Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ВОЛГОГРАДСКИЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ Юридический факультет Кафедра конституционного и административного права Направление подготовки 40.03.01 Юриспруденция Образовательная программа Правоприменительная деятельность КУРСОВАЯ РАБОТА по дисциплине Конституционное право на тему: «Конституционные принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами региональной власти» Автор работы: Студент 2 курса группы БкЮ-203 очной формы обучения Федотова Анастасия Валерьевна подпись_________________________ Научный руководитель: к. ю. н., доцент, Слеженков Владимир Владимирович подпись_________________________ «___» _____________________2021 г. Волгоград 2021 г. Содержание Введение……………………………………………………………………..3 Глава 1. Развитие конституционного права в сфере разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, общие черты разграничения предметов……………………………………………………….6 Глава 2. Конституционные правоотношения Российской Федерации и ее субъектов……………………………………………...…………………………13 2.1 Исключительное ведение Российской Федерации..............................................................................................................13 2.2 Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации………………………………………………………………………19 2.3 Исключительное ведение субъектов российской федерации……….24 Заключение………………………………………………………………..28 Библиографический список……………………………………………31 2 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы исследования. Проблема разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами региональной власти всегда особо актуальна. Необходимым условием для поддержания стабильности в обществе, внедрения в общество новых достижений, улучшения уровня жизни людей путём проведения реформ является согласованное функционирование и взаимодействие органов государства. Для этого каждому органу необходимо чётко знать свою компетенцию. Это касается и взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На данный момент нет полной определённости в данном вопросе. Поэтому между органами государственной власти Российской Федерации и органами региональной власти часто возникают разногласия, которые тормозят их работу и препятствуют эффективному осуществлению функций государственной власти. Достаточно продолжительный период тема разграничения предметов ведения и полномочий находится под пристальным вниманием политических деятелей и является одной из ключевых задач по улучшению законодательства. В.В. Путин акцентировал на этом свое внимание, указывая, что на современном этапе российского государства «ключевой задачей является работа по разграничению сфер ведения между федеральным, региональным и местным уровням власти». По словам Президента, работа над этой проблемой поможет повышению эффективности государственной политики, стабилизации межбюджетных отношений, внесению большей ясности в организацию российской власти в целом. Примером также может послужить высказывание бывшего Президента Российской Федерации Д. А. Медведева в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2008 году: «Первое, что для нас сегодня особенно важно – достигнуть оптимального баланса разграничения 3 полномочий между Федерацией и регионами. Как известно, здесь была проведена большая, можно сказать, огромная работа. Но мы все равно ежегодно уточняем параметры этого разграничения». На основании данных примеров, можно подтвердить вывод о важности и особой актуальности данной темы. Целью данного исследования является раскрыть механизм разграничения полномочий между федеральными органами и органами региональной власти. Основными задачами исследования являются: 1) Охарактеризовать конституционное развитие в решении вопроса о разграничении полномочий и предметов ведения между уровнями публичной власти; 2) выявить общие принципы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами региональной власти; 3) охарактеризовать правовое разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами региональной власти; Объектом исследования является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами региональной власти субъектов Российской Федерации. Предметом исследования является нормы права, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и практика их реализации. Степень научной разработанности темы. Вопрос разграничения предметов ведения и полномочий между центром и регионами интересен многим российским ученым. Отражение их деятельности собраны в области конституционного права Российской 4 Федерации. Процесс развития федеративных отношений в России нового времени изучали и анализировали Зиновьев А.В., Саленко А.В., Баглай М.В., Торшенко А.А. и многие другие. Методологическую основу научного исследования составили конкретно-исторический, формально-логический, общелогические (анализ, синтез, индукция и дедукция), системный методы исследования. Формальноюридический, логические методы использовались при анализе конкретного содержания правовых предписаний Структура курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка. 5 Глава 1. Развитие конституционного права в сфере разграничения предметов ведения и полномочий в Российской Федерации, общие черты разграничения предметов. Исторически сложилось, что вопросы о разграничении предметов ведения и полномочий между органами публичной власти являются наиболее важными и сложными, так как определяют основу функционирования государства с федеративным устройством. Конечно, это определено тем, что работа властей федерального и регионального уровней должна базироваться на принципах самостоятельности и самодостаточности, и при этом органы не должны терять связь и тесное взаимодействие друг с другом. Достигнуть такой оптимальной модели федеративного государства можно с помощью тщательной, детальной проработки основ разграничения, выработки строгого порядка распределения компетенций. Считаю подходящим начинать анализ развития с 1990-х годов, так как непосредственно этот этап считается истоком развития современной модели конституционно-правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ. После распада Советского Союза процесс становления основ разделения предметов ведения и полномочий был заключен в двух стадиях. В тот момент времени сформировался четкий перечень вопросов и задач, которые присваивались к ведению Федерации, все, что не входило в данный список, было предоставлено в компетенцию субъектов Федерации. Важно то, что сфера совместного ведения на тот момент не выделялась. В марте 1990 года новый сформированный состав руководства Верховного Совета РСФСР отметили потребность изменения государственного режима с авторитарного на демократический, с целью установления федерализма, который позволит определить возможность самоопределения и самоуправления народов и территорий в составе России. 