Практическое занятие № 1. Тема 1. «Предмет, метод и задачи научной и учебной дисциплины правовое регулирование государственного и муниципального управления (ПРГМУ)» 1. Природа и сущность государственного и муниципального управления. Основные теории ГМУ. Государственное управление предстает в качестве одного из видов общего управления как категория, которая является необходимой для общества. Суть данного вида управления состоит в том, что посредством него осуществляются управленческие функции от имени и в масштабе всего государства. Сущность государственного управления – это общие черты, характеризующие государств енное управление, как правовое явление, и раскрывающие его истинное предназначение. Сущность государственного управления состоит в следующем: Государственное управление является неким конкретным видом деятельности, связанной с осуществлением власти государства, имеющей определенную компетенцию и набор функций по ее реализации; Отличается тем, что его деятельность имеет исполнительнораспорядительный характер и претворяет в жизнь законы и другие нормативные правовые акты; Представляет собой организующую деятельность, в ходе которой повседневно исполняются государственные функции в различных сферах общественной и государственной жизни (налогообложение, финансирование, статистика и т.п.), обеспечиваются социальные и политические интересы (обороноспособность, безопасность и т.д.), поддерживается здравоохранение и др.), культурный уровень стимулируется (наука, образование, хозяйственная деятельность (строительство, промышленность, связь, транспорт и пр.); Осуществление государственного управление субъектами, которые обладают специальными полномочиями (органами исполнительной власти), которые решают все вопросы, связанные с управлением, осуществляют руководство отраслями и сферами, учреждениями, предприятиями, объединениями и т.д. Муниципальное самоуправления, управление— связанная с это составная часть местного упорядочивающим органов муниципального управления (местного воздействием самоуправления) на муниципальное образование и взаимодействие с его субъектами с целью повышения уровня муниципалитета. и качества Муниципальное жизни управление – это населения комплексное и многоуровневое явление, которое определяет многообразие явлений. Местное самоуправление – это организация властвующих сил на малой территории, которая предполагает решение возникших вопросов на месте. В полномочия местных органов подведомственных самоуправления вопросов и входит управление право в регулирования интересах населения. Муниципальное управление выполняет ряд установленных функций и имеет перед собой задачи. Понятие функции определяется как определенная совокупность направленных действий, которые приводятся в исполнение управляющими органами в целях достижения вышепоставленных задач. Существуют две основные школы - основательницы теории государственного управления: школа научного менеджмента Ф. Тейлора и школа человеческих отношений Э. Мейо и Ф. Ротлисбергера. Их противостояние дало возможность зарождения других школ. На данный момент известно пять основных общеизвестных школ теории государственного управления. Школа научного менеджмента возникла в начале прошлого столетия и получила название «классическая», или «традиционная», до сих пор она считается самой распространенной школой госуправления. Основным ее направлением является управленческая система, которая планируется заранее, все процессы и директивы спускаются сверху по нижним отделам. В этой школе используется метод «кнута и пряника», любые отклонения в выполнении распоряжений считаются нарушением дисциплины и процесса деятельности. Это замкнутая система, человеческий фактор мало ценится и не учитывается в процесс производства. Но в тоже время именно классическая школа дала толчок к развитию научного управления. Школа человеческих отношений, которая ставила человеческий фактор в деятельности организационной структуры на одно из первых мест. Активно изучалась психология внутригрупповых работников, отношений. природа конфликтных Разрабатывались методы ситуаций, повышения эффективности управленческой деятельности на основе сотрудничества с работниками, построения коммуникативных отношений внутри структуры. Школа эмпирическая, основанная Г. Кунцем, направлена на изучение и сочетание теоретических исследований и практических применений управленческих методов. Г. Кунц многие постулаты позаимствовал у классической школы и школы человеческих отношений, которые он пытался объединить в новое направление в теории управления. Школа социальных систем объединяет все направления с целью выявления жизнеспособных методов управления и их интеграции в производство. Главным девизом создателей этой школы считается получение определенного удовлетворения, которое необходимо для продления процесса производства или управления. Новая школа науки управления основана на применении электронновычислительной техники, математических методов, современных технических средств. Основной задачей школы является повышение эффектности принимаемых управленческих решений. Подход основателей новой школы науки управления заключается в нормативном изучении проблемы, требующей управленческого решения. Многие современники спорят о том, что дани на самостоятельное существование в таком качестве, так как ей не хватает определенной концепции, а методы и результаты фундаментальных выводов. 2. Публичная власть. Соотношение «публичной» и «государственной» власти. Публичная власть - это власть, выделенная из общества и не совпадающая с населением страны, являющаяся одним из признаков, отличающих государство от общественного строя. Обычно противопоставляется общественной власти. Появление публичной власти связано с возникновением первых государств. Публичная власть один из важнейших признаков государства. Публичная власть включает в себя совокупность аппарата управления и аппарата подавления. Аппарат управления - органы законодательной и исполнительной власти и другие органы, с помощью которых осуществляется управление. Аппарат подавления - специальные органы, которые правомочны и имеют силы и средства для принудительного исполнения государственной воли: - армия; - органы безопасности и полиция (милиция); - суды и прокуратура; - система исправительных учреждений (тюрьмы, колонии и т. д.). Особенности публичной власти: - отделена от общества; - не имеет общественного характера и непосредственно народу неподконтрольна (контроль за властью в догосударственный период); - чаще всего выражает интересы не всего общества, а определенной его части (класса, социальной группы и т.