции. 25 февраля забастовка в Петрограде переросла во всеобщую стачку. Николай II в это время находился в Ставке, в Могилеве. Оттуда он направил - 179 - телеграмму командующему войсками Петроградского военного округа С. С.Хабалову с категорическим требованием прекратить беспорядки. Попытки властей с помощью полиции и войск подавить революционные выступления в столице не дали результата. 27 февраля начался массовый переход войск на сторону восставшего народа, последовали аресты министров. Императорская власть в Петрограде перестала существовать. 27 февраля Николай II предпринял попытку переломить ситуацию. Он распорядился отправить в Петроград войска под командованием генерала Н. И. Иванова, а на другой день сам выехал в Царское Село. Однако царский поезд не был пропущен революционно настроенными солдатами и рабочими. В столице начался процесс образования новых органов власти. Днем 27 февраля Таврический дворец, где ранее заседала Государственная дума, превратился в центр восстания. Здесь при участии меньшевиков, эсеров, профсоюзных лидеров возник Временный исполнительный комитет Советов рабочих депутатов. Он обратился к коллективам заводов и фабрик с призывом выбрать своих представителей в Петроградский совет. К концу дня были зарегистрированы первые десятки депутатов. Для руководства Петроградским советом было решено избрать Исполнительный комитет. Его председателем стал меньшевик Н. С.Чхеидзе, заместителями — А. Ф. Керенский (эсер) и М. И. Скобелев (меньшевик). В состав исполкома вошли представители всех социалистических партий, включая большевиков. Но руководящая роль в нем принадлежала эсерам и меньшевикам. Исполком Петроградского совета взял на себя поддержание общественного порядка и снабжение населения продовольствием. 1 марта Петроградский совет пополнился делегатами от солдат и матросов и был преобразован в Петроградский совет рабочих и солдатских депутатов, который в тот же день издал «Приказ № 1» о демократизации армии. Солдаты уравнивались в гражданских правах с офицерами, запрещалось грубое обращение с нижними чинами, легализовывались солдатские комитеты, вводилась выборность - 180 - командиров. Петроградский гарнизон был подчинен Совету, который, таким образом, приобрел реальную военную и политическую опору. Организация властных структур левой частью политического спектра заставила лидеров думских фракций поспешить с формированием нового правительства. На частном совещании думцев, состоявшемся 27 февраля, было решено образовать Временный комитет Государственной думы во главе с М. В.Родзянко. Комитет получил задачу восстановить государственный и общественный порядок. С этой целью он попытался установить свой контроль над министерствами, а также вступил в переговоры со Ставкой, Николаем II и исполкомом Петроградского совета. В ночь на 1 марта М. В. Родзянко направил телеграммы в Ставку и в штаб Северного фронта, в которых сообщал, что если Николай II не отречется от престола, то Временный комитет Государственной думы не сможет удержать столицу и страну от анархии. Второго марта, удостоверившись в отсутствии поддержки в армии, Николай II подписал манифест об отречении от престола в пользу великого князя Михаила Александровича и указ о формировании Временного правительства. На другой день, 3 марта 1917 г., великий князь Михаил Александрович после консультаций с Временным правительством отказался занять престол, передав решение вопроса о будущей форме правления в России Учредительному собранию. 11. 2. Временное правительство и его учреждения Состав и программа Временного правительства были согласованы в ходе переговоров Временного комитета Государственной думы и исполкома Петроградского совета. Подписание Николаем II указа о формировании Временного правительства было формальностью, на которой настаивала часть думцев, полагавших таким способом придать революционной легитимный характер. - 181 - власти Временное правительство было сформировано 2 марта 1917 г. Его возглавил князь Г. Е. Львов, в прошлом активный деятель земского движения. В правительство вошли: П. Н. Милюков (министр иностранных дел), А. И. Гучков (военный и морской министр), М. И.Терещенко (министр финансов), А. И. Шингарев (министр земледелия), Н. В. Некрасов (министр путей сообщения), А. И. Коновалов (министр торговли и промышленности), А. А. Мануйлов (министр народного просвещения), А. Ф. Керенский (министр юстиции), И. В. Годнев (государственный контролер) и В. Н. Львов (оберпрокурор Синода). Пост министра внутренних дел достался главе правительства Г. Е. Львову. Из 11 министров десять относились к буржуазно-либеральному лагерю (шестеро были кадетами или примыкали к ним, двое — октябристами, один — прогрессист и один — беспартийный). Лишь А. Ф. Керенский представлял партии социалистической ориентации и вошел в правительство от Петроградского совета. Подобный партийный расклад не отражал реального соотношения сил в русской революции, но отвечал доктринальным установкам эсеров и меньшевиков, полагавших, что буржуазная революция должна привести к власти буржуазию, и потому отказавшихся от всей полноты правительственной ответственности. Новое правительство провозгласило себя временным, так как должно было довести страну до созыва Учредительного собрания, перед которым обязывалось сложить с себя властные полномочия. Декларация Временного правительства от 3 марта 1917 г. содержала программу первоочередных мер: - амнистия по политическим и религиозным делам, включая террористические покушения, военные восстания и аграрные преступления; - свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек; - отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений; - подготовка созыва Учредительного собрания; - замена полиции народной милицией; - выборы в органы местного самоуправления. - 182 - Решение фундаментальных вопросов: о форме правления, о государственном устройстве, аграрной реформе и т. д. — откладывалось до созыва Учредительного собрания, «хозяина земли Русской». Февральская революция свергла монархию, но не решила главного вопроса любой революции — вопроса о власти. Несмотря на создание общероссийской власти в лице Временного правительства, в стране фактически установилось двоевластие, т.е. наличие одновременно двух систем власти. Одна власть была представлена Временным правительством и его учреждениями, другая — Советами. Петроградский совет наблюдал за деятельностью Временного правительства, вмешивался в процесс принятия им решений, участвовал в формировании его новых составов. Такое положение сохранялось до начала июля 1917 г., когда Советы утратили реальные рычаги воздействия на Временное правительство. В период со 2 марта по 25 октября 1917 г. в России сменилось четыре Временных правительства. Первое Временное правительство, получившее название однородно-буржуазного, просуществовало ровно два месяца (2 марта — 2 мая 1917 г.). Причиной его отставки стал кризис, вызванный нотой П. Н. Милюкова, в которой он подтверждал обязательства России перед союзниками по Антанте и в завуалированной форме признавал необходимость аннексий при заключении мира. После ее опубликования по стране прокатилась волна антивоенных митингов и демонстраций, заставивших П. Н. Милюкова и А. И. Гучкова уйти из правительства. 5 мая 1917 г. Временное правительство и исполком Петроградского совета достигли соглашения о создании коалиции между буржуазно-либеральными и социалистическими партиями. Так было сформировано первое коалиционное правительство. В его составе оказалось шесть министров-социалистов (из 16). Возглавил правительство Г. Е. Львов. Первое коалиционное правительство продержалось до 2 июля 1917 г. Провал июньского наступления на фронте и разногласия по вопросу о предоставлении автономии Украине привели к развалу коалиции. Политический - 183 - кризис был осложнен антиправительственными демонстрациями и кровопролитием 3 — 5 июля. 8 июля 1917 г. Г. Е. Львова на посту премьера сменил А. Ф. Керенский. 24 июля им было сформировано второе коалиционное правительство. Впервые оно было создано без санкции Советов. В правительстве А. Ф. Керенского изменилось соотношение между буржуазно-либеральными и социалистическими элементами в пользу последних. Однако второе коалиционное правительство смогло удержаться у власти еще меньше, нежели первое; после начала корниловского выступления 26 августа 1917 г. оно распалось. Поскольку новый кризис власти грозил затянуться, А. Ф. Керенский 1 сентября сформировал переходный кабинет из пяти министров — Директорию. В тот же день Россия была официально провозглашена республикой. 24 сентября 1917 года было создано третье коалиционное Временное правительство, которому суждено было стать последним. Возглавлял его все тот же А. Ф. Керенский. Через месяц, 25 октября 1917 г., оно было свергнуто большевиками. Формально Временному правительству принадлежала вся полнота законодательной и исполнительной власти в стране. Оно заменило свергнутого монарха, Государственный совет и Государственную думу, а также Совет министров. Другие высшие органы — Сенат, Синод, Особые совещания были поставлены в зависимое от него положение. С 5 марта стал выходить официальный орган «Вестник Временного правительства». Из центральных ведомств было упразднено лишь Министерство императорского двора и уделов. Находившиеся в его управлении дворцы, земли и предприятия перешли в ведение других министерств. Серьезной реорганизации подверглось Министерство внутренних дел. Были ликвидированы Штаб отдельного корпуса жандармов, Департамент полиции и ведавшее цензурой Главное управление по делам печати. В целях обеспечения личной и имущественной безопасности граждан вместо полиции создавалась милиция. В мае 1917 г. появились четыре новых министерства: труда, продовольствия, государственного призрения, почт и телеграфов, в августе еще одно — Министерство исповеданий. Важное значение имело учрежденное - 184 - Временным правительством Юридическое совещание. Оно должно было давать предварительные заключения на все правовые акты Временного правительства и превратилось в промежуточную инстанцию между ним и министерствами при разработке новых законопроектов. Для расследования деятельности высокопоставленных чиновников прежнего режима была учреждена Чрезвычайная следственная комиссия (март 1917 г.). Для выработки «общего плана организации народного хозяйства и труда, а также для разрешения законопроектов и общих мер по регулированию хозяйственной жизни» Экономический совет при и Временном Главный правительстве экономический создаются комитет под председательством Г.Е. Львова. Положение об этих органах принято в июне 1917 г. В состав Экономического совета входили представители министерств, общественных и научных организаций, профсоюзов. Главный экономический комитет состоял из министров, назначаемых правительством. Особые совещания и комитеты были обязаны руководствоваться постановлениями Совета. В функции Комитета входило руководство деятельностью всех органов, регулирующих народное хозяйство, согласование мероприятий в разных отраслях народного хозяйства, объединение статистической работы. Главной своей задачей Временное правительство считало проведение выборов в Учредительное собрание, которое должно было определить будущее государственное и общественное устройство страны, принять конституцию, решить другие вопросы — аграрный, рабочий, национальный и т.д. Подготовка к выборам в него началась сразу после свержения монархии. 25 мая 1917 г. Временное правительство образовало Особое совещание по подготовке закона о выборах в Учредительное собрание. Его возглавил видный юрист Ф. Ф. Кокошкин, позднее занявший пост государственного контролера во втором коалиционном правительстве. Был подготовлен один из самых демократических на тот период времени избирательных законов в мире. Впервые в истории страны право голоса получили женщины. В августе 1917 г. - 185 - приступила к работе Всероссийская по делам о выборах в Учредительное собрание комиссия, подготовившая списки избирателей. 11 октября решением Временного правительства была создана Особая комиссия по составлению проекта Основных Разработанный ею государственных проект законов конституции Российской предполагалось республики. передать на рассмотрение Учредительного собрания. Но дальнейшее развитие революции в России перечеркнуло этот конституционный процесс. С целью расширить свою социальную базу, добиться консолидации общества и выработать меры по выходу из политического, экономического и социального кризиса Временное правительство периодически созывало многолюдные политические совещания. 12—15 августа в Большом театре в Москве прошло Государственное совещание. В его работе приняли участие около 2 тыс. представителей буржуазных и социалистических партий, профсоюзов, кооперации, военных, духовенства, интеллигенции, делового мира. Однако примирить различные политические силы не удалось. Правительство подвергалось критике и справа и слева. 14 сентября в Мариинском театре в Петрограде открылось Демократическое совещание. На него были приглашены 1,5 тыс. человек. Его работа проходила в условиях очередного правительственного кризиса. 21 сентября было принято решение об избрании постоянно действующего Временного совета республики, или Предпарламента, который состоял из 313, позднее — 555 человек и должен был играть роль органа, контролирующего деятельность Временного правительства. Первое его заседание состоялось 7 октября. Однако к этому времени Временное правительство потеряло влияние на политическую ситуацию в стране. Буржуазно-демократическая республика доживала свои последние дни. - 186 - 11.3. Реорганизация местного управления и суда Первое время власть на местах имели общественные исполнительные комитеты. Они возникли раньше других организаций и учреждений и действовали на губернском, уездном, волостном и даже сельском уровнях. По данным МВД тогда было 79 губернских и областных, 651 уездный и более 9000 волостных комитетов. По массовости, широте представительства с общественными исполнительными комитетами не могла сравниться ни одна управленческая структура: земства действовали в губернских и уездных центрах европейской части России, думы – в городах, Советы – в городах и рабочих поселках. Общественные исполнительные комитеты уже в момент своего организационного оформления заявляли о том, что берут власть в свои руки. Однако Временное правительство не признало этого факта. Оно отнесло общественные исполнительные комитеты к общественным организациям и тем самым лишило их правового оформления и финансовой поддержки. 5 марта 1917 г Временное правительство своим указом отстранило представителей прежней администрации и передало управление губерниями и уездами председателям соответствующих земских управ. Получив должность комиссаров Временного правительства, они в полном объеме сохранили права и обязанности по руководству земством. Лишь в отдельных местах должности комиссаров заняли городские головы, члены Государственной думы и Государственного совета. Таким образом, Временное правительство сделало ставку на земство, и это неудивительно, учитывая их общую классовую основу, историю, экономическое положение. Указ 5 марта внес дезорганизацию в прежнюю структуру власти и ослабил единство действий народа. С появлением лозунга «Вся власть Советам!» положение на местах осложнилось еще больше. Советы начали борьбу и против общественных исполнительных комитетов, и против комиссаров Временного правительства. Логика событий неуклонно вела к дальнейшему размыванию - 187 - власти: одна ее часть продолжала удерживаться исполнительными комитетами, другая попадала в руки правительственных комиссаров, а третья постепенно переходила в ведение Советов. Если на общегосударственном уровне сложилось двоевластие, то на местах, как минимум, - троевластие. В мае 1917 г. принимается новое «Временное положение о земских учреждениях». Компетенция земских органов самоуправления была значительно расширена. Надзор за земствами возлагался на губернского комиссара Временного правительства. Исполнительным органом земств становится милиция. Органами власти на местах были уездные земские собрания, составляемые на три года из гласных (представителей) от сельской местности и городов. Снижался до 18 лет возрастной ценз. От выборов отстранялись военнослужащие. Списки кандидатов подписывались десятью избирателями, ценза оседлости не требовалось. Контроль над выборами осуществлял Сенат. Губернские земские собрания выбирались уездными собраниями. К компетенции земств впервые были отнесены вопросы охраны труда, создания бирж труда и общественных мастерских, оказания юридической помощи, устранения дороговизны. Общее руководство земствами осуществлял Всероссийский земский союз, высшими органами которого были собрание уполномоченных, Главный комитет, ревизионная комиссия. Деятельность городских и районных дум и управ возглавлял Совет дум. В мае 1917 г. был принят закон «О волостном земстве», упразднивший все другие волостные органы (комитеты). На волостные земства возлагались обязанности, ранее лежавшие на волостных правлениях и волостных старшинах. В компетенцию волостного земства вошли следующие вопросы: о повинностях и капиталах земства, осуществление пожарных, санитарных и коммунальных мероприятий, устройство бирж труда. - 188 - Исполнительным органом стала волостная управа, она же заменила волостные продовольственные комитеты. В компетенцию волостной управы входило: созыв собраний, подготовка проектов решений, объявление постановлений центральной власти, охрана порядка и обязанности по продовольственному обеспечению. Волостное земское собрание состояло из волостных земских гласных, избираемых на три года и работавших в нем безвозмездно. Уездное земское собрание утверждало сделки по отчуждению волостным земством недвижимости, установленные волостным земством сборы, договоры и займы. В ходе революции была расширена компетенция мировых судов (судебная система того периода включала окружные суды, судебные палаты, в которых был ликвидирован институт сословных представителей, мировых судей и их съезды). В мае - июне 1917 г. устанавливаются новые цензы для судей: для мировых – среднее образование и трехгодичный стаж чиновника, для окружных судей – высшее образование и определенный стаж работы в госаппарате. В марте по инициативе Петроградского Совета правительство учредило временные суды, состоявшие из мирового судьи и двух заседателей (рабочего и солдата). В их компетенцию входили дела местного масштаба. После июльских событий эти органы были упразднены. В мае был принят закон «О временном устройстве местного суда», включивший в состав мирового суда участковых и добавочных мировых судей. Членов мирового суда избирали волостные земские собрания и городские думы, утверждал их список мировой съезд. Весной 1917 г. в стране возрождается система административной юстиции: в уездах стали действовать административные судьи, в губерниях открылись административные отделения окружных судов, административно-судебные функции были возложены на первый департамент Сената. В июле в Петрограде было создано Управление уголовного розыска, подчиняющееся прокурору окружного суда и контролируемое прокурором - 189 - судебной палаты. Формирование органов розыска и дознания проводилось в рамках общего суда и местного самоуправления с целью усиления контроля над их деятельностью общественности и представительных органов. В компетенцию органов административной юстиции входило разрешение конфликтов между государственными органами и общественными учреждениями. В сентябре в систему административной юстиции были включены земельные и продовольственные комитеты. Земельные комитеты на губернском, уездном, волостном уровнях были образованы в апреле 1917 г. Их задачей стала подготовка земельной реформы, выработка предложений, которые должны рассматриваться Учредительным собранием. Члены земельных комитетов избирались земскими собраниями, городскими думами, мировыми съездами. Уездные земельные комитеты состояли из делегатов волостей, земств и городов, земельного агронома и статистика. Губернские комитеты – из представителей уездных комитетов, экономических отделов губернских земских управ, члена окружного суда и представителя Министерства земледелия. В состав Главного комитета входили: министр земледелия, назначенные правительством члены, представители Всероссийского Совета крестьянских депутатов, Временного комитета Государственной думы, Всероссийского Совета рабочих депутатов, кооперативов, политических партий и научных экономических обществ. В сентябре 1917 г. были созданы полевые земельные суды, призванные разрешить дела о земельных спорах и беспорядках. Деятельность всех звеньев государственного аппарата в 1917 г. отличалась крайней неустойчивостью и неэффективностью, в обществе исчезало доверие к власти, ее решения оставались на бумаге, а часто просто не признавались населением. Неудивительно, что страну постепенно захлестывала волна беспорядков и насилия. В деревне крестьяне в массовом порядке захватывали земли, сжигали помещичьи усадьбы. В воинских частях солдаты отказывались - 190 - подчиняться приказам. Экономический саботаж со стороны некоторых предпринимателей и забастовки рабочих окончательно дезорганизовали производство. 11.4. Советы Советы после Февральской революции превратились в параллельную систему власти. В течение трех месяцев они были созданы в городах, поселках, селениях. Полным ходом шло формирование губернских, уездных и волостных Советов. Весной 1917 г. их уже было свыше 700. Советы были также образованы в воинских частях и на фронте. Советы являлись выборными представительными органами рабочих, солдат и крестьян. Политическое руководство ими оказалось в руках социалистических партий, прежде всего — эсеров и меньшевиков. Большевики входили в Советы всех уровней, но весной и летом 1917 г. составляли в них меньшинство. 3 июня 1917 г. в Петрограде открылся I Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. На нем рассматривались различные вопросы: отношение к Временному правительству, проводимой им политике, к войне и т.д. Съезд завершил создание системы советских органов. Он образовал Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) во главе с Н. С. Чхеидзе. Несколько раньше в Петрограде состоялся I Всероссийский съезд крестьянских депутатов, основное внимание на котором было уделено вопросу о земле. Крестьянские депутаты избрали свой Центральный исполнительный комитет. Его председателем был выбран правый эсер Н. Д. Авксентьев. Система крестьянских Советов существовала обособленно от Советов рабочих и солдатских депутатов. В июле 1917 г. Временному правительству удалось освободиться от опеки со стороны Советов. После провала корниловского мятежа большевики начинают вытеснять меньшевиков и эсеров из руководящих органов местных Советов. Этот процесс получил название большевизации Советов. 25 сентября 1917 г. сменилось политическое руководство самого влиятельного в - 191 - стране Петроградского совета. Его председателем стал большевик Л. Д.Троцкий. Получив большинство в Петроградском совете, большевики использовали его в качестве легального прикрытия для подготовки вооруженного восстания в целях свержения Временного правительства. Выполняя волю ЦК большевистской партии, исполком Петроградского совета 12 октября 1917 г. вынес решение о создании при Петросовете Военнореволюционного комитета. 24— 25 октября 1917 года Военно- революционный комитет сверг Временное правительство, захватил власть и передал ее открывшемуся в Петрограде II Всероссийскому съезду Советов рабочих и солдатских депутатов. Либерально-буржуазные и правосоциалистические партии, находившиеся у власти с марта по октябрь 1917 г., не сумели оценить всей глубины социальной напряженности в стране и удовлетворить основные требования народа. Они не вывели Россию из войны, не решили аграрный, рабочий и национальный вопросы. Демократический строй в тех исторических условиях оказался бессилен перед разрухой, угрозой голода и дальнейшим обнищанием народа. Экономический и социальный кризис, разочарование масс в результатах деятельности Временного правительства, паралич государственного аппарата усилили тоску по «сильной руке» в различных слоях общества. На этом социально-политическом фоне произошел переход от буржуазно-демократической республики к диктатуре пролетариата, диктатуре большевиков. Контрольные вопросы и задания 1. Назовите новые органы власти, появившиеся в результате победы Февральской революции. 2. Перечислите важнейшие государственные учреждения Временного правительства. 3. Какую роль играли Советы в период буржуазно-демократической республики? - 192 - 4. Выделите основные этапы трансформации власти в России в марте – октябре 1917 г. 5. Каковы главные причины краха Временного правительства? - 193 - Тема 12. Создание основ советской государственной системы (октябрь1917-1920 гг.) 1. Формирование советского государственного аппарата. Конституция РСФСР 1918 г. 2. Новые принципы управления экономикой. 3. Реорганизация судебной системы. 4. Чрезвычайные органы власти и управления периода Гражданской войны. 12.1. Формирование советского государственного аппарата. Конституция РСФСР 1918 г Можно выделить три этапа законодательного оформления новой государственной системы: - II Всероссийский съезд советов рабочих и солдатских депутатов (октябрь 1917 г.) провозгласил переход власти в центре и на местах Советам, избрал новый состав ВЦИК и сформировал Совет народных комиссаров как временное правительство России; - III Всероссийский съезд Советов (январь 1918 г.) принял неутвержденную Учредительным собранием «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа» и утвердил постановление «О федеральных учреждениях Российской республики»; - V Всероссийский съезд Советов (июль1918) принял Конституцию РСФСР. Большевики, придя к власти, создали принципиально новую систему государственного управления. Был осуществлен слом старого государственного аппарата: постепенно упразднены Государственный Совет, Сенат, министерства, земства и городские думы, ликвидирована старая система - 194 - судопроизводства. II Всероссийский съезд Советов, провозгласив себя единственным законным высшим органом государственной власти в России, наметил программу первоочередных задач: демократический мир, безвозмездная передача помещичьих земель в распоряжение крестьянских комитетов, доставка хлеба в города, гарантированное право на самоопределение нациям и народностям, населявшим Россию. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Силу закона имели не только постановления съезда Советов и ВЦИК, но и декреты Совнаркома и даже акты отдельных народных комиссариатов. В целях расширения социальной базы новой власти большевики вели переговоры с лидерами левых эсеров об условиях их вхождения в Совнарком. В ноябре 1917 г. создана правительственная коалиция, в которой левые эсеры получили 7 мест. Этот блок оказался недолговечным (в марте 1918 левые эсеры в знак протеста против Брестского мира вышли из Совнаркома), но он позволил большевикам решить важнейшую стратегическую задачу – объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов. Объединение произошло на III Всероссийском съезде Советов, где был избран новый ВЦИК в составе 160 большевиков и 125 левых эсеров. Сам съезд являлся в некотором смысле альтернативой Учредительному собранию, незадолго до этого распущенному большевиками. Учредительное собрание, в составе которого преобладали эсеры (большевики получили около четверти голосов), отказалось утвердить декреты II съезда Советов, а также «Декларацию прав трудящихся и эксплуатируемого народа». Была принята повестка, предложенная правыми эсерами; большевики и левые эсеры покинули собрание, после чего оно утратило кворум. На следующий день декретом ВЦИК Учредительное собрание было распущено как избранное по спискам партий, составленным до октябрьской революции, и поэтому устаревшим. III Всероссийский съезд Советов утвердил этот роспуск и устранил из текстов советских законов ссылки на их временный («вплоть до - 195 - созыва Учредительного собрания») характер. Тем самым было фактически установлено единовластие Советов. Съезд утвердил все документы, предложенные ВЦИК, в том числе «Декларацию...», ставшую временной конституцией Советской России. Одновременно съезд получил ВЦИК разработать проект постоянно действующей конституции; в соответствии с этим 1 апреля 1918 г. начала работу Конституционная комиссия под председательством Я.М. Свердлова. При численном преобладании большевиков были последовательно отклонены предложения левых эсеров о территориальном принципе федерации; о максимальной децентрализации управления; о корпоративном построении Советов и изъятии у них политических функций, о слиянии ВЦИК и Совнаркома. 10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую Конституцию РСФСР. Конституция провозглашала Советское государство диктатурой пролетариата; закрепила первые экономические преобразования Советской власти: национализацию земли, ее недр, лесов, промышленности транспорта, банков. Россия объявлялась федерацией «национальных республик и областных союзов». Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) Совет народных комиссаров Народные комиссариаты Рис. 18. Высшие и центральные органы власти и управления по Конституции РСФСР 1918 г. - 196 - Высшим органом власти с неограниченными полномочиями объявлялся Всероссийский съезд Советов. В исключительной компетенции съезда находились выборы ВЦИК, ратификация мирных договоров, изменение конституции. В период между съездами высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР являлся ВЦИК, который формировал правительство и давал общее направление его деятельности, наблюдал за проведением в жизнь основ Конституции РСФСР, созывал Всероссийский съезд Советов, образовывал народные комиссариаты, руководил деятельностью Советов на местах. Правительством РСФСР являлся Совет народных комиссаров. Конституция закрепила ответственность СНК перед Всероссийским съездом и ВЦИК и предоставила последнему право отменить или приостановить любое решение правительства. В действительности с первых месяцев Советской власти происходило перераспределение законодательных полномочий между ВЦИК и Совнаркомом: с1917 по 1922 годы СНК принял 2248 декретов и постановлений, ВЦИК - 623. ВЦИК постепенно превращался в орган, регистрирующий решения правительства. Совет народных комиссаров унаследовал от прежнего режима как список министерств – наркоматов (впоследствии дополненный), так и принцип построения управленческого производственный, аппарата функциональный. – отраслевой, Характерная территориально- черта наркоматов послеоктябрьского периода – большое количество структурных частей, многоступенчатость их соподчинения. У наркоматов находились все нити оперативного управления, чем было положено начало феномену «министерской власти». Местные Советы в первые послеоктябрьские месяцы пользовались значительной автономией: сами определяли структуру своих исполнительных органов и основные направления их деятельности. Конституция РСФСР 1918 г. узаконила наиболее целесообразные формы организации советской власти на - 197 - местах. Высшими органами власти в области (там, где они создавались), губернии, уезде, городе и волости объявлялись соответствующие съезды Советов. Определялись представительства. порядок созыва этих Исполнительно-распорядительными съездов и нормы органами съездов Советов являлись исполнительные комитеты. Всероссийский съезд Советов Областной съезд Советов (не более 500 чел.) Губернский съезд Советов (не более 300 чел.) подчинение избрание Уездный съезд Советов (не более 300 чел.) Волостной съезд Советов Сельский Совет Городской совет (население до 10 тыс.) Городской Совет (население свыше 10 тыс.) Рис. 19. Система Советов по Конституции РСФСР 1918 г. Избирательная система, закрепленная Конституцией, носила ярко выраженный классовый характер. К выборам не допускались 7 категорий лиц: лица, живущие на нетрудовые доходы; частные торговцы; служители культа; бывшие служащие полиции и жандармерии; члены бывшей императорской семьи; умалишенные и состоящие под опекой; осужденные в судебном порядке. Для усиления позиции правящей большевистской партии Конституция установила некоторые избирательные преимущества для рабочих: фактически один голос рабочего приравнивался к пяти голосам крестьян. Выборы (кроме низовых Советов) были многоступенчатыми, голосование – открытым. - 198 - Окончательная унификация структуры Советов завершилась только в 1920 году, при этом список отделов их исполкомов воспроизводил структуру Совнаркома. исполкома: Устанавливался по горизонтали принцип – двойного местным подчинения Советам, по отделов вертикали – соответствующим наркоматам (еще одно проявление феномена «министерской власти»). Как органы подлинно народного самоуправления Советы просуществовали лишь около полугода, до начала гражданской войны. Постепенно происходит свертывание самоуправленческих начал в их деятельности, усиление роли исполкомов. Уже к лету 1918 г. съезды местных Советов обнаружили свою низкую эффективность в качестве органов государственного управления. Некомпетентность делегатов, полное отсутствие у них политической культуры и опыта превратили съезды либо в митинги, либо в инструмент одобрения политики верхов. Реальные властно-управленческие функции сосредоточивались в исполкомах, а позднее - в руках их руководства. Таким образом, происходил отрыв исполнительной власти от трудящихся, ослабление контроля над ее деятельностью со стороны местных Советов. 12.2. Новые принципы управления экономикой В годы гражданской войны советское правительство проводило политику «военного коммунизма». Она включала в себя такие мероприятия, как: национализация средств производства, централизация управления экономикой, продразверстка, государственная монополия внешней торговли, уравнительное распределение продуктов, отмена платы за жилье и коммунальные услуги, принудительные трудовые мобилизации и др. Активное вмешательство государства в экономические процессы потребовало создания специализированных органов по управлению народным хозяйством. Ключевая роль в управлении экономикой отводилась созданному в декабре 1917 г. Высшему совету народного хозяйства (ВСНХ). - 199 - Руководящим органом ВСНХ являлся Пленум (включал представителей ВЦИК, хозяйственных наркоматов, кооперации, профсоюзов; решал общие вопросы экономической политики), Бюро и Президиум (занимались оперативным руководством, координировали и контролировали деятельность структурных подразделений и подведомственных учреждений). В структуру ВСНХ входили отраслевые, функциональные и обслуживающие отделы. На местах создавались губернские и уездные советы народного хозяйства (совнархозы). Расширение масштаба гражданской войны, переход к национализации целых отраслей промышленности обусловили дальнейшую централизацию управления. С конца 1918 г. началась перестройка аппарата ВСНХ. Все более значительную роль в нем стали играть главные управления и комитеты – главки, создававшиеся для руководства национализированными отраслями. К концу гражданской войны их было уже 52: отраслевые (Главнефть, Главметалл) и по видам продукции (Главсоль, Главспичка). В ведении губернских совнархозов осталось незначительное число предприятий кустарного типа, продукция которых имела чисто местное значение. Такая сверхцентрализованная система управления промышленностью получила название «главкизма». Жесткая централизация управления экономикой позволила Советской власти выстоять в условиях гражданской войны, но имела весьма тяжелые для государства последствия: 1) неконтролируемый рост персонала, бюрократизацию аппарата; 2) свертывание полномочий местных Советов по предприятиями на их территории. В тот период было положено начало «министерской власти». - 200 - управлению 12.3. Реорганизация судебной системы Первым законодательным актом, упразднившим дореволюционные органы правосудия и положившим начало созданию новой судебной системы, был Декрет Совнаркома «О суде» №1 (ноябрь 1917 г.): - вместо мировых судей учреждались местные народные суды в составе одного постоянного судьи и двух заседателей, избираемых соответствующими Советами; - в компетенцию местных судов входили гражданские дела с ценой иска до трех тыс. руб., уголовные дела с наказанием до 2-х лет тюрьмы. - обвинителем или защитником мог выступить любой гражданин, пользующийся политическими правами; - предварительное следствие велось судьей единолично; - кассационными инстанциями являлись уездные и столичные съезды местных судей. Дальнейшее развитие общая судебная система получила в Декрете ВЦИК и СНК «О суде» №2 (февраль 1918 г.). Для рассмотрения по первой инстанции дел, превышающих подсудность местных судов, учреждались окружные народные суды, избираемые городскими и уездными Советами. Состав окружных судов: трое судей и либо 4 (по гражданским делам), либо 12 (по уголовным делам) народных заседателей. Следствие велось коллегиально. При Советах также создавались коллегии правозаступников с функциями и обвинения, и защиты. Практика осуществления правосудия показала необходимость повышения авторитета народных судов, упрощения их организации, расширения компетенции. Декрет СНК «О суде» №3 (июль 1918 г.) разрешил местным судам рассматривать гражданские дела с ценой иска до 10 тыс. руб. и уголовные дела с максимальным сроком наказания 5 лет тюрьмы. Но действительно крупным шагом в совершенствовании судебной системы стало Положение ВЦИК «О народном суде РСФСР» (ноябрь 1918 г.), которое установило повсеместно единую форму суда: районный суд в составе одного - 201 - судьи и двух или шести заседателей. Такой суд рассматривал все уголовные дела и гражданские дела за исключением политических, руководствуясь только декретами Советской власти, а в случае их отсутствия – социалистическим правосознанием. Новое Положение ВЦИК о народном суде (1920 г.) изменило порядок организации защиты и обвинения, а также ведения следствия. Вместо следственных комиссий вводился институт народных следователей. Функции защиты и обвинения возлагались на соответствующих специалистов, списки которых (как и следователей) утверждались местными исполкомами. Итак, существо происходивших в судебной системе перемен можно охарактеризовать как упразднение независимости судов, сближение судебной и исполнительной власти, снижение роли профессиональных критериев при отборе судей, вторжение в судопроизводство социальных и политических мотивов. При этом формально сохранялись некоторые демократические принципы (гласность, коллегиальность, состязательность, отделение предварительного следствия от судебного процесса). До начала 20-х годов параллельно с народными судами в крупных городах действовали чрезвычайные судебные органы – революционные трибуналы; в их компетенцию входила борьба с контрреволюцией, саботажем, мародерством. Состав ревтрибунала (председатель и заседатели, избиравшиеся местным Советом из числа ответственных политических работников) в ходе гражданской войны сократился с семи до трех человек. С мая 1918 г. работал Революционный трибунал при ВЦИК РСФСР, с 1919 г. в ведение ревтрибуналов перешли дела, расследованные ВЧК. Судебный процесс в системе ревтрибуналов имел свои особенности: - ускоренное судопроизводство (в течение 48 часов после окончания следствия); - свобода в выборе мер наказания, что означало частое применение высшей меры; - ярко выраженные социальные критерии при определении наказаний. - 202 - С началом НЭПа система ревтрибуналов формально была упразднена. Однако сохранились военные трибуналы в действующей армии и военнотранспортные трибуналы в некоторых крупных городах. 12.4. Чрезвычайные органы власти и управления периода Гражданской войны Проведение в жизнь конституционных норм власти и управления затруднялось условиями разрухи и гражданской войны. В этих условиях важную роль в управлении страной играли чрезвычайные органы власти, характерной чертой деятельности которых было единство военных, политических и хозяйственных функций. Для решения задачи продовольственного обеспечения армии и городов с июля 1918 г. в деревне под руководством местных большевистских организаций создавались комитеты бедноты (комбеды). В задачи комбедов входили учет и распределение продовольствия, принудительное изъятие хлебных излишков, роспуск контрреволюционных местных Советов и подготовка новых выборов, помощь в комплектовании Красной Армии, культурно-просветительная работа. Комбеды просуществовали до конца 1918 г. Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами Советской власти на местах были революционные комитеты (ревкомы). Они создавались в тылу противника, в прифронтовой полосе и на территории, освобожденной от «белых». В первом случае ревкомы действовали подпольно и занимались диверсионной работой, революционной агитацией и пропагандой, подготовкой восстаний и т.п. Ревкомы прифронтовой полосы действовали в контакте с Советами, выполняя функции обороны и поддержания порядка. Ревкомы освобожденных территорий подменяли Советы и готовили условия для возобновления деятельности советского аппарата. По подсчетам исследователей в 1918-1921 гг. в России насчитывалось более 30 тыс. ревкомов – от республиканского до сельского уровня. В основном ревкомы исчерпали себя и были ликвидированы до середины 20-х гг. - 203 - Чрезвычайные органы управления создавались не только на местах, но и в центре. Огромную роль в упрочении советской власти сыграла Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК), которая была создана при Совнаркоме 15 декабря 1917 г. К середине 1918 г. действовало 40 губернских и 365 уездных чрезвычайных комиссий. Члены ВЧК назначались Совнаркомом, а члены местных ЧК – соответствующими исполкомами Советов. Свою работу ВЧК координировала с НКВД и Наркоматом юстиции; представители этих ведомств входили в ее состав. В аппарате ВЧК были отделы: транспортный, военный, информационный, организационный и др. В течение 1918 г. создаются транспортные ЧК на железнодорожных и водных магистралях, особые отделы в армии и на флоте, пограничные части ЧК. С осени 1918 г. (Постановление СНК «О красном терроре») органы ЧК стали широко применять судебные репрессии вплоть до расстрела. Такая практика продолжалась вплоть до 1920 г. Таким образом, был творчески использован опыт царского режима по созданию политической полиции параллельно с полицией уголовной. С началом НЭПа ВЧК была формально упразднена, фактически - реорганизована в Главное политическое управление (ГПУ) при НКВД. К чрезвычайным органам управления можно также отнести Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабоче-крестьянской обороны (СРКО). РВСР под председательством наркома военных дел Л. Д. Троцкого был создан 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями и военного и морского ведомства. Требования РВСР все учреждения, организации и граждане должны были исполнять в первую очередь. Во главе фронтов и армий находились соответствующие реввоенсоветы. РВСР быстро оброс многочисленным громоздким аппаратом: к 1921 г. в его структурах было занято около 20 тыс. человек. В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крестьянской обороны во главе с В.