Принято на заседании Совета

Принято на заседании Совета
23 июня 2014 г.
№ 131-4/2014
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту поправок Правительства Российской Федерации к проекту
федерального закона № 200303-6 «О любительском рыболовстве»
Проект поправок Правительства Российской Федерации к проекту
федерального закона № 200303-6 «О любительском рыболовстве», принятому
Государственной Думой в первом чтении 10.12.2013 года (далее – Проект
поправок к законопроекту № 200303-6, Проект поправок), представлен в Совет
при
Президенте
Российской
Федерации
по
кодификации
и
совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) на
заключение Государственно-правовым управлением Президента Российской
Федерации (письмо от 19 мая 2014 года № А6-4516).
Ранее вопросы регулирования отношений любительского рыболовства
уже четыре раза становились предметом рассмотрения на заседаниях Совета,
по результатам которых Советом были даны заключения на следующие
законопроекты:
1)
проект федерального закона «О любительском и спортивном
рыболовстве» (далее – Законопроект о любительском и спортивном
рыболовстве),
представленный
в
Совет
на
заключение
заместителем
руководителя Федерального агентства по рыболовству Н.В. Шебиной (письмо
от 26 мая 2011 года № 2832-НШ/У05), экспертное заключение принято на
заседании Совета 27 июня 2011 года (протокол № 97);
2)
проект федерального закона № 571367-5 «О любительском и
спортивном рыболовстве», внесенный депутатами Государственной Думы
С.М. Мироновым, О.В. Шеиным, О.Г. Дмитриевой, М.В. Емельяновым, А.Н.
Грешневиковым (далее – Законопроект № 571367-5) и представленный в
Совет на заключение председателем Комитета Государственной Думы по
природным ресурсам, природопользованию и экологии Е.А. Туголуковым
2
(письмо от 18 октября 2011 года № 3.12-6/862), экспертное заключение
принято на заседании Совета 21 ноября 2011 года (протокол № 101);
3)
проект федерального закона «О внесении изменений в статью 24
Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических
ресурсов», представленный в Совет на заключение Государственно-правовым
управлением Президента Российской Федерации (письмо № А6-1894 от 23
марта 2012 года), экспертное заключение принято на заседании Совета 23
апреля 2012 года (протокол № 107);
4)
проект федерального закона № 200303-6 «О любительском
рыболовстве» (далее – Законопроект № 200303-6), внесенный Правительством
Российской
Федерации
и
представленный
в
Совет
на
заключение
Государственно-правовым управлением Президента Российской Федерации
(письмо № А6-454 от 24 января 2013 года), экспертное заключение принято на
заседании Совета 25 февраля 2013 года (протокол № 115-8/2013).
Законопроект № 200303-6, проект поправок к которому рассматривается
в настоящем Заключении, получил отрицательную оценку Совета, поскольку
содержал
ряд
внутренних
противоречий
и
создавал
правовую
неопределенность в вопросах доступа граждан к водным биоресурсам.
В Заключении Совета по законопроекту № 200303-6, так же, как и в
более ранних заключениях по Законопроекту о любительском и спортивном
рыболовстве и законопроекту № 571367-5, указывалось на нецелесообразность
принятия
отдельного
федерального
закона,
специально
посвященного
любительскому рыболовству, поскольку закон такого рода при наличии
Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и
сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон о рыболовстве)
не может иметь самостоятельного предмета регулирования, а с точки зрения
системного
эффективным
развития
российского
представляется
законодательства
внесение
недостающих
гораздо
более
положений
и
необходимых изменений в имеющееся законодательство о рыболовстве и
сохранении водных биоресурсов.
3
Несмотря на высказанные замечания, законопроект № 200303-6 был
принят Государственной Думой в первом чтении.
Представленный
на
рассмотрение
Совета
Проект
поправок
к
законопроекту № 200303-6, как отмечается в сопроводительном письме,
подготовлен Минсельхозом России с учетом замечаний заинтересованных
федеральных органов исполнительной власти.