6 Так, Конституция РСФСР 1978 года (в редакции от 24.05.1991 г.) в ст. 72 устанавливала круг вопросов, которые подлежат ведению Российской Советской Федеративной Социалистической Республики в лице ее высших органов государственной власти и управления, а также решение «других вопросов республиканского значения» (т. е. сохранялся открытый перечень). На тот момент сферы совместного ведения так и не существовало. Заключение Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и принятие Конституции 1993 г. в последующей стадии дало основание образованию трехзвенного порядка разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами1. Конец 1993 – начало 2000 гг. характеризуется одновременным наличием конституционного и договорного способов регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Основной закон Российской Федерации закрепил норму, что разграничение осуществляется Конституцией, а также федеративными и иными договорами, тем самым у субъектов стала присутствовать возможность строить отношения с федеральными органами власти, не ограничиваясь только конституцией. Эта норма привела к тенденции увеличения количества заключенных договоров о распределении предметов ведения и полномочий: субъекты фактически обозначают свой статус и правомочия выше закрепленных в Конституции РФ. С 1996 года стало существовать более 40 договоров, а также к каждому из них от 5 до 15 соглашений. Полномочия перераспределялись кардинальным образом, что приводило к фактическому изменению модели распределения компетенций. В завершении рассмотрения этого этапа, стоит сказать о принятии Федерального закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) 1 и исполнительных Демидов М. В. Место и роль Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в системе федеративных отношений в России // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 3. С.28-33 7 органов государственной власти субъектов Российской Федерации», целью которого стало объединение нормативного регулирования о порядке распределения компетенций в единую систему и выработка общего подхода к основополагающим принципам. При рассмотрении современного этапа, который не прекращается и по наш период времени, заметно что, направленность на упорядочивание и укрепление конституционной модели распределения предметов ведения и полномочий сохраняется. Договорный способ на нынешнем этапе утрачивает свое значение. Закон определяет некоторые ограничения для заключения договоров, теперь заключение допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Исходя из этого прослеживается, что с развитием сферы разграничения компетенций договоры перестали быть актом волеизъявления двух сторон, приобретая, по сути, форму федерального закона. На основе этого можно установить, что федеральный законодатель вывел на новую ступень развития конституционную модель разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами региональной власти. Следовательно, можно подчеркнуть, что развитие конституционноправового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами во многом обусловлена отличительными чертами общественно–политической ситуации, случившейся сменой политических взглядов, тем самым, показывая глобальное преобразование имевшихся правовых механизмов и регуляторов в области порядка распределения компетенции между федерацией и ее субъектами1. 1 Сюткина Н. С. Эволюция конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в России // Наука, образование и культура. 2018. №1. С. 2 8 Разграничение предметов ведения между федерацией и её субъектами не может существовать без базы правового регулирования, эту основу составляют принципы, перечень которых предопределён в Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»1 Самый первый указанный в нем принцип принцип - конституционности. Его значение состоит в том, что закон и иные нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять Федерации предметы установленные ведения Российской Конституцией Федерации Российской и предметы совместного ведения. Кроме того, к принятию данных актов, есть ограничения, если заключение таких нормативно-правовых актов ведёт к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате признаваемых и гарантируемых Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единств системы государственной власти в Российской Федерации, то он не может быть принят. Следующий принцип, который прописан в этом федеральном законе – это принцип верховенства Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации. возникновения Он коллизий. защищает Содержание он неправомерных данного принципа норм и определяет главенство Конституции и законов Российской Федерации, в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции Российской Федерации и федеральных законов по предметам 1 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федер. закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 13, ст. 664 9 исключительного ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения действуют положения. Третий указанный принцип – это принцип равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий. Проявляется во взаимоотношениях субъектов РФ с федеральными органами государственной власти и между самими субъектами РФ, которые имеют равные права (круг предметов ведения и полномочий), равное представительство в Совете Федерации, а их органы государственной власти на равных основаниях заключают договоры и соглашения с органами государственной власти Российской Федерации и другими субъектами РФ1. Вместе с тем имеются