И. Лениным. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др. - 204 - Совету обороны представлялась «вся полнота прав в деле мобилизации сил и средств страны», он был наделен верховной властью как в гражданской, так и в военной сферах. Органами Совета обороны являлись уполномоченные, направляемые на различные участки фронта и тыла. Уполномоченные Совета обороны наделялись чрезвычайными правами, в том числе правом отстранять от должности и предавать виновных суду ревтрибунала. Чрезвычайные полномочия в условиях гражданской войны получили народные комиссариаты продовольствия, путей сообщения, военных дел (в том числе право на применение репрессий и использование вооруженной силы). Создание подобной чрезвычайной системы противоречило Конституции РСФСР 1918 г., требовавшей, чтобы «изменение и дополнение основных начал конституции осуществлялось исключительно Советов». Однако обстановка военного Всероссийским времени съездом обусловила создание неконституционных органов власти в центре и на местах. В годы войны изменился порядок работы съездов и ВЦИК: вместо двух раз съезды, начиная с 1919 г., собираются один раз в год; ВЦИК с 1919 г. переходит на сессионный порядок работы, постоянно действующим органом ВЦИК стал его Президиум. Таким образом, властные полномочия постепенно переходят от более представительных структур к более узким. С другой стороны, в условиях гражданской войны и разрухи развертывается процесс сращивания партийного и государственного аппарата. В ленинской работе «Очередные задачи Советской власти» (апрель 1918 г.) речь идет не о диктатуре пролетариата, а фактически о диктатуре партии, использующей Советы как один из рычагов государственного управления. В практику входят совместные постановления советских и партийных органов. Левоэсеровский мятеж 6-7 июля 1918 г. был использован большевиками для того, чтобы запретить партию эсеров и удалить ее представителей из Советов всех уровней. Это означало конец двухпартийной системы в стране. Итак, государственность в 1917-1920 гг. не являлась диктатурой пролетариата. Это был режим диктатуры - 205 - одной партии, постепенно устранявшей конкурентов. В то же время рождалась сильная министерская (наркомовская) власть, контролирующая рычаги оперативного управления. Две эти силы постепенно отодвигали конституционную власть в лице Советов. Третьим центром власти, существовавшим в силу экстремальных обстоятельств, были чрезвычайные органы. Контрольные вопросы и задания 1. Назовите основные этапы законодательного оформления советской государственной системы. 2. Перечислите высшие государственные органы РСФСР по Конституции 1918 г. Назовите их полномочия 3. Расскажите об организации Советской власти на местах. 4. Какие изменения претерпела судебная система в послеоктябрьский период? 5. Сформулируйте главные принципы управления экономикой в 1917-1920 годах. 6. Была ли необходимость в создании чрезвычайных органов Советской власти, какова их роль в государственном управлении в послеоктябрьский период? - 206 - Тема 13. Государственное управление в условиях НЭПа (1920-е годы) 1. Развитие государственно-политической системы в 1920-х годах. 2. Образование СССР. Конституция СССР 1924 г. 3. Управление экономикой в условиях НЭПа. 4. Реорганизация юстиции и правоохранительных органов. 13.1. Развитие государственно-политической системы в 1920-х годах В 1920-х гг. в государственном управлении получила дальнейшее развитие тенденция к сращиванию партийных и государственных структур, наметившаяся в предшествующий период. Продолжался процесс перехода власти от одних высших государственных органов (съезд Советов, ВЦИК) к другим, более узким (Президиум ВЦИК, Совнарком), от мест – к центру. Формально вся полнота власти действительно находилась в руках Советов. Однако, в силу ряда обстоятельств, прежде всего из-за низкого уровня политической и общей культуры масс, Советы не могли справиться с большим объемом управленческих задач и оказались подменены большевистской партией. Это противоречие между правовым положением Советов и их фактической ролью в политической системе постоянно углублялось. Окончательно однопартийная система в нашей стране оформилась к 1922 г. РКП (б), с 1925 г. – ВКП (б) определяла на своих съездах основные направления внутренней и внешней политики государства. В период между съездами руководящим органом являлся Центральный комитет, избиравшейся съездом и ответственный перед ним. Пленум ЦК избирал более узкие руководящие органы партии – Политбюро, Оргбюро, Секретариат. Политбюро собиралось не реже раза в неделю, решая важнейшие государственные и хозяйственные вопросы. Политбюро постепенно возвышалось над другими партийными структурами. - 207 - В связи с болезнью В. И. Ленина в апреле 1922 г. учреждена должность Генерального секретаря ЦК, в обязанности которого входило руководство кадровой политикой партии. И. В. Сталин, занявший этот пост, выступал в качестве связующего звена между Политбюро, Оргбюро и Секретариатом, оказывал значительное влияние на выработку их решений, сконцентрировал в своих руках расстановку кадров в центре и на местах. Умелое использование кадровой политики составило основу необъятной власти Сталина, позволило ему встать над партией и установить личную диктатуру в стране к 30-м годам. Система партийных органов, сложившаяся в 20-е годы, повторяла систему государственных органов. На высокие государственные должности назначались только члены партии. Чаще всего в одном лице сочетались советский работник и партийный функционер. Со временем советские органы, так же как и общественные организации превратились в рычаг (профсоюзы, комсомол, творческие союзы) управления со стороны партии. Еще одним свидетельством оформления в стране партийной диктатуры стало слияние государственных контрольных органов (Народного комиссариата Рабочекрестьянской инспекции) с партийными (Центральной контрольной комиссией РКП (б). Это произошло в 1923 г. К середине 20-х годов относятся попытки «оживить» деятельность Советов, падение авторитета которых стало очевидным (низкая явка на выборы). Вопрос о совершенствовании работы Советов специально обсуждался на III Всесоюзном съезде Советов (май 1925 г.). Система мер по улучшению их деятельности включала отчеты должностных лиц перед избирателями, возможность разграничение критики снизу полномочий любого между избирательного различными органа, звеньями четкое управления, увеличение числа секций и комиссий при Советах и др. Однако эти меры имели лишь временный успех, так как реальный статус Советов не изменился. Сложившаяся к середине 20-х годов система управления разъедалась бюрократизмом. Недостатки в квалификации управленческого аппарата пытались компенсировать его численностью. - 208 - К концу 1927 года государственный аппарат Союза СССР разросся до 3,7 млн человек. Из них 2 млн работали в системе административного управления. В 20-х годах начинает формироваться советская номенклатура – группа руководящих работников, назначение которых относится к компетенции вышестоящего партийного органа. Появляются номенклатурные списки. Окончательно номенклатурный принцип руководства обществом сложился в 30-е годы и с тех пор лишь подвергался модернизации. 13.2. Образование СССР. Конституция СССР 1924 года К началу 1920-х гг. на территории бывшей Российской империи существовало несколько советских политическим, хозяйственным и республик, дипломатическим связанных военно- союзом: РСФСР, Украинская, Белорусская, Армянская, Азербайджанская и Грузинская ССР, Бухарская, Хорезмская и Дальневосточная республики. Особенность государственного управления этого периода: управленческие структуры РСФСР играли роль общегосударственных органов для союза республик. Одновременно представители республик были включены в состав высших органов власти и управления РСФСР, а республиканские компартии получили права областных парторганизаций РКП (б). Интересы восстановления и развития хозяйства требовали более тесных и юридически оформленных связей. Необходимы были межреспубликанские органы, которые проводили бы интеграцию, опираясь на государственные правовые акты. Сложность решения экономических задач поодиночке подталкивала к объединению республик в федеративное государство. Этого требовали и внешние обстоятельства. Единство действий советских республик на Генуэзской и Гаагской конференциях 1922 г. показало преимущество единого фронта во внешнеполитических делах. - 209 - Важно было определиться, на каких основаниях советские республики должны объединиться в союзное государство. В партийном и государственном руководстве по этому поводу существовали разные мнения: - точка зрения И. В. Сталина, выступавшего за «автономизацию», то есть вхождение республик в РСФСР на правах автономий (при этом государственные органы РСФСР становились органами Союза); - точка зрения В. И. Ленина, убежденного в необходимости создания «федерации равноправных республик». Победила ленинская точка зрения. 30 декабря 1922 года I Всесоюзный съезд Советов СССР принял Декларацию и Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик и избрал новый законодательный орган – Центральный исполнительный комитет (ЦИК) СССР. В ЦИК были избраны 4 председателя, по одному от республик: РСФСР, УССР, БССР, ЗСФСР (Закавказской). Совнарком Союза тогда не был образован – его функции временно взял на себя Совнарком РСФСР. Союзные документы – Договор и Декларация - провозгласили: - добровольность объединения; - равноправие республик в Союзе; - право выхода из Союза каждой республики; - право доступа в Союз всем социалистическим республикам, как существующим, так и тем, которые будут существовать в дальнейшем. Комиссия, сформированная ЦИК СССР из представителей республик, подготовила проект Конституции СССР, а II съезд Советов СССР в январе 1924 года принял его. Конституция СССР провозгласила высшим органом государственной власти съезд Советов СССР (1 депутат от 25 тыс. избирателей). В компетенции Съезда были любые вопросы, отнесенные к ведению Союза, в том числе: утверждение и изменение Конституции; внешние сношения и торговля; вопросы войны и мира; организация и руководство вооруженными силами; общее руководство и планирование экономики; разработка основ федерального - 210 - законодательства. Очередные съезды созывались ежегодно, с 1927 г. (по решению IV Всесоюзного съезда Советов) – раз в два года. Предусматривался Конституцией и созыв чрезвычайных съездов. В период между съездами верховную власть осуществлял ЦИК ССССР, состоящий из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Обе палаты были равноправны и формировались на съезде Советов. В Союзном Совете каждая республика имела количество представителей, пропорциональное численности населения. В Совет Национальностей входили по пять представителей от каждой союзной и автономной республики и по одному – от автономных республик Закавказской Федерации, а также от автономных областей ЗСФСР и РСФСР. Декреты, постановления и распоряжения ЦИК вступали в законную силу лишь после одобрения обеих палат. ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные полномочия. По Конституции он должен был избираться три раза в год. Между сессиями ЦИК высшим законодательным и исполнительным органом был его Президиум, состоящий из 21 человека. Он образовывался из состава Президиумов Союзного Совета (7 человек) и Совета национальностей (7 человек). Остальные 7 членов Президиума избирались на совместном заседании обеих палат ЦИК. Со временем съезды Советов и сессии ЦИК собирались реже. В связи с этим повышались роль и значение Президиума ЦИК, расширялись его функции. С увеличением числа союзных республик рос и состав Президиума ЦИК, создавались новые отделы и комиссии. Для текущего управления страной ЦИК формировал союзное правительство – Совет народных комиссаров СССР. Совнарком был распорядительным и исполнительным органом, он также издавал декреты и распоряжения законодательного характера. Совнарком состоял из наркоматов, которые разделялись на три группы: общесоюзные, объединенные (союзнореспубликанские), республиканские. - 211 - Общесоюзными были пять наркоматов: иностранных дел, военных и морских дел, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. Общесоюзные наркоматы имели в совнаркомах союзных республик своих уполномоченных представителей. К объединенным относились наркоматы, которые образовывались как в Союзе СССР, так и в каждой союзной республике. Их было тоже пять: ВСНХ, продовольствия, труда, финансов, рабоче-крестьянской инспекции. Объединенные наркоматы создавались в сферах хозяйства, требовавших координации в масштабах всей страны и учета своеобразия каждой республики. Эти наркоматы, подчиняясь ЦИК и Совнаркомам союзных республик, осуществляли в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов Союза СССР. Республиканских наркоматов было шесть: юстиции, внутренних дел, земледелия, здравоохранения, просвещения, социального обеспечения. Съезд Советов СССР Съезд Советов СССР ЦИК СССР Союзный Совет Совет Национальностей Президиум ЦИК СССР Совнарком СССР Рис. 20. Высшие органы СССР по Конституции СССР 1924 г. С образованием СССР союзные республики стали частью федерации и попали в подчинение ее органов власти и управления. Гарантировалось право - 212 - союзных республик на постоянство территорий; изменения допускались только с согласия каждой заинтересованной республики 13. 3. Управление экономикой в условиях НЭПа На исходе гражданской войны (1920 г.) Совет Рабоче-крестьянской обороны был переименован в Совет труда и обороны (СТО). В 1922 г. разграничены полномочия Совнаркома РСФСР и СТО – последнему оставлены только экономические функции. В 1923 г. СТО преобразован в Экономическое совещание (ЭКОСО); во всех исполкомах Советов создавались экономические совещания для координации работы местных хозяйственных органов. В феврале 1921 г. образовалась Государственная общеплановая комиссия при СТО – Госплан. народохозяйственный В план; 1925 г. Госплан впоследствии разработал Госплан начал единый заниматься перспективным планированием, подготовкой пятилетних планов. В 1923 г. произошла реорганизация ВСНХ, в результате которой отраслевые главки были ликвидированы. Вместо них в структуре ВСНХ создаются Главное экономическое управление (стратегические вопросы) и Центральное управление государственной промышленности (текущие вопросы). Через свои отраслевые отделы это подразделение руководило новыми хозяйственными образованиями – отраслевыми трестами. Вскоре тресты превращаются в хозяйствующие субъекты с внутренним хозрасчетом. В начале 1920-х гг. изменился статус потребительской кооперации. В период «военного коммунизма» она использовалась как вспомогательный инструмент для централизованного распределения товаров и продуктов. Была создана единая сеть кооперативов во главе с Центросоюзом, который подчинялся Наркомату продовольствия. В 1921 г. вместо продразверстки введен фиксированный натуральный налог, после сдачи которого сельскохозяйственные производители получили право обменивать излишки на нужные товары либо через кооперацию, либо на местном рынке. - 213 - Товарообменные операции передавались Центросоюзу, при этом Наркомат продовольствия устанавливал обменные эквиваленты и осуществлял контроль. Разрешение свободного обмена в 1921 г. вызвало волну «мешочничества», когда в деревни хлынули частные заготовители. Центросоюз с его ограниченными средствами не выдерживал конкуренции с частниками. Уже летом 1921 г. Центросоюз предложил перейти от натурального обмена к куплепродаже. Новый договор между Наркоматом продовольствия и Центросоюзом был заключен уже на денежной основе. Тогда же промышленные предприятия получили право продавать свою продукцию на общероссийском рынке. Среди других мер, предпринятых в области экономики в 1921-1922 гг.: 1. Введение разрешительного порядка открытия торговых заведений. 2. Постепенная отмена государственной монополии на различные виды продукции и товаров. 3. Разрешение использования наемного труда (до 20 человек). 4. Упрощение порядка регистрации мелких предприятий. 5. Денационализация мелких и кустарных предприятий (более крупные сдавались в аренду и концессии частным лицам). В 1923 г. была проведена денежная реформа - введен червонец с золотым обеспечением. Наркоматом Финансовая финансов политика, сформулированная (сбалансированный бюджет, в твердые эти годы налоговые поступления, активный внешнеторговый баланс), столкнулась с концепцией «диктатуры промышленности», исходящей от ВСНХ. Первая точка зрения означала курс на эволюционное и постепенное развитие с широким использованием возможностей частного сектора и кооперации. Вторая – централизованное планирование и высокие темпы экономического роста. Первый подход преобладал в начале 1920-х гг., второй стал доминировать в 1926-27 гг., что привело к завершению НЭПа. Смысл НЭПа заключался в сочетании свободного рынка с системой основных государственных монополий. Рыночная деятельность требовала - 214 - предоставления предприятиям прав юридического лица, и постепенно возникли сложные юридические лица нескольких видов: - акционерные общества с достаточной степенью автономии участников; - тресты, основанные на жесткой связи составляющих частей; - синдикаты и кооперативные объединения (промежуточный тип). Со второй половины 1920-х годов происходит постепенный пересмотр государственной политики в отношении хозяйствующих субъектов: изменение соотношения коммерческих и планово-регулирующих начал в деятельности трестов и синдикатов; ужесточение режима работы акционерных обществ, а затем – постепенное вытеснение их из экономики. Кредитная политика государства в 1920-х гг. прошла несколько этапов: - поощрение честного кредита; - попытки государства поставить систему под контроль; - наступление на частный капитал по мере усиления госсектора. В начале 1920-х гг. поощрялось создание различных видов кредитной кооперации и обществ взаимного кредита (ОВК). Это период бурного роста ОВК и активного участия государственных хозяйственных органов в их деятельности. Все больше ОВК превращались в торгово-кредитные организации крупных оптовиков. С середины 1920-х гг. ситуация изменилась: началась переброска государственных средств из сферы оборота в производство, были сокращены кредиты частному сектору, выросли проценты по займам, прекратилось кредитование сначала частной торговли, затем – частных заготовок. В 1927 г. после широкомасштабной ревизии ОВК Наркомат финансов запретил им проводить товарно-комиссионные операции, ряд ОВК были закрыты. Ценовая политика государства того периода являлась следствием выхода на свободный рынок госпредприятий, что стимулировало их погоню за прибылью, привело к взвинчиванию цен на свою продукцию. В конце 1922 г. была создана специальная комиссия по ценам, в которую вошли представители ВСНХ, Наркомата финансов, Госплана, ВЦСПС, Комитета внутренней - 215 - торговли. После осеннего кризиса 1923 г. ценовая политика стала согласовываться с эмиссионной, кредитной и налоговой; в практику вошли межведомственные торгово-оперативные планы. Положительную роль в стабилизации ситуации сыграла денежная реформа, а также то обстоятельство, что Комитет внутренней торговли получил право установления предельных цен. С весны 1924 г. началось плавное снижение цен на промышленные товары. Особенностью налоговой политики первого периода НЭПа было наличие множества различных сборов. С 1921 г. был введен промысловый налог, которым облагались (до 1923 г.) и государственные предприятия, перешедшие на хозрасчет, что приводило к практике многократного налогообложения. Постепенно росли налоговые ставки для частных предприятий. С 1922 г. был введен подоходный налог, имевший четкую социальную направленность и взимавшийся по прогрессивной шкале. Обложению подлежали доходы от личного труда по найму, доходы от личного кустарного труда, доходы от владения предприятием. В 1926 г. появился налог на «сверхприбыль», наличие которой устанавливали сами налоговые органы. Местные налоги и сборы были достаточно многообразны: расходы на имущественное страхование, квартирный налог, налог на торговые помещения, гербовый сбор, сборы в фонд помощи голодающим, принудительное размещение выигрышных займов и др. Приоритеты налоговой политики в ходе НЭПа менялись от охвата большего числа субъектов к обложению групп с высокой доходностью. К 1926 г. восстановление разрушенной за годы войны промышленности было закончено, и следующим шагом должна была стать ее модернизация, что требовало огромных капиталовложений. Источником инвестиций стало крестьянство. Ставка сельхозналога была увеличена, закупочные цены на сельхозпродукцию понижены. Начался очередной нажим на сельское хозяйство с целью выкачивания средств, необходимых для индустриализации. Таким образом, был избран вариант развития страны, рассчитанный на стремительный рывок. Это означало конец - 216 - новой экономической политики; НЭП сменила административно-командная система управления. 13.4. Реорганизация юстиции и правоохранительных органов В 1920-х гг. была перестроена судебная система, учреждены адвокатура, прокуратура и нотариат, реорганизованы органы государственной безопасности и милиция. В мае 1923 г. ВЦИК утвердил Положение о прокурорском надзоре. Проект закона встретил серьезные препятствия: сторонники «революционной целесообразности» выступали вообще против специального органа надзора за законностью; другие члены подготовительной комиссии предлагали двойное подчинение прокуратуры: по горизонтали – местным Советам, по вертикали – вышестоящим прокурорским органам. Против этих предложений выступил В.И. Ленин, настоявший на сохранении петровских традиций. Созданная Положением 1922 г. система прокурорского надзора схематически изображена на рис. 21: Прокурор Республики (Нарком юстиции РСФСР) губернские прокуроры + помощники помощники прокуроры трибуналов Рис. 21. Система прокурорского надзора в 1920-х гг. К компетенции Прокуратуры РСФСР относились следующие функции: 1) общий надзор; 2) поддержание обвинения в суде; 3) наблюдение за деятельностью следствия; - 217 - 4) наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей. Прокурор республики имел следующие полномочия: - входить с предложениями об отмене незаконных постановлений наркоматов; - опротестовывать их решения в Совнаркоме и Президиуме ВЦИК; - руководить деятельностью прокуратуры на местах. В 1922 г. выходит Положение об адвокатуре. При губернских отделах юстиции создавались коллегии защитников, состав которых утверждался исполкомом губернского Совета. Члены коллегии не могли одновременно работать в госаппарате. Задачи адвокатуры: юридическая помощь гражданам и защита их интересов в суде. В 1922 г. вышли Положения о нотариате и об арбитражных комиссиях. Положение о судоустройстве, изданное в том же году, устанавливало трехзвенную судебную систему: - районный народный суд в составе судьи и двух народных заседателей; - областной (губернский) суд – первая инстанция по наиболее важным уголовным и гражданским делам и вторая (кассационная) инстанция для районных судов; - Верховный суд РСФСР, избиравшийся ВЦИК, – первая инстанция для дел особой государственной важности, кассационная инстанция для губернских судов. Верховный суд осуществлял судебный контроль над всеми судами республики. Структура Верховного суда включала две судебные коллегии (по уголовным и гражданским делам), две кассационные коллегии, военную коллегию, военно-транспортную коллегию, дисциплинарную коллегию. Народные судьи и заседатели, в соответствии с Положением о судоустройстве, избирались из рабочих, крестьян, военных (для судьи был необходим стаж ответственной работы). Предварительное расследование уголовных дел должны были осуществлять народные следователи, состоявшие при областных (губернских) судах и Верховном суде РСФСР. - 218 - Завершением судебной реформы явилось учреждение при ЦИК СССР Верховного суда СССР (глава 7 Конституции СССР 1924 г.) Сложившаяся система судебных и прокурорских органов, а также прокуратуры и нотариата была закреплена в основах судоустройства СССР и союзных республик, принятых ЦИК СССР в октябре 1924 г. В 1922 г. было принято Положение о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР, определявшее задачи этого ведомства следующим образом: - наблюдение за деятельностью местных органов управления в качестве исполнительного аппарата Президиума ВЦИК; - наблюдение за исполнением постановлений центральной и местной власти и «содействие их исполнению всеми средствами»; - руководство организацией и развитием ЖКХ. Структура НКВД РСФСР включала в себя следующие подразделения: - Организационно-административное управление; - Главное управление милиции (ГУМ); - Центральное управление по эвакуации населения; - Главное управление коммунального хозяйства; - Центророзыск. В августе 1923 г. произошли значительные изменения структуры НКВД: Организационно-административное управление, ГУМ и Центророзыск были объединены в Центральное административное управление (ЦАУ). На местах при соответствующих административные исполкомах отделы, Советов руководившие были милицией, сформированы угрозыском, осуществлявшие инспекцию мест заключения. В 1922 г. ВЧК была преобразована в ГПУ при НКВД РСФСР с сохранением прежних функций. Тогда же в качестве органа внесудебных репрессий была создана особая комиссия НКВД РСФСР. Она получила право высылать и заключать в лагеря принудительных работ на срок до трех лет деятелей антисоветских политических партий и лиц дважды судимых. - 219 - С образованием СССР органы ГПУ стали объединенными во всесоюзном масштабе. В ноябре 1923 г. создано Объединенное государственное политическое управление (ОГПУ) при СНК СССР. В непосредственном подчинении ОГПУ находились специальные воинские формирования. В 1924 г. при ОГПУ учреждено Особое совещание из трех членов коллегии с участием прокурора Верховного суда. Особое совещание могло приговорить к административной высылке и заключению в концлагерь на срок до трех лет. С 1 апреля 1924 г. Особое совещание получило право «внесудебного разбора дел и расправы с применением высшей меры наказания». Контрольные вопросы и задания 1. Укажите причины образования СССР. В чем заключались особенности этого процесса? 2. Какие изменения произошли в системе высших органов власти и управления СССР по сравнению с системой высших государственных органов РСФСР? 3. В чем уникальность и историческое значение НЭПа? 4. Как изменилась правоохранительная система в 20-е гг.? Тема 14. Государственный аппарат в период форсированного строительства социализма (1930-е – начало 1940х гг.) 1. Государственно-политический строй СССР в 30-е гг. 2. Развитие системы управления на основе Конституции СССР 1936 г. 3.Формирование командно-административной системы управления экономикой. 4. Централизация правоохранительной системы в СССР. Развитие внесудебной юстиции. 5.Реформа военного строительства и управления. - 220 - 14.1. Государственно-политический строй СССР в 1930-х гг. Политический режим, установившийся на рубеже 1920-30-х гг. в СССР, многими современными авторами характеризуется как тоталитарный. Исследователи отмечают следующие признаки тоталитаризма: наличие единственной массовой партии с харизматическим лидером во главе, существование единой официальной идеологии, монополия государства на средства массовой информации, полный контроль государства над силовыми структурами, проведение политики массовых репрессий, складывание системы централизованного руководства экономикой. Все эти черты можно обнаружить в политической жизни Советского государства 1930-х годов. Предпосылкой формирование создания тоталитарной однопартийной системы в системы стране. власти В стало острейшей внутрипартийной борьбе, развернувшейся после ухода В. И. Ленина, победу одержал И. В. Сталин. Устранив с политической сцены своих соперников (Л. Д. Троцкого, Г. Е. Зиновьева, Л. Б. Каменева, Н. И. Бухарина, А. И. Рыкова), он установил режим единоличной диктатуры. Практика проведения «партийных чисток» способствовала укреплению власти вождя. Одновременно решалась задача кадрового обновления: в партийное руководство вводились новые люди, лично преданные Сталину: А. И. Микоян, А. А. Жданов, Н. С. Хрущев, В. М.Молотов, Л. П. Берия и др. В конце 1920-х – начале 30-х гг. партия окончательно становится правящей группой в государстве, аппарат управления которого приобрел следующие характерные черты: - замкнутость (путь в высшее руководство шел только через партийные организации); - иерархичность (в сложившейся «лестнице» партийных и советских должностей занятие каждой ступени зависело назначения и рекомендации сверху); - 221 - не от выбора снизу, а от - жесткая централизация (власть была сконцентрирована в «верхах» партии, причем механизм осуществления на местах принятых центром решений действовал благодаря не только суровой партийной дисциплине, но и наличию разветвленного карательного аппарата НКВД и ОГПУ); - тенденция к слиянию партийного аппарата с государственным (через партийные ячейки во всех государственных органах, в профсоюзах, Советах партия имела возможность обеспечить принятие любого решения). Перепись населения 1930 г. зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. За 10 лет аппарат вырос в 6 раз, при этом лишь 30% его работников имели специальное образование. В 1930-х гг. окончательно оформилась номенклатура, превратившаяся в замкнутую касту. Обладая значительными экономическими льготами и привилегиями, пользуясь системой спецраспределителей, новый правящий класс неизбежно отрывался от народа. В то же время за счет рекрутирования в свой состав «подходящих кадров» из различных слоев общества номенклатура обеспечивала выживаемость советского политического режима. Тридцатые годы стали периодом сильнейших потрясений для страны, которая за это десятилетие пережила три крупные репрессивные кампании. Их масштабы и последствия можно сравнить с войнами. Первая репрессивная кампания связана с изменением курса государства. Она затронула «кулаков» и «подкулачников», социально-вредных (паразитических) элементов: духовенство, мелких торговцев, «нэпманов», а также старых специалистов сферы промышленности, которых обвинили в саботаже и вредительстве. Вторая репрессивная кампания захватила широкие народные массы (рабочих, крестьян, служащих) и была обусловлена общим ужесточением карательной политики советского государства, заменой гражданско-правовых, трудовых, административных отношений на уголовно-правовые. Указами Президиума Верховного Совета СССР 1940 г. была установлена уголовная - 222 - ответственность за нарушение трудовой дисциплины, выпуск некачественной продукции и т.д. Третья репрессивная кампания пришлась в основном на 1934-1938 гг. Под ее ударом руководители оказались партийные, предприятий, государственные, научные работники, военные профессора кадры, вузов. В результате этой кампании из 139 членов ЦК ВКП(б) в 1934-39 гг. арестованы 110; из 1996 делегатов XVII съезда ВКП(б) (февраль 1934) на свободе остались всего 59 человек. Были репрессированы трое из пяти маршалов СССР, все командармы, 90% комкоров, 70% командиров дивизий и полков. Всего за десятилетие репрессии затронули 7-10 млн. человек. Именно на этот период приходится расцвет ГУЛАГа, где к 1941 г. содержалось свыше 2 млн. человек, 20% которых были осуждены за политические преступления. Таким образом, в 30-е годы в СССР было создано тоталитарное государство, характеризующиеся полным контролем со стороны органов государственной власти над всеми сферами жизни общества, фактической ликвидацией политических прав и свобод, применением массовых репрессий в качестве средства обеспечения власти и реализации внутриполитических задач. 14.2. Развитие системы управления на основе Конституции СССР 1936 г. К середине 30-х годов в СССР происходили изменения, которые требовали соответствующего конституционного закрепления (создание новой социалистической индустрии, победа колхозного строя, разгром кулачества, изменения в классовой структуре и т.п.). В 1935 году создана конституционная комиссия по подготовке нового проекта Конституции СССР. 5 декабря 1935 года VIII Чрезвычайный Всесоюзный съезд Советов утвердил новый Основной закон СССР, который послужил эталоном при разработке конституций союзных и автономных республик. Политической основой СССР согласно новой Конституции провозглашались Советы депутатов трудящихся, которым принадлежала вся - 223 - полнота власти. Экономическая основа СССР – социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность в двух формах – государственной и колхозно-кооперативной. Допускалось мелкое частное хозяйство, основанное на личном труде. Экономическая жизнь страны определялась единым народнохозяйственным планом. Конституция 1936 года законодательно закрепила победу социализма в СССР. Государственное устройство страны характеризовалось как федеральное (союзное) объединение республик. Давался перечень прав федеральных органов, перечисленные полномочия оставались за союзными республиками. Провозглашался принцип верховенства союзной Конституции и союзных законов над республиканскими. Вводилось единое гражданство. По Конституции 1936 года вводилось всеобщее, прямое и равное избирательное право. Однако эта конституционная норма оставалась фикцией, так как выборы были безальтернативными. Система съездов Советов была отменена. Высшим органом власти объявлялся Верховный Совет СССР в составе двух палат: Совета Союза, избираемого по территориальным округам; и Совета Национальностей, избираемого по квотам союзными и автономными республиками, автономными областями и национальными округами. Верховный Совет СССР на совместном собрании палат избирал Президиум Верховного Совета СССР в составе Председателя, одиннадцати заместителей (по числу союзных республик), секретаря и 24-х членов Президиума. Сессии Верховного Совета созывались два раза в год. Законодательная власть по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. На практике указы Президиума Верховного Совета имели силу закона. Высшим исполнительным и распорядительным органом в стране оставался Совет народных комиссаров СССР, ответственный перед Верховным Советом. Законодательным правом он не обладал, но мог издавать постановления и распоряжения, обязательные для исполнения. - 224 - Совнарком формировался на совместном заседании палат Верховного Совета. К союзным наркоматам по Конституции относились семь наркоматов: обороны, иностранных дел, внешней торговли, путей сообщения, связи, водного транспорта, тяжелой и оборонной промышленности. Союзнореспубликанских наркоматов было десять: легкой, лесной, пищевой промышленности, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения. К республиканским относились наркоматы местной промышленности, коммунального хозяйства, социального обеспечения, просвещения и др. Верховный Совет СССР Совет Союза Совет Национальностей Президиум Верховного Совета Совет народных комиссаров СССР Рис. 22. Высшие органы власти и управления по Конституции СССР 1936 г. Система власти и управления в союзных и автономных республиках в основных чертах копировала общесоюзную схему. Отличие было лишь в том, что ни в одной из союзных республик, несмотря на их многонациональный состав, Верховные Советы не были двухпалатными и национальные меньшинства могли отстаивать свои интересы лишь через Совет Национальностей Верховного Совета СССР. Согласно Конституции 1936 г. несколько изменилась и система местного самоуправления. В краях, областях, районах, городах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы депутатов трудящихся; их распорядительными органами были исполкомы. Сессии Советов собирались, - 225 - как правило, нерегулярно, и исполкомы были им практически неподконтрольны. Власть и управление на деле осуществлялась сросшимся партийно-советским аппаратом. Новый Основной закон закрепил положение о руководящей роли ВКП (б) в системе государственного управления (ст. 126). Впервые провозглашены социальные права граждан – на труд, отдых, материальное обеспечение в старости и по болезни, право на образование. Были закреплены свобода слова, печати, собраний и митингов, шествий и демонстраций, неприкосновенность личности и тайна переписки, равноправие полов и национальностей. На практике, однако, провозглашенные принципы нарушались. Конституция 1936 г. имела определенное международное значение, прежде всего пропагандистское. Она служила идеалом для той части населения, которая разделяла ценности социализма, объединяла противников фашистской диктатуры. Однако реальная практика советской действительности противоречила демократическим правам и свободам, записанным в Основном законе. Демократическая по содержанию Конституция СССР 1936 года фактически стала прикрытием тоталитарного режима, сложившегося в стране. 