Принято на заседании Совета 25 февраля 2013 г. № 115-8/2013 ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Принято на заседании Совета
25 февраля 2013 г.
№ 115-8/2013
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона № 200303-6
«О любительском рыболовстве»
Проект
федерального
рыболовстве»,
внесенный
закона
в
№
200303-6
Государственную
«О
Думу
любительском
Правительством
Российской Федерации (далее – законопроект № 200303-6), представлен в
Совет
при
Президенте
Российской
Федерации
по
кодификации
и
совершенствованию гражданского законодательства (далее – Совет) на
заключение Государственно-правовым управлением Президента Российской
Федерации (письмо от 24 января 2013 года № А6-454 помощника Президента
Российской Федерации - начальника Управления Л.И. Брычевой).
Ранее Совет уже трижды рассматривал законопроекты, посвященные
регулированию отношений любительского рыболовства:
1) проект федерального закона «О любительском и спортивном
рыболовстве» (далее – законопроект о любительском и спортивном
рыболовстве), представленный в Совет на заключение заместителем
руководителя Федерального агентства по рыболовству Н.В.Шебиной (письмо
от 26 мая 2011 года № 2832-НШ/У05). Экспертное заключение принято на
заседании Совета 27 июня 2011 года (протокол № 97);
2) проект федерального закона № 571367-5 «О любительском и
спортивном рыболовстве», внесенный депутатами Государственной Думы
С.М. Мироновым, О.В. Шеиным, О.Г. Дмитриевой, М.В. Емельяновым, А.Н.
Грешневиковым (далее – законопроект № 571367-5) и представленный в
Совет на заключение председателем Комитета Государственной Думы по
природным ресурсам, природопользованию и экологии Е.А. Туголуковым
(письмо от 18 октября 2011 года № 3.12-6/862). Экспертное заключение
принято на заседании Совета 21 ноября 2011 года (протокол № 101);
2
3) проект федерального закона «О внесении изменений в статью 24
Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических
ресурсов» (далее – законопроект о внесении изменений в статью 24 Закона о
рыболовстве), представленный в Совет на заключение Государственноправовым управлением Президента Российской Федерации (письмо № А61894 от 23 марта 2012 года). Экспертное заключение принято на заседании
Совета 23 апреля 2012 года (протокол № 107).
В законопроекте о любительском и спортивном рыболовстве, как и в
последовавшем за ним законопроекте № 571367-5, воспроизводилась идея,
заложенная в Федеральном законе от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О
рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее – Закон о
рыболовстве) в редакции Федерального закона от 28 декабря 2010 года №
420-ФЗ, о том, что на водном объекте рыбохозяйственного значения (его
части),
предоставленном
в
пользование
юридическому
лицу
или
индивидуальному предпринимателю для организации любительского и (или)
спортивного рыболовства (рыболовный участок – в терминологии обоих
названных законопроектов), любительское и спортивное рыболовство в
отношении водных биоресурсов осуществляется по карте рыболова (в
терминологии действующей редакции Закона о рыболовстве – по путевке), то
есть по договору возмездного оказания услуг.
Поскольку предлагаемые обоими законопроектами нормы сохраняли
недопустимые ограничения прав граждан на присвоение общедоступных
водных биоресурсов, законопроекты не были поддержаны Советом по
соображениям концептуального характера. В экспертных заключениях
Совета также указывалось на нецелесообразность принятия отдельного
федерального
закона,
специально
посвященного
любительскому
и
спортивному рыболовству, поскольку такой закон при наличии Закона о
рыболовстве не может иметь самостоятельного предмета регулирования.
Кроме
того,
с
законодательства,
точки
зрения
гораздо
более
системного
эффективным
развития
было
российского
бы
внесение
3
недостающих положений, а также изменений в имеющееся законодательство
о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов.
Последовавший за этим законопроект о внесении изменений в статью
24 Закона о рыболовстве учитывал главные замечания, которые были
сделаны в заключениях Совета к названным выше законопроектам о
любительском и спортивном рыболовстве, так как, во-первых, в нем
разработчики законопроекта отказались от идеи принятия отдельного
федерального
закона,
специально
посвященного
любительскому
и
спортивному рыболовству, а во-вторых, признали факт недопустимости
ограничения конституционного по своей природе права граждан на доступ к
водным объектам общего пользовании и предложили нормы, которые
позволяли решить созданную Федеральным законом от 28 декабря 2010 года
№
420-ФЗ
проблему
ограничения
прав
граждан
на
присвоение
общедоступных водных биоресурсов.
Законопроект
№
200303-6
«О
любительском
рыболовстве»,
являющийся предметом рассмотрения в настоящем заключении, как следует
из пояснительной записки, подготовлен в целях установления общих
принципов
правового
регулирования,
организации
и
осуществления
любительского рыболовства.
Несмотря на то, что законопроектом № 200303-6 (пункт 1 части 2
статьи 8) в качестве общего принципа провозглашается право граждан
свободно и бесплатно осуществлять любительское рыболовство на водных
объектах общего пользования, другие положения этого же проекта (в
частности, пункт 2 части 2 статьи 8, статья 12) содержат целый ряд
внутренних
противоречий,
создавая
правовую
неопределенность
в
отношении свободного доступа к водным биоресурсам и регулировании
такого доступа.
Кроме
того,
законопроект
формирования
и
распределения
любительское
рыболовство
не
предлагает
рыболовных
должно
четкого
участков,
осуществляться
механизма
на
по
которых
именному
4
разрешению рыболова либо на основании договора возмездного оказания
услуг (в рыболовном рекреационном хозяйстве), то есть «не свободно» и «не
бесплатно».
Статьи 13-15, 21 законопроекта № 200303-6, в которых собственно и
должен был быть раскрыт указанный механизм, содержат большое число
отсылочных
норм
исполнительной
к
актам
власти,
Правительства
осуществляющего
и
федерального
функции
по
органа
нормативно-
правовому регулированию в сфере рыболовства, а также к актам органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что, в конечном
счете,
служит
самостоятельного
дополнительным
предмета
подтверждением
правового
регулирования
отсутствия
у
данного
законопроекта.
При этом законопроектом № 200303-6 в сравнении с законопроектом о
любительском и спортивном рыболовстве (май 2011 г.) предлагается
увеличить максимальную долю водных объектов, на которых возможно
формирование рыболовных участков в водном фонде субъекта Российской
Федерации, с 5 процентов до 10 процентов. Какого-либо обоснования такого
решения прилагаемая к законопроекту № 200303-6 пояснительная записка не
содержит.
Таким образом, по существу законопроект № 200303-6 характеризуется
теми
же
недостатками,
которые
были
присущи
законопроекту
о
любительском и спортивном рыболовстве и законопроекту № 571367-5.
По указанным причинам проект федерального закона № 200303-6
«О любительском рыболовстве» не может быть поддержан.
Приложение:
1. заключение Совета по проекту федерального закона
«О любительском и спортивном рыболовстве» от 27 июня
2011 г.;
5
2. заключение Совета по проекту федерального закона
«О любительском и спортивном рыболовстве» от 21 ноября
2011 г.;
3. заключение Совета по проекту федерального закона «О
внесении изменений в статью 24 Федерального закона «О
рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»
от 23 апреля 2012 г.
Председатель Совета
В.Ф. Яковлев