и определенные различия, например, в праве установления государственного языка и др. Принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации, предписывает, что при разграничении предметов ведения и полномочий, права должны быть использованы в строгом соответствии с их ролью, функцией, социальным назначением, с исключением последствий в виде причинения вреда правам и законным интересам в отношении других субъектов Российской Федерации. В законе также имеется принцип согласования интересов федерации и интересов субъектов Российской Федерации в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, заключения договоров и соглашений. Научное решение этой проблемы предложено социологией: основой согласования специфических интересов является взаимный компромисс, суть которого заключена в добровольном подчинении специфических интересов общему интересу. Закон же регулирует только процессуальную сторону: «в процессе принятия федеральных законов, законов 1 субъектов Российской Федерации, заключения договоров, Умнова-Конюхова, И. А. Конституционное право Российской Федерации : учеб. и практ. для вузов. М., 2020. С. 536. URL: https://urait.ru/bcode/449868/p.291 10 соглашений согласование интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации осуществляется в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации». Нормативно-правовой акт содержит принцип добровольности заключения договоров и соглашений, который означает, что договоры и соглашения заключаются только в случае согласия с ними обеих сторон, то есть Российской Федерации и её субъектов. Кроме того наиболее важным принципом является принцип обеспеченности ресурсами. При разграничении и делегировании предметов ведения и полномочий решается вопрос об обеспечении соответствующих органов государственной власти финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления указанными органами своих полномочий. Итоговый принцип о гласности заключения договоров и соглашений, говорит об необходимости обеспечения общедоступности и обязательности опубликования нормативно-правовых актов. Любой гражданин должен иметь возможность ознакомиться с содержанием договоров и соглашений о разграничении предметов ведения между федерацией и её субъектами. Проанализировав общие черты разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и её субъектами можно сделать вывод, что оно основывается на базовых демократических принципах. Данных принципов достаточно для функционирования публичных органов власти, так как они образуют всю необходимую основу для реализации полномочий. В Конституции России урегулированы три сферы полномочий. Сферы исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и её субъектов конкретизированы закрытым перечнем задач. Сфера исключительного ведения субъекта включает в себя все остальные задачи, которые не урегулированы предыдущими двумя пунктами. 11 Конституционное разграничение предметов ведения позволяет сделать вывод о том, что положение о федеративности России имеет реальные основания. В Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий осуществляется тремя договорным и законодательным. 12 способами: конституционным, Глава 2. Конституционные правоотношения Российской Федерации и ее субъектов 2.1. Исключительное ведение Российской Федерации Для любого федеративного государства будет наиболее сложным и важным вопрос установления компетенции федеральных органов власти. Большая сложность определения предметов исключительного ведения федерального центра существует и в России. От этого зависит стабильность в государстве, степень демократии в нём, а также положение России на мировой арене. Проведя небольшой анализ норм, можно установить, что предметы ведения и полномочий федеральных органов власти условно делятся на несколько групп. Первая группа включает в себя вопросы государственного строительства. Эту группу составляют приведенные далее полномочия. Первое что входит в ее состав, это нормы, регулирующие все вопросы о принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Отнесение данной категории непосредственно к ведению Российской Федерации целесообразно тем, что только федерация как суверенное государство имеет право устанавливать свои законы, в том числе и основной закон государства - Конституцию, и вносить в них изменения. По этим основаниям к ведению федерации отнесено право контроля за соблюдением Конституции и федеральных законов1. Принимая во внимание особенную значимость соблюдения Конституции, обязанность разрешать дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента, палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации возложена на специальный орган Конституционный Суд Российской Федерации. 1 Комментарий к Конституции Российской Федерации : под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996. С. 211. 13 Вторым значимым аспектом, находящимся в ведении Федерации, является федеративное устройство и территория Российской Федерации. Под федеративным устройством, как представляется, следует понимать состав, порядок формирования и полномочия федеральных органов, а также отношения между федерацией и её субъектами, гарантирующие её сохранение и прогрессивное развитие1. Причисление к исключительному ведению Российской Федерации такого полномочия, означает, что именно федерация определяет состав и, естественно, границы России. Следующим полномочием является регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств. Исключительное владение федерацией данным предмет ведения акцентирует внимание на единстве Российской Федерации, а также первостепенности прав и свобод как высшей ценности. Четвертым установление полномочием, системы находящимся федеральных в ведении, органов является законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Настоящее закрепление предоставляет федеративного государства, гарантию посредством для реализации создания функций необходимых и достаточных для этого органов. В-пятых, федеральная государственная служба, под которой понимается профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению полномочий федеральных государственных органов. Она обеспечивает интересы федерального центра. На уровне федерации также устанавливается ряд ограничений замещения государственных и муниципальных должностей. Во вторую группу входят вопросы экономической, социальной, культурной сфер жизни общества. 