14.3. Формирование командно-административной системы управления экономикой В 1929 году обсуждались два проекта первого пятилетнего плана: проект Госплана (умеренные темпы развития, преобладание частного сектора в сельском хозяйстве) и проект ВСНХ (высокие темпы развития, значительный рост государственных инвестиций в сельское хозяйство). Победил проект ВСНХ. Следствием этого стал курс на «сплошную коллективизацию». Плановые цифры коллективизации выросли с 5 млн. крестьянских хозяйств до 30 млн. к концу 1929 г. - 226 - Была принята программа борьбы с кулачеством. «Кулаки» подразделялись на три категории: контрреволюционные элементы; враги, не оказывающие активного сопротивления; лояльные к Советской власти. Первые две категории подлежали аресту и высылке в Сибирь и Казахстан с конфискацией имущества. Третья переселялась на целинные земли в пределах области. На местах работали комиссии по раскулачиванию (секретарь парткома, председатель исполкома местного Совета, руководитель местной ГПУ). В результате только с января по март 1930 года произошло свыше двух тысяч антиколхозных восстаний. В 1930 г. вышло постановление ЦК ВКП (б) «О борьбе с искривлениями партийной линии в колхозном движении». Начался массовый выход крестьян из колхозов; темпы хлебозаготовок резко снизились. Власть вынуждена была пойти на следующие меры: - вводились суровые наказания за мелкие хищения колхозной собственности; - 25 тыс. рабочих были отправлены в деревню для проведения коллективизации; - проводилась чистка аппарата в связи с саботажем хлебозаготовок; - возрождались продотряды с целью ревизий и карательных экспедиций. Поборы с колхозов достигали 50-60% урожая, но государство таким образом получило в 2 раза больше зерна, чем в последние годы НЭПа. Отобранное зерно в основном поставлялось в Германию в обмен на кредиты для закупки промышленного оборудования. Накануне коллективизации и в ходе ее проведено районирование (19261929 гг.). Старое административное устройство (губерния – уезд - волость) заменялось на новое: край (область) – округ – район. В 1930 году ликвидированы промежуточные звенья – округа (кроме национальных округов). На втором этапе районирования (1934-35 гг.) разукрупнение краев и областей. - 227 - произошло После завершения сплошной коллективизации сельские сходы как органы общинного самоуправления были упразднены. Вместо них стали работать сельскохозяйственные производственные совещания при сельсоветах, сельские общественные суды, группы бедноты. В ходе коллективизации образуются новые управленческие структуры. В 1929 году – союзно-республиканский Наркомат земледелия, в1932 году из него выделился Наркомат зерновых и животноводческих совхозов. При Наркомземе образован Колхозцентр, заготовительные работы курировал Комитет по заготовкам (Комзаг) при Совнаркоме СССР. Контроль над сельскохозяйственным производством осуществлялся через государственные машинно-тракторные станции (МТС). Колхозы арендовали технику, расплачиваясь продукцией. Заготовки в «закрома Родины» являлись обязательной частью налога, их невыполнение влекло имущественные и уголовные санкции. Открытие колхозных рынков разрешалось в случае выполнения обязательных заготовок. В 1934 году установлены новые ставки денежного обложения единоличников. В 1935 г. сплошная коллективизация была завершена. Ее итоги закрепил «Примерный устав сельскохозяйственной артели» (1933 г.): 1) в коллективную собственность передавались земельные наделы, скот, техника, хозяйственные постройки; 2) колхозы были обязаны вести хозяйство по государственному плану; 3) прием в колхоз осуществляло общее собрание; 4)устанавливалась государству и МТС, очередность выполнения обязательств: поставки создание семенных фондов и фондов социальной поддержки, выплаты колхозникам по трудодням (по остаточному принципу); 5) основная форма организации труда – бригада; в качестве формы оплаты – трудодень. В сфере промышленности первый пятилетний план предполагал достичь роста промышленной продукции на 136%, роста производительности труда на 110%, снижения себестоимости промышленной - 228 - продукции на 35%. Безусловный приоритет отдавался тяжелой промышленности (78% капитальных вложений). Основными источниками средств были сельское хозяйство; принудительные займы у населения; эмиссия денег (денежная масса увеличивалась вдвое быстрее, чем промышленная продукция); торговля водкой; экспорт зерна, топлива, леса. Однако и эти колоссальные вливания не смогли стимулировать высокие темпы промышленного роста (в1928-1929 гг. – 23%; в 1933 г. – 5%). Намеченное не было осуществлено вследствие нехватки сырья, топлива, оборудования. Дефицитные ресурсы распределялись между ударными объектами (50-60 строек), которые ставились в пример всей стране. Первый пятилетний план ни по одному показателю не был выполнен. Второй пятилетний план также не был реализован полностью: из 46 показателей достигнуты были лишь 10. Однако ставка на интенсивный путь развития сыграла положительную роль: производительность труда выросла вдвое. Из страны, ввозящей машины, СССР всего за несколько лет превратился в страну, производящую оборудование. В кадровой политике молодого государства также было много противоречивого. В 1928 г. развернулась кампания по борьбе с саботажем «старых специалистов», результатом которой стало массовое изгнание старых кадров из Госплана, ВСНХ, Наркомзема и Наркомфина. Выдвижение на руководящие посты рабочих с предприятий («практиков») не повысило качества управления. Началась борьба с перегибами, осуждение так называемого «спецеедства». Были отменены некоторые введенные раньше дискриминационные меры по отношению к специалистам, в том числе ограничение доступа их детей к высшему образованию. С сентября 1932 года на предприятиях вводятся трудовые книжки с фиксацией всех мест работы, а также система прописки. В том же году были установлены такие меры наказания за неявку на работу, как увольнение, лишение продовольственных карточек, выселение с жилплощади. Власть директоров возросла, был упразднен управленческий треугольник (секретарь - 229 - парткома, директор, председатель профкома) и введено единоначалие директоров. С конца 1920-х гг. наблюдается нарастание планово-регулирующих начал в экономике. Власть призвала предприятия повернуться «лицом к плану». Тресты, синдикаты с 1929 г. ориентировались исключительно на плановые показатели. В 1932 г. был введен запрет на магазины и лавки частных лиц. В 1929 г. государство провело кредитную реформу, в результате которой коммерческое кредитование оказалось под запретом, Госбанк стал единственным распределителем краткосрочных кредитов целевого назначения. С этого времени планы кредитования составляли совместно ВСНХ и Госбанк, то есть произошла централизация кредитной системы. Государственное управление в 1930-х гг. продолжало тенденцию сочетания функционального Функциональный принцип и отраслевого управления – принципов руководство руководства. по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материальнотехническому снабжению (Госплан, Наркомат финансов, ОГПУ). Отраслевой принцип управления – руководство определенной отраслью хозяйства из одного органа по всем направлениям деятельности. В 1930-е гг. происходило постепенное усиление отраслевого принципа управления, о чем свидетельствует формирование системы отраслевых промышленных наркоматов, проходившее в несколько этапов: - 1932 – 1934 гг. – упразднение ВСНХ и создание на основе этой структуры наркоматов тяжелой, легкой, лесной и пищевой промышленности; - 1936 - 1937 гг. – разукрупнение Наркомата тяжелой промышленности; из него выделяются самостоятельные Наркомат оборонной промышленности и Наркомат машиностроения; - 1939 г. – общее разукрупнение промышленных наркоматов. На базе Наркомата тяжелой промышленности создано шесть новых наркоматов; на базе Наркомата оборонной промышленности – четыре; на базе Наркомата машиностроения – три. Разукрупнению подверглись и другие - 230 - наркоматы. В результате число общесоюзных наркоматов к 1940 г. выросло до 25; число союзно-республиканских – до 16. Для координации работы столь значительного числа ведомств при Совнаркоме в 1940 г. было создано несколько хозяйственных советов, объединяющих наркоматы родственных отраслей. Итак, в СССР в 1930-х гг. сформировалась административно-командная система управления – особая разновидность государственного управления, отличающаяся преимущественным применением директивных методов, широким использованием административного принуждения в экономике. Объективными предпосылкам становления АКС были: - необходимость проведения единой экономической политики, направленной на выравнивание уровней развития различных регионов; - сама природа социалистического строя, основанного на замене частной собственности «общенародной»; - решение задач ускоренной модернизации страны в сложных внешнеэкономических обстоятельствах. Существовали и субъективные факторы становления АКС: - низкий уровень общей и политической культуры населения, что позволило узурпировать власть и просто распоряжаться государственной собственностью узкому слою партийно-советской бюрократии; - волюнтаристские методы руководства, недооценка национальных особенностей отдельных территорий со стороны правящей элиты. Созданная управления не большевиками была чем-то административно-командная чуждым российским система традициям. Она соответствовала внутренней предрасположенности народа именно к такому типу построения государства. - 231 - 14.4. Централизация правоохранительной системы в СССР. Развитие органов внесудебной юстиции. В соответствии с Конституцией 1936 г. Верховный Совет СССР в августе 1938 г. принял Закон о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик. К судам СССР относились Верховный суд СССР и специальные суды – военные трибуналы, линейные транспортные суды. Ко второй группе относились судебные учреждения, построенные в соответствии с административным делением страны, – верховные суды союзных республик, областные и им равные суды, народные и им равные суды. В состав судов всех инстанций стали входить судья и два народных заседателя. В конце 1933 г. вышло Положение о Прокуратуре СССР. С 1936 г. все прокурорские органы стали подчиняться Прокуратуре СССР. Прокурор СССР назначался Верховным Советом СССР на семилетний срок. Республиканские, краевые, областные прокуроры назначались Прокурором СССР на пять лет, районные и городские прокуроры - республиканскими прокурорами с утверждением Прокурора СССР также на пятилетний срок. Прокуратура СССР включала в себя следующие структурные единицы: - территориальная прокуратура; - военно-морская прокуратура; - прокуратура железнодорожного транспорта; - прокуратура водного транспорта; - прокуратура по специальным делам. В 1930 г. произошло упразднение республиканских НКВД. В ведение республиканских правительств перешли Главные управления коммунального хозяйства, милиции, угрозыска. Остальные функции республиканских НКВД были рассредоточены между другими республиканскими наркоматами. В 1932 г. было создано Главное управление милиции при ОГПУ, то есть органы охраны порядка были включены в систему органов госбезопасности. - 232 - Централизация системы органов госбезопасности завершилась в 1934 г. созданием союзно-республиканского НКВД СССР. ОГПУ под названием Главного управления госбезопасности (ГУГБ) вошло в его состав. Структура НКВД СССР выглядела следующим образом: - ГУГБ; - Главное управление милиции; - Главное управление пограничной и внутренней охраны; - Главное управление лагерей (ГУЛАГ); - Главное управление пожарной охраны; - отдел ЗАГС и др. Позднее в ведение НКВД переданы геодезия и картография, управление шоссейными дорогами, архивное дело, Центральное управление мер и весов, медицинские вытрезвители, ОБХСС и т.д. При НКВД в 1934-1953 гг. действовало Особое совещание - внесудебный орган, который имел право в административном порядке применять высылку, ссылку, заключение в исправительные лагеря; на местах – так называемые «тройки» в составе начальника соответствующего управления НКВД, первого секретаря обкома, крайкома ВКП (б) или ЦК национальных компартий, прокурора. С 1937 г. Особое совещание и «тройки» получили право применять наказание по первой категории (расстрел) и по второй категории (заключение в лагеря или тюрьмы на срок от восьми до десяти лет). К 1938 г. репрессивная волна поднялась настолько высоко, что тюрьмы, лагеря, СИЗО оказались переполненными. Осознав необходимость как-то сбавить обороты массовых репрессий, в ноябре 1938 г. Сталин и Молотов подписали постановление СНК СССР и ЦК В (б) о ликвидации всех «троек» на местах. Однако Особое совещание НКВД СССР было сохранено. С 1934 года действовал особый порядок рассмотрения дел о терактах: короткие сроки расследования, невозможность обжалования решений, ответственность родственников обвиняемого «за недоносительство». По этому новому закону прошли три показательных Московских процесса, процессы - 233 - военачальников, суды над партийно-государственными руководителями союзных республик и Коминтерна. В феврале 1941 года союзно-республиканский НКВД был разделен на НКВД СССР и Наркомат госбезопасности СССР (НГБ СССР). 14.5. Реформа военного строительства и управления. К предпосылкам военной реформы в СССР можно отнести следующие: 1) Обострение межгосударственных отношений и возрастание военной угрозы после прихода к власти фашистов в Италии и нацистов в Германии. 2) Количественный рост и модернизация военной техники, возросшие требования к мобилизационной и боевой готовности войск. 3) Укрепление материально-технической и социальной базы Советского государства, что сделало возможным проведение реформы. 4) Механизму тоталитарного государства, который сформировался в СССР, должна была соответствовать военная машина. Главное содержание военной реформы составляли мероприятия по переходу от смешанной территориально-милиционной системы устройства армии к кадровой системе. В 1934 г. произошло упразднение Реввоенсовета СССР, а также Реввоенсоветов военных округов и флотов. Наркомат по военным и морским делам был переименован в Наркомат обороны (НКО) СССР. В 1937 г. был создан самостоятельный Наркомат ВМФ СССР; Штаб Рабоче-Крестьянской Красной Армии переименован в Генеральный штаб РККА. Практика руководства вооруженными силами показала необходимость сочетания единоначалия и коллегиальности в высших органах военного управления. Поэтому в 1937 г. во главе округов и флотов были поставлены военные советы, а в 1938 г. образованы Главные военные Советы при НКО СССР и НК ВМФ СССР. - 234 - Значительное обновление офицерского состава в связи с репрессивной компанией по «чистке» армии обусловило восстановление в 1937 г. института военных комиссаров во всех войсковых частях, штабах, учебных заведениях. В 1938 г. СНК СССР принял решение о создании на базе ряда средних школ специализированных учебных заведений для подготовки кандидатов в артиллерийские, авиационные, военно-морские училища. К началу войны в стране функционировали 19 военных академий, 10 военных факультетов при гражданских вузах, 7 высших военно-морских училищ, 203 средних военных училищ. Однако полностью решить кадровую проблему не удалось. Закон о всеобщей воинской повинности 1939 г. изменил условия подготовки молодежи к военной службе: - подготовка проводилась в форме допризывной только с учащейся молодежью в объеме обучения одиночного бойца; - призывной возраст был понижен с 21 до 19 лет; а для выпускников средней школы - до 18 лет; - значительно сократился круг лиц, пользовавшихся освобождением от военной службы, а также отсрочками. В последующие годы введена система воинских званий для высшего командного состава – генеральские и адмиральские, а для младшего состава – сержантские. Закон 1939 г. послужил правовой основой для развертывания вооруженных сил, усиления боевой мощи армии и флота. К середине 1941 г. численность Вооруженных сил составляла более 5 млн. человек, то есть в 2,5 раза превысила численность армии 1933 г. Контрольные вопросы и задания 1. Проведите сравнительный анализ Конституций СССР 1924 г. и 1936 г. 2. Что представляла собой административно-командная система управления? 3. Объясните значение понятия «номенклатура». - 235 - 4. Назовите основные меры управленческого характера по укреплению обороноспособности страны в предвоенный период. Тема 15. Особенности государственного управления в военные и послевоенные годы 1. Изменения в государственном аппарате в связи с началом войны. 2. Управление экономикой. З. Правоохранительная система в годы войны. 4. Государственное строительство в 1943 – 1945 гг. 5. Государственное управление в послевоенный период: тенденции и противоречия. 6. Высшие органы власти и центральный аппарат управления в 1945 – 1953 гг. 7. Изменения в судебной системе, органах МВД - МГБ, вооруженных силах. 8. Советская номенклатура в послевоенный период. 15.1. Изменения в государственном аппарате в связи с началом войны В июне 1941 г. фашистская Германия совершила нападение на СССР. Началась Великая Отечественная война. Она стала тяжелейшим испытанием для народов нашей страны. СССР, несмотря на прилагаемые в годы третьей пятилетки усилия, не завершил подготовку к войне. Перевооружение Красной армии не было завершено. Массовые репрессии 1937—1938 гг., затронувшие командный состав армии, негативно сказались на ее способности к отражению агрессии. В первые месяцы войны сложилась крайне неблагоприятная обстановка на фронтах. Значительные территории оказались захвачены противником. Встал вопрос о самом существовании Советского государства. - 236 - Чрезвычайные военные обстоятельства вызвали существенные изменения в государственном аппарате. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении» все функции государственной власти по организации обороны, обеспечению общественного порядка и государственной безопасности в местностях, объявленных на военном положении, передавались военным советам и военному командованию войсковых соединений. 23 июня 1941 г. ЦК ВКП (б) и Совнарком СССР приняли решение о создании коллективного органа руководства вооруженными силами страны — Ставки Главного командования. 24 июня 1941 г. при Совнаркоме СССР был чрезвычайными учрежден полномочиями по Совет по эвакуации, перебазированию наделенный производственных мощностей и людских ресурсов. При наркоматах и на местах создавались бюро и комитеты по эвакуации. Были расширены права Совнаркома СССР и совнаркомов союзных республик по мобилизации сил и средств на организацию отпора агрессии. 30 июня 1941 г. Президиум Верховного Совета СССР, ЦК ВКП (б) и Совнарком СССР приняли совместное постановление, которым признавалась необходимость образования Государственного комитета обороны (ГКО) и сосредоточения в его руках всей полноты гражданской и военной власти в стране. Первоначально в состав ГКО вошли пять человек (И. В. Сталин, В. М. Молотов, К. Е. Ворошилов, Г. М. Маленков и Л. П. Берия), в феврале 1942 г. — еще трое (А. И. Микоян, Н. А. Вознесенский, Л. М. Каганович), в 1944 г. — один (Н. А. Булганин). Каждый из них отвечал за определенный участок работы. Председателем Государственного комитета обороны стал И. В. Сталин. ГКО осуществлял государственное, военное и хозяйственное управление в стране и был наделен чрезвычайными полномочиями. Он назначал и смещал высшее военное командование, готовил резервы для действующей армии, решал военно-стратегические вопросы, налаживал работу промышленности, транспорта, сельского хозяйства, снабжение населения и армии, занимался - 237 - подготовкой трудовых резервов и распределением рабочей силы по производственным объектам. ГКО не имел регламента работы, собирался нерегулярно и не всегда в полном составе. Решения принимали председатель либо его заместители – В. М. Молотов (с 30.06.1941 г.) и Л. П. Берия (с 16.05.1944 г.) после консультаций с членами ГКО, курировавшими соответствующие ведомства. Все постановления и распоряжения ГКО подлежали немедленному и обязательному исполнению всеми учреждениями и гражданами. Своего специального аппарата ГКО не создавал и проводил решения через государственные и партийные органы. В союзных республиках, краях, областях и городах ГКО имел уполномоченных. В прифронтовых городах создавались городские комитеты обороны, которые обычно возглавлялись первыми секретарями обкомов и горкомов партии и включали в свой состав председателей облисполкома или горисполкома, представителей военного командования и местного управления НКВД. Городские комитеты обороны имели права объявлять город на осадном положении, проводить эвакуацию населения, давать предприятиям специальные задания, формировать народные ополчения и т.д. Их решения могли быть отменены только ГКО, а если они касались военно-оборонных вопросов — военными советами фронтов. За время войны было образовано 60 городских комитетов обороны. Для решения конкретных вопросов Государственный комитет обороны создавал различные комитеты, советы и комиссии. Некоторые из них приобретали постоянный характер и наделялись большими полномочиями. В июле 1941 г. ГКО был переподчинен Совет по эвакуации. В феврале 1942 г. при ГКО возник Транспортный комитет. В его состав входили наркомы путей сообщения, морского и речного флота, представители Наркомата обороны. В декабре 1942 г. создается Оперативное бюро ГКО (Молотов, Маленков, Микоян, Берия), контролировавшее выполнение военных заказов и текущую работу наркоматов. В непосредственном подчинении ГКО находилась - 238 - Ставка Верховного Главного командования. С 1944 г. при ГКО работал Особый комитет, который занимался вопросами репарации. Война отодвинула на второй план высший конституционный орган государственной власти — Верховный Совет СССР, который за все это время провел лишь три сессии. В июле 1942 г. Верховный Совет ратифицировал советско-английский договор о союзе в войне и о сотрудничестве и взаимной помощи после войны от 26 мая 1942 г., в феврале 1944 г. - принял закон о расширении прав союзных республик в области обороны и внешних сношений и в апреле 1945 г. рассмотрел закон о бюджете на 1945 г. Продолжалась деятельность местных Советов депутатов трудящихся (в некоторых случаях даже на оккупированной немцами территории). В условиях войны объем их работы значительно возрос, задачи усложнились, а депутатский состав резко сократился в связи с мобилизацией, а также эвакуацией многих депутатов вместе с предприятиями и учреждениями в тыл страны. Затруднен был своевременный созыв очередных сессий Советов; для кворума требовалось только 2/3 депутатов, имевшихся в наличии. Иногда вместо сессий проводились расширенные заседания исполкомов (с активом). Избирательные кампании в годы войны не проводились, полномочия депутатов продлевались Президиумом Верховного Совета СССР, а в ряде местностей председатели сельсоветов, исполкомов горсоветов, райисполкомов просто назначались вышестоящими органами власти. Произошла перестройка управления Вооруженными силами. До войны непосредственное управление обороной страны осуществляли два ведомства — Наркомат обороны СССР (существовал с 1923 г., до 1934 г. назывался. Наркоматом по военным и морским делам) и Наркомат военно-морского флота (выделен из Наркомата обороны в 1937 г.). Территория страны в военноадминистративном отношении делилась на военные округа. Накануне войны их было 16. Высшим органом власти в округе являлся военный совет, в состав которого входили командующий войсками округа и два члена совета. В краях, - 239 - областях, районах и городах функционировали военные комиссариаты, ведавшие организацией учета военнообязанных и их призывом в армию. После начала военных действий система военного управления была изменена. Высшим военным органом стала Ставка Главного командования (И. В. Сталин, В. М. Молотов, К. Е. Ворошилов, С. М. Буденный, С. К. Тимошенко, Г.К. Жуков, Н. Г. Кузнецов). Тогда же военные округа западных районов были преобразованы во фронты. Руководство ими осуществлялось из Ставки. С образованием Государственного комитета обороны (30 июня 1941 г.) Ставка находилась в его непосредственном подчинении. 8 августа 1941 г. после назначения И. В. Сталина Верховным главнокомандующим Ставка главного командования стала называться Ставкой Верховного главнокомандующего. 10 августа 1941 г. Генеральный штаб, являвшийся до этого коллегиальным органом Наркомата обороны, был переподчинен Ставке. Наркомат обороны с этого времени основное внимание стал уделять подготовке резервов для Красной армии, тыловому обеспечению, управлению внутренними военными округами, политической работе в войсках. Ставка занималась утверждением планов военных кампаний и операций, назначением на должности высшего комсостава, формированием новых соединений, распределением людских и материальных резервов. Стратегические вопросы решались в Ставке коллегиально, по другим вопросам Сталин принимал единоличные решения. В первые месяцы войны была осуществлена полная централизация военного управления. Все структуры в конечном счете замыкались на Сталине, который являлся председателем ГКО, Верховным главнокомандующим, председателем Ставки, Председателем Совнаркома и наркомом обороны. Такая централизация диктовалась необходимостью сосредоточить все силы, ресурсы и рычаги управления в одном центре и в целом была оправдана чрезвычайными обстоятельствами военного времени. Структура вооруженных сил в период войны включала фронты, армии, корпуса, дивизии, бригады. В 1943 г. было введено деление военнослужащих - 240 - на рядовой, офицерский состав и генералитет. Вводились знаки различия, сходные с дореволюционными. В целях поощрения за героические подвиги советских военнослужащих были учреждены 16 орденов и 26 медалей. Указом Президиума ВС СССР 16 июля 1941 г. в частях, соединениях, штабах вводились должности военных комиссаров; в ротах, батальонах, эскадронах - должности политруков. Военные комиссары и политруки наравне с командирами несли ответственность за боевую подготовку и боеспособность войск. Однако коллегиальное руководство на уровне частей, соединений не всегда шло на пользу делу. Поэтому в октябре 1942 г. институт военных комиссаров был упразднен. В Красной армии и на Военно-морском флоте восстанавливалось единоначалие. Военные комиссары назначались заместителями командиров по политической части (замполитами). На оккупированной врагом территории было развернуто массовое партизанское движение (около 3500 партизанских отрядов и диверсионных групп). 30 мая 1942 г. был создан единый орган руководства партизанской борьбой - Центральный штаб партизанского движения (ЦПШД). ГКО Ставка ЦШПД Партизанские формирования Генеральный штаб Фронты Наркомат обороны Резервы Наркомат военноморского флота Военные округа внутренних районов Флоты и флотилии Рис. 23. Система военного управления в годы Великой Отечественной войны - 241 - Подводя итог, отметим, что военная организация Советского государства в достаточной степени отвечала задачам ведения боевых действий и в конечном счете смогла обеспечить победу в Великой Отечественной войне. 15.2. Управление экономикой В условиях войны значительно усилилась роль Совета народных комиссаров СССР, который проделал огромную работу, связанную с эвакуацией промышленности, налаживанием чрезвычайного порядка руководства экономикой страны, восстановлением разрушенного войной народного хозяйства. Поскольку созданный в июне 1941 г. Совет по эвакуации был переподчинен ГКО, при Совнаркоме в октябре 1941 г. образуется Комитет по эвакуации продовольственных запасов, промышленных товаров и предприятий промышленности. К концу декабря 1941 г., когда основная часть предприятий, предназначенных для эвакуации, была вывезена на восток и возобновила свою работу, Совет был ликвидирован, а его аппарат влился в новый орган, также образованный при Совнаркоме, — Управление по делам эвакуации. Всего в 1941 —1942 гг. на Урал, в Сибирь, Среднюю Азию было эвакуировано около 2 тыс. предприятий и 11 млн человек. Чрезвычайно важное значение в годы войны имела деятельность СНК СССР по обеспечению общественного порядка, защите интересов государства и охране прав граждан, в том числе по обеспечению дисциплины в тылу и снабжению фронта всем необходимым. Администрация предприятий получила право привлекать работников к обязательным сверхурочным работам, отменялись отпуска, повышалась ответственность рабочих и служащих за нарушение трудовой дисциплины. Обстоятельства военного времени вызвали необходимость создания ряда новых центральных органов отраслевого управления. Осенью 1941 г. были образованы два оборонных наркомата: Наркомат танковой промышленности и Наркомат минометного вооружения. Образование управленческих структур - 242 - продолжалось и в последующие годы войны. В 1942 г. при СНК создано Главное управление по снабжению углем, а в 1943 г. – главные управления по снабжению нефтью, лесом, искусственным топливом и газом. 24 июня 1941 г. при Совнаркоме СССР было образовано Советское информационное бюро (Совинформбюро) для руководства работой СМИ, а также деятельностью различных антифашистских общественных организаций (Антифашистский комитет советских женщин, Антифашистский комитет советской молодежи, Еврейский антифашистский комитет и др.). В начальный период войны центральный аппарат вынужден был функционировать в условиях эвакуации ряда управленческих структур. Из 41 наркоматов и других органов центрального звена управления в первые месяцы войны покинули Москву 18, частично – 23. В августе 1943 г. было принято постановление Совнаркома СССР и ЦК ВКП (б) «О неотложных мерах по восстановлению хозяйства в районах, освобожденных от немецкой оккупации». Тогда же при СНК СССР учреждается Комитет по восстановлению хозяйства в названных районах. В управлении экономикой в годы войны преобладали командные методы. Административно-командная система, позволив мобилизовать все силы и средства для организации отпора врагу, в целом справилась с задачами, стоявшими в то время перед страной. Уже в 1943 г. по производству военной продукции СССР сумел добиться превосходства над Германией. 15.3. Правоохранительная система в годы войны В целях сохранения контроля над «органами» Сталин в феврале 1941 г. принял решение о разукрупнении НКВД. Из его состава выделился в качестве самостоятельного ведомства Наркомат государственной безопасности (НКГБ). Необходимость централизации карательных функций государства, а также соображения экономии заставили после начала войны объединить НКВД и НКГБ в одно ведомство. - 243 - В апреле 1943 г.НКВД вновь был разделен на два самостоятельных наркомата: НКВД СССР (нарком Л.П.Берия) и НКГБ СССР (нарком В.Н.Меркулов), а Государственный комитет обороны принял решение о реорганизации Особых отделов НКВД в Управления контрразведки «Смерш» НКО и НК ВМФ СССР. Постановлением СНК СССР от 25 июня 1941 г. охрана тыла действующей армии была возложена на специальные формирования войск НКВД. При НКВД СССР создается Главное управление войск охраны тыла действующей армии, а при каждом фронте – управление войск охраны тыла, подчинявшееся командованию фронтом и своему ведомству. По отдельным поручениям ГКО на базе войск НКВД были созданы многие соединения и части для действующей армии. Только в июле 1941 г. НКВД СССР сформировал и передал в Красную армию 15 стрелковых дивизий. В прифронтовых городах личный состав милиции объединялся в батальоны и полки для непосредственного участия в боевых действиях. 28 июля 1942 г. Сталин в качестве наркома обороны подписал приказ № 227, более известный под названием «Ни шагу назад!». Этим приказом предписывалось формировать в пределах фронта штрафные батальоны (от 1 до 3) и направлять их на наиболее трудные участки фронта, а в пределах армии — заградительные отряды (от 3 до 5), которые должны были располагаться в непосредственном тылу частей и в случае отступления штрафных батальонов открывать по ним огонь. Формирование заградительных отрядов возлагалось на военные советы армий и органы НКВД. Военные трибуналы появились в судебной системе Советского государства в годы Гражданской войны и были узаконены судебной реформой 1922 г. После начала Великой Отечественной войны их юрисдикция была значительно расширена. Одновременно упрощался процессуальный порядок рассмотрения дел. Военные трибуналы рассматривали все преступления, совершенные военнослужащими, а также дела о преступлениях против обороны, общественного порядка и государственной - 244 - безопасности, о хищении социалистической собственности, разбоях, убийствах, уклонении от исполнения всеобщей воинской повинности. Приговоры вступали в законную силу с момента их вынесения, жалобы и протесты на них не принимались. О приговорах к высшей мере наказания сообщалось Военной коллегии Верховного Суда СССР, и если до истечения определенного времени она не истребовала дело, приговор приводился в исполнение. В 1943 г. было объявлено военное положение на транспорте, для его работников вводилась военная дисциплина, они объявлялись мобилизованными и закреплялись для работы на нем до конца войны. Дела о преступлениях на транспорте также рассматривались в военных трибуналах и по законам военного времени. 15.4. Государственное строительство в 1943 — 1945 гг. В 1943 г. произошел коренной перелом в Великой Отечественной войне. Красная армия приступила к изгнанию врага с территории СССР. В освобожденных районах страны восстанавливалась Советская власть. В 1943—1944 гг. были проведены сессии Верховных Советов Украинской ССР, Белорусской ССР и Литовской ССР, на которых обсуждались вопросы, связанные с ликвидации последствий немецкой оккупации. Особое внимание уделялось положению в республиках Прибалтики, так как они вошли в состав СССР накануне войны. Советизация Прибалтики сопровождалась репрессиями в отношении местного населения, высылкой «националистов» в восточные районы Советского Союза. В феврале 1944 г. Верховный Совет СССР принял закон, расширивший права союзных республик в сфере внешней политики. По этому закону союзные республики получили право создавать свои внешнеполитические органы. В основе этого решения были прежде всего политико- дипломатические соображения. Для того чтобы союзные республики могли принять участие в создании и деятельности Организации Объединенных Наций в послевоенный период, требовалось придать им некоторые атрибуты - 245 - суверенности и международной правосубъектности. Реально предоставленными возможностями воспользовались только Белоруссия и Украина, которые смогли вступить в международные отношения и позднее вместе с СССР участвовали в создании и работе ООН. Другие союзные республики, хотя и создали свои наркоматы иностранных дел, в международной жизни не участвовали, если не считать включения их представителей в общесоюзные международные делегации. На этой же сессии Верховного Совета СССР был принят закон, предоставлявший союзным республикам право создавать свои воинские формирования. Общесоюзный Наркомат обороны был преобразован в союзнореспубликанский. Национальные воинские формирования создавались и до принятия этого закона решением ГКО (латышские, литовские и эстонские части); горно-стрелковые дивизии народов Кавказа и Средней Азии были сформированы еще в предвоенный период. Общая численность национальных формирований в СССР достигала свыше 0,5 млн человек. Они сыграли заметную роль в обеспечении победы. Национальные воинские формирования и военные ведомства в республиках просуществовали до начала 50-х годов. Расширение прав союзных республик, декларированное вышеназванными законами принципиально не меняло систему управления и преследовало скорее политические, чем управленческие цели. В приниженном положении были и партийные органы. Съезды и конференции ВКП (б) во время войны не собирались. Пленум ЦК партии собрался лишь однажды – в январе 1944 г. Политбюро, Оргбюро и Секретариат как постоянные органы собирались нерегулярно. Принципиальные решения, принятые узким кругом лиц, приближенных к Сталину, оформлялись как протоколы заседаний Политбюро. Многие вопросы в военное время решались аппаратом ЦК ВКП (б), который разрастался и делался все более громоздким. В Управление кадров ЦК входило более полусотни отделов, которые дублировали структуру центральных государственных и народнохозяйственных учреждений. Усложнился и расширился аппарат управления - 246 - пропагандой и агитацией. Для помощи в организации производства и для контроля на важнейшие предприятия были направлены парторги ЦК, число которых к концу войны достигло 1377. В последний период войны было проведено масштабное разукрупнение областей. Всего были образованы 24 новые области: 14 — в РСФСР, 3 — в Белоруссии, 2 — в Казахстане, по 1 — на Украине, в Узбекистане, Таджикистане, Туркмении и Киргизии. В 1944 г. в состав СССР вошла Тувинская народная республика, получившая статус автономной области (с 1961 г. — автономная республика). После окончания войны государственная территория СССР расширилась: на севере была присоединена Печенга, на западе — часть Восточной Пруссии с Кенигсбергом (ныне Калининградская область), Закарпатская Украина и Владимиро-Волынский район (последний вошел в состав СССР вместо Белостокского округа, возвращенного Польше), на востоке — южная часть Сахалина и Курильские острова. В годы войны происходило дальнейшее «огосударствление» об- щественных организаций, деятельность которых направлялась партийными и государственными органами. Особое значение приобрели профсоюзы, комсомол, Общество Красного Креста и Красного Полумесяца, Общество содействия обороне, авиации и химическому строительству (Осоавиахим). В 1942 г. при правительстве была создана Чрезвычайная государственная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их пособников и причиненного ими ущерба. Она имела двойной статус: являлась государственным, и общественным органом. Комиссия собрала огромное количество документов и вещественных доказательств. Материалы комиссии были представлены на Нюрнбергском судебном процессе 1946 г. Негативным аспектом государственного строительства в СССР военного периода была политика Сталина в национальном вопросе. Еще в августе 1941 г. в качестве превентивной меры была ликвидирована Автономная республика - 247 - немцев Поволжья, а само немецкое население выселено в глубь страны. В 1943—1944 гг. советское руководство депортировало в Среднюю Азию и Сибирь калмыков, чеченцев, балкарцев, карачаевцев, крымских татар и ряд других народов. Их автономные образования были ликвидированы. Общая численность переселенного населения составила около 1 млн человек. Насильственная депортация народов (ее проведение возлагалось на НКВД) была чудовищной и политически близорукой акцией Сталина, подрывала авторитет советской власти, сеяла зерна межнациональных конфликтов в будущем. В годы Великой Отечественной войны произошла нормализация взаимоотношений Советского государства и Русской православной церкви. После революции церковь была отделена от государства. Советская власть, однако, вмешивалась во внутренние дела церкви, осуществляла гонения на священнослужителей и верующих. Ситуация резко изменилась с началом Великой Отечественной войны. 22 июня 1941 г. митрополит Московский и Коломенский Сергий благословил всех православных на защиту Отечества. 4 сентября 1943 г. в Кремле состоялась встреча Сталина с иерархами Русской православной церкви. На ней обсуждались вопросы о проведении Архиерейского собора для избрания патриарха, об открытии храмов и духовных учебных заведений, возобновлении издания церковного журнала и организации свечных заводов, расширении прав духовенства и снятии ограничений на деятельность религиозных общин. Сталин обещал рассмотреть вопрос об освобождении ряда священнослужителей, находившихся в заключении. Собравшийся вскоре Архиерейский собор избрал Сергия патриархом Московским и всея Руси. Для осуществления связи между государством и церковью в 1943 г. при правительстве СССР был образован Совет по делам Русской православной церкви (с 1944 г. — Совет по делам религиозных культов). К особенностям государственного управления в годы войны можно отнести, во-первых, его дальнейшую централизацию. Достаточно узкий круг одних и тех же лиц входил в состав основных руководящих органов: - 248 - Политбюро ЦК ВКП (б), СНК СССР, ГКО, Ставки ВГК (Сталин, Молотов, Маленков, Берия, Микоян, Каганович, а также военные – Жуков, Шапошников, Тимошенко, Кузнецов, Василевский, Ворошилов). Многие из них занимали одновременно несколько постов и должностей. Такой порядок давал определенный положительный эффект, поскольку вопросы решались оперативно, без траты времени на согласования. С другой стороны, слишком узкий состав высшего руководства (10 – 12 человек) таил в себе опасность субъективизма, произвола, бесконтрольности. В случае неудач всегда отыскивались виновные среди подчиненных исполнителей. Поэтому кадровая чехарда, особенно на начальном этапе войны, была обычным делом. Во-вторых, особенностью системы управления в военное время можно считать возрастание роли органов исполнительной власти. Поскольку сессии Верховного Совета СССР созывались нерегулярно, выборы Советов всех уровней неоднократно переносились, решения исполнительных органов имели силу закона. В целом советская система управления выдержала испытания войной и обеспечила победу над сильным и организованным противником. 15.5. Государственное управление в послевоенный период: тенденции и противоречия Окончание второй мировой и Великой Отечественной войн поставило перед системой государственной власти и управления новые задачи. Объективно существовало два возможных пути выхода из тяжелой экономической ситуации: 1) проведение хозяйственных реформ в стране, преимущественное развитие промышленности группы «Б» по производству товаров широкого потребления, повышение жизненного уровня населения; 2) возвращение к довоенной модели экономического развития, ускоренное развитие тяжелой промышленности и наращивание военно-экономического - 249 - потенциала за счет увеличения нормы эксплуатации и командных методов управления экономикой. Сначала казалось, что избран первый путь. В обращении к демобилизованным воинам Красной армии ЦК ВКП (б) призывал к восстановлению и строительству нового жилья, школ, больниц и во вторую очередь – фабрик, заводов, электростанций. В речи перед избирателями в начале 1946 г. И. В. Сталин обещал в ближайшее время отменить карточную систему, снизить цены, расширить производство товаров народного потребления. Однако эта программа оказалась нереализованной, и в конечном итоге страна пошла по второму пути. Причины такого выбора были заложены не столько в двойственной позиции руководства, сколько в трудностях реформирования самого производства, а также во внешних обстоятельствах. ВПК с трудом поддавался переводу на производство товаров народного потребления. К тому же начало «холодной войны» не позволило свернуть военное производство. Первая послевоенная пятилетка ознаменовалась крупными инвестициями в промышленность. Было восстановлено и вновь построено около 4500 предприятий. При этом сохранялась прежняя политика приоритетного финансирования группы «А», что приводило к хроническому дефициту товаров народного потребления. На уровне жизни людей сказывался и недостаток продовольствия. В 1946 г. в связи с неурожаем власть прибегла к крайней мере – снижению норм выдачи хлеба иждивенцам и детям, снятию с продовольственных пайков некоторых категорий населения. Ликвидировать карточную систему удалось только в 1947 г. В тот же период была начата денежная реформа. Сущность ее заключалась в деноминации – обмене старых денег на новые по курсу 10 к 1. Вклады в сбербанках пересчитывались по более льготному курсу, но эти вклады составляли лишь 15% всех денежных накоплений населения. Треть - 250 - всей денежной массы не была представлена владельцами для обмена в госбанках. Реформа существенно отразилась на ценах. Новые цены были установлены на уровне коммерческих, что позволило власти в дальнейшем периодически проводить их снижение и преподносить это как доказательство улучшения жизни советских людей. На самом деле в городах уровень жизни 1928 г. был достигнут только к 1954 г. Основными содержательными направлениями перестройки государственного аппарата в послевоенный период стали: - демилитаризация, отказ от законов и методов военного времени, обновление личного состава управленческого аппарата за счет квалифицированных специалистов, в том числе демобилизованных служащих; - упразднение чрезвычайных органов, восстановление конституционных основ государственного управления; - децентрализация и частичная демократизация в плане перераспределения властных полномочий от высших и центральных органов к местным; - сохранение и усиление партийного начала в государственном управлении. 15.6. Высшие органы власти и центральный аппарат управления в 1945 – 1953 гг. К сентябрю 1945 г. были упразднены ГКО и другие чрезвычайные органы власти военного времени. В соответствии с Конституцией в послевоенный период прошли два цикла выборов союзного Верховного Совета (1946, 1950 гг.), республиканских Верховных Советов (1947, 1951 гг.), а также местных Советов депутатов трудящихся (1947-1948, 1952 гг.). Таким образом, формально была восстановлена система представительных органов власти. Однако Верховный - 251 - Совет СССР на сессии собирался нерегулярно, по одному разу в год для утверждения бюджета СССР и указов Президиума Верховного Совета. В феврале 1947 г. каждая из палат Верховного Совета СССР образовала комиссию законодательных предположений. Комиссии занимались разработкой законопроектов по поручению соответствующей палаты или в порядке собственной законодательной инициативы, а также подготовкой заключения по представленным в Верховный Совет законопроектам. В 1947 г. в высшем руководстве страны возобновилась дискуссия о путях послевоенного развития СССР, начатая в период обсуждения пятилетнего плана на 1946 – 1950 гг. В ближайшем окружении Сталина обозначились две соперничающие группировки. В первую группу входили Г. М. Маленков – секретарь ЦК ВКП(б), заместитель председателя Совета министров СССР, начальник управления кадров ЦК ВКП(б); Л. П. Берия – министр внутренних дел СССР, член Политбюро, маршал Советского Союза. Кроме того, в эту группу входили многие руководители оборонной промышленности. Все они выступали за продолжение строительства модели, сложившейся в СССР в конце 30-х гг., главными принципами которой являлись ускоренное развитие военно-промышленного комплекса за счет внеэкономического принуждения, расширение системы ГУЛАГа, эксплуатация идеи «жизнь в осажденной крепости». В то же время предполагалось уделить внимание развитию легкой промышленности, добиваться улучшения жизненного уровня населения за счет планового снижения цен на товары первой необходимости. Лидерами другой группировки являлись А. А. Жданов – секретарь ЦК ВКП (б), член Политбюро; Н. А. Вознесенский – председатель Госплана СССР, М. И. Родионов – председатель Совета министров РСФСР, А. А. Кузнецов – первый секретарь Ленинградского обкома ВКП (б) и др. Они полагали, что после окончания войны положение СССР существенно изменилось к лучшему. Во-первых, возрос международный авторитет Советского Союза. Во-вторых, - 252 - новый виток «обострения межимпериалистических противоречий» затрудняет создание единого фронта западных держав против СССР. В-третьих, СССР - необъятный рынок для западной промышленности, переживающей после войны очередной кризис. В этих условия целесообразно отказаться от чрезмерно жестких методов управления и заняться внутренним обустройством страны. Они предлагали более сбалансированное развитие экономики и некоторое реформирование политической системы, в том числе укрепление российской государственности, создание Российской коммунистической партии, превращение Ленинграда в столицу РСФСР. Внезапная смерть А. А. Жданова в августе 1948 г. ослабила позиции его сторонников, окончательная расправа с либеральной группировкой состоялась в ходе так называемого «ленинградского дела» (1949 г.). Альтернативный путь развития, намеченный в предложениях реформаторов, остался неосуществленным проектом. Изменения в государственном управлении проявились в реорганизации системы органов исполнительной власти. 15 марта 1946 г. законом Верховного Совета СССР Совет народных комиссаров СССР преобразован в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик - в советы министров этих республик, наркоматы - в министерства. Одни авторы полагают, что преобразование Совнаркома в Совмин имело целью «введение общепринятых в международной государственной практике наименований», другие видят в этом «свидетельство повышения роли государственного аппарата в системе власти в СССР». Закон об образовании Правительства СССР - Совета Министров СССР утвердил следующий его состав; И.