В отношении редакции законопроекта № 200303-6, образуемой
указанным Проектом поправок, в первую очередь необходимо отметить, что
Совет по-прежнему придерживается позиции о нецелесообразности принятия
специального законодательного акта по данной проблематике в силу
отсутствия
недостающие
у
него
самостоятельного
нормативные
предмета
предписания,
регулирования.
касающиеся
Все
любительского
рыболовства, с успехом могут быть включены в действующий Закон о
рыболовстве, в котором уже имеется соответствующая статья (статья 24
«Любительское и спортивное рыболовство»).
Одной из иллюстраций недостатков предлагаемого подхода может
служить
включение
в
Проект
поправок
новой
редакции
статьи
9
законопроекта № 200303-6, в части 1 которой определяются возможные
ограничения любительского рыболовства. Указанные ограничения (всего их
предлагается 5 видов) дословно повторяют ограничения, уже установленные
соответственно подпунктами 1, 3-5 и 12 части 1 статьи 26 Закона о
рыболовстве, посвященной ограничениям рыболовства.
Другим примером такого же рода являются положения части 2 статьи 5
в редакции Проекта поправок к законопроекту № 200303-6, согласно которым
«юридические лица и индивидуальные предприниматели оказывают услуги в
области любительского рыболовства в соответствии с Гражданским кодексом
Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992
года № 2300-I «О защите прав потребителей», настоящим Федеральным
законом и правилами заключения и исполнения публичных договоров
оказания услуг в области любительского рыболовства, установленными
4
Правительством
Российской
Федерации».
Норма,
предназначенная,
в
сущности, только для того, чтобы сформулировать отсылку к ГК и Закону о
защите прав потребителей, которые давно и с успехом применяются и в ее
отсутствие, вызывает сомнения в своей целесообразности.
Однако если в настоящее время принятие федерального закона,
посвященного любительскому рыболовству, неизбежно, то следует признать,
что по сравнению со всеми предыдущими версиями законопроектов на эту
тему редакция законопроекта № 200303-6, образуемая Проектом поправок,
представляет
собой
некий
компромиссный
вариант
законодательного
разрешения проблем любительского рыболовства.
Некоторые недостатки, отмечаемые в отношении ранее рассмотренных
версий, в указанном Проекте поправок устранены.
В частности, из рассматриваемого Проекта поправок усматривается
более взвешенный подход в отношении прав граждан на доступ к водным
биоресурсам.
Изменения претерпела статья 8 Законопроекта № 200303-6, согласно
части 2 которой в редакции Проекта поправок «любительское рыболовство
осуществляется
свободно
и
любительского
рыболовства,
бесплатно
с
установленных
соблюдением
ограничений
настоящим
Федеральным
законом, за исключением случаев», когда оно осуществляется по именному
разрешению рыболова (пункт 2 части 2 статьи 8) либо на водных объектах,
находящихся в собственности юридических лиц и граждан (пункт 3 части 1
статьи). Таким образом, число случаев, когда любительское рыболовство
осуществляется «не свободно и не бесплатно», сокращено с четырех до двух.
При этом гражданам предоставляется право осуществлять добычу (вылов)
анадромных видов рыб (пункт 5 статьи 22 в редакции Проекта поправок к
законопроекту № 200303-6). Необходимо, однако, обратить внимание на то,
что механизма реализации указанного права Проект поправок не содержит. В
настоящее время такая возможность предоставляется юридическим лицам и
5
индивидуальным предпринимателям на основании договора о предоставлении
рыбопромыслового участка (часть 6 статьи 291 Закона о рыболовстве).
Подверглась изменениям также статья 12 законопроекта № 200303-6,
посвященная именному разрешению рыболова. Отличия редакции Проекта
поправок от первоначальной версии данной статьи состоят в следующем.