1 Комментарий к Конституции Российской Федерации : под ред. Л.А. Окунькова. М., 1996. С. 212. 14 Первоочередное полномочие этой группы - федеральная государственная собственность и управление ею. Управление федеральной государственной собственностью осуществляется Правительством РФ. Далее это установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экономического, эколoгического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Следуя данной норме, государственные органы Российской Федерации имеют все возможности определения, в принадлежащих им областях, принципов и перспектив развития Российской Федерации. Для некоторых федеральных органов, например для Президента России, это является обязанностью, прописанной в статье восьмидесятой Конституции. Это полномочие лежит в основе суверенитета России. Следующим полномочием является установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Указанная функция гарантирует обеспечение единого экономического пространства в России. Четвертое, это федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития. Сама сущность предоставленного полномочия определяет существование налогов и сборов на уровне субъектов и местного самоуправления, но особо значимые регулируются только на федеральном уровне. В частности, такой задачей наделили Правительство Российской Федерации, в его обязанность входит разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета, а также обеспечение его исполнения. В-пятых, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе. Масштабность данного вопроса не ограничивается только федеральным уровнем, он является значимым во всем мире. 15 Третья группа включает вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности. Ведущим аспектом данной группы, является внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации, вопросы войны и мира. Законодатель учитывает особенную сложность в исполнении функций из этой группы, поэтому определяет конкретные обязанности в этой сфере ряда государственных органов и должностных лиц. В некоторых статьях четвёртой главы закреплены полномочия Президента Российской Федерации. Функции Совета Федерации установлены сто шестой статьёй Конституции, в частности возложено обязательное рассмотрение принятых Государственной Думой федеральных законов по вопросам войны и мира, ратификации и денонсации Правительство международных Российской договоров Федерации Российской должно выполнять Федерации. меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности и реализации внешней политики Российской Федерации, указанные в соответствующей сто четырнадцатой статье Конституции. Для максимальной реализации поставленных задач в указанной сфере, Конституция РФ предусматривает образование иных федеральных государственных органов, например, Совета Безопасности. Также третья группа содержит ряд полномочий, регулирующих внешнеэкономические отношения Российской Федерации. Россия проводит многоплановую внешнеэкономическую деятельность. Российская Федерация поддерживает дипломатические отношения со 191 государством, имеет дипломатические представительства в 144 странах. Четвертая группа содержит вопросы обороны и охраны границы, к ним можно отнести ниже перечисленные полномочия. Во-первых, определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации. 16 Практически их защита возлагается на Пограничные войска и такие органы государства, как, например, таможенная служба. Другим полномочием этой группы, является оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования. Существует прямая зависимость между степенью координации данной сферой и жизнью, здоровьем граждан. Отсутствие федерального контроля по этому вопросу может повлечь угрозу для благополучия населения. В следующей пятой группе выделяются вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы. Первоначально, это судоустройство, прокуратура; уголовное, уголовнопроцессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражнопроцессуальное законодательство; интеллектуальной собственности. Данное правовое полномочие регулирование сопряжено с потребностью формирования единого правового пространства, главным образом в области уголовно-правовых и гражданско-правовых отношений1. Вторым значимым аспектом этой группы, находящимся в ведении Федерации, является федеральное коллизионное право. Первоочередное значение коллизионного права заключается в разрешении противоречий внутри и между законами федерации и субъектов, а также в установлении процедуры разрешения конфликтов на договорной основе. Шестая группа включает вопросы метеорологии, статистической отчётности и другие вопросы: метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая картография; система наименования и исчисление географических времени; объектов; геодезия и официальный статистический и бухгалтерский учёт. Основание выделения данной сферы в 1 Симонян Г.Р. Общегосударственное значение вопросов исключительного ведения Российской Федерации // Юрист. 2007. № 21. С. 10-14 17 исключительное ведение РФ, базируется на территориальном признаке, так как данный вопрос един на всей территории России. Полномочия по поводу государственных наград и почётных званий Российской Федерации следует выделить в отдельную группу. Данное полномочие даёт возможность органам Российской Федерации отмечать заслуги граждан перед страной в целом. Это не исключает возможности установления наград и почётных званий субъектами федерации. Предметы ведения Российской Федерации регулируются федеральными и федеральными конституционными законами, естественно имеющими прямое действие на всей территории РФ. Нормативные акты, принимаемые на региональном уровне в сфере регулирования предметов ведения, не должны противоречить федеральным законам. Конституционные требования организации публичной власти в России предполагают неукоснительное соблюдение органами государственной власти статьи семьдесят первой Конституции Российской Федерации, устанавливающей предметы исключительного ведения Российской Федерации. Таким образом, область предметов ведения Российской Федерации включает в себя наиболее важные и наиболее общие вопросы экономического, политического, социального и правового характера, на предметах совместного ведения базируется суверенитет Российской Федерации, поэтому они не могут быть переданы в ведение региональных органов власти результативного или в совместное ведение. осуществления определённых Однако для наиболее полномочий, имеется возможность их делегирования органам региональной власти по предметам исключительного ведения Российской Федерации1. При этом органы власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять такие полномочия 1 Некрасов, С. И. Конституционное право РФ : краткий курс лекций. 