В. Сталин - Председатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; В. М. Молотов был назначен заместителем Председателя и министром иностранных дел СССР, Л. П. Берия, А. А. Андреев, К. Е. Ворошилов, А. Н. Косыгин - заместителями Председателя; А. И. Микоян получил пост заместителя Председателя и министра внешней торговли СССР, Н. А. Вознесенский - заместителя Предсе- 253 - дателя и председателя Госплана СССР, Л. М. Каганович - заместителя председателя и министра промышленности стройматериалов. К общесоюзным были отнесены 30 министерств, а к союзно-республиканским - 19. В последующие годы их число в связи с реорганизациями неоднократно менялось. Упразднялись некоторые наркоматы, например Военно-Морского Флота (с включением военно-морских сил в состав Наркомата Вооруженных Сил, в 1950 г. стало отдельным министерством), танковой промышленности с передачей его предприятий Министерству транспортного машиностроения, боеприпасов с передачей его предприятий Министерству сельскохозяйственного машиностроения. В промышленности были образованы новые министерства: транспортного машиностроения, сельскохозяйственного машиностроения, строительства предприятий тяжелой индустрии, строительного и дорожного машиностроения и др. В марте 1946 г. было образовано Бюро Совета Министров СССР под председательством Л. П. Берии. Затем Председателем Бюро стал Сталин, а в апреле 1950 г. было образовано Бюро Президиума Совета Министров СССР, которое рассматривало срочные вопросы текущего характера и секретные вопросы (оборона, военная промышленность, иностранные дела, внешняя торговля, государственная безопасность). Особое место среди государственных органов занимал Специальный комитет при СНК СССР под председательством Л.П. Берии. На Спецкомитет возлагалось руководство «всеми работами по использованию внутриатомной энергии урана». Комитет наделялся исключительными правами: он мог издавать распоряжения, «обязательные к выполнению для наркоматов и ведомств», имел свой аппарат и финансирование. Создание Спецкомитета позволило в кратчайшие сроки ликвидировать атомную монополию США. Реформа органов исполнительной власти - это, пожалуй, единственная завершенная реформа в послевоенном управлении страны. При всей ее важности она ни в коей мере не затрагивала политическую природу строя. - 254 - Существенно изменилась структура аппарата ЦК партии: после упразднения производственно-отраслевых отделов в нем осталось два управления (кадров, агитации и пропаганды) и два отдела (оргинструкторский, внешней политики). В июле 1948 г. структура аппарата ЦК ВКП (б) была вновь реорганизована: воссоздавались производственно-отраслевые отделы, а внутри них - сектора. На XIX съезде партии (октябрь 1952 г.) Политбюро было преобразовано в Президиум ЦК, состав которого был значительно расширен (25 членов и 11 кандидатов). Из членов Президиума было выделено Бюро. Состав Секретариата ЦК был расширен до 10 человек. Оргбюро упразднялось. Изменения в составе политического руководства страны отразили промежуточные итоги борьбы за власть между различными группировками. Расширение состава высших партийных органов за счет прихода сравнительно новых для аппарата ЦК людей ослабляло позиции старой «сталинской гвардии» и играло на руку стареющему вождю. 15.7. Изменения в судебной системе, органах МВД – МГБ, Вооруженных силах После окончания войны сокращается сеть военных трибуналов, восстанавливаются линейные суды железнодорожного и водного транспорта. В конце 1948 г. впервые проведены прямые выборы народных судей и народных заседателей. С 1948 г. взыскание на судей стало налагаться коллегиями по дисциплинарным делам при областных (краевых) судах и Верховных судах республик СССР. Прежний порядок, когда судьи привлекались к дисциплинарной ответственности министрами юстиции и начальниками управлений противоречил юстиции при исполкомах конституционному областных принципу (краевых) независимости Советов, судей от административных органов. Завершение войны внесло определенные изменения в содержание деятельности органов государственной безопасности и внутренних дел. В то же - 255 - время продолжалась начатая в ходе войны масштабная проверка военнослужащих, бывших в плену или в окружении. По ее итогам значительная часть военнослужащих приговаривалась к лишению свободы. Амнистия военнослужащих, побывавших в плену, была осуществлена только в 1955 г. В марте 1946 г. НКВД СССР и НКГБ СССР преобразуются соответственно в МВД СССР и МГБ СССР. Милиция, угрозыск и внутренние войска (части оперативного назначения) с 1949 по 1953 годы входили в состав МГБ СССР. В августе 1950 г. МГБ СССР провело реорганизацию Главного управления милиции, которое стало состоять из трех управлений: - управление милицейской службы (охрана общественного порядка, исполнение законов и распоряжений центральных и местных органов власти по охране общественного порядка и борьбе с преступностью); - управление по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией; - управление уголовного сыска. Аналогичные организационные изменения были произведены в нижестоящих структурах. Именно на послевоенное время приходится расцвет системы концентрационных лагерей в СССР. Число заключенных приближалось к 2,5 млн, к которым следует прибавить около 2,5 млн переселенцев. В 1948 – 1954 годах по концентрационным лагерям прокатились массовые восстания, которые были подавлены. Разгул преступности в послевоенный период вынудил власти усилить уголовную ответственность за хищение личного имущества граждан и особенно социалистической собственности. Так, хищение социалистической собственности организованной группой или в крупных размерах влекло лишение свободы на срок от 10 до 25 лет. Демократической мерой была отмена смертной казни в1947 г. Однако вскоре оказалось, что Советское государство не может обойтись без высшей меры, и в 1950 г. она была восстановлена для изменников Родины, шпионов, подрывников-диверсантов. - 256 - Объясняя причины преступности в СССР только пережитками прошлого и влиянием буржуазного окружения, государство отрицало негативную роль социальных, политических, экономических факторов внутри страны. Однако низкий жизненный уровень, послевоенная разруха создавали благоприятную среду для самого широкого спектра преступлений и правонарушений. Управление Вооруженными силами также было подвергнуто реформированию. После завершения второй мировой войны из армии было уволено 3,5 млн человек. Демобилизованные воины получали единовременное денежное пособие и трудоустраивались в месячный срок после прибытия к постоянному месту жительства. Демобилизованные имели право на поступление без конкурса в вузы и другие учебные заведения. В сентябре 1945 г. была ликвидирована Ставка Верховного главнокомандующего, фронты преобразовывались в военные округа. С марта 1946 г. Наркомат вооруженных сил был преобразован в Министерство вооруженных сил СССР. Для оперативного руководства создаются главные командования видов Вооруженных Сил СССР. В подчинение министру обороны перешел Генеральный штаб Вооруженных Сил СССР. При главкомах видов вооруженных сил учреждаются Военные советы, а при министре – Высший военный совет. По решению Политбюро было создано единое Главное политическое управление Советской армии и Военно-морского флота, а в видах вооруженных сил – политические управления. В июле 1946 г. воздушно-десантные войска были выведены из состава ВВС и подчинены непосредственно министру обороны. В 1948 г. Войска ПВО страны окончательно оформляются в самостоятельный вид вооруженных сил. Большое внимание уделялось деятельности добровольных массовых оборонно-патриотических организаций. В 1951 г. ДОСАРМ, ДОСАВ и ДОСФЛОТ, на которые в 1948 г. был разделен Осоавиахим, объединились в одно Всесоюзное добровольное общество содействия армии, авиации и флоту (ДОСААФ СССР). С 1946 г. Красная армия стала именоваться Советской армией, что более полно отвечало ее социальному составу и характеру. - 257 - Мероприятия по сокращению и организационной перестройке вооруженных сил в послевоенный период были направлены на укрепление безопасности страны в условиях обострения международной обстановки и развития научно-технического прогресса, в том числе в области производства вооружений 15.8. Советская номенклатура в послевоенный период Поддерживая баланс сил между отдельными группировками в среде высших управленцев, Сталин сохранял свой абсолютный приоритет в решении основных вопросов внутренней и внешней политики, а среди периферийных работников не давал возможности чиновникам укорениться на одном месте и создать сплоченную и достаточно автономную региональную бюрократию. На март 1953 г. из 106 секретарей обкомов, крайкомов и ЦК союзных республик 19 находились на своем посту до 1 года, 47 —до 3 лет и 20 - свыше 5 лет. Постоянными кадровыми перестановками Сталин стремился укрепить свою единоличную власть. В то же время Сталин инициировал продвижение новых молодых кадров на высокие посты в руководстве. Подобная тактика позволяла сдерживать амбиции наиболее авторитетных политиков из его прежнего окружения. Репрессии против Г.К.Жукова и некоторых других военачальников отразили сложные противоречия между партийно-государственной властью и военными. Роль последних в жизни общества безмерно выросла за время Отечественной войны 1941-1945 гг. Победа в войне раскрепостила армию, усилила критический настрой по отношению к царившим в СССР порядкам. О подобных настроениях в войсках спецслужбы регулярно информировали руководство страны. Подвергая опале Жукова и других военачальников, Сталин давал понять, что военные заслуги в новой мирной жизни ничего не значат и армия не должна вмешиваться в политику. Отражением сталинской политики «перетряхивания кадров» стали не только персональные изменения в составе ЦК партии и его органов, но и в - 258 - министерской среде. За 1945-1953 гг. трижды менялись наркомы (министры) в НКГБ/МГБ СССР, в Минвнешторге СССР, в Минлегпроме СССР. Дополнительным средством контроля за советской номенклатурой стали «суды чести», введенные в 1947 г. в министерствах СССР и центральных ведомствах. Попыткой в принципе исключить самую возможность появления оппозиции стало «ленинградское дело». Аналогичный характер имели «дело о Еврейском антифашистском комитете», «дело сотрудников МГБ», «дело врачей». За каждым из них явственно ощущалась борьба за власть в стране. К концу сталинского периода и началу хрущевского правления (декабрь 1953 г.) по основной номенклатуре ЦК КПСС числилось 13,3 тыс. человек. Еще около 10,3 тыс. человек входило в так называемую учетно-контрольную номенклатуру ЦК. Итак, речь идет о 24 тыс. человек, составлявших средний эшелон правящего слоя. Калька номенклатурных должностей накладывалась на все стороны жизни огромного государства — политическую, экономическую, культурную, военную. Перечень номенклатурных должностей неоднократно пересматривался. Хотя назначение на должность по основной номенклатуре утверждалось ЦК КПСС, сама кандидатура являлась предметом торга, компромисса или «обмена» между различными ветвями власти (партийным и госаппаратом, карательными ведомствами). Правительство стремилось сократить численность административноуправленческого специальными персонала в народном постановлениями хозяйстве запретил СССР. производить Совнарком какие-либо реорганизации управленческого и хозяйственного аппарата, создавать новые организации и учреждения без разрешения Государственной штатной комиссии (ГШК). Этот орган при правительстве СССР провел большую работу по пересмотру штатов учреждений, организаций и предприятий, что позволило сократить численность управленческого и подсобного персонала в 1947 г. на 778 тыс. человек, в 1948 г. - на 441 тыс. человек. - 259 - Если нижние этажи учрежденческого организма народного хозяйства страны можно было сравнительно легко очищать от излишка бюрократической массы, то в центральном аппарате министерств и ведомств дело обстояло поиному. Во-первых, их руководящий состав сам входил в основную номенклатуру ЦК КПСС. Во-вторых, министерства имели собственную утвержденную номенклатуру должностей. В начале 1950 г. общая численность штатов центрального аппарата министерств и ведомств СССР составляла 101,5 тыс. человек (без МВС, МВД и МГБ) против 87 тыс. человек в довоенный период, т.е. увеличилась на 17% за десять лет. Несмотря на рост образовательного уровня в стране, народным хозяйством по-прежнему управляли люди, не имевшие соответствующей профессиональной подготовки: из 18,4 тыс. экономистов и инженеров, работавших в центральном аппарате к январю 1950 г., половина не имела высшего образования. Такая ситуация складывалась, в том числе, вследствие постоянных чисток госаппарата, которые приводили к постепенному «осереднячиванию» правящей элиты. В целом в 1945 – 1953 гг. сохранялась довоенная модель экономического развития страны, основанная преимущественно на принуждении, ручном труде, непрофессионализме управленцев, число которых непрерывно росло. К началу 50-х гг. стало очевидным, что власть сделала ставку не на реформы, а на дальнейшее укрепление государственной машины, сохраняя репрессии в качестве главного средства воздействия на людей. Контрольные вопросы и задания 1. Какие изменения произошли в государственном аппарате в связи с началом Великой Отечественной войны? 2. Дайте характеристику системе экономического управления военных лет. 3. В чем заключалась перестройка управления вооруженными силами? 4. Назовите основные направления государственного строительства в 1943 – 1945 гг. - 260 - 5. Выявите общие черты и различия в системе государственного управления в условиях гражданской войны и Великой Отечественной войны. 6. Перечислите основные особенности советского политического режима и государственного управления в послевоенный период. Тема 16. Реформы государственного управления периода «оттепели» (1953 – 1964 гг.) 1.Основные этапы борьбы за власть. Преодоление последствий культа личности Сталина. 2. Реформирование управления экономикой. 3. Реорганизация государственного и партийного аппарата. 4. Изменения в судебной системе, армии, МВД, органах госбезопасности. 5. Реформы в социальной сфере, образовании, культуре. 16.1. Основные этапы борьбы за власть. Преодоление последствий культа личности Сталина Начало «оттепели» принято связывать с ХХ съездом КПСС, однако серьезные изменения в государственном управлении произошли уже в первые месяцы после смерти И. В. Сталина. В высшем эшелоне советского руководства образовались три группировки, между которыми развернулась борьба за власть. Первую, выражавшую интересы государственного аппарата, возглавлял председатель Совета министров Г. М. Маленков; силовые ведомства поддерживали министра внутренних дел и государственной безопасности маршала СССР Л. П. Берию; за секретарем (впоследствии - Первым секретарем) ЦК КПСС Н. С. Хрущевым стоял партийный аппарат. Практически весь 1953 г. шло скрытое противоборство этих элитных групп. По инициативе Г.М. Маленкова была прекращена кампания восхваления Сталина в печати, остановлено издание его собрания сочинений, свернуты - 261 - попытки создания музея Сталина. Решением Президиума ЦК КПСС запрещено было нести портреты «вождей» на первомайской демонстрации 1953 г. В апреле 1953 г. официально отменено «дело врачей»; прекращено «Мингрельское дело». За этим последовали оправдания репрессированных деятелей авиационной промышленности и командования ВВС, партийных руководителей, пострадавших по «ленинградскому делу», деятелей «Еврейского антифашистского комитета» и др. Посредством этих акций партийно-государственной элите давались определенные гарантии от практики повторения массовых репрессий в будущем. С радикальных антисталинских позиций выступил тогда Л. П. Берия. По его инициативе были ограничены полномочия органа внесудебных репрессий – Особого совещания; проведена масштабная амнистия заключенных, осужденных на срок до пяти лет (около 1 млн человек); из состава МВД СССР передан в гражданские министерства целый ряд предприятий и строек. Он же добился передачи системы ГУЛАГ в ведение Министерства юстиции СССР. 26 июня 1953 г. Л. П. Берия был арестован прямо на заседании Совета министров СССР, вскоре осужден как агент нескольких иностранных разведок и расстрелян. Его устранение обострило соперничество между Н. С. Хрущевым и Г. М. Маленковым, за которым скрывалось противостояние государственной и партийной частей аппарата управления. Линия Г. М. Маленкова, стоявшего во главе правительства, отражала его стремление ослабить жесткий бюрократический централизм, разбудить инициативу на местах и на этой основе повысить эффективность управления. Одновременно он пытался проводить политику поощрения легкой промышленности и снижения цен на потребительские товары. Выступая перед избирателями в марте 1954 г., он впервые признал, что в будущей мировой войне не может быть победителей и призвал к прекращению «холодной войны» с Западом. Эти позиции снискали ему популярность среди населения. На январском Пленуме 1955 г. Н. С. Хрущев открыто обвинил Г. М. Маленкова в организации «ленинградского дела» и добился его снятия с - 262 - должности председателя Совета министров. На это пост был назначен Н. А. Булганин. В июле того же года В. М. Молотов был заменен на посту министра иностранных дел Д. Т. Шепиловым, которого считали ближайшим помощником Н. С. Хрущева. «Проблема Сталина» приобретала особый политический смысл и актуальность. И не личность Сталина интересовала в этот момент Н. С. Хрущева, а люди из ближайшего окружения Сталина, его явные и тайные противники. Логика политической борьбы подтолкнула Н. С. Хрущева к его знаменитому выступлению на ХХ съезде КПСС в феврале 1956 г. Доклад «О преодолении культа личности и его последствий» был прочитан уже после официального закрытия съезда и делегатами не обсуждался. Авторы первоначального варианта доклада сделали все, чтобы свести вопрос о репрессиях ко временам 30-х гг. Виновными объявлялись Сталин и наркомы внутренних дел Н. И. Ежов и Л. П. Берия. Редактируя и переделывая текст доклада, Н. С. Хрущев сделал главными «антигероями» недавней советской истории также своих коллег по Президиуму ЦК Г. М. Маленкова, В. М. Молотова, Л. М. Кагановича. Вопрос о собственной причастности к репрессиям докладчик обошел. По настоянию Н. С. Хрущева текст доклада не публиковался, но был прочитан во всех партийных организациях, следовательно, в принципиальных сюжетах стал известен всему советскому обществу. Повсеместно стихийно началось обсуждение доклада. Люди пытались понять, почему стали возможны массовые репрессии и кто, кроме Сталина, должен нести за них ответственность. По стране прокатились митинги студентов, в Грузии в марте 1956 г. произошли беспорядки. «Секретный доклад» повлиял на страны социалистического лагеря, подтолкнул проявления массового недовольства в Польше и Венгрии. Власть заметалась. От первоначального плана проведения летом 1956 г. антисталинского Пленума, где с докладом должен был выступить маршал Г. К. Жуков, отказались, ограничившись половинчатым постановлением ЦК «О преодолении культа личности и его последствий». Противники Н. С. Хрущева - 263 - считали, что он слишком далеко зашел в критике Сталина, подорвал авторитет КПСС в мировом коммунистическом движении. Тем временем в стране активно разворачивался процесс реабилитации политических заключенных. По предложению Н. С. Хрущева было создано более 90 специальных комиссий из представителей прокуратуры, аппарата ЦК КПСС и реабилитированного коммуниста. Такие комиссии из трех человек оперативно рассматривали дела заключенных и принимали окончательное решение о реабилитации, помиловании или сокращении срока заключения. Возвращались на прежние места проживания народы, депортированные во время войны: чеченцы, ингуши, кабардинцы, карачаевцы, калмыки. Однако не были восстановлены автономные образования крымских татар и немцев Поволжья. При восстановлении автономий перекраивались их границы, что создало основу для будущих конфликтов. В июне 1957 г. представители старой сталинской гвардии (Г. М. Маленков, В. М. Молотов, К. Е. Ворошилов, Л. М. Каганович «и примкнувший к ним Д. Т. Шепилов») попытались взять реванш. На заседании Президиума ЦК КПСС они неожиданно поставили вопрос об отставке Н. С. Хрущева и упразднении поста Первого секретаря ЦК партии. Генералитет во главе с маршалом Г. К. Жуковым потребовал немедленного созыва Пленума ЦК. Первых секретарей обкомов партии срочно собрали в Москве. Сторонники Н. С. Хрущева смогли убедить их в том, что возвращение к власти людей из ближайшего окружения Сталина приведет к возобновлению террора; кроме того, ликвидация поста Первого секретаря ЦК неминуемо поставит вопрос о целесообразности сохранения этой должности в региональных партийных организациях. Большинство участников Пленума 22-29 июня 1957 г. поддержали Н. С. Хрущева и осудили «антипартийную группу Маленкова, Молотова, Кагановича». Никто ее членов не был репрессирован, они получили новые назначения вне Москвы со значительным понижением в должности. Таким образом, Н. С. Хрущев одержал победу и вскоре присоединил к высшему партийному посту пост председателя Совета министров СССР - 264 - Итоги борьбы за власть 1953 – 1957 гг.: - повышение роли партийного аппарата, который на несколько десятилетий вперед подчинил себе государственный аппарат; - снижение роли военных: отставка Г. К. Жукова, обвиненного в «бонапартизме», означала попытку устранения армии из политической жизни страны; - ослабление влияния силовых ведомств, таких как Министерство внутренних дел и органы государственной безопасности; - отказ от террора как способа управления и установление в политической практике определенных гарантий для высшего слоя партийно-государственной номенклатуры. Оценивая период десталинизации, следует отметить, что критика Сталина не была доведена до конца, идеология тоталитарного режима практически не была поколеблена. Разоблачались отдельные личности, но не система. В полной мере сохранилась монополия власти КПСС, ее контроль за духовной жизнью общества, остались незыблемыми экономические основы государства. 16.2. Реформирование управления экономикой Реорганизация управления экономикой проходила в несколько этапов: Первый этап (1954 г.) - рационализация существующих структур (сокращение количества министерств и численности аппарата, упразднение промежуточных звеньев внутри министерств, создание четырехзвенной цепочки управления: главк - управление – отдел – сектор). Второй этап (1957 г.) - замена прежних структур новыми в связи с переходом к территориальному принципу управления (упразднение министерств, создание региональных совнархозов). Третий этап (1962 – 1963 гг.) - фактическое воссоздание централизованной системы управления (сокращение численности совнархозов, образование BСHX и ряда госкомитетов с функциями упраздненных министерств). - 265 - В 1957 г. был осуществлен переход от отраслевого к территориальному принципу управления экономикой. В Москве сохранилось лишь 8 отраслевых министерств; на месте других были сформированы небольшие государственные комитеты с координирующими функциями. территориальные В регионах создавались советы народного хозяйства (совнархозы). Общее количество совнархозов сначала составляло 105, из них 70 были образованы в РСФСР, 11 – на Украине, 9 – в Казахстане, 4 – в Узбекистане, по одному – в остальных союзных республиках. В Российской Федерации границы совнархозов совпадали с автономными республиками, краями и областями. Республики получили большие административно-хозяйственные полномочия, в частности, в их ведение было передано более 11 тыс. предприятий союзного уровня. Совнархозы подчинялись правительству своей республики и были в значительной степени автономны в руководстве предприятиями, стройками и учреждениями регионов. При этом по-прежнему осуществлялось централизованное планирование. Госплан СССР был не только сохранен, но и расширен. В руководство совнархозов входили председатель совнархоза, его заместители, начальники отраслевых управлений и отделов, позднее к ним присоединились директора крупнейших предприятий и строек. При совнархозах работали технико-экономические советы из научных работников, инженеров, администраторов. Обкомовское начальство не было представлено в совнархозах, то есть хозяйственники оказались относительно свободны от контроля местных партийных организаций. Экономические последствия создания совнархозов в первые годы были положительными: объем производства в 1957 – 1960 гг. увеличился в 1,5 раза, развивалась кооперация внутри регионов, улучшилось снабжение населения потребительскими товарами. В то же врем стали очевидны и недостатки новой системы: разрушались межрегиональные связи, неэффективно осуществлялось управление крупными промышленными предприятиями общегосударственного - 266 - значения, замедлилось внедрение в производство достижений научно- технического прогресса, вырос чиновничий аппарат на местах. Пытаясь преодолеть эти недостатки, в начале 60-х гг., союзные власти пошли на сокращение количества местных совнархозов до 43; одновременно были созданы республиканские совнархозы и Высший совет народного хозяйства СССР. Существование этих органов наряду с правительством и госкомитетами привело к многоступенчатости управленческой системы и пересечению функций ее отдельных звеньев. Главной причиной неудачи хозяйственной реформы стала невозможность встроить территориальный принцип управления в сложившуюся административно-командную систему с её централизованным планированием и распределением ресурсов. Негативную роль сыграли и другие факторы: противодействие столичной бюрократии, потерявшей рабочие места в Москве; отсутствие заинтересованности в результатах реформы рядовых работников; невозможность освоения на местном уровне новых дорогостоящих технологий. Политика в отношении сельского хозяйства отличалась крайней непоследовательностью. С одной стороны, принимались меры, стимулирующие эффективную работу колхозов и личных подсобных хозяйств. Так, в 1953 1954 гг. были повышены заготовительные цены на сельскохозяйственную продукцию, снижен вдвое сельскохозяйственный налог, списаны недоимки, отменен налог на владение коровами и свиньями, снижены нормы обязательных поставок с личных подсобных хозяйств (с 1958 г. полностью отменены). За пять лет к 1958 г. капиталовложения из бюджета в аграрный сектор возросли в 2,5 раза. С другой стороны, Н. С. Хрущев оказался автором ряда решений, которые крайне тяжело отразились на сельском хозяйстве. В 1956 г. было ограничено количество скота в личном подсобном хозяйстве; в 1958 г. - запрещено держать скот в личной собственности гражданам, проживающим в городах и рабочих поселках. Серьезный удар по колхозам и ЛПХ нанесла кампания - 267 - «Догнать и перегнать США по производству мяса, молока и масла на душу населения», в ходе которой власти на местах принудительно скупали продукцию животноводства, произведенную на приусадебных участках. При этом миллионы голов скота были уничтожены, так как предложенная цена была слишком низкой. Колхозы и совхозы брали обязательства в несколько раз увеличить производство мясомолочной продукции и для выполнения плана в массовом порядке занимались приписками. Чтобы решить проблему нехватки кормов, Н. С. Хрущев рекомендовал повсеместно распространять кукурузу. Посевы кукурузы были увеличены в 4,2 раза, но это не принесло ожидаемого результата, наоборот, многие хозяйства понесли убытки. Еще одна его идея - освоение целинных и залежных земель, начавшееся в 1954 г. За три года в Казахстане, в районах Южной Сибири и Южного Урала было распахано около 36 млн гектаров. Первый же год, несмотря на хороший урожай, принес убытки из-за бездорожья, больших затрат на переброску людей, техники, горючего. Не были учтены и природноклиматические условия: пыльные бури рассеивали верхний плодородный слой земли. Поэтому себестоимость зерна на целине оказалась на 20 % выше, чем в традиционных зерновых районах. В 1958 г. в принудительном порядке и по завышенным ценам была продана колхозам техника машинно-тракторных станций (МТС) – государственных предприятий, а сами они преобразованы в ремонтнотракторные станции (РТС). Специалисты МТС не хотели становиться колхозниками, терять твердые зарплаты и уезжали в города. Многие колхозы оказались вновь в долгах, а техника, оставшаяся без квалифицированного обслуживания, приходила в негодность. В соответствии с курсом на создание «агрогородов» колхозы в массовом порядке преобразовывались в совхозы. За 1954 – 1958 гг. около 8,5 колхозов получили статус государственных хозяйств. Вчерашние превращались в наемных работников государства на - 268 - крестьяне фиксированном жаловании. Из производителей сельскохозяйственной продукции крестьяне становились её потребителями. Провал сельскохозяйственной политики советского руководства был очевиден. Уже в 1961-1962 гг. остро ощущалась нехватка не только мяса, молока и молока, но и продуктов, считавшихся обязательными в небогатом ассортименте провинциальных магазинов: хлеба, крупы, сахара. С 1963 г. начались регулярные закупки зерна за рубежом. Страна на долгие годы вперед оказалась в продовольственной зависимости от импорта. 16.3. Реорганизация государственного и партийного аппарата После ХХ съезда КПСС активизировалась работа Советов всех уровней, расширялись права союзных республик. Сессии Советов стали проводиться регулярно, на них обсуждались важные вопросы государственной и хозяйственной жизни. Законопроекты по ряду вопросов предварительно выносились на всенародное обсуждение, которое, однако, практического значения не имело, поскольку носило характер политических кампаний, направленных на безусловное одобрение и поддержку инициатив, исходящих от партийных органов. В 1957-60 гг. Верховными Советами союзных республик были приняты новые положения о местных (сельских и районных) Советах депутатов трудящихся, расширившие их права в вопросах планирования развития хозяйства территорий, а также производства и распределения продукции местных предприятий, организации жилищного, культурно-бытового и дорожного строительства. Впервые был разработан порядок отзыва депутатов избирателями в случае, если за отзыв проголосовало более 50 % избирателей округа. Распространенной практикой стало привлечение населения к деятельности местных Советов (в их аппарате работало около 262 тыс. внештатных сотрудников). В конце 1962 г. краевые и областные Советы депутатов трудящихся были разделены на промышленные и сельские; смысл - 269 - реформы был в том, чтобы приблизить Советы к нуждам конкретной территории. Эксперимент оказался неудачным, поскольку нарушалось единство власти: в одном регионе появилось два хозяина, что вело к дезорганизации управления. Главное направление изменений в деятельности Советов этого периода можно охарактеризовать как постепенное превращение Советов в реальные органы общественного самоуправления. Как органы власти они по-прежнему оставались несамостоятельными и находились под партийным контролем. В 1957 г. Верховный Совет СССР принял закон, по которому к компетенции союзных республик было отнесено решение вопросов их внутреннего административно-территориального устройства (определение границ районов, областей). В государственном бюджете СССР было отменено деление бюджета союзных республик на республиканский и местный. Республики сами стали распределять средства, выделенные им федеральным центром. Реформы затронули и партийный аппарат. наименования высшей секретарь» - партийной Знаковым было изменение должности (вместо «Генеральный «Первый секретарь»). Повысилось значение «партийного парламента» - ЦК КПСС; был расширен состав Президиума ЦК КПСС. Принятый в 1961 г. новый Устав КПСС предусматривал необходимость систематического обновления партийных органов. Низшее звено – до райкома включительно – на каждых выборах должно было обновляться наполовину, на республиканском и областном уровне – на одну треть, состав ЦК КПСС и Президиума ЦК - на одну четверть. Тремя сроками ограничивалось пребывание в составе руководящих партийных органов; исключение делалось для кандидатов, сумевших получить не менее ¾ голосов (при тайном голосовании). Тем самым были поколеблены позиции партийной номенклатуры. Раздражала партийную элиту и манера Н. С. Хрущева напрямую обращаться к рядовым коммунистам, игнорируя промежуточные инстанции. Неоднозначную реакцию в партийной среде вызвала установка на построение - 270 - материально-технической базы коммунизма к 1980 г., закрепленная в III Программе КПСС. В 1962 г. было принято решение о разделении партийных комитетов - от областных и ниже - по производственному принципу на промышленные и сельские. В том же году реорганизации подверглись контрольные органы партии и государства. Министерство госконтроля было упразднено еще в 1957 г. вместе рядом других министерств. Вместо него работала (не слишком эффективно) Комиссия советского контроля Совета министров СССР. По инициативе Н. С. Хрущева был образован объединенный Комитет партийно-государственного контроля ЦК КПСС и Совета министров СССР, дополненный системой местных КПГК всех уровней. Комитеты партийно-государственного контроля имели право производить свое расследование, налагать на виновных взыскания и штрафы, передавать дело в прокуратуру и суд. В 1963 г. Комитет партийногосударственного контроля СССР получил право контролировать Вооруженные Силы, Комитет государственной безопасности и Министерство охраны общественного порядка. Однако громадная машина крутилась без особых результатов. Ожидаемого хозяйственного эффекта усилия армии контролеров не принесли. Сама по себе система КПГК сыграла роль дополнительного раздражающего фактора против деятельности и личности Н. С. Хрущева. 16.4. Изменения в судебной системе, МВД, армии, органах государственной безопасности Реформирование судебной системы включало в себя следующие направления: - либерализация законодательства (упразднение понятия «враг народа», смягчение наказаний, сокращение сферы применения смертной казни, признание принципа гласности судебного разбирательства); - укрепление автономии судов от администрации (увеличение срока полномочий судей, ликвидация управлений юстиции при областных Советах); - децентрализация (образование президиумов в составе республиканских и - 271 - областных судов с правом пересмотра приговоров, расширение надзорных прав республиканских судов); - упразднение системы чрезвычайных судебных органов (особых совещаний), сокращение сети специальных судов; - расширение контрольных функций прокуратуры; В 1954 г. органы госбезопасности были выведены из системы МВД, а Главное управление лагерей (ГУЛАГ) из Министерства юстиции СССР возвращено в состав МВД СССР. В связи с реализацией курса на расширение прав союзных республик в 1955 г. восстановлено Министерство внутренних дел РСФСР, которое отсутствовало в системе центральных республиканских органов с 1930 г. В соответствии с марксистской концепцией постепенной передачи государственных функций общественному самоуправлению партийно- государственное руководство СССР инициировало создание широкой сети добровольных народных дружин (ДНД) по охране общественного порядка. В 1960 г. было расформировано Министерство внутренних дел СССР: его функции были переданы республиканским органам, вскоре переименованным в министерства охраны общественного порядка (МООП). Развитие Вооруженных Сил характеризовалось появлением стратегического оружия, обеспечивающего основы внешнеполитического паритета с США. Это была триада стратегического оружия - межконтинентальные ракеты, ядерные и водородные боеголовки и атомные подводные лодки. Решением Верховного Совета СССР в 1960 г. создан новый вид Вооруженных Сил – Ракетные войска стратегического назначения. Одновременно с этим происходило радикальное сокращение армии. В 1955-1958 гг. из армии были вынуждены уйти 2 млн 140 тыс. военнослужащих. Процессы сокращения воинского состава больно ударили по офицерскому корпусу, были расформированы многие военно-учебные заведения, органы управления. Вместо Министерства государственной безопасности в марте 1954 г. - 272 - образован Комитет государственной безопасности при Совете министров СССР. Ряд функций прежнего МВД были переданы в систему КГБ. Формально Комитет подчинялся правительству, фактически его деятельность контролировалась партийным аппаратом. 16. 5. Реформы в социальной сфере, образовании, культуре Вторая половина 50-х – начало 60-х гг. отмечены преобразованиями в социальной сфере, которые существенно улучшили материальное трудящихся города и деревни. В 1956 г. был отменен «драконовский» закон 1940 г., вводивший уголовные наказания за нарушение трудовой дисциплины. Установлена минимальная оплата труда (с уровня 30 руб. к середине 60-х гг. она поднялась до 60 руб.). Постепенно росла и среднемесячная заработная плата: с 78 руб. в 1958 г. до 95 руб. в 1965 г. Сокращена на 2 часа продолжительность рабочей недели (с 48 до 46 часов), введены два выходных дня, увеличены отпуска. Проведена пенсионная реформа для рабочих и служащих: по новому закону мужчины могли уходить на пенсию с 60 лет при трудовом стаже 25 лет, женщины – с 55 лет при стаже 20 лет. Размер пенсий был увеличен, хотя и оставался небольшим – от 30 до 120 руб. (в ценах 1961 г.). Впервые право на пенсию получили колхозники: мужчины с 65 лет, женщины – с 60 лет. Началась выдача паспортов колхозникам, то есть они стали полноправными гражданами страны. С середины 50-х гг. началось масштабное жилищное строительство. Чтобы быстрее решить жилищную проблему, возводились дешевые пятиэтажные панельные дома – «хрущевки». В 1956 – 1960 гг. в новые дома переселились 54 млн человек, но полностью ликвидировать очереди на жилье не удалось. В 1958 г. была отменена добровольно-принудительная подписка граждан на облигации государственного займа и одновременно на 20 лет приостановлены выплаты по ним. - 273 - В том же году снижены ставки налога на малоимущих и отменены налоги на холостяков, одиноких и малосемейных граждан. Был разработан план поэтапного снижения налогов с рабочих и служащих с перспективой их полной отмены в 1965 г. С 1956 г. отменяется плата за обучение в старших классах и вузах. Таким образом, в социальной сфере было сделано немало. Но в первой половине 60-х гг. ситуация начала меняться. Трудности в экономике не могли не отразиться на материальном положении народных масс. Следствием отставания роста производительности труда от плановых заданий было снижение тарифных расценок в промышленности. Пытаясь преодолеть негативные тенденции в экономике, правительство фактически заморозило заработную плату. Обострение продовольственной проблемы привело к повышению в 1962 г. розничных цен на мясо (30 %) и масло (25 %). Недовольство населения в ряде случаев приняло форму открытых протестных акций с трагическими последствиями (подавление стихийного выступления рабочих в г. Новочеркасске). С периодом «оттепели» связаны заметные достижения СССР в области науки и техники. Увеличение инвестиций в науку позволило создать в 1956 1958 гг. 63 новых научно–исследовательских института. В г. Дубна Московской области стал действовать Объединенный институт ядерных исследований. Организован Сибирский филиал Академии наук СССР. Среди знаковых достижений этого периода – спуск на воду атомного ледокола «Ленин»; испытания межконтинентальных баллистических ракет, ядерного и водородного оружия; запуск первого в мире искусственного спутника Земли; наконец, полет в космос Ю. А. Гагарина 12 апреля 1961 г., ставший триумфом советской науки. «Оттепель» в духовной жизни – литературе, искусстве, живописи, гуманитарных науках – началась с ослабления цензуры. Были опубликованы произведения Галины Николаевой, Владимира Дудинцева, Александра Солженицына, прямо или косвенно затрагивавшие тему сталинских репрессий. - 274 - В литературе и искусстве появилось новое поколение писателей, поэтов, кинорежиссеров – «шестидесятников» (В. Аксенов, А. Вознесенский, Б. Окуджава, Е. Евтушенко, Р. Рождественский, М. Калатозов, М. Хуциев), пытавшихся осмыслить трагические итоги недавнего прошлого и поставить вопрос о векторе развития современного советского общества. Позиция руководства и лично Н. С. Хрущева по отношению к творческой интеллигенции отличалась крайней непоследовательностью: некоторые послабления сменялись острой критикой и даже попытками восстановить партийный диктат в прежнем виде. Проявлениями второй тенденции можно считать запрет на публикацию романа В. Гроссмана «Жизнь и судьба», кампанию травли Б. Пастернака, гонения на представителей авангардизма в художественном творчестве («бульдозерная выставка»). Такие метания не увеличивали числа сторонников Н. С. Хрущева среди деятелей литературы и искусства. Недовольство его политикой росло в самых разных слоях общества. Осенью 1964 г. в ближайшем окружении Н. С. Хрущева созрел аппаратный заговор. На внеочередном заседании Президиума ЦК КПСС он был подвергнут жесткой критике, обвинен в волюнтаризме и вынужден подписать заявление о собственной отставке. Октябрьский Пленум ЦК КПСС освободил его от занимаемых постов «в связи с преклонным возрастом и по состоянию здоровья». Снятие Н. С. Хрущева произошло для граждан страны неожиданно, но протестов не вызвало. К концу правления социальная база его политики оказалась чрезвычайно суженной в силу нескольких причин: - постоянные реорганизации, проводимые Н. С. Хрущевым, затрагивали жизненные интересы партийно-государственной номенклатуры; - радикальное сокращение армии и отставка популярных военачальников (Г. К. Жуков) вызвали массовое недовольство военных; - авантюризм внешней политики несколько раз подводил страну к порогу ядерной войны; - реформы не дали ощутимого роста благосостояния, что не могло не - 275 - вызвать разочарования среди населения; - непродуманность, волюнтаристские методы осуществления реформ часто приводили к негативным результатам. Сам Н. С. Хрущев позднее оценивал свою отставку, осуществленную в рамках закона с соблюдением всех демократических процедур, как свидетельство необратимости инициированных им перемен. Контрольные вопросы и задания 1. Дайте сравнительную характеристику отраслевой и территориальной систем управления экономикой. Каковы их достоинства и недостатки? 2. Какие изменения произошли в законодательстве и правоохранительных органах в период «оттепели»? 3. Можно ли охарактеризовать модель государственного управления, созданную в эти годы как волюнтаристскую? Аргументируйте свой ответ. 