Во-первых, скорректирован порядок выдачи именного разрешения
рыболова: оно выдается федеральным органом исполнительной власти в
области рыболовства (часть 2 статьи 12) (ранее предлагалось, чтобы его могли
выдавать как федеральный орган исполнительной власти в области
рыболовства, так и юридическое лицо или индивидуальный предприниматель,
которые заключили договор о предоставлении рыболовного участка);
Во-вторых, существенным образом изменен подход к определению
случаев, когда необходимо получать именное разрешение рыболова. Так, в
первоначальной редакции законопроекта № 200303-6 одним из таких случаев
была добыча (вылов) прямо перечисленных в части 2 статьи 12 видов водных
биоресурсов. В редакции Проекта поправок единственным таким случаем
является добыча (вылов) водных биоресурсов, включенных в специальный
перечень, утверждаемый федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере
рыболовства (то есть в настоящее время Минсельхозом России) по
представлению высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Указанное представление должно формироваться «с учетом биологического
обоснования, ценности и состава водных биоресурсов, их рыбопромыслового
значения, в том числе для обеспечения жизнедеятельности населения,
сохранения водных биоресурсов, а также обязательного общественного
обсуждения» (часть 1 статьи 12). Как представляется, такой подход является
более разумным и гибким по сравнению с предлагавшимся ранее.
В то же время предлагаемая Проектом поправок редакция законопроекта
№ 200303-6 оставляет открытым вопрос о порядке утверждения и изменения
указанного перечня.
6
Пункт 7 статьи 22 законопроекта № 200303-6 в редакции Проекта
поправок также создает неопределенность в вопросе о том, в каких случаях и
между какими лицами должны распределяться квоты добычи (вылова) водных
биоресурсов для осуществления любительского рыболовства (изменения,
предлагаемые к части 5 статьи 31 Закона о рыболовстве).
Помимо этого, необходимо обратить внимание авторов Проекта
поправок на то, что предлагаемая новая редакция статьи 24 Закона о
рыболовстве, согласно которой любительское рыболовство осуществляется в
соответствии с настоящим Федеральным законом и Федеральным законом «О
любительском рыболовстве», не устанавливает соотношения между Законом
о рыболовстве и Законом о любительском рыболовстве как специальным, что
впоследствии может породить проблемы в правоприменительной практике.
В связи с этим Совет предлагает переформулировать пункт 4 статьи 22
законопроекта № 200303-6 следующим образом:
«статью 24 изложить в следующей редакции:
«Статья 24. Любительское рыболовство
К
отношениям
урегулированным
в
области
настоящим
любительского
Федеральным
рыболовства,
законом,
не
применяются
Федеральный закон «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» и принятые в
соответствии с ним иные нормативные правовые акты».
Наконец, необходимо указать на обнаруженную в Проекте поправок
проблему
юридико-технического
характера.
Предусматривается,
что
Федеральный закон «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» вступит в силу с 1
января 2016 года (статья 27 законопроекта № 200303-6 в редакции Проекта
поправок) без каких-любо исключений для его отдельных норм. В то же время
из статьи 21 законопроекта № 200303-6 в редакции Проекта поправок следует,
что договоры о предоставлении рыбопромыслового участка для организации
любительского и спортивного рыболовства, заключенные до вступления в
7
силу настоящего Федерального закона, действуют до 31 декабря 2015 года, а
не позднее 1 июля 2015 года Правительство Российской Федерации должно
определить районы добычи (вылова) водных биоресурсов, в которых
допускается организация любительского рыболовства в соответствии с
указанными договорами, которые сохраняют свое действия до истечения их
срока, то есть названные события должны произойти, а действия должны быть
совершены
еще до вступления в силу данного федерального закона.
Соответственно, указанные положения Законопроекта № 200303-6 в редакции
Проекта поправок нуждаются в согласовании между собой.
х х х
Вывод: проект федерального закона № 200303-6 «О любительском
рыболовстве» в редакции проекта поправок Правительства Российской
Федерации может быть поддержан при условии учета высказанных в
настоящем заключении замечаний.
Председатель Совета
В.Ф.Яковлев