7-е изд., перераб. и доп. — М., 2016. С. 95 . URL: https://urait.ru/bcode/387859/p.95 18 только под строгим контролем федерального центра1. Такое делегирование полномочий осуществляется Российской Федерацией с предоставлением финансовых средств для осуществления делегированных полномочий. Данный процесс следует воспринимать в свете положений статьи семьдесят седьмой Конституции России о единстве системы исполнительной власти в рамках предметов ведения Российской Федерации2. 2.2 Совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Сущность совместного ведения заключается в равной степени осуществления полномочий, как органами федеральной власти, так и органами региональной власти, в их конструктивном сотрудничестве и взаимодействии, согласовании интересов центра и регионов, а также несении солидарной ответственности за состояние совместных дел3. Вопросы совместного ведения не подлежат строгой централизации, но все-таки частично регулируются со стороны федеральных органов. Смешанные предметы ведения, также как и исключительное ведение Федерации, регламентированы конкретным исчерпывающим перечнем полномочий, закрепленным в семьдесят второй статье Конституции. По вопросам, входящим в смешанный предмет ведения Федеральных властей и субъектов федерации федеральный законодатель обладает приоритетным правом на разграничение совместной компетенции и осуществляет непосредственное правовое государства, на которую не могут посягать 1 Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации // Федерализм. 2003. №2. С.7-8. 2 Чертков А.Н. Механизм разграничения полномочий между федеральными и региональными органами и повышение эффективности осуществления государственной власти // Законодательство и экономика. 2007. № 1.С. 6. 3 Комкова, Г. Н. Конституционное право : учеб. для среднего профессионального образования. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2020. С. 153. URL: https://urait.ru/bcode/451266/p.153 19 власти субъектов федерации (регионов) в ходе осуществления своей нормотворческой компетенции1. Анализ Российской перечня Федерации полномочий и предметов субъектов совместного Российской ведения Федерации, дает возможность условно разделить его на несколько групп. Первая группа будет содержать основополагающие полномочия по вопросам государственного строительства, а также по защите прав и свобод. Прежде всего, это обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Такое соответствие правовых актов субъектов Федерации правовым актам федерации обеспечивает единство Российской Федерации, прежде всего тем, что гарантирует создание единого для всей Федерации правового поля и тем самым равноправия граждан, вне зависимости от места их проживания2. Второе, защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон. Законодатель ввел это полномочие в совместное ведение, по причине того, что реализация данного положения в полной мере возможна только при участии властей всех уровней. Заинтересованность в сотрудничестве должна быть, как и у государственных органов, так и у органов субъектов, а также у органов местного самоуправления. Принимается во внимание также, что государственные органы субъектов лучше информированы о потребностях населения, в том числе и о специфических нуждах национальных меньшинств и малочисленных народов. Именно органы регионального уровня могут наиболее точно выбрать средства, которые неотложны и 1 Шармоянц, А.Н. О МОДЕЛИ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ФЕДЕРАЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И СУБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЦИИ В РФ // Ученые записки Крымского федерального университета им. В.И. Вернадского. Юридические науки. 2016. № 2. С. 144-150. 2 Комментарий к Конституции Российской Федерации /под ред. Л.А. Окунькова. - М. 1996. С. 224. 20 необходимы для защиты прав населения, поддержания и развития национальных меньшинств и малочисленных народов, поэтому совместное ведение наиболее удобная форма для осуществления данного полномочия. Также приоритетная часть политики российского государства состоит в защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Это является третьим полномочием данной группы. Государство считает, что разным уровням власти необходимым взаимодействовать, для того чтобы укреплять социальноэкономический потенциал территорий проживания коренных малочисленных народов, но с учетом традиционного образа жизни людей. Следующее полномочие это установление общих принципов организации системы органов государственной власти и органов местного самоуправления. Хотя при этом структура органов местного самоуправления определяется самостоятельно, но все же в целом данный вопрос должен быть согласован между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Во вторую группу входят вопросы в экономической, социальной и культурной сферах. Во-первых, это разграничение государственной собственности. Существует необходимость разделения собственности на федеральную государственную и собственность субъектов, для удобства распоряжения и контроля. Если смотреть историческое развитие, то до 1992 года субъекты не могли иметь свою собственность, конечно, это значительно усложняло их работу в решении даже тех вопросов, которые формально были отнесены к их ведению, а также существенно подрывало их самостоятельность. Второе совместное полномочие затрагивает вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Оба вышесказанных полномочия относятся к совместному