4. Почему партийно-государственной номенклатуре удалось сместить Н. С. Хрущева? Тема 17. Эволюция системы государственного управления в СССР (середина 1960-х – начало 1980-х гг.) 1. Первые шаги «коллективного руководства». 2. Реформирование управления экономикой. 3. Принятие Конституции СССР 1977 г. 4. Изменения в правоохранительной системе и органах государственной безопасности. 5. Нарастание кризисных явлений в государственном управлении. - 276 - 17.1. Первые шаги «коллективного руководства» Реформы конца 50-х - начала 60-х гг. создали в обществе обстановку хронической нестабильности и настроили против личности реформатора различные слои правящей элиты: бюрократию и партийную номенклатуру, директорский корпус и военных. Сразу после смещения Н. С. Хрущева высшие партийный и государственный посты были разделены: Первым секретарем ЦК КПСС стал Л. И. Брежнев, председателем Совета министров СССР – А. Н. Косыгин. Должность председателя Президиума Верховного Совета СССР с декабря 1965 г. занял Н. В. Подгорный. Основными лозунгами брежневской эпохи стали коллективное руководство, стабильность, устойчивость. Призыв к борьбе с «волюнтаризмом» Н. С. Хрущева означал прежде всего отказ от хрущевских реформ в области партийно-государственного управления. В ноябре 1964г. было ликвидировано разделение областных (краевых) партийных организаций на промышленные и сельские. Восстанавливалась в полном объеме вертикаль партийного руководства – ЦК, обком, райком. Следом за перестройкой партийных органов была проведена реорганизация, восстановление в прежнем виде советских, комсомольских и профсоюзных учреждений. В процессе реставрации прошлых институтов власти с неизбежностью возникал вопрос об отношении к Комитету партийногосударственного контроля. Деятельность этой структуры представляла реальную опасность для партийного аппарата всех уровней. Не случайно новое руководство в декабре 1965 г. преобразовало КПГК в Комитет народного контроля, лишив его прежних властных полномочий (в частности, права на самостоятельное расследование). Сразу после прихода Л. И. Брежнева к власти в верхах разгорелась борьба вокруг выбора путей развития страны. Консервативное крыло возглавил член Президиума ЦК КПСС, секретарь ЦК КПСС А. Н. Шелепин – противник курса ХХ съезда КПСС, выступавший за восстановление «доброго имени Сталина», за свертывание демократии и возвращение к директивным методам управления. - 277 - Идеи сторонников дальнейшего развития линии ХХ съезда КПСС выражал Ю. В. Андропов – секретарь ЦК КПСС, руководитель международного отдела его аппарата. Он предлагал продолжить экономические реформы, развивать демократию и самоуправление, прекратить гонку ядерных вооружений. По его мнению, партия должна была сосредоточиться на политическом руководстве. не вмешиваясь в хозяйственные вопросы. В качестве политического курса Л. И. Брежнев избрал центризм. Он не принял целиком ни одной из предложенных программ, но заимствовал некоторые рекомендации из обеих. Не будучи убежденным противником сталинизма, он понимал, что полный отказ от курса ХХ съезда уже невозможен. Новое руководство в своей политике пыталось сочетать идеологический консерватизм с дозированными экономическими реформами. Обладая большим опытом партийной и советской работы, Л. И. Брежнев знал, что решающим средством укрепления его власти будет завоевание крепких позиций в руководящих органах партии. При нем Президиум ЦК был вновь преобразован в Политбюро. Резко возросла роль Секретариата ЦК: он стал предрешать вопросы, выносимые на Политбюро. Заседания Политбюро превратились в формальность: на них штамповались решения, подготовленные Секретариатом. В 1966г Л. И. Брежнев стал Генеральным секретарем ЦК КПСС. Тогда же были отменены временные ограничения на занятие руководящих должностей в партийной иерархии. Ключевые посты в руководстве партией и государством постепенно занимали выходцы из ближайшего окружения Л. И. Брежнева – члены так называемой «днепропетровской группировки». Прочную поддержку работников партийного и государственного аппарата Л. И. Брежнев получил, благодаря предоставлению им многочисленных льгот и привилегий. Наступила эпоха неограниченного господства номенклатуры. - 278 - 17.2. Реформирование управления экономикой Новое руководство страны понимало, что две насущные задачи, стоявшие в повестке дня, – повышение уровня жизни населения и поддержание высоких темпов экономического развития - принципиально не решаемы прежними сталинскими методами. Ситуация в экономике требовала продолжения реформ; в этом же направлении действовал инерционный фактор, поскольку разработка планов экономических, преобразований активно велась в последние годы правления Н.С.Хрущева. Реформа сельского хозяйства. В марте 1965 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, посвященный развитию аграрного сектора. По его итогам были приняты следующие меры: 1. Снижен план закупки зерна; ежегодные объемы закупок сохранялись неизменными до 1970 г. 2. Повышены закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию. 3. Введены надбавки за сверхплановые поставки хлеба (до 50 %). 4. Взят курс на электрификацию сельского хозяйства. 5. Отменялись повсеместные обязательные посевы кукурузы. 6. Увеличены бюджетные ассигнования аграрному сектору. 7. Сняты неоправданные ограничения для развития личных подсобных хозяйств. Экономический эффект не заставил себя ждать, но он был недолгим. За восьмую пятилетку рост валовой продукции сельского хозяйства составил 21 %. На некоторое время удалось ослабить зависимость страны от закупок продовольствия за границей. К 1970-м гг. позитивные результаты были сведены на нет постепенным повышением цен на технику, бензин, удобрения, стройматериалы. Рентабельность хозяйств, достигнув максимума в 1970 г., вновь начала снижаться. Все более давала себя знать несостоятельность колхозно-совхозной системы с ее централизованным управлением, отсутствием конкуренции и материальной заинтересованности, инфраструктуры и социальной сферы. - 279 - запущенностью Реформа управления промышленностью. В докладе председателя Совета министров СССР А. Н. Косыгина на сентябрьском (1965 г.) Пленуме ЦК КПСС была сформулирована новая концепция управления экономикой. Смысл ее заключался в сочетании административной централизации с ограниченной хозяйственной автономией предприятий. В ходе реформы осуществлялись следующие мероприятия: 1. Совнархозы упразднялись и воссоздавались отраслевые министерства: 11 общесоюзных и 17 союзно-республиканских; к концу 1975 г. насчитывалось уже 35 промышленных министерств. 2. Сохранялась и получила дальнейшее развитие система межведомственных государственных комитетов: к существующим комитетам добавились Госкомцен, Госстандарт, Госкомитет по науке и технике. 3. Сокращалось общее количество плановых показателей для предприятий, вводились новые показатели, ориентирующие производителя на рыночный спрос (объем реализованной продукции). 4. Предприятия, переведенные на хозрасчет, получили право распоряжения частью прибыли. Эти средства были разделены на три фонда: фонд материального поощрения (премии работникам), фонд соцкультбыта (строительство и содержание жилья и других социальных объектов), фонд самофинансирования (обновление материально-технической базы производства). «Косыгинская» экономическая реформа дала заметный импульс развитию народного хозяйства. Восьмая пятилетка (1966 - 1970) считается самой успешной в послевоенной истории. Производительность труда в эти годы увеличилась на 1/3, объем производства – в 1,5 раза, национальный доход – на 41 %. Производство потребительских товаров впервые стало расти быстрее, чем производство продукции тяжелой промышленности. Однако столкнувшись с логикой планового управления экономикой, реформа забуксовала. Неоправданно низкие цены на сырье приводили к убыточности ряда отраслей, прежде всего металлургии, угольной, пищевой - 280 - промышленности. В то же время в отраслях, связанных с военнопромышленным комплексом, действовал явно завышенный уровень рентабельности (в приборостроении – до 50 %). Предложения о пересмотре цен не находили поддержки у партийных органов, которые руководствовались прежде всего политическими соображениями. Автономия предприятий превращалась в фикцию в условиях централизованного планирования и распределения ресурсов. Те из них, кто смог улучшить свои показатели, получали повышенные плановые задания на следующий год. Фактически продолжался курс на экстенсивное развитие экономики: за пятилетку было построено 1800 новых предприятий. Не была поколеблена система партийной власти: Л. И. Брежнев не поддержал предложение А. Н. Косыгина о ликвидации отраслевых отделов ЦК КПСС. Проведение реформы не сопровождалось расширением прав трудовых коллективов; трудящиеся попрежнему были лишены возможности контролировать действия администрации. В конечном итоге содержание «косыгинской» реформы оказалось в непримиримом противоречии с интересами номенклатурного слоя, который должен был проводить ее в жизнь. Дальнейшие попытки экономических реформ. На XXIV съезде КПСС (1971) был поставлен вопрос о переходе к интенсивным методам развития экономики. Для реализации нового курса съезд наметил конкретные меры: 1. Развитие опережающими темпами машиностроения для обеспечения научно-технического прогресса. 2. На этой основе – резкий рост производительности труда (до 40 %). 3. Ускоренное развитие легкой промышленности. 4. Жесткая экономия сырья, материалов, электроэнергии. 5. Повышение качества изделий путем использования передовых технологий. 6. Оптимальное сочетание принципов отраслевого и территориального планирования, сокращение количества управленческих звеньев. - 281 - 7. Укрепление дисциплины: государственной, плановой, финансовой, технологической, трудовой. В 1973г. состоялась еще одна реформа министерской системы. Главные управления министерств были ликвидированы. Сложилась трехзвенная система управления: министерство – производственное объединение – предприятие. К концу 70-х гг. развитие производства подошло к появлению территориальнопроизводственных комплексов, что потребовало создания территориальнопроизводственных органов управления. На низовом уровне в промышленности и строительстве получили распространение хозрасчетные бригады. В сельском хозяйстве развивалась межотраслевая интеграция колхозов и совхозов с обрабатывающими предприятиями и научно-исследовательскими организациями. Появились районные, областные и республиканские агропромышленные объединения. Новую систему возглавил Госагропром СССР (1982). Для усиления личной заинтересованности колхозников в результатах труда вводился бригадный подряд с оплатой по конечному результату. Общая сумма инвестиций в сельское хозяйство за 1966 – 1980 гг. составила 383 млрд руб. или 78 % инвестиций за все годы советской власти. Но эти меры не привели к серьезным результатам. сельскохозяйственной продукции едва перекрывал Рост производства процент прироста населения. К концу периода сельское хозяйство превратилось в устойчивого получателя государственных дотаций, а СССР – в мирового лидера по закупке зерна. В целом попытки обновить административную систему социализма, заставить ее работать более эффективно не увенчались успехом. Девятая (1971 – 1975), десятая (1976 -1980) и одиннадцатая (1981 – 1985) пятилетки ознаменовались замедлением темпов развития, ростом диспропорций в экономике. Страна попала в прямую зависимость от экспорта нефти и газа. Огромные ресурсы оттягивал военно-промышленный комплекс. Инвестиции в промышленность и сельское хозяйство вязли в неэффективном хозяйственном механизме. Все более очевидной становилось технологическая отсталость - 282 - СССР от стран Запада. Структурной перестройки экономики так и не произошло, возможности ее экстенсивного развития были исчерпаны. 17.3. Принятие Конституции СССР 1977 г. На протяжении "брежневского" двадцатилетия органы государственной власти сохранялись незначительны практически и не в прежнем затрагивали виде. Изменения существа были системы: - 1964 г. - ликвидированы последствия разделения местных Советов по производственному признаку; - 1966 г. - увеличено с 4 до 16 число постоянных комиссий при обеих палатах Верховного Совета CCСP; - I968 - I97I гг. - укреплен статус низовых Советов как органов, обладающих всем комплексом властных полномочий на своих территориях; - 1970-е гг. - расширены контрольные полномочия Верховных Советов СССР и союзных республик по отношению к правительству. Вторая половина 70-х гг. стала временем принятия Конституции СССР. Она должна была сменить не только очередной сталинскую Конституцию 1936 г., но и в известной степени Программу КПСС, обещавшую построение коммунизма к 1980 г. В новом Основном законе не было деклараций о скором наступлении коммунистического общества. Вместо этого появилось положение о так называемом «развитом социализме» - особой исторической фазе, для которой характерны «зрелые социалистические общественные отношения, сближение всех классов и социальных слоев, всех наций и народностей и образование на этой основе новой исторической общности людей – советского народа». Политическая система СССР была определена как «социалистическое общенародное государство, выражающее интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны». Советы депутатов трудящихся переименовывались в Советы народных депутатов. - 283 - Как и раньше, Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом государственной власти. Теоретически Верховный Совет олицетворял представительную власть и был законодательным органом, работал в сессионном порядке. Депутатом Верховного Совета мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет. Верховный Совет СССР был наделен правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. Из своего состава он избирал постоянно действующий орган – Президиум, образовывал правительство СССР, избирал Верховный суд СССР, назначал Генерального прокурора СССР. Верховный Совет состоял из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета национальностей. Совет Союза избирался по норме 1 депутат от 300 тыс. человек населения. Совет Национальностей – по квотам: 32 депутата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой национальной области и 1 депутат от каждого национального округа. Обе палаты обладали правом законодателей инициативы, их сессии проходили одновременно. Президиум Верховного Совета СССР работал между сессиями и обладал широкими полномочиями, фактически сопоставимыми с правами самого Верховного Совета. Указы Президиума утверждались на очередной сессии Верховного Совета и становились законами. . Президиум Верховный Совет СССР Совет Союза Верховный суд СССР Совет Национальностей й Совет министров СССР Генеральный прокурор СССР Рис. 24. Высшие органы власти и управления по Конституции СССР 1977 г. - 284 - Высший орган исполнительно-распорядительной власти был представлен правительством – Советом министров СССР. Высший орган судебной власти – Верховный суд СССР – осуществлял надзор за деятельностью судов, обладал правом суда первой инстанции и надзора дел в кассационном порядке. Конституция СССР 1977 г. внесла незначительные изменения в политическую систему: 1. Срок полномочий Верховного Совета СССР был увеличен до 5 лет; местных Советов – до 2,5 лет. 2. Полномочия местных Советов были несколько расширены. 3. Закреплена обязанность депутатов регулярно отчитываться перед избирателями. 4. Ряд государственных функций передавался общественным организациям (например, управление санаториями и домами отдыха – профсоюзам) 5. Впервые зафиксировано право союзных республик обращаться с законопроектами в высшие органы власти СССР. 6. Закреплены формы непосредственной демократии – референдум и всенародное обсуждение. Новые права и свободы граждан, гарантированные Конституцией 1977 г.: личные права: - на обжалованье действий должностных лиц; - на судебную защиту чести и достоинства; - на критику действий государственных и общественных организаций; социальные и культурные права: - на охрану здоровья; - на жилище; - на пользование достижениями культуры; - свобода творчества. Конституция СССР 1977 г. более четко обосновала руководящую роль Коммунистической партии, назвав ее «ядром политической системы ». За этой - 285 - абсолютно неправовой формулировкой скрывалось реальное явление – дублирование всей системы управления партийным аппаратом. Согласно официальной статистике, в обсуждении проекта Конституции приняли участие свыше 140 млн человек – более четырех пятых всего взрослого населения страны. Результатом достаточно формального «всенародного обсуждения» стало принятие нового Основного закона Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. 17.4. Изменения в правоохранительной системе и органах государственной безопасности К середине 60-х гг. рассеялись иллюзии о том, что общественный порядок в стране может поддерживать сам народ посредством поголовного участия в добровольных народных дружинах. В сентябре 1966 г. было восстановлено Министерство охраны общественного порядка (МООП) СССР. Структура Министерства в соответствии с основными направлениями его деятельности включала Главное управление милиции, Главное управление мест заключения, Следственное управление, Главное управление внутренних войск, Главное управление пожарной охраны и другие подразделения. В 1968 г. МООП СССР было переименовано в Министерство внутренних дел СССР. При этом некоторой реорганизации подвергся и его центральный аппарат. Вместо Главного управления милиции образуются в качестве самостоятельных подразделений: Управление административной службы милиции (впоследствии Главное управление охраны общественного порядка), Управление уголовного розыска, Управление по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией, Управление ГАИ, Управление специальной милиции (позднее преобразовано в Специальное управление МВД СССР), Управление транспортной милиции (в последующем – Главное управление внутренних дел на транспорте). Аналогичные реорганизации были произведены в МВД союзных республик. - 286 - К началу 70-х г. вместо сталинского ГУЛАГа в системе МВД была создана сеть дифференцированных исправительно-трудовых учреждений для разных категорий заключенных. В 1970 г. восстановлено Министерство юстиции СССР, упраздненное в 1956 г. В компетенцию Министерства входило организационное руководство судами, их материальное обеспечение при соблюдении принципа независимости судей. В союзных и автономных республиках образовывались республиканские Министерства юстиции. Пик преобразований в правоохранительной системе пришелся на конец 70х гг., когда после принятия Конституции СССР были опубликованы законы о Верховном суде, о прокуратуре, о Государственном арбитраже, об адвокатуре. Существо перемен состояло в следующем: 1. Вводилась система арбитражных судов. 2. В прокуратурах автономных республик, краев, областей, городов образовывались коллегии; решения коллегий имели рекомендательный характер и не нарушали принципа единоначалия. 3. Прокурорский надзор был распространен на государственные комитеты, исполнительные и распорядительные органы местных Советов. 4. Прокуратура получила право координировать деятельность правоохранительных органов, тем самым была расширена ее компетенция. 5. Уточнялись функции адвокатуры, повышалась степень ее автономии (в частности, адвокаты получили право обжаловать в суде решения президиумов коллегий об исключении из коллегии адвокатов). 6. Более четко регламентировались полномочия и порядок работы Верховного суда СССР. В 1967 г. Верховный Совет СССР принял в новой редакции закон о всеобщей воинской обязанности. В отличие от предшествовавшего закон 1967 г. вводил обязательную начальную военную подготовку для всех юношей допризывного и призывного возрастов. Был установлен единый призывной возраст (18 лет) и зафиксирован предельный призывной возраст - 287 - (27 лет) для лиц, получивших отсрочки или не призванных по иным причинам. Особую роль в управлении страной играл Комитет государственной безопасности СССР во главе с Ю. В. Андроповым, который был также членом Политбюро ЦК КПСС и членом правительства. В КГБ насчитывалось вместе с пограничными войсками 400 тыс. сотрудников (из них 90 тыс. собственных сотрудников). В составе аппарата КГБ было пять Главных управлений: разведки, контрразведки, пограничной охраны, специальной связи, охраны Конституции и 11 технических управлений. Среди этих подразделений выделялось пятое управление по охране Конституции, занимавшееся преследованием политической оппозиции и просто инакомыслящих. Нарастающий кризис советской системы активизировал диссидентское и правозащитное движение. По сведениям КГБ, с 1967 по 1975 г. за «антисоветскую агитацию и пропаганду» было осуждено 1583 человека. В 1981 г. установлено 1512 авторов и распространителей «антисоветских клеветнических материалов». Широко использовался такой метод борьбы с инакомыслием, как высылка за границу с лишением советского гражданства. Данные меры воздействия применялись обычно по отношению к деятелям литературы и искусства (среди вынужденных эмигрантов - А. Солженицын, В. Буковский, В. Аксенов, М. Ростропович, Г. Вишневская, Э. Неизвестный). Во внутреннюю ссылку в г. Горькой был отправлен академик А. Д. Сахаров. К началу 80-х гг. диссидентское движение в СССР было практически разгромлено (общее число арестованных - более 500 человек). Тем не менее, оно оставило заметный след в истории нашей страны, внесло существенный вклад в подготовку перестройки и будущих реформ. - 288 - 17.5. Нарастание кризисных явлений в государственном управлении Термин «застой», которым принято определять ситуацию 70-х - начала 80-х гг. в СССР, многозначен и содержит в себе сразу несколько характеристик этого периода: 1. Экономический рост был незначителен и осуществлялся за счет экстенсивных источников. 2. «Нефтегазовые» деньги, поступавшие в страну, тратились не на модернизацию, а на сиюминутные социальные нужды, гонку вооружений, помощь «дружественным» режимам; в результате технологическое отставание СССР от Запада увеличивалось. 3. Правящая элита дряхлела, ее неспособность к инновациям была очевидна для всех. 4. В общественном настроении преобладали конформизм, инертность, нежелание перемен при формальном декларировании их необходимости. Почему «застой» оказался таким протяженным во времени? Можно назвать несколько факторов, обусловивших его длительность: - во-первых, ситуация устраивала правящий слой, получивший гарантии безопасности и сохранения социального статуса; - во-вторых, амортизирующую роль сыграл приток нефтедолларов, позволявший решать первоочередные социальные проблемы; - в-третьих, до определенного времени ситуация устраивала и рядовое население, ощутившее реальный рост жизненного уровня и преимущества социальной стабильности. К началу 80-х г. государственно-политический строй в СССР приобрел некоторые черты авторитарного режима. Л. И. Брежнев к высшему партийному посту присоединил высший государственный пост (в 1977 г. он стал председателем Президиума Верховного Совета СССР) и звание маршала СССР. Кроме того, он получил пять золотых звезд Героя Советского Союза и социалистического труда, высшую советскую военную награду – орден - 289 - «Победы», восемь орденов Ленина, множество других наград и премий. В общественном мнении этот фарс с непомерным раздуванием заслуг и бесконечными награждениями получил резко негативную оценку. Еще более раздражающим фактором для рядовых граждан являлась ситуация хронического дефицита самых необходимых товаров и продуктов. В 1981 г. вводится нормированное распределение мясных продуктов и масла. По существу, этот возврат к карточной системе был свидетельством краха модели плановой экономики. Возрастал разрыв между платежеспособным спросом и его товарным покрытием. «Отложенный» спрос приобретал форму растущих вкладов населения в сберкассах: за 1971-1975 гг. вклады выросли в 2, 6 раза, за 1976-1980 гг. – еще в 3 раза. Замедлилось решение жилищной проблемы. Процент вложений в жилищное строительство сокращался с 17,2 % в восьмой пятилетке до 13,6 % в десятой. Падало и качество строящегося жилья. Снизилась доля расходов на здравоохранение. В то же время наращивалось производство алкогольных напитков: за 18 брежневских лет потребление алкоголя на душу населения в СССР выросло в 10 раз. Настроения всеобщего недовольства и неудовлетворенности действительностью подпитывались слухами о райской жизни правящей элиты, которую обслуживала сеть специальных магазинов, санаториев, больниц. К началу 80-х гг. в стране уже была 18-миллионная армия чиновников, которая для своего содержания требовала колоссальных средств. Протекционизм и кумовство пронизывали все этажи власти. Фактическая несменяемость руководства вела к коррупции, происходило слияние мафиозных структур с государственным аппаратом. В первой половине 80-х гг. советское государство и общество охватил системный кризис, основными проявлениями которого были: 1. Замедление темпов экономического развития и его экстенсивный характер. 2. Чрезмерный рост масштабов и роли военно-промышленного комплекса. - 290 - 3. Растущее отставание сельского хозяйства и легкой промышленности. 4. Сбои в работе системы управления, которая не справлялась со своими функциями, несмотря на непомерный рост чиновного аппарата. 5. Утверждение двойной морали в обществе. 6. Серьезный кризис коммунистической идеологии. 7. Всеобщее недовольство войной в Афганистане. После смерти Л. И. Брежнева 1982 г. его преемником стал Ю. В. Андропов, возглавлявший КГБ в течение 15 лет. Очевидность кризиса заставляла искать пути выхода из сложившейся ситуации. С ноября 1982 по февраль 1984 г. новым руководством проводились следующие преобразования: 1. Борьба с коррупцией. Ю. А. Андропов инициировал расследование ряда уголовных дел в отношении ближайшего окружения Л. И. Брежнева («бриллиантовое дело»). КГБ провел серию хозяйственных процессов, самым шумным из которых был процесс директоров московских магазинов. В прессе была развернута кампания о коррупции в государственном и партийном аппарате. 2. Экономическая реформа предполагала включение элементов рынка в социалистическое народное хозяйство под жестким контролем государства. В ЦК КПСС был создан Экономический отдел во главе с Н. И. Рыжковым. Вокруг Ю. В. Андропова сложилась группа ученых, занимавшихся разработкой конкретных путей осуществления реформы. Начальными её мероприятиями стали меры по наведению порядка и повышению трудовой дисциплины на производстве. Для успеха реформы, по мнению руководства СССР, необходимо было укрепить всю управленческую вертикаль. 3. Частичное обновление партийного и государственного аппарата. За 15 месяцев пребывания у власти Ю. В. Андропова сменилось 18 министров СССР и 37 секретарей областных комитетов КПСС. В то же время были приняты указы Президиума Верховного Совета СССР об усилении ответственности за антисоветскую, антигосударственную деятельность. После инцидента с южнокорейским самолетом, вторгшимся в - 291 - воздушное пространство Советского Союза в сентябре 1983 г., серьезно осложнились отношения с Западом. Смерть Ю. В. Андропова в феврале 1984 г. положила конец попыткам реформ. Его преемник К. У. Черненко находился у власти около года. Очередным реформатором советского общества и государства стал М. С. Горбачев, избранный Генеральным секретарем ЦК КПСС в марте 1985 г. Контрольные вопросы и задания 1. Раскройте основные направления экономической реформы 1965 г. и дайте оценку ее результатам. 2. Почему ситуацию 70-х – начала 80-х гг. в СССР принято характеризовать термином «застой»? Чем объяснить долговременный характер этого периода? 3. Сравните Конституции СССР 1936 и 1977 гг. по следующим позициям: высшие органы власти и управления, избирательная система, национальногосударственное устройство, права и свободы граждан. 4. Дайте характеристику изменениям в правоохранительной системе, вооруженных силах, органах государственной безопасности в 70-е гг. 5. Каковы были проявления системного кризиса в СССР в начале 80-х гг.? - 292 - Тема 18. Модернизация аппарата управления в период «перестройки» (1985-1991 гг.) 1. Преобразования начального этапа «перестройки» (1985 – 1988 гг.). 2. Экономическая реформа. З. Создание парламентской системы в СССР. 4. Введение поста президента СССР. 5. Кризис советской государственности и распад СССР. 18.1. Преобразования начального этапа «перестройки» (1985 -1988 гг.) Вторая половина 1980-х гг. вошла в историю нашей страны под названием «эпоха перестройки». Она была инициирована новым советским руководством во главе с М. С. Горбачевым. Целью реформ провозглашалось обновление социализма, совершенствование его политической и экономической системы. Но итоги перестройки оказались иными. Глубина и масштаб кризиса социализма советского образца, отсутствие продуманной в деталях программы преобразований, неблагоприятная внешнеэкономическая конъюнктура — все это привело к утрате реформаторами контроля над процессом реформ, краху социалистической системы и распаду СССР. Курс на модернизацию социализма был провозглашен на апрельском (1985 г.) Пленуме ЦК КПСС. Одобренная тогда программа ускорения социальноэкономического развития страны предлагала более активное использование достижений науки и техники в народном хозяйстве, приоритетное развитие машиностроительного комплекса, расширение прав предприятий, внедрение хозрасчета, укрепление порядка и дисциплины на производстве и т. д. Курс на продолжение экономических реформ был подтвержден XXVII съездом КПСС (1986 г.). На 12 пятилетку планировалось увеличить темпы роста национального дохода до 20-22%, промышленной продукции – до 2124%, сельского хозяйства – вдвое. Не удалось избежать традиционного завышения предполагаемых результатов, например обещаний к 2000 г. в 2,5 - 293 - раза повысить производительность труда и экономический потенциал СССР в целом, а также согласно новой жилищной программе обеспечить каждую советскую семью отдельной квартирой или домом. Всерьез ставилась задача – догнать к 2000 г. США по уровню промышленного производства. До 1987 г. новое руководство в качестве основного способа ускорения темпов экономического развития использовало административные меры. В частности, была сделана попытка перенести на гражданский сектор экономики методы управления, применявшиеся в военно-промышленном комплексе СССР. За образец управленческой структуры в правительстве была взята Государственная комиссия по военно-промышленному комплексу, объединявшая все министерства и ведомства этого профиля. По ее подобию были образованы специальные органы – Бюро Совета министров по машиностроению, затем – по топливно-энергетическому комплексу, химическому, агропромышленному комплексу, социальному развитию. Еще одним примером попыток применения военно-административных методов управления экономикой было введение системы государственной приемки продукции на промышленных предприятиях по образцу военной приемки, действовавшей в оборонной промышленности. Реально эта мера привела только к образованию дополнительной бюрократической структуры. Традиционным направлением реформаторской политики была борьба за укрепление трудовой дисциплины. Практически сразу после апрельского (1985 г.) Пленума было издано постановление ЦК КПСС «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма». Производство водки и ликероводочных изделий в 1985-1986 гг. сократилось вдвое. Уничтожение виноградников в Грузии, Армении, Крыму нанесло огромный ущерб многовековой традиции виноделия в этих регионах. Хронический дефицит алкогольных напитков и карточная система их распределения привели к массовому самогоноварению. Был нанесен катастрофический удар по бюджету. Недополученные казной средства составили в 1985 г. 60 млрд руб., в 1986 г. – 38 млрд, в 1987 г. – 35 млрд, в 1988 г. - 40 млрд. - 294 - Еще одна черта, унаследованная командой М. С. Горбачева от предшествующего руководства, – демонстративная готовность преследовать коррупцию в государственном аппарате. Первый удар пришелся на внешнеэкономическое ведомство. Были арестованы некоторые люди из ближайшего окружения Л. И. Брежнева. Наиболее ярким воплощением антикоррупционных устремлений новой власти стала деятельность следственной группы Т. Х. Гдляна и И. В. Иванова в Узбекистане. Аресты затронули, по существу, всю партийно-государственную элиту республики. Разоблачение коррупции встретило поддержку широких слоев населения, превратившись в политический фактор. Реальные перемены общественных настроений в стране начались с проведения политики гласности. На страницах периодических изданий развернулись бурные дискуссии о ситуации в стране, о выборе пути общественного развития, о «белых пятнах» в истории советского общества. Гласность пробила брешь в идеологической монолитности советской системы. Ожидание перемен создавало общий оптимистический фон. Молодой энергичный лидер вызывал доверие. В 1985 -1986 гг. произошло существенное обновление руководства страны. Председателем Совета министров СССР стал Н. И. Рыжков, министром иностранных дел – Э. А. Шеварднадзе. В высших органах партии укрепились позиции Е. К. Лигачева, А. Н. Яковлева, В. А. Медведева, Б. Н. Ельцина – людей, по-своему понимавших необходимость реформ. Постепенно обозначились главные направления перестройки: 1) политическая реформа; 2)экономическая реформа. Основные направления политической реформы. Целью политических преобразований на первом этапе было провозглашено создание демократической модели социализма. Основные направления реформирования политической системы свелись к следующим: - возрождение полновластия Советов в центре и на местах; - отказ от однопартийной системы, переход к политическому плюрализму и строительству реального гражданского общества; - 295 - - создание правового государства, основанного на принципах разделения властей, парламентаризме, приоритете прав человека; - обновление в условиях демократии федеративного устройства СССР. Создание правового государства требовало изменения старого законодательства. В этот период были приняты законы о праве граждан на судебное обжалование действий администрации, о свободе прессы и СМИ, об общественных организациях, о въезде и выезде из СССР. Пересмотрено уголовное законодательство: отменены статьи «за антисоветскую пропаганду», ограничения в отношении религиозных организаций. Гласность привела в движение широкие слои советской общественности. Возникли многочисленные общественные объединения и клубы в поддержку перестройки. В сентябре 1987 г. при Политбюро ЦК КПСС была создана комиссия во главе с А. Н. Яковлевым в целях дополнительного изучения материалов, связанных с репрессиями 1930—1950-х гг. Были реабилитированы многие лица, невинно осужденные по процессам 1930-х гг., в том числе Н. И. Бухарин, А. И Рыков, Г. Е. Зиновьев, Л. Б. Каменев. Одновременно реабилитировалась деятельность диссидентов- правозащитников. В 1987 г. при организации выборов в местные Советы был проведен политический эксперимент. Впервые с 1920-х гг. в ряде мест состоялись альтернативные выборы. Итоги эксперимента оказались следующими: избиратели в 9 раз чаще, чем на предыдущих выборах голосовали «против» депутатов в областные и краевые Советы; власти столкнулись с массовой неявкой на избирательные участки, в том числе «без объяснения причин». В частности, не состоялись выборы в 9 округах. Это были первые раскаты приближающихся политических бурь. Изменения в жизни страны повлекли за собой размежевание граждан на сторонников и противников преобразований. Этот политический разлом затронул все слои советского общества. В стране стали появляться оппозиционные партии и движения. Однако доминирующее положение КПСС делало невозможной сколько-нибудь заметную конкуренцию с ней новых - 296 - политических сил. Широкий общественный резонанс вызвала отставка в октябре 1987 г. популярного тогда в народе Б. Н. Ельцина с поста первого секретаря Московского городского комитета КПСС. Состоявшаяся в июне 1988 г. XIX Всесоюзная партийная конференция обсудила ход перестройки в стране. Она объявила целью политической реформы создание «правового социалистического государства». Конференция рекомендовала внести ряд изменений в государственную систему страны. В декабре 1988 г. Верховный Совет СССР принял законы об изменении структуры высших органов государственной власти и избирательной системы. В соответствии с ними учреждался новый орган — Съезд народных депутатов СССР, а Верховный Совет реорганизовывался в постоянно действующий парламент. Выборы отныне должны были проводиться исключительно на альтернативной основе. Перемены в общественно-политическом строе СССР раскололи КПСС. Ослабление партии в совокупности с неудачами экономического реформирования и ростом межнациональной напряженности привело на рубеже 1980 — 1990-х гг. к глубокому кризису советской государственности, дестабилизировало всю систему государственного управления. 18.2. Экономическая реформа. Главной задачей экономической реформы, начиная с 1987 г., являлся переход от административных к экономическим методам управления производством. Первые попытки демонтажа административно-командной системы, предпринятые в рамках политики перестройки, относятся к 1987 г. Тогда был принят закон «О государственном предприятии», предусматривавший перевод предприятий на хозрасчет и самофинансирование. Предприятия получали право самостоятельно планировать свою деятельность, устанавливать прямые и горизонтальные связи с другими предприятиями, действовать на основе контрактов, заказов, экономических нормативов. - 297 - Переход предприятий на новые принципы хозяйствования осуществлялся с большим трудом. В условиях отсутствия развитой инфраструктуры, института посредничества, товарно-сырьевых бирж предприятия не могли наладить ни закупку сырья, ни продажу собственной продукции. К началу реформы убыточные предприятия составляли приблизительно 30% от общего числа, а 25 % получали чрезвычайно низкую прибыль. Лишение таких предприятий государственный дотаций открывало им прямой путь к банкротству. В 1988 г. принимается закон о кооперации. В нем формально было зафиксировано равноправие кооперативного и государственного секторов экономики. Закон дал толчок быстрому развитию кооперации, новым явлением в экономике становится выведенная из тени индивидуальная трудовая деятельность. сельскохозяйственного Произошли изменения производства: появились и в первые организации фермерские хозяйства. Однако их удельный вес был невелик. К концу 1990 г. в них производилось менее 1% сельскохозяйственной продукции страны. В целом легализованный частный сектор быстро становился сферой притяжения «теневых» капиталов. Формирующаяся рыночная экономика приобретала полукриминальный, спекулятивный характер. Решить главную задачу экономической реформы и перейти от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления производством в тот период не удалось. В условиях диспропорций и перекосов в народном хозяйстве, товарного дефицита, архаической системы ценообразования и несовершенства законодательства воспользоваться в полном объеме предоставленной самостоятельностью было очень сложно. Ослабление централизованного управления экономикой приводило к нарушению складывавшихся десятилетиями связей, местничеству и региональному сепаратизму. Плановые задания не выполнялись, наблюдалось падение производства. К концу 80-х гг. государственный бюджет лишился двух главных источников своего пополнения: доходов от экспорта сырья (нефти и газа) и - 298 - средств от продажи алкоголя. Падение цен на нефть и газ на мировом рынке привело к тому, что эта статья экспорта только в 1985-1986 гг. сократилась на одну треть. Осложнение экономического положения СССР толкало правительство к внешним займам. Платежи и погашение кредитов постепенно загоняли страну в долговую яму. Экономическая реформа, подорвав административно-командную систему и не создав ей равноценной замены, окончилась провалом. Неудача на одном из главных направлений перестройки в конечном счете определила ее судьбу. Бюрократия и перестройка. Перестройка была начата по инициативе М. С. Горбачева и еще нескольких человек из высшей партийно-государственной элиты. Она получила, особенно на начальном этапе, поддержку со стороны большинства слоев советского общества. Правда, их заинтересованность в переменах носила различный характер. Интеллигенция рассчитывала получить большую свободу для индивидуального творчества, рабочие и служащие связывали с ней достижение более справедливого порядка распределения общественного богатства, крестьянство — надежду стать подлинными хозяевами своей земли и труда. Однако общий ход, масштаб и характер перестройки во многом были определены экономическими и политическими интересами советского правящего класса — номенклатуры. К началу 1980-х гг. значительная ее часть стала тяготиться коммунистическими условностями, зависимостью личного благополучия от служебного положения. Чтобы формально узаконить свое господство, стать настоящим собственником, социалистическую ей собственность необходимо и было соответствующую уничтожить партийно- государственную надстройку, которые в течение многих десятилетий являлись основой ее власти и благополучия. Это раскололо номенклатуру на «партократов», оставшихся верными прежним идеалам и ценностям и потому стремившихся во что бы то ни стало сохранить отжившую систему, и «реформаторов», активно включившихся в процесс преобразования советского общества и надеявшихся направить его в нужное им русло. - 299 - 18.3. Создание парламентской системы в СССР В 1988 — 1990 гг. в Конституцию СССР были внесены изменения, перестроившие всю систему высших органов государственной власти и управления. Важнейшее место в ней занимал Съезд народных депутатов прямое продолжение съездов Советов, работавщих в 1917 – 1936 гг. Этот орган наделялся всей полнотой власти в стране и был правомочен рассматривать любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. К исключительным полномочиям Съезда относились: принятие Конституции и внесение в нее поправок; вопросы национально-государственного устройства; границы СССР и границы союзных республик; определение основных направлений внутренней и внешней политики; утверждение перспективных государственных планов; избрание Верховного Совета СССР, а также Председателя и Верховного Совета СССР и его первого заместителя. С декабря 1989 г. Съезд народных депутатов СССР избирает Комитет конституционного надзора – независимый орган, наблюдавший за соответствием издававшихся законов и подзаконных актов Конституции СССР. Количественный состав Съезда был установлен в 2250 депутатов. Одна треть (750 депутатов) избиралась от территориальных округов, другая треть (750 депутатов) — от национально-территориальных округов по следующим нормам представительства: 32 депутата от союзной республики, 11 депутатов — от автономной республики, 5 депутатов — от автономной области и по 1 депутату — от автономного округа. Выборы депутатов в округах проводились на альтернативной основе. Наконец, последняя треть (750 депутатов) избиралась от общесоюзных общественных организаций на их форумах. При этом закон о выборах определял квоту для организаций, исходя из их роли в общественно-политической жизни страны. Так, по 100 мест выделялось для КПСС, профсоюзов и кооперативных организаций, по 75 — для ВЛКСМ, женских, ветеранских организаций, объединений научных работников, творческих союзов и иных общественных объединений. Выборы от - 300 - общественных организаций позволяли избираться на съезд на без- альтернативной основе и фактически без учета мнения населения. Именно таким способом были избраны депутатами Съезда высшие руководители партии и правительства, включая самого М. С. Горбачева. Срок полномочий депутатов Съезда был установлен в пять лет. Съезды должны были собираться не реже одного раза в год. В действительности они созывались чаще. Всего за период с 1989 по 1991 г. состоялось пять Съездов народных депутатов СССР. Они проходили в обстановке полной гласности, и их заседания, как правило, транслировались по телевидению. С образованием Съезда народных депутатов изменились правовой статус и порядок формирования Верховного Совета СССР. Он превращался в постоянно действующий законодательный и распорядительный орган государственной власти. Избирался Верховный Совет на Съезде народных депутатов из их числа. Верховный Совет, как и прежде, состоял из двух палат — Совета Союза и Совета Национальностей. В каждой из палат было по 271 депутату (всего — 542 депутата). Конституция установила сложный порядок обновления депутатского корпуса Верховного Совета: ежегодно он должен был изменяться на 1/5. Верховный Совет СССР имел довольно широкие полномочия. Он назначал выборы народных депутатов, утверждал состав правительства, образовывал и упразднял министерства, избирал судей высших судов СССР, назначал и смещал Генерального прокурора, принимал законы, ратифицировал и денонсировал международные договоры. Для предварительного рассмотрения законопроектов Совет Союза и Совет Национальностей могли создавать постоянные комиссии, а Верховный Совет в целом – постоянные комитеты. Руководил работой Верховного совета избиравшийся на Съезде народных депутатов Председатель Верховного Совета. - 301 - Съезд народных депутатов СССР Верховный Совет СССР (постоянно действующий орган народных депутатов) Совет Союза Совет Национальностей Совет министров СССР Рис. 25. Государственное управление СССР в 1989-1990 гг. Первый съезд народных депутатов СССР открылся 25 мая 1989 г. На съезде и позже, в Верховном Совете СССР, – началось политическое структурирование, возникла парламентская оппозиция. Было объявлено об образовании Межрегиональной депутатской группы (МДГ), в состав которой вошли сторонники радикальных реформ. Сопредседателями ее стали историк Ю. А. Афанасьев, академик А. Д. Сахаров, опальный партийный функционер Б. Н. Ельцин, Г. Х. Попов и др. Принципиальными положениями программы МДГ были: признание частной собственности, в том числе на землю; введение рыночных отношений; отмена 6-й статьи Конституции СССР о «руководящей и направляющей роли многопартийности; КПСС»; образование децентрализация нового власти; федеративного введение государства на добровольной основе с широкими правами субъектов федерации. Позже появилось влиятельное парламентское объединение «Союз», отстаивающее СССР как целостность, сохранение единого юридического, экономического, культурного пространства всей страны. Лидером его стал А. И. Лукьянов, возглавивший Верховный Совет СССР с марта 1990 г. В 1990 г. прошли выборы на съезды народных депутатов союзных республик. Во многих республиках депутаты настаивали на принятии деклараций о государственном суверенитете своих республик по отношению к - 302 - СССР. Декларации о суверенитете были приняты: в марте 1990 г. – в Грузии, Литве и Эстонии; в мае 1990 г. – в Латвии; в июне 1990 г. – в Узбекистане и Молдавии, в июле 1990 г. – в Белоруссии и на Украине. Весной 1990 г. состоялись альтернативные выборы народных депутатов РСФСР. Председателем Верховного совета РСФСР стал Б.