ведению по общему признаку связанного с территорией, с её использованием и охраной, 21 естественно все, что с этим связано напрямую затрагивает интересы федерации и субъекта в целом. Далее это природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры. Совместная политика центра и субъектов предпринимает комплекс мер, предназначенных для ограничения отрицательного влияния на окружающую среду, сохраняет и защищает наследие федеральным законодательством. В-четвёртых, это общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта. Правовое регулирование данной сферы обеспечивается принятием многочисленных нормативных актов на разных уровнях. Целью этого полномочия является создание условий, обеспечивающих возможность гражданам систематически заниматься физической культурой, образовываться, снабжать свою жизнь необходимой культурной деятельностью. В-пятых, это координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение. Данная сфера достаточно обширная, она содержит множество аспектов в виде государственных гарантий, реформ, программ поддержки. Федерация и ее субъекты осуществляют реализацию конституционных требований по обеспечению жизненно важных интересов общества, созданию условий, способствующих его всестороннему развитию. В-шестых, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий. Заключительным аспектом выделенной мной группы является установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Данное положение гарантирует стабильность и ясность налогообложения. Законодатель переносит на конституционный уровень налоговые отношения, что не позволяет государству произвольно изменять основные юридические условия налогообложения. Также установление государственных и местных 22 налогов позволяет пополнять бюджет разными способами и приобретать самостоятельность в решении вопроса о его распределении. В третью группу входят вопросы деятельности правоохранительных органов и регулирования правовой системы. К ним относятся, во-первых, административное, административнопроцессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. Во-вторых, кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат. В отдельную группу стоит выделить полномочие в сфере международных отношений и внешней политики. Данные полномочия имеют огромное значение, так как они содержат задачи по координации международных и внешнеэкономических связей субъектов федерации, выполнению международных договоров Российской Федерации. Это обусловлено тем, что, с одной стороны, Россия - это единое государство, но, с другой стороны, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять свои международные и внешнеполитические связи. Итак, конституционная модель разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами вполне работоспособна, однако федеральной власти необходимо самоограничение (особенно при регулировании предметов совместного ведения), не допускающее необоснованного вторжения в компетенцию субъектов РФ, фактического поглощения предмета регионального регулирования1. По предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В случае отсутствия федерального закона действует закон субъекта Российской Федерации (на соответствующей территории). В случае 1 Нарутто, С.В. конституционное разграничение компетенции между федерацией и её субъектами: история и современность // Вестник Московского государственного областного университета. 2018. № 3. С. 79-95. 23 противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. 2.3 Исключительное ведение субъектов Российской Федерации В Конституции Российской Федерации обозначено, что вне предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативно-правовых актов. Подобный метод определения полномочий и предметов ведения субъектов федерации предполагает установление ими в своих конституциях, уставах, законах и иных нормативных правовых актах своих полномочий, компетенции органов власти. Это позволяет не устанавливать закрытые исчерпывающие перечни, открывает простор для самостоятельности в реализации государственной власти на территории субъекта, разумеется, в соответствии с основами конституционного строя, с учётом верховенства Конституции и приоритета федеральных законов, их действия в случае противоречия им законов и иных правовых актов субъекта федерации1. Также следует отметить, что реализация исключительных полномочий субъектов невозможна, либо малоэффективна, если государством не предоставлено законодательное закрепление. Предоставление субъектам некой самостоятельности в разграничении полномочий, плодотворно сказывается на развитии инициативы субъектов, а также решении вопросов региона. Все это можно отнести к положительным моментам данного способа регулирования полномочий. Но у него есть и отрицательные стороны. Российские ученые, работающие в области конституционного права и не только, выделяют ряд значительных недостатков данной конструкции разграничения полномочий, а частности определения исключительных полномочий субъектов Российской Федерации. Первоочередно, большую 1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред.В.Д. Карповича. – М. 2002. С. 559. 24 сложность вызывает определения исключительных границ ведения субъекта, не затрагивая области, которые входят в списки исключительного ведения федерации или совместного ведения. Некоторые предметы не упомянуты буквально и скрываются в других, предполагающих более широкое толкование. Также проблемой являются вопросы, возникающие в современном обществе, появившиеся недавно вследствие технического прогресса, но еще не имеющие полноценного законодательного регулирования. Такие сферы попадают в исключительное ведение субъекта, так как не затрагиваются в закрытых перечнях 71 и 72 статьях Конституции, но, по сути, должны регулироваться на более высоком уровне, то есть на уровне федеральных органов власти. К предметам исключительного ведения субъектов Российской Федерации можно отнести контроль за соблюдением конституций, уставов, законов субъектов; установление в соответствии с общими принципами, предусмотренными федеральным законодательством, системы органов государственной власти, порядка их формирования и деятельности; законодательство об органах местного самоуправления; государственная служба в субъекте Российской Федерации; награды, премии и почётные звания субъекта, региональная символика, решение вопроса о столице (в республике), административном центре субъекта. Субъекты Российской Федерации формируют и исполняют бюджет субъекта, устанавливают налоги субъекта, фонды экономического, социального и культурного развития, принимают программы социального, экономического и культурного развития субъекта, экологические программы, распоряжаются собственностью субъекта и природными ресурсами, осуществляют иные полномочия1. Область полномочий с возможностью регулирования исключительно на уровне субъекта до такой степени обширна, что упомянуть полностью довольно трудно, а также перечень отдельно взятых субъектов не 1 Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Садовникова Г.