Н. Ельцин. Первым съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. огромным большинством была принята Декларация о суверенитете РСФСР, провозглашавшая принцип верховенства республиканских законов над союзными. Резко осложнилось положение внутри КПСС. Выборы подорвали основу номенклатурного способа управления в стране. В 1986 – 1989 гг. сменилось 82,2% секретарей райкомов и горкомов партии, 90,8% секретарей обкомов, крайкомов и республиканских партийных организаций. Впервые с начала 1920-х гг. в партии стали формироваться политические платформы, имевшие отличия от официальной линии ЦК КПСС. Группировке крайне левых, коммунистической готовивших партии в учредительный составе КПСС, съезд Российской противостояло социал- демократическое крыло – «Демократическая платформа в КПСС». Параллельно с этим наблюдался фактический раскол партии по республиканскому принципу. Компартии республик Прибалтики, Армении, Азербайджана демонстрировали свою самостоятельность по отношению к Москве. С 1990 г. начала формироваться Компартия РСФСР, где сильны были позиции противников М.С. Горбачева. Нарастание политического кризиса шло одновременно с ухудшением экономического положения. Снижались объемы производства, усиливались инфляционные тенденции, увеличивался дефицит государственного бюджета. Дополнительная эмиссия в 1990 г. составила 25 млрд руб. Стремительно сокращались золотовалютные ресурсы. Если в 1990 г. в Госфонде СССР хранилось 484,6 т золота, то к 1 сентября 1991 г. – только 264 т. Повсеместно стали вводиться талоны на предметы первой необходимости. В апреле 1991 г. государство вынуждено было пойти на непопулярную меру – разрешить - 303 - предприятиям самостоятельно устанавливать цены на значительную часть своей продукции. Кризисные явления в экономике и дефицит товаров народного потребления вызывали понятное недовольство населения, которое многократно усиливалось прессой. В условиях гласности СМИ могли освещать многие ранее закрытые темы. Начав с критики сталинского периода, пресса переключилась на деятельность В.И. Ленина, современных лидеров партии и руководителей государства. В центре внимания оказалась проблема льгот и привилегий партийно-государственного вызвали публикации о аппарата. Большой злоупотреблениях общественный служебным резонанс положением и преступлениях высокопоставленных должностных лиц. 18.4. Введение поста Президента СССР Пост Президента СССР был учрежден на III Съезде народных депутатов. Соответствующая поправка к Конституции гласила, что Президент СССР избирается всенародным голосованием на пятилетний срок. Однако первый и последний Президент СССР М. С. Горбачев в порядке исключения был избран Съездом народных депутатов 15 марта 1990 г. Вице-президентом СССР стал Г. И. Янаев, который выполнял по поручению президента отдельные его функции и мог замещать последнего в случае его болезни или отставки. Президенту отводилось важное место в системе высших государственных органов. Он являлся главой государства, обеспечивал взаимодействие органов власти и управления, представлял на утверждение Верховного Совета кандидатуры главы правительства, министров, Генерального прокурора, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов СССР, персональный состав Комитета конституционного надзора СССР. Президент назначал и смещал высшее военное командование, вел международные переговоры, назначал и отзывал дипломатических представителей, имел право - 304 - объявлять мобилизацию и состояние войны, вводить военное или чрезвычайное положение. Президент СССР мог активно влиять на деятельность Верховного Совета СССР, ограничивал его полновластие. Так, Президент обладал правом отклонять принятые Верховным Советом законы и направлять их на повторное обсуждение; он мог ставить перед Съездом народных депутатов СССР вопрос об избрании Верховного Совета СССР в новом составе. У Президента СССР было право издавать указы нормативного характера экономической и социальной направленности, он мог даже создавать новые органы и другие государственные структуры «для ускорения формирования союзного рынка». В декабре 1990 г. VI съезд народных депутатов СССР наделил Президента СССР дополнительными полномочиями, предоставив ему право возглавлять систему органов государственного управления СССР и обеспечивать ее взаимодействие с высшими органами государственной власти страны. Совет министров СССР был переименован в Кабинет министров СССР, а Председатель Совета министров – в Премьер-министра СССР. Переименование повлекло и существенное изменение статуса Кабинета министров, который переставал быть высшим исполнительным и распорядительным органом СССР, поскольку эти функции переходили Президенту Президент СССР возглавил Совет безопасности СССР – новый государственный орган, на который возлагалась « выработка рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны, поддержанию надежной государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правового порядка в обществе». - 305 - ПРЕЗИДЕНТ СССР Съезд народных депутатов СССР Верховный Совет СССР Совет Союза Совет Национальностей Кабинет министров СССР Рис. 26. Государственное управление в СССР с декабря 1990 по декабрь 1991 гг. Созданная в СССР в 1989 – 1990 гг. государственно-политическая система нового типа в целом оказалась неспособной к управлению страной в условиях кризиса. Конкретные меры подменялись пустыми разговорами о необходимости перестройки, ее историческом значении и трудностях переходного периода. Формально увеличив объем своих властных полномочий, М. С. Горбачев к 1991 г. фактически утратил личный авторитет и статус всесоюзного лидера. Начало российских реформ. После избрания Б. Н. Ельцина Председателем Верховного Совета СССР руководство России попыталось осуществить рыночные реформы. Летом 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял экономическую программу «500 дней» С. С. Шаталина и Г. А. Явлинского - программу перехода СССР к рыночным отношениям в максимально сжатые сроки. Для ее доработки была создана совместная российско-союзная группа экономистов во главе с академиком С. С. Шаталиным. Однако программа вызвала резкое противодействие в Совете министров СССР, так как предусматривала передачу широкого круга функций от центра республикам. Решительными противниками программы выступили руководители Совмина СССР Н. И. Рыжков и Л. И. Абалкин. - 306 - Отказ от совместных действий союзного и российского правительств вызвал нарастание противостояния и соперничества между союзными и российскими органами управления. В январе 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял закон «О собственности в РСФСР». Этим законом в России возрождалась частная собственность, причем сфера ее действия не ограничивалась ни размерами, ни отраслями. Признавались права частной собственности на землю, капитал и средства производства, разрешалось создавать частные предприятия любых размеров и с широким диапазоном деятельности. Предприниматель получил право привлекать любое количество наемных работников. Одновременно Совет министров РФСР и Верховный Совет РСФСР вели последовательную работу по переводу союзных предприятий, находившихся на территории РСФСР, под юрисдикцию России. Такие действия вызывали растерянность и возмущение союзных ведомств. Для союзного центра стала реальной перспектива утраты прав собственности на крупнейшие промышленные предприятия, определявшие экономический, финансовый и оборонный потенциал СССР. Весной 1991 г. в России развернулась кампания по избранию первого Президента республики. На президентских выборах 12 июня 1991 г. Б. Н. Ельцин одержал убедительную победу: за него было подано 57,3% голосов, тогда как шедший вторым Н. И. Рыжков собрал 16,9%. 10 июля 1991 г. впервые в истории России состоялась процедура вступления в должность Президента России. Б. Н. Ельцин принес присягу, в которой обязывался соблюдать Конституцию, защищать суверенитет России, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина. Всенародное избрание на высший государственный пост дало Б. Н. Ельцину политическое превосходство над М. С. Горбачевым, легитимность которого в качестве Президента СССР была основана только на решении Съезда народных депутатов. Это обстоятельство выводило противостояние союзного и республиканского руководства на новый уровень - 307 - 18.5. Кризис и крах советской государственности. Распад СССР Углубление политического кризиса. Реформы в государственном аппарате 1988—1990 гг. не остановили центробежных тенденций в государственном развитии СССР. Во второй половине 1980-х гг. во многих союзных республиках были образованы народные (национальные) фронты и движения, ставшие вскоре влиятельнейшей политической силой. На первых порах их руководители ставили умеренные цели. Они настаивали на признании родного языка в республиках государственным, обеспечении реальной самостоятельности местных органов власти, региональном хозрасчете. В условиях неспособности союзного центра решить экономические проблемы и прекратить межнациональные конфликты в республиках усилились позиции сил, выступавших за отделение от СССР и провозглашение независимости. В Грузии, Молдавии, Латвии, Литве, Эстонии участились акции представителей коренной национальности, добивавшихся предоставления республике суверенитета и возможности выйти из состава СССР. Достаточно распространенными стали конфликты на межнациональной почве (Азербайджан, Казахстан, Молдавия, Узбекистан и др.), сопровождавшиеся вспышками насилия. Так, во время конфликта узбеков с турками-месхетинцами в июне 1989 г. было убито около 100 человек, ранено более 800, разрушено и разграблено более 500 домов. Партия и союзное правительство предприняли ряд крайне неудачных попыток противопоставить сепаратистским настроениям армию и танки. Так, 9 апреля 1989 г. в Тбилиси солдатами был разогнан несанкционированный митинг около Дома правительства, в котором участвовало около 10 тыс. человек. 12 января 1991 г. с помощью солдат и танков была проведена операция по захвату литовского телевидения в г. Вильнюсе. Через несколько дней был захвачен латвийский телецентр в г. Риге. В ходе названных операций имелись жертвы, что вызвало возмущение населения и рост его недовольства действиями союзного руководства. - 308 - Националистические и сепаратистские настроения в ряде республик поддержали их высшие органы государственной власти. В ноябре 1988 г. Декларация о государственном суверенитете была утверждена Верховным Советом Эстонии. Несмотря на то, что власти Союза ССР признали ее недействительной, примеру Эстонии последовали Литва, Латвия и Азербайджан, принявшие в 1989 г. идентичные по содержанию декларации. В 1990 г. о своем государственном суверенитете объявили и все другие союзные республики, включая РСФСР. Состоявшиеся в 1990 г. выборы глав республик (президентов) и их высших органов власти принесли победу сторонникам отделения от СССР. Результатом «парада суверенитетов» стало заметное перемещение политической власти из союзного центра в республики. Вместе с тем неконституционное, стихийное освобождение республик от диктата центра не стало победой сил демократии и национального возрождения. К власти в большинстве республик пришли национальные элиты, которые стали проводить в отношении проживавших на их территории национальных меньшинств политику дискриминации. Возросла угроза неконтролируемого распада СССР. 17 марта 1991 г. был проведен всесоюзный референдум о будущем Союза. За сохранение СССР высказалось 76,4% от общего числа лиц, участвовавших в голосовании. В ряде республик референдум был фактически проигнорирован. В апреле 1991 г. в подмосковной резиденции Президента СССР Ново-Огарево начались переговоры М. С. Горбачева с руководителями девяти союзных республик. В ходе переговоров был выработан проект нового союзного договора, предусматривавшего преобразование СССР в Союз суверенных государств (ССГ). Подписание его было намечено на 20 августа 1991 г. Августовский путч 1991 года и распад СССР. Ново-Огаревское соглашение резко осложнило отношения между Президентом СССР и союзными органами власти – Верховным Советом СССР, Кабинетом министров СССР и крупнейшими союзными министерствами, а также всей коммунистической номенклатурой. Заключение нового Союзного договора - 309 - автоматически привело бы к отставке всех союзных структур. Реальность толкала консервативное крыло руководства страной к решительным действиям. 18 августа 1991 г. М. С.Горбачев был фактически арестован в своей крымской резиденции – Форосе и под предлогом болезни отстранен от исполнения обязанностей Президента СССР. В стране вводилось чрезвычайное положение сроком на шесть месяцев, запрещались митинги и забастовки, приостанавливался объявлено о выпуск создании оппозиционных Государственного газет. комитета Одновременно по было чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП) в составе: вице-президента Г. И. Янаева, премьерминистра В. С. Павлова, руководителей силовых ведомств В. А. Крючкова (КГБ), Б. К. Пуго (МВД), Д. Т. Язова (Минобороны), а также В. А. Стародубцева, О. Д. Бакланова, А. И. Тизякова. ГКЧП объявил своими задачами преодоление экономического и политического кризиса, межнациональной конфронтации и социальной анархии в стране. В Москву были введены войска. Центром сопротивления ГКЧП стал Белый дом, где находились Верховный совет, Правительство и Администрация Президента России. В своем обращении к гражданам России Б. Н. Ельцин расценил действия ГКЧП как государственный переворот и призвал поддержать законно избранные власти. На защиту российского руководства пришли тысячи москвичей. Войска заняли выжидательную позицию. Большинство республик (за исключением республик Средней Азии и Азербайджана) не признали ГКЧП. Массовые выступления против путчистов прошли во многих крупнейших городах России. Не ожидая организованного сопротивления своим действиям, ГКЧП потерял контроль над развитием событий, и 22 августа 1991 г. все его члены были арестованы. Путч изменил соотношение сил. Попытка переворота окончательно подорвала политические позиции Президента СССР М. С. Горбачева, лишив его последних реальных рычагов власти. Одна за другой республики стали объявлять о своей независимости. 21 – 22 августа 1991 г. Верховные Советы Латвии, Эстонии, Литвы объявили - 310 - о восстановлении своих старых конституций, действовавших до 1940 г. 23 августа 1991 г. была провозглашена независимость второй по значению республики СССР — Украины. Лишь две республики — РСФСР и Казахстан удержались от этого шага. В начале сентября 1991 г. собрался V Съезд народных депутатов СССР. Он объявил о самороспуске и осуществил реорганизацию органов государственной власти и управления. Кабинет министров был упразднен, а его функции экономического характера переданы Комитету по оперативному управлению народным хозяйством. Одновременно создавался Государственный совет СССР, наделявшийся полномочиями высшего органа власти на переходный период, до подписания нового союзного договора. Была предпринята попытка создать новые межреспубликанские органы управления - Межреспубликанскую продовольственную комиссию СССР, Совет по гуманитарной помощи, Союзно-республиканский валютный комитет СССР, Совет по Межгосударственный Межгосударственный предпринимательству пенсионный комитет по при резервный образованию, Президенте фонд Комитет СССР, СССР, по делам военнослужащих и членов их семей при президенте и др. В сентябре 1991 г. Госсовет СССР признал независимость прибалтийских государств — Эстонии, Латвии, Литвы. В октябре он расформировал КГБ. На его основе создавалось пять новых ведомств: Межреспубликанская служба безопасности, Комитет по охране государственной границы, Центральная служба разведки, Комитет правительственной связи, Служба охраны. В ноябре 1991 г. на заседании Госсовета был одобрен текст нового союзного договора. Тогда же было принято решение об упразднении 70 министерств и ведомств СССР. Предполагалось оставить в качестве межгосударственных органов Союза только 10 ведомств. Управление остальными отраслями должно было быть передано суверенным государствам Союза. 1 декабря 1991 г. на Украине состоялся референдум, свыше 2/3 участников которого проголосовали за полную независимость Украины. 8 декабря 1991 г. высшие руководители РСФСР, Украины и Белоруссии — Б. Н. Ельцин, Л. М. - 311 - Кравчук и С. С. Шушкевич — в Беловежской пуще втайне от М. С. Горбачева подписали соглашение о прекращении действия союзного договора 1922 г. и роспуске всех государственных структур СССР. Хотя легитимность этого решения оспаривалась многими, распад СССР стал свершившимся фактом. 25 декабря 1991 г. М. С. Горбачев, оказавшись в роли президента несуществующего государства, сложил свои полномочия. Заявив о роспуске СССР, Б. Н. Ельцин, Л. М. Кравчук и С. С. Шушкевич провозгласили создание Содружества Независимых Государств (СНГ). Фактически это была форма цивилизованного роспуска СССР и попытка найти способ сосуществования бывших союзных республик на постсоветском пространстве. 21 декабря на встрече в Алма-Ате к договору об образовании СНГ присоединились еще восемь бывших союзных республик. Контрольные вопросы и задания 1. Какие изменения произошли в политической системе, экономике и общественной жизни СССР на начальном этапе горбачевской перестройки? 2. Назовите основные направления экономической реформы конца 80-х гг. Почему она потерпела неудачу? 3. Какие новые органы появились в ходе преобразований в государственном аппарате в 1989 — 1991 гг.? 4. Что общего и каковы различия в системе высших органов власти и управления СССР образца 1924-1936 гг. и финального периода перестройки (1989 – 1991 гг.)? 5. В чем, по Вашему мнению, заключаются причины распада СССР? - 312 - Тема 19. Становление системы государственного управления России (1990-е гг.) 1. Создание новой российской государственности: первые шаги. 2. Начало радикальной экономической реформы. 3. Конституционный кризис 1993 года: истоки, сущность, последствия. 4. Конституция РФ 1993 года о государственном строе. 5. Выборы 1993-1996 гг. Смена политической элиты. 6. Основные направления государственной политики второй половины 1990-х годов. 19.1. Создание новой российской государственности: первые шаги РСФСР была крупнейшей союзной республикой СССР (3/4 территории, свыше ½ населения). Политические процессы поздней перестройки, децентрализация государственной власти непосредственно затронули РСФСР. Весной 1990 года образованы новые органы государственной власти – Съезд народных депутатов РСФСР и постоянно действующий избираемый Съездом Верховный Совет РСФСР. 12 июня 1990 года I Съездом народных депутатов РСФСР принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, признававшая приоритет российских законов над союзными. 12 июня 1991 года прошли первые президентские выборы, которые принесли победу Б. Н. Ельцину. В декабре 1991 года, после окончательного распада СССР, Россия стала независимым государством и была признана мировым сообществом правопреемницей СССР. С апреля 1992 года РСФСР стала называться поновому – «Российская Федерация – Россия» (оба названия признавались равнозначными). - 313 - Руководство РФ, занятое борьбой с союзным центом, поощряло в прошлом сепаратистские настроения лидеров российских автономий. Однако после декабря 1991 года оно само оказалось перед серьезной проблемой сохранения государственного единства Российской Федерации. Поиск новой модели национального устройства РФ завершился 31марта 1992 года подписанием Федеративного договора. Он дал статус субъектов РФ не только национальногосударственным образованиям (автономные республики, автономные области и округа), но и крупным административно-территориальным единицам – краям и областям, а также Москве и Санкт-Петербургу. С заключением Федеративного договора удалось избежать угрозы распада России. Окончательно изменилась ее государственно-правовая природа как федерации: во-первых, она стала «полной» федерацией, то есть все ее национальные образования являются ее субъектами. Во-вторых, она превратилась в смешанную федерацию, сочетающую как национальные, так и территориальные начала. Из 89 ее субъектов 32 строились по национальнотерриториальному принципу, 57 – по территориальному. Высшим органом власти РФ являлся Съезд народных депутатов – 1068 депутатов, их них 900 избирались от территориальных округов, по 84 – от национально-государственных образований и административно- территориальных единиц. Компетенция Съезда: определение внутренней и внешней политики, принятие и изменение Конституции, избрание Верховного Совета РФ и ряд других полномочий. Верховный Совет РФ был постоянно действующим органом с законодательными, распорядительными и контрольными функциями. В каждой из двух его палат (Совет Республики и Совет Национальностей) заседали по 126 депутатов; предполагалась ежегодная ротация части депутатов. Президент РФ – высшее должностное лицо, глава исполнительной власти, избираемый вместе с вице-президентом на пятилетний срок. Кандидаты на эти должности не могли быть моложе 35 и старше 65 лет. Невозможно было исполнять обязанности Президента свыше двух сроков подряд. Президент - 314 - руководил деятельностью правительства. Новым органом в системе государственной власти стал Конституционный суд. С распадом СССР изменилась исполнительно-распорядительная власть: были упразднены общесоюзные и союзно-республиканские министерства и ведомства. Все центральные органы управления РФ стали подчиняться только Президенту или Правительству. В местном управлении начался отход от принципа единства и полновластия Советов. Местная администрация, хотя и была подотчетна Совету, переставала быть его исполнительным органом. Однако вплоть до конца 1993 года процесс реорганизации местного самоуправления не был завершен. 19.1. Начало радикальной экономической реформы К началу 90-х гг. экономика находилась под воздействием сразу нескольких неблагоприятных факторов: - отсутствие внутренних ресурсов и наличие примерно 70 млрд долларов долга СССР; - скверная рыночная конъюнктура на главные товары российского экспорта и развал внутрихозяйственных связей; - разрушение прежней системы управления, нестыковка между новыми рыночными и старыми командно-административными методами; - реальная угроза межэтнических конфликтов на территории бывшего СССР, В октябре 1991 года Б. Н. Ельцин обратился к V Съезду народных депутатов с просьбой о дополнительных полномочиях, которые были предоставлены ему сроком на 1 год. В ноябре 1991 года было сформировано новое Правительство, которое возглавил сам Президент, заявивший о готовности принять на себя ответственность за реализацию программы реформ. Экономический блок Правительства возглавил Е. Т. Гайдар (с июля по декабрь 1992 года – - 315 - исполняющий обязанности Председателя Правительства РФ). Количество министерств и ведомств было радикально сокращено. Возникли принципиально новые формы управления – Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, Государственный комитет по управлению государственным имуществом. Появились объединенные министерства – промышленности, экономики и финансов; транспорта; торговли и материальных ресурсов. Предстоящая реформа основывалась на применении методов макроэкономической стабилизации. Несмотря на провозглашенные благие цели – улучшить финансовое положение страны, сократить дефицит государственного бюджета, создать путем приватизации мощный класс собственников, сделать реальной рыночную конкуренцию, – механизмы для достижения таких целей не были продуманы, а радикализм, с которым реформа проводилась, получил название «шоковой терапии». Меры в области экономики включали: - либерализацию цен, что в условиях дефицита и общего падения объемов производства привело к резкому подорожанию промышленных товаров, а также продовольствия и предметов первой необходимости; - разрешение всем предприятиям на внешнеэкономическую деятельность без специальной регистрации; - установление высокого уровня налогообложения (до 80% прибыли), что зачастую делало невыгодным инвестиции в производство и вело в конечном итоге к массовому укрывательству прибыли от государства; - сокращение социальных программ, уход государства из социальной сферы; - ваучерную приватизацию, проводившуюся с целью ликвидации дефицита государственного бюджета и создания в России класса собственников. Формально каждый гражданин получал в виде ваучера (10 тыс. рублей) свою долю государственной собственности. Реально же ваучеры стали инструментом концентрации капиталов, - 316 - приватизации крупных промышленных предприятий, объектом спекулятивных операций. Все это привело к перераспределению собственности и резкой социальной дифференциации. Последствия экономических реформ были очень серьезны: - кризис неплатежей из-за разрыва сложившихся в СССР экономических связей; - кризис сбыта в связи с ростом цен; - высокая инфляция (среднемесячные темпы роста денежной массы во второй половине 1992 года достигли 28%); - общий спад производства (за три квартала 19992 года – 20%); - криминализация экономики (резкий рост количества экономических преступлений при слабости законодательной базы; утечка капиталов за границу); - социальный кризис (к концу 1992 года реальные доходы сократились на 40%; основной статьей расходов стало питание (от 60 до 80% семейного бюджета). Как следствие – многочисленные забастовки и акции протеста. Попытка улучшить ситуацию за счет введения тарифной сетки для бюджетников, повышения пенсий и стипендий результатов не дала. - резкое ухудшение положения в сфере образования, науки, культуры («утечка мозгов», сокращение выпуска научной литературы; падение качества образования; сокращение количества театров, музеев, библиотек). Жесткий правительственный экономический курс вызвал оппозицию правительству со стороны Съезда народных депутатов и Верховного Совета. На VII Съезде народных депутатов (по истечении срока дополнительных полномочий, представленных Б. Н. Ельцину), была сделана попытка подчинить правительство Съезду и Верховному Совету. Президент был вынужден отправить в отставку главу правительства Е. Т. Гайдара, его место занял более умеренно настроенный В. С. Черномырдин. На съезд – не позднее 11 апреля 1993 года – должен был быть вынесен проект новой Конституции. - 317 - 19.3. Конституционный кризис 1993 года: истоки, сущность, последствия Главным противоречием начала 90-х гг., было несоответствие между закрепленным в Конституции принципом всевластия Советов и институтом президентства. Характерной особенностью политического процесса в этот период стала «путаница компетенций», стремление исполнительной и представительной власти «играть на чужом поле». За 1990-1992 гг. Съезд внес около 300 изменений в действующую Конституцию, пытаясь законодательно ограничить сферу деятельности исполнительной власти в государстве. В подобной жесткой манере отвечала и президентская сторона. (Попытка Б. Н. Ельцина сорвать работу VII Съезда депутатов, уведя с собой сторонников президентского курса, и т.п.). Конфронтация между законодательной и исполнительной властью шла по двум направлениям: экономическому и политическому. В экономической сфере депутаты настаивали на сохранении социальной составляющей реформ; требовали оказания государственной поддержки тем группам населения, которые больше других пострадали от нового экономического курса. В политической сфере президентская и парламентская стороны по-разному представляли будущую модель российского государства (соответственно как президентскую и парламентскую республики). Свою роль в конфликте сыграло и несовпадение интересов федеральной и региональных элит. Компромисс, достигнутый ценой отставки Е. Т. Гайдара, просуществовал недолго. VIII Съезд народных депутатов (март 1993 года) внес поправки в Конституцию, согласно которым Правительство должно быть подчинено Съезду и Верховному Совету. Б. Н. Ельцин в обращении к гражданам России оценил происходящее как антиконституционный переворот. Ответной мерой другой стороны стал созыв внеочередного IX Съезда народных депутатов, на котором был поставлен вопрос об импичменте Президенту. Для его досрочной отставки не хватило 30 голосов. По решению Съезда 25 апреля на территории России был проведен всенародный референдум по вопросам о доверии - 318 - Президенту, о поддержке социально-экономической политики правительства, о необходимости досрочных выборов Президента и народных депутатов. 58,7% опрошенных доверяли Президенту; 53% – одобряли социально-экономическую политику правительства; 31,7% считали необходимым досрочные выборы Президента; 43,1% – досрочные выборы народных депутатов. Таким образом, президентская сторона одержала победу. Политическая оппозиция решила использовать внепарламентские формы борьбы. 1 мая антипрезиденскими 1993 года – многочисленная лозунгами, жестокая драка с демонстрация милицией. под Началась репетиция применения силовых действий. Летом 1993 г. было созвано конституционное совещание (представители от Верховного Совета, Президента и правительства, представители органов власти субъектов федерации, местного самоуправления, партий и профсоюзов, религиозных общин). В ходе его работы стало ясно, что президентский вариант и парламентский вариант Конституции согласовать невозможно. Конституционный кризис приобрел все признаки борьбы за власть. 21 сентября 1993 года был издан Указ Б. Н. Ельцина «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». Он предписывал: - роспуск Съезда народных депутатов и Верховного Совета; - проведение 12 декабря 1993 года выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ; - проведение 12 декабря 1993 года всенародного референдума по проекту Конституции РФ. В ответ Верховный Совет и срочно созванный Съезд народных депутатов при поддержке Конституционного Суда объявили об отрешении от должности Президента, нарушившего действующую Конституцию. Исполняющим обязанности Президента был назначен вице-президент А.В. Руцкой, позднее Верховный Совет назначил и новых «силовых» министров. Таким образом, в стране складывалось опасное двоевластие. Президент контролировал Правительство и силовые структуры, его поддерживали мэры - 319 - обеих столиц, а также главы ряда органов местной исполнительной власти. Верховный Совет имел сторонников среди руководства Советов в регионах. Переговоры между Президентом и Съездом зашли в тупик. Блокада Белого дома усиливалась. 3-4 октября в Москве начались массовые беспорядки. Сторонниками Съезда захвачено здание московской мери, сделана попытка взять штурмом телецентр в Останкино. Для подавления мятежа в Москву стянуты войска, введено военное положение, 4 октября здание Верховного Совета было подвергнуто обстрелу из танковых орудий. В результате этих событий – многочисленные жертвы. События сентября – начала октября 1993 года создали качественно иную политическую ситуацию в стране. Центральная власть усилила свои позиции. Система местных Советов была ликвидирована. Важное значение для страны имело принятие новой Конституции. В референдуме 12 декабря 1993 года приняли участие 54,8% граждан России, имевших право голоса. 58,4% из них проголосовали за новую Конституцию. Впервые Основной закон был принят непосредственно народом (хотя Конституцию фактически одобрила лишь треть населения страны). Принятие Конституции РФ завершило процесс оформления новой российской государственности. 19.4. Конституция РФ 1993 года о государственном строе Конституция 1993 года установила систему органов государственной власти, основанную на принципах демократизма, законности, республиканизма, федерализма и разделения властей. Принцип демократизма означает, что источником власти в РФ является ее народ, который путем выборов формирует государственные органы и органы местного самоуправления. Согласно принципу законности все государственные органы действуют в строгом соответствии с Конституцией и законами РФ. В соответствии с принципом республиканизма в России вводится республиканская форма - 320 - правления; высшая власть в стране принадлежит выборным органам – Президенту и парламенту (Федеральному Собранию). Формально РФ относится к смешанным республикам, но фактически является президентской. В соответствии с принципом федерализма государственную власть в России осуществляют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, которые являются звеньями единой системы органов разграничения государственной предметов власти, ведения. действующей Государственная на власть основе в РФ осуществляется также на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Президент РФ занимает ведущее положение в системе государственных органов. Согласно Конституции РФ он является главой государства; гарантом Конституции, прав и свобод граждан и человека; определяет основные направления внутренней и внешней политики; представляет РФ внутри страны и на международном уровне; является верховным главнокомандующим военными силами государства. Президент РФ Исполнительная власть Законодательная власть Судебная власть Высший арбитражный суд Верховный суд РФ Конституционный суд Федеральные комиссии Федеральные службы Государственные комитеты Федеральные агентства Федеральное Собрание Совет ГосударстФедерации венная Дума Федеральные министерства Правительство РФ Рис. 27. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации - 321 - Президент назначает с согласия Государственной Думы главу Правительства; по предложению последнего назначает и смещает федеральных министров; принимает решение об отставке Правительства; представляет Государственной Думе кандидатуру председателя Центробанка, а Совету Федерации – кандидатуры Генерального прокурора и судей высших судов; назначает судей других федеральных судов; формирует свою администрацию, Совет безопасности РФ; утверждает военную доктрину; назначает и освобождает своих представителей в государственных органах и регионах, высшее командование ВС, дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях; распускает Государственную Думу; назначает выборы и референдумы; подписывает и обнародует федеральные законы, вводит военное и чрезвычайное положение; решает вопросы гражданства и предоставления политического убежища; осуществляет награждение и помилование. Во исполнение своих полномочий Президент издает указы и распоряжения. В Конституции РФ заложена система гарантий против узурпации власти Президентом. Важнейшие из них – избрание Президента народом, ограничение Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат – Совет Федерации и Государственной Думы. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов власти. К ведению Совета Федерации относятся: утверждение изменения границ между субъектами РФ; утверждение указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами ее территории; назначение на должность судей высших судов РФ, Генерального прокурора, заместителя председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов. В сфере законодательства Совет Федерации одобряет или отклоняет Государственной Думой. - 322 - федеральные законы, принятые Государственная Дума состоит из 450 депутатов и избирается сроком на 4 года. На выборах 1993, 1995 и 1999 гг. использовалась смешанная мажоритарно-пропорциональная система. Депутаты Думы работают на профессиональной основе и не могут заниматься другой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. Депутаты могут образовывать депутатские объединения – фракции и депутатские группы. К ведению Государственной Думы относятся: рассмотрение и принятие федеральных законов; дача согласия на назначение Президентом главы Правительства, решение вопроса о доверии Правительству, назначение на должность председателя Центробанка РФ, Уполномоченного по правам человека, председателя Счетной палаты и половины ее аудиторов; объявление амнистии и выдвижение обвинения против Президента. Государственная Дума может быть досрочно распущена Президентом с назначением даты новых выборов в трех случаях: 1) после трехкратного отклонения Думой представленных Президентом кандидатур на пост Председателя Правительства; 2) при повторном в течение трех месяцев выражении Государственной Думой недоверия Правительству; 3) при постановке Председателем правительства вопроса о доверии перед Думой и отказе с ее стороны в таком доверии. Исполнительную власть в РФ осуществляет Правительство России. Оно состоит из председателя, его заместителей и федеральных министров. Глава Правительства в недельный срок после своего назначения предоставляет Президенту предложения о структуре и персональному составу Правительства. Назначение на должность и отставка заместителей Председателя и федеральных министров производится Президентом. Он вправе также принять решение об отставке Правительства, причем без публичной мотивации своих решений. В результате таких возможностей вторая половина 1990-х гг. в России стала временем «правительственной чехарды»: 1992-1998 гг. – премьер В. С. Черномырдин; апрель-август 1998 года – С. В. Кириенко; сентябрь 1998 г. - 323 - – май 1999 г. – Е. М. Примаков; май – август 1999 г. – С. В. Степашин; август 1999 г. – май 2000 г. – В. В. Путин. В соответствии с Конституцией Правительство РФ разрабатывает и предоставляет Государственной Думе бюджет; обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; принимает меры по обеспечению обороны, государственной безопасности, реализации внешней политики; меры по обеспечению законности, охраны общественного порядка, борьбы с преступностью. Судебную власть РФ составляют Конституционный суд РФ, Верховный суд РФ и система федеральных судов общей юрисдикции, Высший арбитражный суд и система федеральных арбитражных судов Конституционный суд РФ Верховный суд РФ Специализированные суды Высший арбитражный суд Военные суды Верховные суды республик, суды краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Федеральные арбитражные суды Районные суды Арбитражные суды субъектов Рис. 28. Федеральные суды Российской Федерации - 324 - 19.5. Выборы 1993-1996 гг. Смена политической элиты Выборы в Государственную Думу 12 декабря 1993 г., проводившиеся одновременно с референдумом о принятии Конституции РФ, дали неожиданный результат. Считавшаяся пропрезидентской партия «Выбор России» во главе с Е. Т. Гайдаром, получила 15,5% голосов; КПРФ – 12,4%; неожиданным фаворитом стала ЛДПР – 23% голосов. В итогах выборов проявилась нарастающая усталость общества от тягот экономических реформ, которые ассоциировались с правительством Е. Т. Гайдара. Избирательная кампания 1995 г. сформировала еще более «левую» Думу: проправительственное общественно-политическое движение «Наш дом – Россия» В. С. Черномырдина – 10,2% голосов; КПРФ Г. А. Зюганова – 22,3%; ЛДПР В. В. Жириновского – 11,8%; общественное объединение «Яблоко» Г. А. Явлинского – 6,0% голосов. Только эти партии и движения преодолели пятипроцентный барьер. Председателем Думы стал Г. Н. Селезнев (КПРФ). Расстановка политических сил вновь складывалась не в пользу Президента и Правительства. Вместе с тем новый состав депутатского корпуса отражал интересы доминирующих отраслей производства, многие депутаты поддерживали тесные связи с бизнесом и органами исполнительной власти. Формально оппозиционная Дума искала и находила связи с администрацией Президента и Правительством. Складывался сложный механизм сотрудничества между исполнительной и законодательной властью Выборы Президента 1996 г. стали серьезным испытанием для политической конструкции государства, определенной Конституцией 1993 г. Одряхлевший, утративший прежнюю общественную поддержку, Б.