Д. - 10-е изд., испр. и доп. – Изд. Юрайт, 2016 г 25 будет идентичным, исходя из территориальных и национальных особенностей. В настоящее время существуют субъекты, полномочия которых законодательно не закреплены, что является основной сложностью в их реализации. Договоры, заключаемые между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов, не могут сузить или расширить исключительные полномочия субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Данный принцип может стать причиной злоупотребления органами региональной власти собственными возможностями, вследствие этого надлежит точно определить ограничения, при которых нормативно правовые акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции и федеральным законам, определяющим основы абсолютно во всех областях существования Российской Федерации. Итак, субъекты, основываюсь на норме основного закона, получают возможность регулировать неограниченным кругом полномочий, приобретая большую свободу в осуществлении своей власти и регламентации жизни населения. Данное явление содействует демократизации государственной власти. Несмотря на это, большое количество субъектов, по причине нехватки бюджета, не могут осуществить все стоящие перед ними задачи. Данная проблема порождает различие субъектов, как между собой, так и по отношению к федеральному центру. Для наиболее продуктивной деятельности субъектов касательно исполнения своих исключительных полномочий, желательно максимально полно и конкретно прописать их в 26 своих конституциях или уставах. Конечно же, проблема исключительных полномочий субъектов требует детального, продуманного решения. 27 Заключение Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации - это разделение круга вопросов, которые решает государство (круга государственных функций), на вопросы, по которым решения правомочна принимать федерация, и вопросы, по которым решения правомочны принимать субъекты федерации. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется на основании таких демократических принципов, как принцип конституционности, принцип верховенства Конституции Российской Федерации и законов Российской Федерации, принцип равноправия субъектов Российской Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, принцип недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Российской Федерации, принцип согласования интересов федерации и интересов субъектов Российской Федерации в процессе принятия федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, принцип добровольности заключения договоров и соглашений, принцип обеспеченности ресурсами и принцип гласности. Выделяются три уровня разграничения властных полномочий: в сфере ведения Российской Федерации; в сфере совместного ведения, в сфере исключительного ведения субъектов Российской Федерации. Предметы исключительного ведения чётко прописаны в Конституции. Их законодательное регулирование осуществляют федеральные органы государственной власти. От эффективности такого регулирования зависит правовой режим в государстве, его демократический характер. Правовые акты субъектов Российской Федерации по предметам исключительного ведения Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам. 28 За субъектами Российской Федерации в соответствии с Конституцией закрепляется остаточная самостоятельности злоупотреблению компетенция. субъектов, своими но Это при способствует этом полномочиями. может Для развитию привести реализации к своих исключительных полномочий субъектам федерации необходимо закрепить их в своём уставе (конституции), иначе они становятся полностью зависимыми от центра. Наиболее сложной является проблема дальнейшего разграничения предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов. Существуют два способа её решения - законодательный и договорный. Наиболее эффективным представляется сочетание этих двух способов, их взаимное дополнение. Для эффективного функционирования и взаимодействия двух уровней государственной власти необходимо создать чёткую законодательную базу по данному вопросу, устранить все пробелы и противоречия в законодательстве о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов. Например, исключить дублирование одних и тех же предметов ведения в исключительной компетенции Федерации и в совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 71 п. “в” и ст. 72 п. “б” Конституции России).1 Также есть проблема в том, что федеральный законодатель может принимать федеральные законы, устанавливающие полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, без определения порядка их финансирования за счет средств федерального бюджета, возлагая финансирование этих полномочий исключительно на бюджеты субъектов РФ. Поскольку такое финансирование не может быть в обязательном порядке возложено на субъекты осуществляются органами Федерации, то государственной 1 указанные власти полномочия субъектов РФ Морозова А.С. Проблемы конституционно-правового регулирования сферы совместного ведения РФ и субъектов // Ленинградский юридический журнал. 2008. № 3 (13). С. 94. 