Н. Ельцин в глазах новой политической элиты оставался символом необратимости реформ, прошедших в стране в 90-е гг. Крупный российский бизнес консолидировано в поддержку кандидатуры Б. Н. Ельцина. - 325 - впервые выступил Избирательная кампания, перенасыщенная интригами, скандалами, неожиданными отставками политическими союзами, обеспечила победу Б. Н. Ельцину (53,8% голосов) над представителем КПРФ Г. А. Зюгановым (40,3%). В 1990-е гг. произошли существенные изменения в составе властной элиты. Прежний номенклатурный принцип оказался разрушен; процесс формирования новой элиты был еще далек от завершения, однако в этот период наметились важные тенденции, которые сохранили свое влияние в будущем. Прежде всего, расширились границы правящего класса. В нем можно выделить несколько уровней. Первый – федеральное чиновничество. Высшее руководство ельцинского периода, будучи на 70% выходцами из советскопартийной номенклатуры, существенно отличалось от старой – брежневской и горбачевской элиты. Новая элита стала более молодой (средний возраст высшего руководства при Брежневе – 62 года, Б. Н. Ельцине – 53 года), более образованной, в ней была выше доля выходцев из крупных городов, гуманитариев, людей с учеными степенями. Новым явлением стало возрастание роли региональных элит. В 1995-1996 гг. были избраны губернаторы и главы администраций субъектов федерации. Среди глав исполнительной власти регионов до 50% входили прежде в советско-партийную номенклатуру. Однако зависимость их от федеральной власти значительно уменьшилась; в то же время возросла зависимость новых региональных руководителей от местного бизнеса, финансовых центров; активизировались лоббистские устремления значительной части депутатского корпуса на местах. Все более важную роль во власти играет бизнес, влияние которого имеет многосторонний процессе, характер: рекрутирование непосредственное представителей участие в бизнес-элиты избирательном во власть; финансирование избирательных кампаний, депутатского лобби и СМИ; переход высших чиновников в крупный бизнес (Е. Гайдар, П. Авен, А. Шохин). - 326 - 19.6. Основные направления государственной политики второй половины 1990-х гг. Для этого периода характерен умеренно-жесткий антиинфляционный курс правительства в сочетании с финансовой поддержкой военно-промышленного комплекса и аграрного сектора. С июля 1994 г. начался второй – денежный этап приватизации. Ставилась задача привлечения средств в реальный сектор экономики, однако из-за хронического бюджетного дефицита она осталась невыполненной. Государство использовало денежную приватизацию для латания бюджетных «дыр»: выплат пенсий, зарплат бюджетникам, решения иных проблем казны. В ходе второго этапа приватизации был фактически потерян государственный контроль над цветной металлургией, где 90% предприятий оказалось в руках западных компаний. Иностранцы активно скупали предприятия оборонного комплекса и предприятия – конкуренты. 500 крупнейших предприятий России стоимостью не менее 200 млрд долл. были фактически проданы за 7,2 млрд долл. В то же время важнейший результат второго этапа приватизации – появление в России класса собственников. В 1994-1998 гг. удалось значительно снизить темпы инфляции. Однако в связи с падением покупательской способности доллара в этот период номинальный рост заработной платы не приводил к повышению уровня жизни населения. Развитию сельского хозяйства препятствовали высокие темпы инфляции, нестабильность банковской системы, отсутствие снабженческо-сбытовой кооперации, ограниченность государственных инвестиций в сочетании с высокими ценами на нефтепродукты, удобрения, сельхозмашины. С 1995 г. Россия вступила в фазу депрессии. Этот период, пришедший на смену кризису, характеризовался усилением государственного контроля над финансами, отказом Центробанка от финансирования государственного бюджета льготными кредитами. До лета 1998 г. удавалось поддерживать - 327 - стабильный курс рубля и удерживать инфляцию в приемлемых границах. Во второй половине 1990-х гг. негативное влияние на экономику России оказывали следующие факторы: - ежегодные огромные выплаты по внешнему долгу; - устойчивое снижение мировых цен не нефть и газ – важнейшие статьи русского экспорта (в1998 г. - меньше 17 долларов за баррель); - ухудшение собираемости налогов (в марте 1998 г. вместо расчетных 20 млрд руб. в месяц собрали 12 млрд руб.); - попытка пополнения казны за счет выпуска государственных краткосрочных обязательств – ГКО привела к разгону инфляции (доходность по ГКО не опускалась ниже 40%, что сделало их средством получения денег из бюджета); - обращение за новыми займами на внешнем рынке расценивалось как признак приближения финансового краха и приводило к оттоку капиталов. Экономический кризис развивался на фоне продолжавшегося экономического спада. Объем промышленной продукции к октябрю 1998 г. составил 90,7% к 1997 г. Доходы федерального бюджета в январе-октябре 1998 года составили 215 млрд руб. или 58,7% от плана. Расходы за этот же период составили 282 млрд руб.; самые большие статьи – на обслуживание внешнего долга (23 млрд руб.) и внутреннего долга (включая ГКО) – 64 млрд руб. Эти факторы, спровоцировали тяжелый экономический кризис и фактическое банкротство государства. Августовский дефолт 1998 года.17 августа 1998 г. последовало заявление правительства и Центробанка об отказе выполнять обязательства по ГКО, остановке торгов по ним. Кроме того, был объявлен мораторий на выплаты по возврату финансовых кредитов и одновременно поднята верхняя планка «валютного коридора» – с 6 руб. до 9,5 руб. за доллар. Последствия этого решения: катастрофический обвал рубля (до 20,9 руб. за доллар к концу года), вспышка инфляции; приостановка экспортноимпортных операций; крах банковской - 328 - системы; осложнение внешнеэкономического положения страны, проблемы в отношениях с МВФ и другими международными финансовыми организациям Долгосрочные последствия имели скорее позитивный характер: сокращение импорта (в 1999 г. – 66% к 1998 г.); повышение спроса на отечественную продукцию (вследствие снижения себестоимости); рост объема промышленной продукции (за год примерно на 108%). Однако реальная заработная плата к концу 1999 г. составила 76,8% от уровня 1998 г., сократился товарооборот, выросла безработица (в конце 1999 г. – 106, 8% от уровня 1998 г.) Второй президентский срок Б.Н. Ельцина ознаменовался возрастанием роли администрации Президента и Правительства в управлении страной, что было связано с ухудшением здоровья главы государства. Серьезной проблемой оставалось отсутствие поддержки со стороны Думы, большинство в которой принадлежало левым силам. Популярность Б. Н. Ельцина в стране значительно уменьшилась по сравнению с началом 90-х гг. Состояние здоровья Президента было таково, что он мог досрочно прекратить исполнение своих обязанностей, и тогда его впредь до новых выборов, согласно Конституции, должен был заменить премьерминистр. Таким образом, Председатель Правительства становился одним из самых перспективных кандидатов на президентский пост. В 1998-1999 гг. несколько раз сменились Председатели Правительства. С. В. Кириенко, назначенный вместо В. С. Черномырдина в апреле 1998 года, уже в августе был отправлен в отставку в связи с финансовым кризисом. В результате достигнутого между Думой и главой государства компромисса новым премьер-министром стал опытный политик, бывший министр иностранных дел Е. М. Примаков. Его Правительство было первым после 1993 года, пользовавшимся поддержкой Федерального Собрания, и отчасти отражало расстановку политических сил в Думе. Бюджет на 1999 г., внесенный новым правительством, предусматривал значительные сокращения государственных расходов и предполагал профицит, который должен был способствовать постепенной выплате государственных - 329 - долгов (около 170 млрд долл.). Период конца 1998 – начала 1999 гг. был ознаменован улучшением общих экономических показателей. Однако с точки зрения Президента, кандидатура Е. М. Примакова не гарантировала преемственность политического курса, определившегося в 90-е годы. В марте 1999 г. ряд фракций Государственной Думы предприняли попытку объявления импичмента Президенту. И хотя она провалилась, длительный кризис во взаимоотношениях Президента и Правительства был обеспечен. Е. М. Примаков, тесно связанный с КПРФ и включивший ее представителей в Правительство, был отправлен в отставку. 9 августа 1999 г. Президент предложил Думе утвердить нового Председателя Правительства – руководителя ФСБ В. В. Путина. Он сумел организовать вытеснение чеченских боевиков из Дагестана, боевые действия по уничтожению бандформирований успешно развивались на территории Чечни. Одновременно началось создание политического движения «Единство». Декабрь 1999 г. принес следующие результаты выборов в Думу: КПРФ – 24,3%; «Единство» во главе с неформальным лидером В. В. Путиным – 23,3%; «Отечество – вся Россия» (Ю. М. Лужков, Е. М. Примаков и др.) – 13,3%; Союз правых сил (Б. Е. Немцов, И. М. Хакамада) – 8,5%; блок В. В. Жириновского 6%; «Яблоко» – 5,9%. «Единство», блокируясь по разным вопросам с другими фракциями, стало ведущей фракцией в Думе, потеснив коммунистов. Вся вторая половина 1999 г. – время неуклонного роста политической поддержки В. В. Путина населением страны. Б. Н. Ельцин в этих условиях сделал тщательно продуманный шаг по обеспечению преемственности власти. 31 декабря 1999 г. он объявил о досрочном добровольном уходе с высшего государственного поста. Исполняющим обязанности Президента, согласно Конституции, стал В. В. Путин, а 26 марта 2000 г. уже в первом туре голосования он был официально избран на эту должность. - 330 - Контрольные вопросы и задания 1. Каковы главные направления экономических преобразований 90-х гг.? К каким социальным последствиям они привели? 2. Можно ли считать, что силовой путь был единственно возможным в разрешении кризиса 1993 г.? Аргументируйте свой ответ. 3. Расскажите об особенностях федеративного устройства Российской Федерации. 4. Охарактеризуйте систему высших органов власти и управления РФ по Конституции 1993 г. 5. Почему не удалось достигнуть экономической стабилизации во второй половине 90-х гг.? Тема 20. РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО В НАЧАЛЕ XXI ВЕКА 1. Реформирование государственного аппарата на современном этапе. 2. Управление экономикой и социальной сферой. 20.1. Реформирование государственного аппарата на современном этапе С первых месяцев пребывания у власти новое руководство страны определило для себя следующие приоритеты: - в области государственного управления – укрепление исполнительной вертикали; - в экономической области – продолжение и углубление либеральных экономических реформ; - во внешнеполитической области – возвращение позиций великой державы, утраченных в предшествующий период. - 331 - В конце 80-х – 90-х гг. явственно обозначилась угроза ослабления системы управления страной. «Парад суверенитетов», начавшийся в последние годы перестройки, сохранялся в различных формах и в 90-е гг. Он выражался в том, что конституции республик в составе России, уставы краев и областей зачастую отличались от норм федерального законодательства, деятельность органов и учреждений федеральной власти не всегда была скоординирована. Институт уполномоченных Президента в регионах России не был в состоянии выполнить эту задачу. Поэтому в мае 2000 г. Указом Президента В. В.Путина страна была разделена на 7 федеральных округов (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный) с введением постов полномочных представителей Президента в них. В 2010 г. появился восьмой, Северо-Кавказский федеральный округ. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе обеспечивает реализацию основных направлений внутренней и внешней политики в пределах округа; координирует деятельность федеральных органов власти, обеспечивает реализацию кадровой политики Президента в округе; представляет регулярные доклады Президенту о политическом, социальном и экономическом положении округа; обеспечивает контроль за исполнением решений федеральных органов власти. Следующим шагом по укреплению власти федерального центра стало изменение порядка формирования Совета Федерации. С января 2002 г. глав законодательной и исполнительной власти субъектов в составе Совета Федерации заменили их представители. Для высших руководителей регионов, лишившихся возможности заседать в Совете Федерации, был учрежден новый орган – Государственный совет, наделенный консультативными полномочиями В связи с тем, что в Государственной Думе в результате выборов 2003 г. впервые сложилось устойчивое пропрезидентское большинство («Единая Россия» получила 37% голосов по партийным спискам и значительную поддержку со стороны депутатов от мажоритарных округов), по инициативе Президента и Правительства были утверждены государственные символы - 332 - России. Вступили в силу новые Административный, Уголовный и Жилищный кодексы, законы о земле, были внесены существенные изменения и дополнения в налоговое законодательство. Изменились и правила формирования самой Думы. Если прежде нижняя палата парламента избиралась по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе, то в 2007 и в 2011 гг. выборы в Думу проходили только по партийным спискам. Одновременно был значительно повышен минимальный порог численности партии, необходимый для ее регистрации – с десяти до пятидесяти тысяч членов. Повысился и так называемый процентный барьер, который партии должны преодолеть, чтобы пройти в парламент – с пяти до семи процентов. Смысл подобных новаций очевиден: таким способом федеральный центр стремился свести к минимуму влияние на выборы региональных элит и укрепить монопольное положение «партии власти». Весной 2004 года, после повторного избрания В. В.Путина в президенты, стартовала административная реформа. Целями ее провозглашалось повышение эффективности уменьшение управления, коррупции и рационализация центрального бюрократического произвола. аппарата, Количество министерств сократилось за счет их объединения. Таким путем были образованы Министерство культуры и массовых коммуникаций, Министерство здравоохранения и социального развития, Министерство экономического развития и торговли и др. Центральный аппарат управления был разделен на три уровня. Министерства, по замыслу реформаторов, должны определять общую отраслевую политику, федеральные агентства – надзирать за ее выполнением, федеральные службы – оказывать соответствующие профилю государственные услуги. Спустя несколько лет после начала реформы стало очевидно, что ее результаты оказались далеки от задуманных. Вместо 58 реформированных министерств и ведомств образовалось 81. Количество чиновников центрального аппарата управления вместо «плановых» 500 тысяч сократилось только на 24 тысячи, то есть бюрократическая масса плавно перетекала из одного ведомства - 333 - в другое за исключением самых недееспособных. (При этом в целом по России с 1991г. по 2004 г. армия чиновников практически удвоилась – до 1400 тыс., а к 2013 г. она достигла 2 млн чел.). Вызывает нарекания и сама трехуровневая конструкция центрального аппарата управления. Представителям регионов для решения своего вопроса вместо одной конторы теперь приходится обходить три. Такая ситуация только провоцирует волокиту и увеличивает коррупцию в государственном аппарате. Косвенным признанием провала реформы стало решение об увеличении количества вице-премьеров в правительстве, принятое в конце 2005 г. Причина неудачи кроется, видимо, в слепом копировании американской трехзвенной модели управления. При этом не учитывалось, что в США эта схема работает под контролем и под давлением судебной системы, партий и СМИ. В России названные институты малоэффективны и зависимы от власти. В таких условиях любая реорганизация используется бюрократией для увеличения своих рядов и извлечения дополнительной прибыли. После трагических событий в Беслане был изменен порядок замещения должностей глав регионов. Если раньше они избирались всеобщим голосованием, то осенью 2004 г. была принята предложенная В.В. Путиным схема утверждения глав субъектов федерации законодательными собраниями по представлению Президента. Эта мера находилась в общем ряду инициатив по укреплению исполнительной вертикали. Еще одним направлением государственной политики двухтысячных годов стало укрупнение субъектов федерации путем слияния малочисленных национально-территориальных образований с соседними, более экономически благополучными областями или краями. В результате количество субъектов федерации сократилось с 89 до 83, и этот процесс, по всей видимости, будет продолжен. В январе 2006 г. приступил к работе новый орган с консультативными полномочиями – Общественная палата при Президенте России. Состав палаты формируется следующим образом: треть - 334 - ее членов (42) назначается президентом, еще одна треть отбирается из числа лиц, предложенных назначенными членами, последняя треть делегируется субъектами федерации. Основное предназначение Общественной палаты – быть связующим звеном между гражданским обществом и государственной властью. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» возложил на этот орган экспертизу законопроектов, поступающих в Государственную думу, общественный контроль деятельности правительства и других исполнительных структур. Однако механизма реализации прав Общественной палаты выработано не было, поэтому первые шаги ее членов натолкнулись на противодействие бюрократии. Решения палаты имеют рекомендательный характер, что позволяет чиновникам игнорировать ее мнение. Сегодня руководство Общественной палаты выступает за пересмотр ее полномочий с целью повышения статуса этого важного института гражданского общества. В 2000 – 2008 гг. вносились изменения в избирательное законодательство Российской Федерации. Наиболее заметными среди них были: - исключение из избирательных бюллетеней графы «против всех»; - отмена минимального порога явки на выборах; - запрет на образование предвыборных блоков; - отмена практики досрочного голосования за исключением труднодоступных регионов; - отмена денежного залога на выборах всех уровней. По итогам избирательной кампании 2007 – 2008 г.г. правящая партия «Единая Россия» укрепила лидирующие позиции в Государственной Думе, а новым Президентом РФ стал поддержанный В. В. Путиным Д. А. Медведев. Период президентства Д. А. Медведева отмечен следующими инициативами в области совершенствования государственного аппарата и государственного управления: 1. Провозглашен курс на глубокую модернизацию российского государства и общества. - 335 - 2. Принят пакет антикоррупционных законов, сделаны шаги по повышению прозрачности работы ведомств (информация о госзакупках размещается в Интернете). Заработало электронное правительство. 3. Развернута масштабная реформа армии, направленная на оптимизацию ее структуры, перевооружение, гуманизацию службы. 4. 1 марта 2011 г. вступил в силу закон о полиции, предусматривавший сокращение личного состава, повышение зарплат, ужесточение отбора в ряды служащих. 5. Продлены сроки полномочий Президента (с четырех до шести лет) и Государственной Думы (с четырех до пяти лет). 6. Начата работа по созданию президентского кадрового резерва. Среди знаковых внешнеполитических событий этого периода – «пятидневная война», то есть силовая операция по принуждению Грузии к миру и последовавшее за ней признание Россией независимости Южной Осетии и Абхазии, а также соглашение с Украиной о продлении базирования Черноморского флота в Севастополе. Избирательная кампания 2011-2012 гг. впервые ознаменовалась масштабными акциями протеста оппозиции, проходившими под лозунгом «За честные выборы». По официальным данным, «Единая Россия» набрала около 49 % голосов, что позволило ей сохранить контроль над Государственной Думой. Победителем президентской кампании 2012 г. стал В.В. Путин, заручившийся поддержкой 63,3 % избирателей. Ответная реакция власти на критику оппозиции свелась к мерам по некоторой либерализации закона о партиях (порог минимальной численности был снижен до 500 человек), возвращению губернаторских выборов (с ограничениями в виде муниципального и президентского «фильтров»), снижению процентного порога на выборах в парламент с семи до пяти процентов. В то же время были внесены поправки в законодательство о митингах и демонстрациях, ужесточающие правила их проведения. - 336 - Главный итог бурных политических событий конца 2011- начала 2012 гг.: в российском обществе существует серьезный запрос на перемены. Должны поменяться как поколение политических лидеров, так и «правила игры». Переформатирование политической системы неизбежно, но каким оно будет – в сторону демократизации или усиления авторитарных тенденций – покажет будущее. 20.2. Управление экономикой и социальной сферой Позитивные перемены наметились в период «нулевых» в экономической области. Начиная с 1999 г., страна сводила бюджет с профицитом. В связи с этим возникли условия для досрочной выплаты внешнего долга и создания Стабилизиционного фонда, который составлял на конец 2005 г. свыше 1 трлн руб. Благоприятная конъюктура цен на энергоносители позволила существенно увеличить налоговые поступления и рост золотовалютных резервов Центробанка. По этому показателю Россия вышла на третье место в мире. Валовой внутренний продукт, по данным Министерства экономического развития и торговли, вырос с 1999 г. по 2005 г. в долларовом эквиваленте в три, а в реальных ценах – в полтора раза. Вместе с тем темпы экономического развития были недостаточными. Сохранялся на высоком уровне разрыв в доходах различных групп населения; падал индекс качества жизни. С учетом этих реалий российская власть осенью 2005 г. выступила с рядом инициатив, оформленных как национальные проекты: «Здравоохранение», «Образование», «Доступное жилье», «Сельское хозяйство». В 2009 - 2010 гг. был существенно увеличен размер пенсий, однако и после этого коэффициент замещения (соотношение размера пенсии и утраченного заработка) не достиг сорока процентов, предусмотренных конвенцией МОТ. В 2008-2009 гг. разразился мировой экономический кризис, затронувший и Россию. Он повлек за собой спад производства и рост безработицы. Экспортная выручка упала вдвое. Правительству удалось с помощью чрезвычайных мер стабилизировать состояние банковской системы, поддержать фондовый рынок, - 337 - оказать помощь реальному сектору. Уже в первые месяцы кризиса в экономику страны, главным образом, в банковскую сферу было направлено свыше 5 трлн руб. В то же время, государственного оказывая управления не финансовую связали их помощь банкам, условиями о органы порядке использования средств, в том числе обязательном кредитовании реального сектора. Полученные триллионы были направлены на валютные спекуляции. Предприятия, лишившись кредитования, не смогли вовремя закупить сырье и материалы, выдать зарплату сотрудникам, расплатиться за энергоресурсы. В результате задолженность по зарплате возросла до 8 млрд руб., а безработица увеличилась до 7,5 млн человек. «План действий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики», утвержденный Председателем Правительства В. В. Путиным 7 ноября 2008 г., предусматривал меры по поддержке не только банковской сферы, но и сельского хозяйства, автомобилестроения, транспорта, малого бизнеса и рынка труда. Правительство подняло размер максимального пособия по безработице с 3124 до 4900 руб. На предотвращение кризиса в жилищном строительстве было выделено около 100 млрд руб. Эти средства пошли, в основном, на выкуп государством уже построенного жилья с целью передачи этих квартир военным и семьям, проживавшим в аварийным домах. Финансовую помощь получили 295 объектов экономики, вошедшие в список градообразующих и системообразующих предприятий и компаний. В этот список попали не только государственные, но и частные компании («Русал», «Альфа-групп»). Были также предприняты шаги по снижению налоговой нагрузки на предприятия, малый бизнес и рядовых граждан. Серьезной корректировке подвергся проект бюджета на 2009 г. В окончательном варианте, опубликованном только 6 мая 2009 г., доходная часть бюджета была снижена на 40 %. Важным изменением госбюджета стало перераспределение средств в его расходной части. На кризисную экономику - 338 - выделялось на 70 % больше денег, чем раньше. Увеличились расходы на социальную сферу, хотя эта сумма была в 2 с лишним раза меньше запланированной на национальную безопасность и правоохранительную деятельность. Впервые за 10 лет бюджет стал дефицитным. «Россия будет жить с дефицитным бюджетом в течение нескольких следующих лет», - заявил В. В. Путин на заседании Правительства в марте 2009 г. «Программа антикризисных мер Правительства Российской Федерации», утвержденная весной 2009 г., ориентировала органы власти и управления на выполнение главной инновационный обновление конкуренции, задачи – перевод путь развития. Для экономики, проведение последовательная экономики этого с сырьевого необходимы демонополизация институциональных реформ, на структурное и развитие обеспечивающих устойчивое и динамичное развитие страны. В 2010-2012 гг. Правительству удалось добиться определенных успехов в реализации антикризисных мер: спад производства был остановлен и наметился небольшой его рост (на уровне 3 % в год), снизилась безработица, увеличился приток капитала. В послании Президента В. В. Путина Федеральному Собранию (декабрь 2012 г.) были обозначены некоторые приоритеты в экономике и социальной сфере. В ближайшее время, по мнению Президента, необходимо: - направить часть средств Фонда национального благосостояния на реализацию окупаемых инфраструктурных проектов; - принять систему мер по деофшоризации экономики; - ввести налог на роскошь, установить контроль за расходами чиновников, ограничить их права на заграничные счета, ценные бумаги и акции; - совершенствовать механизм госзакупок, особое внимание уделить проверке их эффективности и целесообразности. - увеличить ввод доступного жилья экономкласса, расширить возможности аренды и ипотеки; - 339 - - осуществить дополнительные меры поддержки семьи, в частности в 50 регионах со сложной демографической ситуацией выплачивать пособие на третьего ребенка в размере прожиточного минимума до достижения им трехлетнего возраста; - осуществить меры по регулированию миграционных потоков, включая введение с 2015 г. заграничных паспортов, ужесточить наказание за незаконную миграцию. В 2013 г. восстановительный рост российской экономики, наметившийся в предшествующий период, сменился рецессией. Темпы экономического развития снизились до 1,5%, а в некоторых отраслях скатились практически к нулевым показателям. И это – при высоких ценах на нефть, хорошем урожае, стабильно работающем правительстве. В автомобилестроении, например, падение производства в 2013 г. составило 10 %, в металлургии экспорт сократился на 13 %. Дополнительное негативное воздействие на отечественную экономику оказывают ряд проблем долгосрочного характера: - рост демографической нагрузки на бюджет. На пенсию начинает выходить многочисленное поколение благополучных 1960-х гг. рождения – а в составе трудовых ресурсов их замещает малочисленное поколение, родившееся в 1990-е гг. Возрастание пенсионного бремени ограничивает возможности маневра ресурсами бюджета; - окончание «потребительского бума». Если в прежние годы расширение потребительского спроса базировалось на быстром повышении доходов населения, снижении безработицы и развитии потребительского кредитования, то сейчас действие всех этих факторов исчерпано: государство и предприятия вряд ли смогут быстро повышать зарплаты, безработица стабилизировалась на уровне 5-5,5% экономически активного населения, масштабы выданных потребительских кредитов уже ставят банки перед риском кризиса неплатежей; - глобальная конкуренция. Вступление России в ВТО обострило проблему конкурентоспособности нашей экономики, основанной на технологически отсталых производствах. - 340 - В связи с неблагоприятной экономической ситуацией принятый в первом чтении Государственной Думой проект бюджета на 2014-2016 гг. был секвестирован на 5 % по сравнению с первоначальным вариантом. Под сокращение попали расходы на образование (на 13 % по сравнению с 2013 г.), здравоохранение (9 %), социальную политику (2 %) и на сектор ЖКХ (почти 25 %). В то же время доля оборонных расходов в федеральном бюджете вырастет с 15,7 % в 2013 г. до 20,6 % в 2016 г. В начале второго десятилетия XXI века Россия столкнулась с теми же проблемами, которые СССР безуспешно пытался решить в 1970-е годы: преодоление технологической отсталости, создание диверсифицированной экономики, развитие человеческого капитала. Сегодня, для того, чтобы совершить исторический рывок, необходима внятная промышленная политика, основанная на правильно выстроенных приоритетах. Ситуация мирового кризиса требует от нашей элиты «смены вех»: пришло время отказаться от прежних либерально-монетаристских иллюзий и в корне изменить экономическую стратегию. Главной тенденцией в государственном управлении начала XXI была централизация, дальнейшее укрепление исполнительной вертикали при формальном сохранении демократических норм и институтов. В течение примерно десяти лет этот курс поддерживался большинством населения страны. Ухудшение экономической ситуации, а также явные признаки застоя в политической системе вызвали рост оппозиционных настроений в российском обществе. Можно ожидать, что период стабилизации заканчивается и вскоре ему на смену придет очередная полоса реформ. Контрольные вопросы и задания 1. Перечислите основные направления преобразований государственного аппарата в 2000 – 2012 гг. 2. Оцените результаты социально-экономической десятилетия XXI века. - 341 - политики первого 3. Можно ли охарактеризовать современный этап как эпоху реформ или правильнее назвать его периодом контрреформ? Аргументируйте свой ответ. КОНТРОЛЬНЫЕ ТЕСТЫ ВАРИАНТ 1 1.Состав участников вече у древних славян IХ века: а) все свободное население; б) все свободное население, за исключением женщин; в) взрослые мужчины – воины; г) взрослые мужчины – воины, владельцы домов; д) все указанные категории. 2. Название социальной верхушки славянского общества IХ века: а) гриди; б) дворяне; в) отроки; г) мужи; д) мечники. 3. Денежный штраф за убийство в Киевской Руси: а) продажа; б) урок; в) сметная гривна; г) вира; д) мзда. 4. Первый русский царь: а) Иван III; б) Василий III; в) Иван IV; г) Петр I; д) Иван Калита. 5. Разрядный приказ в XVI веке занимался: - 342 - а) вопросами земельной собственности бояр; б) земскими и губными старостами; в) охраной правопорядка в Москве; г) контролем за государственной службой; д) наделением землей государственных крестьян. 6. Чем различались принципы организации прокурорской и фискальной службы в петровские времена? В списке различий укажите ошибку: а) фискалитет – служба тайного надзора, прокуратура осуществляла надзор официальный; б) служащие прокуратуры находились на государственном жаловании, фискалы вознаграждались долей имущества осужденного чиновника; в) сеть фискального надзора была более плотной, захватывая провинциальные и уездные города; прокуратура ограничивалась губернским уровнем; г) фискальная служба подчинялась прокуратуре; д) вакансии в фискальной службе заполнялись только путем назначения, прокуроры нижнего уровня были выборными лицами. 7. Должность обер-вальдмейстера была создана Петром I в составе коллегии: а) Военной; б) Адмиралтейской; в) Иностранных дел; г) Юстиции; д) Главного магистрата. 8. Когда Россия стала империей? а) 1547 г.; б) 1649 г.; в) 1703 г.; г). 1721 .; д) 1861 г. - 343 - 9. Особенности идеологии «просвещенного абсолютизма» (укажите пункт, с которым не согласны): а) в силу географических причин и исторических традиций Россия может быть только абсолютной монархией; б) сословное деление российского общества, основанное на естественном неравенстве происхождения и способностей, должно оставаться незыблемым; в) провозглашался принцип «народ для власти, а не власть для народа»; г) долг просвещенного монарха – наделение каждого гражданина набором гарантированных прав и обязанностей в зависимости от его сословной принадлежности; д) гарантом законности и просвещения народа является рационально организованный аппарат управления, основанный на разделении властей. 10. В каком году была создана общероссийская служба политической полиции? а) 1718 г.; б) 1782 г.; в) 1827 г.; г) 1880 г.; д) 1917 г. 11. Ниже перечислены недостатки судебной реформы 1864 года. Укажите пункт, с которым Вы не согласны: а) независимость судей была относительной, так как судьи являлись чиновниками министерства юстиции и их служебные перспективы определялись начальством; б) дела государственных служащих шли сразу в судебную палату, минуя окружной суд, и могли рассматриваться только с согласия руководства; в) после принятия судебных уставов 1864 г. в России оставалось большое количество специальных судов; г) неравные возможности защиты и состязательности судебного процесса; - 344 - обвинения подрывали принцип д) наличие мировых судов параллельно с общими судами делало судебную систему слишком громоздкой; к тому же мировые судьи не имели специальной подготовки. 12. В какой исторический период в российском государстве система высших органов власти была дополнена Советом министров? а) в 1708 г.; б) в 1730 г.; в) в 1802 г.; г) в 1861 г.; д) в 1905 г. 13. Почему Россию периода контрреформ нельзя считать полицейским государством в полном смысле этого слова? а) наличие частной собственности не позволяло сделать полицейский контроль над оппозицией всеобъемлющим (финансирование революционных организаций из частных источников и другие возможности); б) либеральный порядок выезда за границу превратил Западную Европу на долгие годы в штаб российского революционного движения; в) правящая элита в борьбе с политической оппозицией действовала с оглядкой на Запад, не решаясь на крайние меры; г) техническая отсталость (отсутствие современной сети коммуникаций) делала многочисленный полицейский аппарат малоэффективным; д) в силу всех вышеназванных причин. 14. Чем отличался Совет министров, реформированный в соответствии с Манифестом 19 октября 1905 года, от Совета министров прежнего образца? а) Совет министров стал постоянно действующим правительством; б) во главе Совета министров появился председатель; в) министры обязывались согласовывать свои решения с Советом министров; г) всеми вышеназванными особенностями. - 345 - 15. Первые шаги в области государственного управления, предпринятые Временным правительством (укажите пункт, с которым не согласны): а) создание Чрезвычайной комиссии по расследованию деятельности царских министров; б) образование новых министерств, главным образом, социального профиля; в) замена полиции и жандармерии милицией; г) объявление России республикой; д) передача функций местного государственного аппарата земствам и городским думам; е) либерализация судебной системы. 16. В послеоктябрьский период при формально провозглашенном полновластии Советов в России образовалось три центра реальной власти. Укажите, какие именно: а) партийные организации РКП (б) всех уровней; б) органы военного командования; в) народные комиссариаты; г) чрезвычайные органы ( ВЧК, ревкомы и т.п.); д) органы рабочего контроля. 17. Конституция РСФСР 1918 г. провозгласила новые принципы государственного управления и новую систему органов власти (в приведенном перечне укажите пункт, с которым Вы не согласны): а) Советы наделялись законодательными, исполнительными и контрольными полномочиями; б) РСФСР объявлялась федерацией национальных республик и областных союзов; в) выборы в Советы проводились на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании; г) высшими органами власти и управления объявлялись Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов; ВЦИК РСФСР; Совнарком РСФСР. - 346 - 18. В какой из периодов советской истории действовала следующая схема высших органов власти и управления: Верховный Совет СССР – Совнарком СССР – Верховный суд СССР? а) 1924 – 1936 гг.; б) 5 дек. 1936 г. – 14 марта1946 г.; в) 15 марта 1946 г. – 24 мая 1989 г.; г) 25 мая1989 г. – 14 марта 1990 г.; д) 15 марта 1990 г. – декабрь 1990 г.; е) декабрь 1990 – декабрь 1991 гг. 19. Особенности новой экономической политики 20-х годов ХХ века (укажите пункт, с которым Вы не согласны): а) замена продразверстки продналогом; б) частичная денационализация промышленности; в) сдача в аренду и концессии крупных и средних предприятий; г) финансовая реформа в целях укрепления национальной валюты; д) курс на централизованное планирование и высокие темпы экономического роста; 20. В каком году территориально-милиционный принцип комплектования армии был заменен кадровым? а) 1918 г.; б) 1925 г.; в) 1939 г.; г) 1953 г.; д) 1978 г. 21. Какая управленческая структура в годы Великой Отечественной войны сконцентрировала высшую военную и гражданскую власть? а) Верховный Совет СССР; б) Ставка Верховного главнокомандующего; в) Государственный комитет обороны; г) Совнарком СССР; - 347 - д) Генеральный штаб РККА. 22. Изменения в государственном управлении в послевоенный период (укажите пункт, с которым не согласны): а) демилитаризация, переориентация государственного аппарата на задачи мирного времени; б) децентрализация, перераспределение властных полномочий на места; в) частичная демократизация в плане восстановления конституционных норм, передачи власти от чрезвычайных органов к органам конституционным; г) снижение роли партийных организаций в государственном управлении; д) укрепление личного начала в руководстве страной. 23. Когда в СССР были впервые проведены прямые выборы народных судей? а) 1922 г.; б) 1938 г.; в) 1948 г.; г) 1958 г.; д) 1978 г. 24. Причины неудачи хозяйственной реформы 1957 г.: а) неспособность власти найти оптимальное сочетание централизованного руководства с местной самостоятельностью; б) незаинтересованность совнархозов во внедрении новых технологий; в) недовольство столичной бюрократии, потерявшей значительную часть своего прежнего влияния; г) реформа, поощряя развитие производства на местах, стимулировала разрыв межрегиональных хозяйственных связей; д) все вышеперечисленное. 25. Расположите в порядке убывания значимости факторы, обусловившие конституционный кризис 1993 г.: а) конфликт интересов федеральной и региональных элит; - 348 - б) стремление депутатского корпуса сохранить социальную направленность экономической политики правительства; в) противоречие между заложенным в Конституции принципом всевластия Советов и институтом президентства; г) разное видение сторонами будущей модели российской государственности (президентская республика – парламентская республика); д) низкая политическая и правовая культура, отсутствие традиции консенсуса. ВАРИАНТ 2 1. Титул главы Киевского государства X – XII вв.: а) светлый князь; б) царь; в) араконт; г) великий киевский князь; д) конунг. 2. Название потомков старой родоплеменной знати в составе Совета при князе X – XII вв.: а) бояре; б) старцы градские; в) гриди; г) думцы; д) окольничие. 3. Губной староста: а) назначался Разбойным приказом; б) выбирался населением округа из дворян или детей боярских; в) выбирался населением округа из черносошных крестьян; г) назначался митрополитом; д) занимал свой пост по наследственному праву. 4. Система коллегий отличалась от приказов следующими особенностями (в списке различий укажите ошибки): - 349 - а) решение коллегии принималось большинством голосов; б) для коллегий характерно четкое разделение полномочий; в) в коллегиях существовала жесткая регламентация порядка работы, круга обязанностей и размеров жалованья каждого служащего; г) коллегии образовывались преимущественно по территориальному принципу; д) коллегии, в отличие от приказов, не имели судебных функций. 5. В какой период российской истории система высших и центральных органов власти и управления выглядела следующим образом: император – Сенат – Синод – Верховный тайный совет – коллегии? а) 1721 – 1725 гг.; б) 1726 – 1730 гг.; в) 1730 – 1741 гг.; г) 1741 – 1761 гг.; д) 1761 – 1762 гг. 6. Чем при Петре занимался Преображенский приказ? а) командованием Преображенским дворянским полком; б) финансовыми вопросами; в) делами царского двора; г) политическим сыском; д) кассационными жалобами. 7. Укажите характерные черты государственного управления эпохи «дворцовых переворотов»: а) частые реорганизации высшего и центрального аппарата; б) отсутствие преемственности в государственном управлении; каждое последующее царствование было своеобразным отрицанием предыдущего, поэтому ломки и реорганизации аппарата имели радикальный характер; в) постоянная конкуренция между официальными высшими органами (Сенат) и Советами при особе государя (Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе), олицетворяющая соперничество бюрократического и личного начала в управлении; - 350 - г) фаворитизм; д) все вышеперечисленные особенности. 8. Нижний земский суд в 70 – 80-е гг. XVIII века занимался: а) разбором судебных дел дворян; б) разбором судебных дел крестьян; в) разбором судебных дел горожан; г) выполнял административные и полицейские функции; д) апелляционными жалобами. 9. По реформе 1802 г. вместо коллегий создавались: а) министерства; б) магистраты; в) земства; г) управления; д) приказы. 10. Недостатки земской реформы 1864 г. (укажите пункт, с которым не согласны): а) система земских учреждений оказалась «недостроенной», не имея нижнего (волостного) и верхнего (общероссийского) уровней; б) земства наделялись только хозяйственными функциями, будучи лишены функций политических; в) финансовая база земств была недостаточной, так как финансирование земств велось за счет земского налога, сфера обложения которым в 1866 г. была значительно сужена; г) земства были несамостоятельны в своей деятельности, находясь в полной зависимости от местной администрации; д) избирательная система давала преимущество землевладельцам, формирующим половину состава земств. 