29 в добровольном порядке и финансируются ими по собственному усмотрению. Часть передаваемых полномочий носит добровольный характер (особенно часто это происходит в социальной сфере), таким образом, снимается ответственность, с одной стороны, с субъектов за неисполнение полномочий, с другой - с Федерации за необеспечение средствами для их исполнения. Кроме того, многие из так называемых добровольных полномочий касаются важнейших социально-экономических проблем, которые без участия субъектов решить невозможно1. В завершение хотелось бы отметить, что федеральное законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации должно обеспечивать соблюдение баланса интересов, предоставляя достаточные и равные возможности как для Российской Федерации, так и для ее субъектов по реализации законодательных прерогатив в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. 1 Краснова О.И. Законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы совершенствования // Государство и право. 2008. №12. С. 53 30 Библиографический список I. Литература I. Источники 1.1. Официальные документы и нормативные акты 1. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации : принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. / Российская Федерация. Конституция (1993). – Текст : непосредсвенный // Собрание законодательства РФ. - 2020. - № 11. - Ст. 71,72,73. 2. Российская Федерация. Законы. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ / Российская Федерация. Законы. – Текст : непосредственный // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. – 1992. - №13. - ст. 1. II. Литература 2.1. Монографии, учебники, учебные пособия, сборники статей 3. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под общ. ред. В.Д. Карповича. ; Новая правовая культура. 2-е издание, дополненное и переработанное. – Москва : Юрайт-М, 2002. - 959 с. – Текст : непосредственный. 4. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова ; 2-е издание, дополненное и переработанное – Москва : БЕК, 1996. - 596 с. – Текст : непосредственный. 5. Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). / Г.Д. Садовникова. - Москва : Юрайт, 2016. – Текст : непосредственный. 31 6. Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации : учебное пособие / С. М. Шахрай, А. А. Клишас. - 3-е издание, дополненное. - Москва : ОЛМА Медиа Групп, 2011. - 736 с. – Текст : непосредственный. 2.2. Статьи 7. Демидов. М. В. Место и роль Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в системе федеративных отношений в России / М. В. Демидов. – Текст : непосредственный // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 3. 8. Духновская З.А. Проблемы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации в России и за рубежом / А.З. Духновская – Текст : непосредственный // Право и современные государства. - 2012. - № 1 (1). - С. 55–63. 9. Краснова О.И. Законодательное регулирование разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: состояние, проблемы и перспективы совершенствования / О.И. Краснова. – Текст : непосредственный // Государство и право. - 2008. - №12. С. 48-59 10. Морозова А.С. Проблемы конституционно-правового регулирования сферы совместного ведения РФ и субъектов / А.С. Морозова – Текст : непосредственный // Ленинградский юридический журнал. – 2008. - № 3 (13). - С. 82-95. 11. Симонян Г.Р.: Общегосударственное значение вопросов исключительного ведения Российской Федерации / Г.Р. Симонян – Текст : непосредственный // Юрист. - 2007. - № 21. С. 10-14. 12. Сюткина Н. С. Эволюция конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий в России / Н.С. Сюткина. – Текст : непосредственный // Наука, образование и культура. – 2018. - №1. – С. 1-3 32 13. Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации / Т.Я. Хабриева. – Текст : непосредственный // Федерализм. 2003. - №2. - С. 7-8. 14. Чертков А.Н. Механизм разграничения полномочий между федеральными и региональными органами и повышение эффективности осуществления государственной власти / А.Н. Чертков. – Текст : непосредственный // Законодательство и экономика. - 2007. - № 1. - С. 6. III. Электронные ресурсы 15. Безруков, А. В. Конституционное право России : учебное пособие / А. В. Безруков. — 3-е изд. — Москва : Юстицинформ, 2015. — 304 с. — ISBN 9785-7205-1264-4. — Текст : электронный // Лань : электронно-библиотечная система. — URL: https://e.lanbook.com/book/60203 (дата обращения: 30.03.2021). — Режим доступа: для авторизированных пользователей. 16. Комкова, Г. Н. Конституционное право Российской Федерации : учебник для вузов / Г. Н. Комкова, Е. В. Колесников, М. А. Липчанская. — 5-е изд., переработанное и дополненное — Москва : Издательство Юрайт, 2021. — 369 с. — (Высшее образование). — ISBN 978-5-534-04505-5. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/468358 (дата обращения: 04.04.2021). 17. Нарутто, С.В. конституционное разграничение компетенции между федерацией и её субъектами: история и современность / С.В. Нарутто // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. — 2018. — № 3. — С. 79-95. — ISSN 2072-8557. — Текст : электронный // Лань : электронно-библиотечная система. — URL: https://e.lanbook.com/journal/issue/309470 (дата обращения: 04.04.2021). — Режим доступа: для авторизированных пользователей. 18. Некрасов, С. И. Конституционное право РФ : краткий курс лекций / С. И. Некрасов. — 7-е изд., переработанное и дополненное — Москва : 33 Издательство Юрайт, 2016. — 175 с. — ISBN 978-5-9916-3864-7. — С. 95 — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. — URL: https://urait.ru/bcode/387859/p.95 (дата обращения: 04.04.2021). 19. Умнова-Конюхова, И. А. Конституционное право Российской Федерации : учебник и практикум для вузов / И. А. Умнова-Конюхова, И. А. Алешкова. — 3-е изд., переработанное и дополненное — Москва : Издательство Юрайт, 2020. — 536 с. — (Высшее образование). — ISBN 9785-534-00305-5. — Текст : электронный // ЭБС Юрайт [сайт]. с. 291 — URL: https://urait.ru/bcode/449868/p.291 (дата обращения: 30.03.2021). 20. Шармоянц, А.Н. О модели разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и субъектами федерации в РФ / А.Н. Шармоянц // Ученые записки Крымского федерального университета им. В.И. Вернадского. Юридические науки. — 2016. — № 2. — С. 144-150. — ISSN 2413-1733. — Текст : электронный // Лань : электроннобиблиотечная система. — URL: https://e.lanbook.com/journal/issue/300200 (дата обращения: 04.04.2021). — Режим доступа: для авторизированных пользователей. 34