11. В каком году российская армия стала формироваться на основе всеобщей воинской повинности? а) 1699 г.; - 351 - б) 1768 г.; в) 1874 г.; г) 1914 г.; д) 1918 г. 12. Особенности конституционной монархии в России в начале ХХ века (укажите ошибку): а) правительство формировалось монархом и несло ответственность перед ним; б) император имел право досрочного роспуска Государственной думы с назначением новых выборов; в) монарх единолично формировал половину состава одной из палат парламента; г) в случаях несогласия с политикой правительства Дума имела право выразить ему вотум недоверия; д) в перерывах между сессиями парламента или до начала работы парламента нового созыва император мог издавать законодательные акты временного действия. 13. Кто возглавлял во время первой мировой войны Особое совещание по обороне? а) император; б) военный министр; в) председатель Государственной думы; г) председатель Государственного совета; д) Главнокомандующий великий князь Николай Николаевич. 14. Учредительное собрание в России: а) вообще не созывалось; б) созвано Временным правительством в ноябре 1917 г.; в) созвано в январе 1918 г. и вскоре разогнано большевиками; г) созвано после принятия Конституции РСФСР 1918 г. д) созвано Колчаком в ноябре 1918 г. после разгона Директории. - 352 - 15. Кто возглавил Революционный Военный Совет республики в сентябре 1918 года? а) Л.Д.Троцкий; б) В.И.Ленин; в) И.В.Сталин; г) Л.Б.Каменев; д) И.И.Вацетис. 16. Элементы политики «военного коммунизма» (укажите ошибку): а) национализация крупной, средней и частично мелкой промышленности; б) введение всеобщей трудовой повинности; в) замена товарно-денежных отношений прямым продуктообменом; г) крайняя централизация управления, «главкизм»; д) замена продразверстки продналогом; 17. В какой из периодов советской истории действовала приведенная схема высших органов власти и управления: Съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов – ЦИК СССР – Совнарком СССР – Верховный суд СССР? а) 1924 – 1936 гг.; б) 5 декабря 1936 г. – 14 марта1946 г.; в) 15 марта 1946 г. – 24 мая1989 г.; г) 25 мая1989 г. – 14 марта 1990 г.; д) 15марта 1990 г. – декабрь 1990 г.; е) декабрь 1990 г. – декабрь 1991 г. 18. К началу 30-х гг. аппарат управления в СССР приобрел следующие характерные черты (укажите пункт, с которым не согласны): а) замкнутость; б) иерархичность; в) слияние партийных структур с государственными; г) тенденцию к децентрализации (власть как распределялась как по горизонтали, так и по вертикали); - 353 - д) ротация кадров осуществлялась, главным образом, в ходе репрессивных кампаний, инициированных высшим руководством страны. 19. В ходе военной реформы конца 30-х гг. произошли следующие изменения (укажите пункт, с которым не согласны): а) создание военных советов при военных округах и на флотах, а впоследствии – Главных военных советов при наркоматах обороны и военно-морского флота; б) расширение сети военных учебных заведений; в) повышение призывного возраста, расширение круга лиц, пользовавшихся отсрочками; г) восстановление института военных комиссаров; д) переход на кадровый принцип формирования армии. 20. В какой период советской истории были окончательно разделены ведомства государственной безопасности и внутренних дел? а) 1941 г.; б) 1943 г.; в) 1954 г. г) 1960 г.; д) 1978 г. 21. Почему реформы второй половины 50-х – 60-х закончились досрочной принудительной отставкой их инициатора? а) постоянные реорганизации, проводимые Н.С.Хрущевым, затрагивали жизненные интересы партийно-государственной номенклатуры; б) радикальное сокращение армии вызвало настроения недовольства среди военных; в) авантюризм внешней политики несколько раз подводил страну к порогу ядерной войны; г) реформы не привели к ощутимому повышению благосостояния, что не могло не вызвать разочарования в народе; д) повлияли все вышеназванные причины. - 354 - 22. Конституция СССР 1977 г. внесла в государственное управление следующие изменения (укажите ошибку): а) впервые введены прямые всеобщие равные выборы Верховного Совета СССР при тайном голосовании; б) Советы депутатов трудящихся в соответствии с доктриной «общенародного государства» были переименованы в Советы народных депутатов; в) Конституция закрепила новые формы непосредственной демократии всенародное обсуждение и референдум; г) Конституция впервые зафиксировала за союзными республиками право законодательной инициативы в высших органах власти СССР; д) срок полномочий Верховного Совета СССР увеличен до пяти лет, а местных Советов – до 2,5 лет; закреплена обязанность Советов регулярно информировать население о своей деятельности, отчитываться перед избирателями. 23 Основные направления реформы политической системы, инициированной руководством СССР в конце 80-х гг. (укажите пункт, с которым не согласны): а) восстановление закрепленного Конституцией принципа полновластия Советов; б) возрождение многопартийности, политического плюрализма; в) изменение системы высших органов власти; г) введение поста президента, избираемого всеобщим прямым голосованием народа; д) обновление федеративного устройства СССР. 24. Как формируется Совет Федерации в соответствии с Конституцией РФ 1993 года? а) население избирает по два представителя от каждого субъекта федерации; б) состав палаты назначается президентом; в) места занимаются по праву наследования; - 355 - г) в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации (по одному от представительного и исполнительного органов власти). 25. Изменения в государственном управлении РФ периода 2000 – 2005 гг. (укажите ошибку): а) образование семи федеральных округов во главе с полномочными представителями президента; б) введение в систему высших органов власти структур, не предусмотренных Конституцией (Государственный совет, Общественная палата), с консультативными функциями; в) административная реформа, направленная на сокращение центрального аппарата управления; г) замена прямых выборов глав субъектов федерации процедурой утверждения законодательными собраниями кандидатур, представленных президентом; д) разукрупнение субъектов федерации. ВАРИАНТ 3 1. Название крупных административно-территориальных единиц в Киевской Руси XI – XII вв.: а) погост; б) земля; в) уезд; г) волость; д) стан. 2. Должность главного управляющего княжеским двором: а) посадник; б) пятенщик; в) тиун; г) вирник; д) мечник. - 356 - 3. Дата учреждения русской митрополии: а) 988 г.; б) 1037 г.; в) 1097 г.; г) 1132 г.; д) 1223 г. 4.Особенности русской государственности XIII – XIY вв. в сравнении с Западной Европой: а) вассальные отношения как договорные, письменно оформленные двусторонние обязательства на Руси отсутствовали; б) условное землевладение получило на Руси массовое распространение только в XVI веке; в) для формирующегося русского государства характерен был феномен слияния власти и собственности; г) отсутствие в государстве и обществе договорных традиций обусловило деспотическую манеру отправления власти; д) заимствование методов управления и административного аппарата происходило не из Западной Европы или Византии, а из Золотой Орды; е) все вышеперечисленное. 5. Что такое опричнина? а) территория близ монастыря; б) одно из ханств у границ Московского царства; в) политика, проводимая Борисом Годуновым; г) особый государев удел; д) специальный налог в Московском государстве XVI веке. 6. Каким образом принималось решение в петровском Сенате в первые годы его работы? а) большинством голосов; б) единогласно; в) мнением президента Сената; - 357 - г) мнением генерал-прокурора; д) с помощью жребия. 7. Чем занимался при Петре I герольдмейстер? а) сбором налогов; б) разбором споров между дворянами; в) учетом служилого сословия; г) представлением к наградам; д) рассмотрением жалоб населения на чиновников. 8. В какой период российской истории схема высших и центральных органов власти и управления выглядела следующим образом: император – Сенат – Синод – Кабинет министров – коллегии? а) 1721 – 1725 гг.; б) 1726 – 1730 гг.; в) 1730 – 1740 гг.; г) 1741 – 1761 гг.; д) 1761 – 1762 гг. 9. Управы благочиния, образованные в 1782 г., занимались: а) социальными вопросами; б) охраной правопорядка; в) административными вопросами; г) гражданскими спорами между дворянами; д) политическим сыском. 10. В какой период российской истории местный аппарат управления был окончательно разделен на административные, финансово-экономические, судебные и полицейские органы? а) 1555 – 1556 гг.; б) 1719 г.; в) 1775 – 1782 гг.; г) 1864 г.; д) 1917 г. - 358 - 11. Укажите, какие управленческие функции выполняла Императорская канцелярия в период царствования Николая I: а) разработка законопроектов; б) контрольные; в) административные; г) охраны правопорядка и обеспечения государственной безопасности; д) образования и социальной защиты определенных групп населения; е) все вышеназванные функции. 12. Земские органы, созданные в 1864 г., финансировались: а) за счет государства; б) за счет частных пожертвований; в) за счет местных налогов и сборов; г) за счет отчислений с подушной подати данной губернии; д) за счет отчислений с винной монополии. 13. Основные направления контрреформ 80-х – 90-х гг. XIX в. (укажите пункт, с которым Вы не согласны): а) введение особого режима управления на отдельных территориях; б) создание института земских начальников, наделенных административными и судебными полномочиями в отношении крестьян; в) усиление контроля местной администрации за деятельностью земств и городских дум, повышение в них доли представителей дворянства и цензовых элементов; г) восстановление цензуры, уменьшение автономии университетов, введение сословного ценза при приеме в гимназии; д) предоставление дополнительных прав полиции и жандармерии по надзору за гражданами, включая некоторые судебные полномочия; е) радикальная судопроизводства, судебная контрреформа, несменяемость судей, отменявшая состязательность покончившая с независимостью судов от администрации. - 359 - гласность процесса; 14. Как называлась верхняя палата российского парламента, образованного в 1906 г.? а) Государственная дума; б) Императорский совет; в) Сенат; г) Государственный совет; д) Совет при высочайшем дворе. 15. Созданный II съездом Советов Совнарком был временным правительством : а) до окончания первой мировой войны; б) до созыва III съезда Советов; в) до созыва Учредительного собрания; г) до принятия Конституции РСФСР; д) до образования «однородного социалистического правительства» с участием других левых партий. 16. Особенности судебной системы послеоктябрьского периода (укажите ошибку): а) снижение роли или полная отмена профессиональных критериев при отборе кадров; б) открытое вторжение политических мотивов в судопроизводство; в) восстановление зависимости судебных органов от административных; г) сохранение некоторых элементов прежней судебной системы (институт мировых судей, институт присяжных заседателей); д) отмена принципа независимости следствия от суда. 17. Ниже дается список органов власти и управления, действовавших в послеоктябрьский период. Какие из них можно отнести к чрезвычайным? а) Реввоенсовет республики; б) Народный комиссариат внутренних дел; в) революционные трибуналы; г) ВЦИК РСФСР; - 360 - д) ВЧК; 18. По Конституции СССР 1924 г. к общесоюзным народным комиссариатам относились следующие (укажите ошибку): а) иностранных дел; б) военных и морских дел; в) внешней торговли; г) путей сообщения; д) внутренних дел. 19. Конституцию СССР 1936 г. отличали от предшествующей Конституции несколько важных особенностей (укажите ошибку): а) впервые введено всеобщее прямое равное избирательное право при тайном голосовании; б) в Конституции 1936 г. сделан вывод о том, что в СССР создано общенародное государство; в) впервые конституционно оформлено положение о руководящей роли ВКП (б) в системе государственного управления; г) в Конституции 1936 г., хотя и не прямо, декларирована идея разделения властей; д) в Конституцию впервые включена глава «Основные права и обязанности граждан», формально закреплявшая важнейшие социальные, политические и личные права и свободы. 20. Какие посты занимал в годы Великой Отечественной войны И.В.Сталин? а) Генеральный секретарь ЦК ВКП (б); б) председатель ГКО; в) нарком обороны; г) председатель Совнаркома; д) все указанные посты. - 361 - 21. В какой из периодов советской истории действовала следующая схема высших органов власти и управления: Верховный Совет СССР – Совет министров СССР – Верховный суд СССР? а) 1924 – 1936 гг.; б) 5 декабря 1936 г. – 14 марта 1946 г.; в) 15 марта 1946 г. – 24 мая 1989 г.; г) 25 мая1989 г. – 14 марта1990 г.; д) 15марта 1990 г. – декабрь 1990 г.; е) декабрь 1990 г. – декабрь 1991 г. 22. В ходе хозяйственной реформы 1957 г. были упразднены министерства и созданы: а) промышленные комитеты; б) производственные управления; в) ВСНХ союза и республик; г) народные комиссариаты; д) территориальные совнархоэы. 23. Что означает термин «застой»? а) нулевой экономический рост; б) экономический рост был незначительным и осуществлялся за счет экстенсивных источников; в) нежелание правящей элиты тратить «нефтегазовые» деньги на модернизацию экономики; г) общее настроение инертности, неспособность государства и общества к инновациям при формальном декларировании их необходимости; д) все вышеперечисленное. 24. Высшим органом власти союзного уровня, созданным политической реформой периода «перестройки», являлся: а) Съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов СССР; б) Государственный совет; в) Государственная дума; - 362 - г) Учредительное собрание; д) Съезд народных депутатов СССР. 25. Полномочия Президента по Конституции РФ 1993 г. (укажите ошибку): а) глава государства; б) гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина; в) верховный судья; г) представитель России в международных отношениях; д) верховный главнокомандующий. ВОПРОСЫ ДЛЯ ПОДГОТОВКИ К ЭКЗАМЕНУ 1. Предмет истории государственного управления. 2. Древнерусское государство IX–XII веков: управление в центре и на местах. 3. Государственное управление в удельный период (XIII–XIV века). 4. Московское княжество в XIII-XV веках: особенности русской государственности в сравнении с государствами Западной Европы и Востока. 5. Органы управления сословно-представительной монархии (XVI–XVII века). 6. Эволюция Земских соборов XVI-XVII веков: состав, компетенция, порядок работы, роль в государственном управлении. 7. Реорганизация центрального аппарата управления в первой четверти XVIII века. 8. Областные и городские реформы Петра I. Изменения в судебной системе в первой четверти XVIII века. 9. Развитие российского государства в эпоху дворцовых переворотов (1725–1762 гг.). 10. Государственный аппарат периода просвещенного абсолютизма (60 – 90-е гг. XVIII века). 11. Административная реформа 1775 года и ее итоги. 12. Создание системы сословного самоуправления в конце XVIII века. - 363 - 13. Контрреформы Павла I в государственном управлении (1796-1801 гг.). 14. Самодержавие и его государственные учреждения в первой четверти XIX века. 15. Изменения в государственном управлении в период царствования Николая I (1825-1855 гг.). 16. Управление окраинами Российской империи в XIX веке. 17. Российское государство в условиях перехода к буржуазно-либеральной монархии (вторая половина XIX века). 18. Формирование органов всесословного самоуправления в 60 – 70-х годах XIX века. 19. Судебная и военная реформы Александра II. 20. Контрреформы 80 – 90-х годов XIX века в области государственного управления. 21. Становление конституционной монархии в России в начале XX века. 22. Государственная Дума в России (1906—1917 гг.): принципы формирования, компетенция, статус. Законодательная деятельность Думы I— IV созывов. 23. Реформы П.А. Столыпина в области государственного управления. 24. Изменения в государственном аппарате в годы первой мировой войны. 25. Государственное управление в России в период буржуазно- демократической республики (март–октябрь 1917 г.). 26. Октябрьская революция и создание основ советской государственной системы (октябрь 1917–1918 гг.). 27. Новые принципы управления экономикой (октябрь 1917–1920 гг.). 28. Конституция РСФСР 1918 года: высшие органы власти и управления, национально-государственное устройство, избирательная система. 29. Реорганизация правоохранительной системы в послеоктябрьский период (октябрь 1917–1920 гг.). 30. Создание и развитие репрессивного аппарата (октябрь 1917–1920 гг.). 31. Изменения в государственном управлении Советской России в годы - 364 - гражданской войны. 32. Государственная организация «белого» движения в годы гражданской войны. 33. Развитие государственно-политической системы в 1920-х гт. ХХ в. 34. Создание СССР и Конституция СССР 1924 года. 35. Управление экономикой в период НЭПа (1920-е гг.) 36. Реорганизация правоохранительной системы (1920-е гг.). 37. Государственно-политический строй СССР в период форсированного строительства социализма (1930-е – начало 1940-х гг.). 38. Формирование командно-административной системы управления экономикой (1930-е – начало 1940-х гг.). 39. Конституция СССР 1936 года: высшие органы власти и управления, принципы национально-государственного устройства, права и свободы граждан. 40. Централизация правоохранительной системы в СССР. Внесудебная юстиция (1930-е – начало 1940-х гг.). 41. Государственное управление периода Великой Отечественной войны. 42. Развитие государственного аппарата в послевоенный период (1940-е – начало 1950-х гг.). 43. Государственное управление в годы «оттепели» (1956–1964 гг.). 44. Советское государство в условиях кризиса социализма (1965–1984 гг.). 45. Изменение принципов управления экономикой (1965–1984 гг.). Реформирование правоохранительных органов. 46. Конституция СССР 1977 года: попытка «демократического обновления» государственной системы. 47. Модернизация управленческого аппарата в период «перестройки» (1985 – 1991 гг.). 48. Становление системы государственного управления России (1990-е гг.) 49. Конституция РФ 1993 года о государственном строе. 50. Российское государство в начале XXI века (2000–2013 гг.). - 365 - ГЛОССАРИЙ Абсолютизм – форма государства, при которой монарху принадлежит неограниченная верховная власть. Административно-командная разновидность система государственного преимущественным применением управления управления, директивных – особая отличающаяся методов, широким использованием административного принуждения в экономике. Бояре – на Руси (IX – XVII века) высшее сословие феодалов; потомки родоплеменной знати, старшие дружинники – вассалы и члены княжеской думы, крупные землевладельцы. Имели своих вассалов, пользовались иммунитетом и правом отъезда к другим князьям. С XIV века их права постепенно ограничивались князьями. С XV века в русском государстве – высшие чины служилых людей по отечеству, первые чины Боярской думы, занимали административные, военные, судебные должности, возглавляли приказы, были воеводами. Боярская дума – в Киевской Руси совет членов старшей дружины при князе; в период феодальной раздробленности – совет знатных феодалов при великих и удельных князьях. В Русском централизованном государстве – постоянный сословно-представительный орган аристократии при великом князе (царе) законосовещательного характера по вопросам внешней и внутренней политики. Бюрократия – слой людей, осуществляющих функцию управления на профессиональной основе. Обладая иерархической структурой, специальными знаниями и занимая исключительное положение в системе государственного управления, бюрократия способна стать самостоятельной политической силой и даже присвоить себе государственную власть. Вече – народное собрание в Древней и Средневековой Руси в X – XIV веках. Решало вопросы войны и мира, призывало и изгоняло князей, принимало законы, заключало договоры с другими землями. В Новгороде и Пскове сохранилось до конца XV века. - 366 - Военно-промышленные комитеты – организованы российской буржуазией, созданы в 1915 году с целью мобилизации промышленности для военных нужд. Вотчина - древний вид феодальной земельной собственности в России, родовое имение, переходившее по наследству. Возникла в IX-XI веках (княжеская, боярская, монастырская), в XIII-XV веках господствующая форма землевладения. В XVIII веке слилась с поместьем в один вид – имение. В пределах вотчины ее собственнику (обладавшему правом иммунитета) принадлежала административная и судебная власть, право взимания налогов. Волостель – лицо, до середины XVI века возглавлявшее волость и осуществлявшее административную и судебную функции. Волостное правление – орган местного крестьянского самоуправления в России второй половины XIX – начала XX века. Состояло из выборных волостного старшины, сельских старост и др. Волостной сход – орган местного крестьянского самоуправления в России второй половины XIX – начала XX века. Состоял из выборных должностных лиц и крестьян-домохозяев. Осуществлял ограниченные административносудебные, фискальные и полицейские функции, контролировался мировыми посредниками и земскими начальниками. Волость – административно-территориальная единица в России. В Древней Руси - вся территория земли-княжества, сельская территория, подчиненная городу. С конца XIV века – часть уезда. С 1861 года – единица сословного крестьянского самоуправления. Была упразднена административной реформой 1923-1929 годов. Временное правительство России – центральный орган власти (2 марта25 октября 1917 года). Сформировано после Февральской революции. Сменилось четыре состава Временного правительства. Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) – 1) высший центральный орган по управлению народным хозяйством в Советском государстве в 19171932 годах (при СНК РСФСР). С образованием СССР – объединенный (союзно- 367 - республиканский) промышленными наркомат (1923-1932). предприятиями союзного ВСНХ СССР значения, руководил ВСНХ союзных республик – остальными; 2) высший государственный орган по руководству промышленностью и строительством при Совете Министров СССР в 1963-1965 годах. Местные органы – совнархозы. Генеральный регламент – российский законодательный акт, устав государственной гражданской службы в XVIII - нач. XIX века. Был издан Петром I в 1720 году. Устанавливал обязанности должностных лиц коллегий, порядок обсуждения дел в них, организацию делопроизводства. Государственное управление – одна из форм деятельности государства, выражающаяся в практической реализации законов, в организации общественных отношений в целях обеспечения государственных интересов и проводимой государством политики. Государственные крестьяне – сословие в России (XVIII – 1-я половина XIХ века), образованное из бывших черносошных крестьян, половников, однодворцев. Жили на казенных землях, несли феодальную повинность в пользу государства, считались лично свободными. В 1886 году получили право полной собственности на землю за выкуп. Государственный аппарат – совокупность государственных органов, осуществляющих функции государства (представительные и исполнительные органы власти, прокуратура, суды, армия, органы безопасности). Государственный комитет обороны в СССР (ГКО) – чрезвычайный высший государственный орган, сосредоточивший в период Великой Отечественной войны всю полноту власти. Образован 30.06.1941 г. Упразднён 4.09.1945 г. Государственный Совет – высший законодательный орган Российской империи в 1810 – 1917 гг. Рассматривал внесённые министрами законопроекты до их утверждения царём, решал административные и судебные дела, превышающие компетенцию других государственных органов. С 1906 года – наполовину представительный орган - 368 - (1/2 часть членов избиралась духовенством, помещиками буржуазией). Обсуждал рассмотренные Государственной думой законопроекты до их утверждения царем. Государство – политическая организация общества, обладающая властными полномочиями, аппаратом управления и принуждения, выражающая преимущественно интересы доминирующего социального слоя и выполняющая социально значимые для всего общества задачи. Губа – территориальный округ в Российском государстве XVI-XVII веков, в пределах которого действовала уголовная юрисдикция губного старосты. Как правило, совпадала с волостью, с середины XVI века – с уездом. Губернатор – в Российской империи представительный высший чиновник в губернии. Губерния – основная административно-территориальная единица в России с 1708 года. Делилась на уезды. Некоторые губернии объединялись в генералгубернаторства. К 1917 году было 48 губерний. В 1923-1929 годах вместо губерний созданы края и области. Губная реформа – проводилась в Русском государстве в 30-50-е годы XVI века. Изъяла из суда наместников дела о разбое и воровстве и передала их губным учреждениям. Губные учреждения – органы местного управления в России с 30-40-х годов XVI века по 1702 год в масштабах губы. Состав: губные старосты, губные целовальники, дьячки. Ведали сыском и судом по уголовным делам, затем и по другим вопросам текущего управления. Дворской – управляющий княжеским хозяйством, ведал сбором налогов и исполнением судебных приговоров до начала XVI века. Дворцовые земли – земли, принадлежавшие в России XV – XVIII веков лично великому князю (царю) на правах феодальной частной собственности: обеспечивали продовольствием и сельскохозяйственным сырьём царский дворец и дворцовое хозяйство. С 1797 года – удельные земли. Дворянские собрания – органы дворянского сословного самоуправления в Российской империи в 1785-1917 годах (губернские и уездные). Собирались раз - 369 - в три года. Решали дворянские и общие местные дела, избирали предводителей дворянства, исправников и др. Дворянство – привилегированное сословие в эпоху феодализма. Объединяло крупную земельную аристократию и основную массу крупных и средних землевладельцев. В России возникло в XII-XIII веках как низшая часть феодального военно–служилого сословия. С XIV века стало получать за службу землю – поместья. В XVII веке составляло основную массу феодалов, в интересах которой было юридически оформлено крепостное право. Дума – 1) представительное, выборное, законодательное, совещательное или административное учреждение (городская дума, Государственная Дума); 2) собрание, совет бояр, земских выборных в Древней Руси. Земская изба – выборный орган местного самоуправления в городах, черных и дворцовых волостях, заменивший там наместничье правление по реформе Ивана IV. В конце XVI-XVII веке фактически подчинились воеводскому правлению. В 1721-1724 годах заменены магистрами и ратушами. Земские соборы – сословно-представительные высшие учреждения в России середины XVI – конца XVII века. Включали членов Освящённого собора, Боярской думы, «государева двора», выборных от провинциальных дворян и верхушки горожан. На Земских соборах рассматривались важнейшие общегосударственные вопросы. Земский начальник – в Российской империи с 1889 года должностное лицо из дворян. Контролировал деятельность органов крестьянского общественного управления и являлся первой судебной инстанцией для крестьян. Земства – выборные органы местного самоуправления (земские собрания, земские управы). Введены земской реформой 1864 года; к 1914 году действовали в сорока трех губерниях. Ведали просвещением, здравоохранением, строительством дорог и т.д. Избирались по трем куриям (уездные землевладельцы, владельцы городской недвижимости, представители от сельских обществ). Контролировались МВД и губернаторами, имевшими право отмены постановлений земства. - 370 - Контрреформы усилили правительственную опеку. Упразднены в 1918 году Избранная Рада – неофициальное правительство Русского государства в 40-50 годах XVI века. Сторонники компромисса между различными слоями феодалов, инициаторы реформ государственного управления и суда. Коллегиальность – принцип управления, при котором руководство осуществляется группой уполномоченных лиц (коллегией), каждое из которых несет персональную ответственность за определенную сферу деятельности. Коллегии – в XVIII - начале XIX века централизованные учреждения, ведавшие отдельными отраслями государственного управления. Учреждены Петром I в 1717-1721 годах вместо приказов. Упразднены с образованием министерств. Кормление – система содержания должностных лиц (наместников, волостелей и др.) за счет местного населения на Руси. Ликвидированы земской реформой 1555-1556 годов. Крепостное право – форма феодальной зависимости крестьян; прикрепление их к земле и подчинение административной и судебной власти феодала. В России в общегосударственных масштабах крепостное право оформлено Судебником 1497 года, указами о заповедных летах и окончательно – Соборным уложением 1649 года. В XVII – XVIII веках все несвободное население слилось в крепостное крестьянство. Крестьянский банк – в Российской империи в 1882 – 1917 годах. Выдавал ссуды под залог покупаемых крестьянами земель. Во время столыпинской аграрной реформы скупал помещичьи земли и продавал их мелкими участками крестьянам. Крестьянство – общественный класс. Формировался при разложении первобытнообщинного строя с выделением семейного хозяйства. В докапиталистических цивилизациях крестьяне – мелкие сельскохозяйственные производители, ведущие индивидуальное хозяйство силами своей семьи. При капитализме крестьянство дифференцируется, из него выделяется сельский пролетариат, парцеллярное крестьянство, лишь частично обеспечивающее себя - 371 - продовольствием собственного или арендуемого участка земли, среднее крестьянство и крупное крестьянство (сельская буржуазия). Магистрат – сословный орган государственного управления в России с 1720 года (в 1727-1743 годах называется ратушей). Первоначально имел административно-судебные, с 1775 года – преимущественно судебные функции. Был упразднен судебной реформой 1864 года. Майорат – в феодальном и буржуазном праве форма наследования недвижимости, при которой она переходит полностью к старшему из наследников. Местничество – Система распределения служебных мест у феодалов в Русском государстве XIV-XV веков при их назначении на военную, административную и придворную службу с учетом происхождения, служебного положения предков и личных заслуг. Отменено в 1682 году. Министерство – центральный орган государственного управления, ведающий отдельной отраслью хозяйства или управления. В России первые министерства были образованы в 1802 году. В СССР министерства введены в 1946 году (до этого - наркоматы). Наместник – должностное лицо в XII – XVI веках, возглавлявшее местное управление; в XVIII – начале XX века – глава наместничества (в Царстве Польском, на Кавказе). Номенклатура – круг должностных лиц, назначение или утверждение которых относится к компетенции вышестоящего органа. Советская номенклатура возникла на основе списка должностей в государственном и партийном аппарате, в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались и утверждались партийными органами – от райкома до Центрального комитета. Окольничий – придворный чин и должность в Русском государстве XIII – начала XVIII века. Возглавлял приказы. С середины XVI века думный чин в Боярской думе. Община – в дореволюционной России замкнутая сословная единица, - 372 - используемая как аппарат для сбора податей. Характеризуется общим владением средствами производства, полным или частичным самоуправлением. Общинное землевладение – форма земельной собственности, принадлежность земельного участка крестьянской общине. Возникло в эпоху распада родовых отношений и сложилось при феодализме. В Российской империи в результате крестьянской реформы 1861 года сформировалось как надельное землепользование. В ходе столыпинской реформы заменялась индивидуальным участковым землевладением (хуторами, отрубами). Посад – в русских княжествах X – XVI веков торгово-промышленное поселение вне городских стен, ставшее позднее частью города, которое иногда делилось на слободы и сотни. Посадник – 1) наместник князя в землях Древнерусского государства X – XI веков; 2) высшая государственная должность в Новгороде в XII – XV веках и Пскове в XIV – начале XVI века. Избирался из знатных бояр на вече. Посадские люди – В Русском государстве торгово-промышленное городское население. Несли тягло (налоги, торговые пошлины, натуральные повинности и проч.). В 1775 году были разделены на купечество и мещан. Поместье – условное земельное владение в России конца XV – начала XVIII века, предоставляемое государством за несение военной государственной службы, не подлежало продаже, обмену и наследованию. В XVI – XVII сближалось с вотчиной и слилось с ней по указу 1714 года; в XVIII – XX веках то же, что земельное имение. Поместная система – обеспечение землевладениями феодалов – помещиков за несение военно-административной службы в России (конец XV века – 1714 год). Возникла в Новгородской земле, к середине XVI века – на всей основной территории государства. Приказы – 1) органы централизованного управления в России в XVI – начале XVIII века; 2) местные органы дворцового управления в XVI – XVII веках. Русская Правда – свод древнерусского феодального права. Включает: - 373 - отдельные нормы «Закона Русского», Правду Ярослава Мудрого, Правду Ярославичей, Устав Владимира Мономаха и др. Обеспечивала защиту жизни и имущества княжеской дружины и слуг, определяла положение зависимых людей, обязательственное и наследственное право и т.д. Русская православная церковь – основана в X веке, с XI века во главе ее стоял Киевский митрополит (с конца XIII века – Владимирский, который с 1328 года жил в Москве), подчинялась Константинопольскому патриарху. Патриаршество утверждено в 1589 году, упразднено 1703 году, восстановлено в 1917 году. Реформа Никона в 1653-1656 годах стала поводом для раскола. По Духовному регламенту 1721 года церковь подчинена государству, управлялось Синодом. После Октябрьской революции полностью отделена от государства. Служилые люди – в Русском государстве XIV – XVIII веков лица, находившиеся на государственной службе. С середины XVI века делились на служилых людей «по отечеству» (бояре, дворяне, дети боярские), владевших землей с крестьянами, имевших юридические привилегии и занимавших руководящие должности в армии и госаппарате, и служилых людей «по прибору» (стрельцы, пушкари и т.д.), набиравшихся из крестьян и посадских; получали деньги и хлебное жалованье и освобождались от государственных налогов и повинностей. Соборное уложение 1649 года – свод законов Русского государства: принят Земским собором 1648-1649 годов. Впервые выделены государственные преступления, законодательно оформлено крепостное право. Основной закон в России до первой половины XIX века. Собственная Его Императорского Величества канцелярия – личная канцелярия русского царя (конец XVIII века – 1917 год). Имела ряд отделений. Сословно-представительная монархия – форма феодального государства, при которой власть монарха сочеталась с органами сословного представительства дворян, духовенства, горожан. Сословное представительство в виде земских соборов существовало в России XVI – XVII веков. «Стоглав» - сборник решений Стоглавого собора 1551 года. Состоит из - 374 - 100 глав. Кодекс правовых норм внутренней жизни русского духовенства и его взаимоотношений с обществом и государством. Собор отверг секуляризационные планы правительства, но ограничил церковные владения в городах и финансовые привилегии духовенства. Судебник Ивана III 1497 года – сборник законов Русского государства. Кодифицировал нормы обычного права, уставные грамоты, княжеские указы. Судебник Ивана IV 1550 года – царский судебник, утвержден первым Земским собором. Нормы Судебника способствовали централизации Российского государства. Совет министров – 1) правительство СССР, исполнительный высший и распорядительный орган СССР, образуемый Верховным Советом СССР на совместном заседании палат (Совет Национальностей и Совет Союза); 2) в 1857-1882 годах совещательный орган по общегосударственным делам под председательством царя; в 1905-1917 годах – высший государственный орган, объединял и направлял деятельность различных ведомств. Совет Народных Комиссаров (СНК) – в 1917-1946 годах название высших исполнительных и распорядительных органов государственной власти СССР, союзных и автономных республик. Первый СНК во главе с В.И. Лениным образован на II Всероссийском съезде Советов. Суд присяжных – суд, в состав которого, кроме судей, входят присяжные заседатели. Судьи решают вопросы права (квалификация преступления, мера наказания), присяжные – факта (виновен ли подсудимый, обоснован ли иск). На основании вердикта присяжных судьи выносят приговор. Судебная реформа 1864 года в России – преобразование суда и судопроизводства на основе Судебных уставов. Провозгласила принципы независимости судей, гласности, устности и состязательности судебного процесса, ликвидировала сословный суд. Были введены суд присяжных, адвокатура, мировые суды. Тиун – слуга князя, который выполнял отдельные хозяйственные поручения и заведовал делами по текущему управлению княжеством. - 375 - Тысяцкий – предводитель земских полков сельского и городского ополчения, в мирное время осуществлявший полицейский надзор за порядком в городе. Удельные князья – представители титулованной знати, обладавшие правами суверенных государей в пределах своих вотчин. Уложенная комиссия – временное выборное высшее законосовещательное учреждение, созванное с целью подготовки нового кодекса законов (уложения) Российской империи. Работала с 1767 по 1768 г. Учредительное собрание – высший орган государственной власти в России, сформированный в ходе демократических выборов 12 ноября 1917 г. Приступив к работе 5 января 1918 г., Учредительное собрание отказалось утвердить предложенную ВЦИК «декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» и другие документы Советской власти, Распущено декретом ВЦИК 6 января 1918 г. Целовальник – выборное лицо в органах местного самоуправления, приносившее присягу («целовавшее крест») при вступлении в должность. Чиновничество – государственные служащие, имеющие чин, служебное звание. - 376 - СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ Основная литература (литератур, отмеченная *, имеется в научной библиотеке ЧелГУ) 1. Барышкова, К. В., Подсумкова, А. А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: учебник / К. В. Барышкова, А. А. Подсумкова. М.: Омега-Л, 2008. 224 с. 2.* История государственного управления в России: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям, по специальности «Государственное и муниципальное управление» / под ред. А. Н. Марковой, Ю. К. Федулова. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2007. 319 с. 3.*История государственного управления в России: учеб. / В. Г.Игнатов [и др.]; отв. ред. В. Г. Игнатов. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 392 с. 4.*История государственного управления в России: учеб. Изд. 4-е, перераб. и доп. / Под общ. ред. Р. Г. Пихои. М.: Изд-во РАГС, 2006. 440 с. 5.* История государственного управления в России (X – XXI вв.): хрестоматия / Под общ. ред. Р. Г. Пихои. М.: Изд-во РАГС, 2003. 591 с. 6.* История государственного управления России: учеб. пособие / В. В. Моисеев. 2-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2010. 440 с. 7. Омельченко, Н. А. История государственного управления в России: учеб. / Н. А. Омельченко. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. 454 с. 8.* Реформы в России XVIII-XX вв.: опыт и уроки: учеб. пособие / Под ред. Я. А. Пляйса. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Вузовский учебник: ИНФРА-М, 2010. 509 с. 9.* Трошкова, Е. А. История государственного управления в России: учеб. пособие / Е. А. Трошкова. Челябинск, Челяб. гос. ун-т, 2007. 236 с. 10.*Щепетев, В. И. История государственного управления в России: учеб. для студ. высш. учеб. заведений / В. И. Щепетев. М: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2004. 512 с. - 377 - Дополнительная литература 11.*Ахиезер, А. С. Россия: критика исторического опыта: (социокультурная динамика России). В 2 т. / А. С. Ахиезер. 2-е изд., перераб. и доп. Новосибирск: Сибирский хронограф, 1997-1998. 12.*Барсенков, А. С. Введение в современную российскую историю, 1985 – 1991: курс лекций / А. С. Барсенков. М.: Аспект Пресс, 2002. 367 с. 13.* Быстренко, В. И. История государственного управления и самоуправления в России: учеб. пособие / В. И. Быстренко. М.: Инфра-М; Новосибирск: НГАЗиУ, 1997. 92 с. 14.*Верт, Н. История советского государства: учебник / Н. Верт. 3-е изд., испр. М.: Весь мир, 2006. 559 с. 15.*Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России: учебник / Н. П. Ерошкин. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Высшая школа, 1983. 352 с. 16.*Зайончковский, П. А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке / П. А. Зайончковский. М.: Мысль, 1978. 288 с. 17.*Исаев, И. А. История государства и права России: учебник для вузов / И. А. Исаев. М.: Проспект, 2006. 335 с. 18.*Каменский, А. Б. Российская империя в ХVIII веке: традиции и модернизация / А. Б. Каменский. М.: Новое литературное обозрение, 1999. 328 с. 19.*Ключевский, В. О. Курс русской истории: соч.: В 9 т. / В. О. Ключевский. М.: Мысль, 1987. 20.*Коржихина, Т. П. История российской государственности. XIX – XX вв. / Т. П. Коржихина, А. С. Сенин. М.: Интерпракс, 1995. 352 с. 21.*Коржихина, Т. П. История государственных учреждений СССР: учебник для вузов по специальности «История» / Т. П. Коржихина. Высшая школа, 1986. 398 с. 22.*Куликов, В. И. История государственного управления в России: - 378 - М.: учебник для студентов средних проф. учеб. заведений / В. И. Куликов. 2-е изд., стер. М.: Академия, 2003. 271 с. 23.*Пайпс, Р. Россия при старом режиме. Пер. с англ В. Козловского / Р. Пайпс. М.: Независимая газета, 1993. 421 с. 24.*Пихоя, Р. Г. Советский Союз. История власти. 1945 – 1991 / Р. Г. Пихоя. 2-е изд., испр. и доп. Новосибирск: Сибирский хронограф, 2000. 681 с. 25. Покровский, М. Н. Русская история: В 3 т. / М. Н. Покровский. М.: АСТ; СПб. : Полигон, 2005. 26. Сенин, А. С. История российской государственности: учеб. пособие для студентов сред. спец. учеб. заведений / А. С. Сенин. М.: Гуманит. изд. Центр ВЛАДОС, 2003. – 336 с. 27. Хоскинг, Дж. Россия и русские: В 2 кн. Пер. с англ. / Дж. Хоскинг. М.: ООО «Издательство АСТ», ООО «Транзиткнига», 2003. 28. Черняк, В. З. История государственного и муниципального управления России: учебник для вузов / В. З.Черняк. М.: Издательство РДЛ, 2001. 528 с. - 379 - Учебное издание ТРОШКОВА Елена Анатольевна ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ Учебное пособие Редактор Подписано в печать Формат 60 84 1/16. Бумага офсетная. Усл. печ. л. Уч-изд. л. Тираж экз. Заказ Цена договорная ФГБОУ ВПО «Челябинский государственный университет» 454001 Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129 Издательство Челябинского государственного университета 454021 Челябинск, ул. Молодогвардейцев, 57 б - 380 -