п.), нередко самого аппарата управления; - осуществляется особым слоем людей (чиновниками, депутатами и т.п.), наделенных государственно-властными полномочиями, специально для этого подготовленными, для которых управление (подавление) является основным видом деятельности, которые не участвуют непосредственно в общественном производстве; - опирается на писаное формализованное право; - подкреплена принудительной силой государства. Государственная власть – это власть, обладающая публичным политическим характером, распространяющаяся на всю территорию страны и на все ее население, обладающая суверенитетом, монопольным правом издания общеобязательных правил поведения, а также собственной казной и символикой. Государственная власть является разновидностью политической. Государственная власть - разновидность социальной власти, поэтому обладает всеми ее признаками. Вместе с тем государственная власть имеет свои особенности. Эта власть: во-первых, реализуется через государство и его органы. При этом только государственная власть имеет аппарат принуждения, который распространяет свои полномочия на всех без исключения людей, проживающих на территории данного государства; во-вторых, публична. Под публичностью в широком смысле понимается характер государственной власти. В этом смысле всякая власть публична, поскольку функционирует в обществе. В теории государства и права в понятие публичности вкладывается еще и тот смысл, что государственная власть осуществляется профессиональным аппаратом, отчуждена от общества, не совпадает с ним; в-третьих, суверенна, обладает верховенством внутри страны и независимостью вовне. Верховенство государственной власти проявляется прежде всего в том, что выше нее в стране нет другой власти и все обязаны подчиняться власти государства. Что касается независимости государственной власти, то она сама решает, вступать ли ей в какие-либо межгосударственные союзы, ассоциации, заключать ли какие-либо договоры, соглашения; в-четвертых, универсальна, она распространяется на всю территорию страны и все ее население; в-пятых, обладает монопольным правом на издание законов и других общеобязательных актов юридического характера. Государственная власть подкрепляется силой закона, и это позволяет ей делать свои веления обязательными для всех. Таким образом, государственная власть имеет политический характер, так как общество дифференцировалось по интересам, потребностям, которые не одинаковы у различных групп населения, и, чтобы регулировать эти интересы и потребности, государственная власть должна проявлять определенное искусство управления, т.е. осуществлять политику. 3. Предмет и объект дисциплины ПР ГМУ. ПР ГМУ как учебная дисциплина. Понятие «государственное управление» характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами организации государственной власти и общественной жизни. Основой для понимания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности. Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Общественная обусловленность вытекает из практики государственного управления как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Понятие государственного управления включает в себя важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях: а) государственная управленческая деятельность– это осуществление субъектами исполнительной государственного власти, управления а также иными (государственными звеньями служащими и должностными лицами) функций государственного управления; б) субъектом государственного управления в общем смысле выступает государство как система институтов и органов публичной власти всех уровней аппарата управления. Конкретным субъектом государственного или муниципального управления является соответствующий орган, должностное лицо государства или местного самоуправления; в) объект государственного и муниципального управления – это общественные отношения социальных общностей, сформированных по любому общественно значимому признаку, общественных объединений, организаций, юридических лиц, поведение отдельных граждан, приобретающее общественное значение, то есть это отношения, которые могут быть подвергнуты государственному или муниципальному регулированию. 4. Принципы и методология дисциплины ПР ГМУ. В науке о публичном управлении (государственном, муниципальном, корпоративном) существуют различные школы, объединяющие ученыхединомышленников. Вместе с тем имеются разные методологические подходы: тоталитарный, демократический и государственно-религиозный. При тоталитарном подходе к публичному управлению акценты делаются на необходимости сильной государственной власти (в некоторых случаях – диктатуры определенного социального слоя в обществе или персональной диктатуры вождя), осуществляется фактическое слияние органов государства, правящей партии (обычно, коммунистической, но бывают и другие), общественные объединения подчинены правящей партии и органам государства, местное самоуправление отменяется. Это административнокомандная система управления. Демократические концепции государственного управления представлены огромным количеством различных школ, в том числе школ, связанных с идеями «государства-зла» и «государства-добра», «государства – ночного сторожа», и «государства – всесильного регулятора», школ, отстаивающих управления, приоритет экономических концепциями государства или политических всеобщего методов благоденствия и государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида, идеями «рациональной бюрократии», технократии и другими концепциями, требующими, с одной стороны, разделения государственного и муниципального управления, с другой – представления о муниципальных органах как «агентах государства». При всех различиях демократические концепции опираются на общие постулаты управления – общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господства права, признание местного самоуправления и т. д. Они отвергают тоталитаризм и авторитаризм, утверждают подконтрольность чиновника населению, ставят его на службу общим (а не классовым) интересам. Государственно-религиозные, теократические (например, в Саудовской Аравии) или клерикальные (в Иране) подходы к публичному управлению типичны для многих мусульманских стран. Концепции мусульманского фундаментализма в отношении управления связаны с идеями халифата как лучшей формы управления, с отрицанием выборов в органы государства (они заменяются назначением монархом совещательного совета – ашшуры – при правителе). Вместо участия граждан в управлении используется практика меджлиса (прием в установленные дни любого правоверного главой государства, который одновременно является имамом – религиозной главой, и членами его семьи). В арабских странах, которые испытали влияние либеральных идей и являются республиками (Алжир, Египет и др.), сохранились лишь элементы прежних порядков (фактическое недопущение женщин к политике и государственной службе, ашшура превратилась в частично избираемый консультативный совет при президенте). При изучении государственного управления используются различные общенаучные и специальные методы. Среди научных методов большое значение имеют анализ и синтез. С их помощью, например, выделяются ветви государственной власти (законодательная, исполнительная, судебная и др.), создаются понятия государственного аппарата (в широком смысле), муниципального образования, местного самоуправления. Применяются логический метод (с его помощью делаются различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении), метод формализации (он помогает, например, создавать различные классификации), сравнительный метод (позволяет сопоставлять возможности разных способов публичного управления), количественные методы (в том числе статистические, управления), метод свидетельствующие прогнозирования (например, отпочковании новых признаков данного ветвей составе вывод о аппарата возможном власти), экстраполяции (распространения явления явления), моделирования (искусственного управленческих о на другие воссоздания сходные тех процедур), эксперимента (практической или иных проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях, созданных экспериментатором). При изучении используются исторический исторических данных государственного метод (например, выявляются управления путем тенденции широко использования государственного управления), конкретно-социологические методы и приемы (анкетирование, интервьюирование, опросы населения, государственных и муниципальных служащих), социально-качественные методы исследования (например, для выявления социальных служащих), правовые (изучение предпочтений нормативных разных актов, групп регулирующих государственное управление), сравнительно-правовые (например, сравнение с зарубежными моделями управления, контрастирующее сравнение) методы. Важнейшую роль при изучении государственного управления играют методы наблюдения должностных лиц, за деятельностью методы соответствующих имитации (например, органов и организация соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства, или местного самоуправления), различные частные методики, изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации. 5. ПР ГМУ в системе общественных наук. Поскольку отношения в сфере государственного и муниципального управления являются общественными, то и изучающая их наука относится к числу общественных наук, наряду с социологией, психологией, правом и т.д. Вместе с тем это ни в коей мере не исключает использования в качестве инструментария для изучения управленческих проблем результатов и методов естественных и технических наук. Для доказательства истинности своих положений и возможности их практического использования науке государственного и муниципального управления необходимы эксперименты, восприятие человеком внешнего мира и непосредственные наблюдения. По этому критерию государственное и муниципальное управление относится к числу эмпирических (опытных) наук, в противоположность формальным наукам, таким, как математика, логика, которые основываются исключительно на интеллектуальной (мыслительной) деятельности и не требуют для обоснования своих результатов каких-либо чувственных наблюдений. Государственное и муниципальное управление является преимущественно прикладной наукой, так как она разрабатывает средства для решения конкретных практических задач человеческой деятельности, для применения результатов фундаментальных (теоретических, «чистых») наук при решении не столько познавательных, сколько социально-практических проблем. Этим государственное и муниципальное управление отличается от теоретических наук (философия, этика и др.), задача которых — познание законов, определяющих поведение и взаимодействие базисных структур природы, общества и мышления. Объект исследования (государство, муниципальное объединение, государственный аппарат и люди, объединившиеся для совместной деятельности учреждения) в составе определяет государственного аппарата, принадлежность муниципального государственного и муниципального управления к числу конкретных (предметных) наук. Другими примерами конкретных наук являются биология, астрономия, геология, которые изучают вещи в целом, агрегативно, а также механика, физика, химия, изучающие вещи в их элементах. Изучая систему структур, связей, отношений управления на разных уровнях, наука государственного и муниципального управления выступает как теория, в то время как ряд наук представляют собой теории свойств (в частности, механика, физика, химия) либо теории отношений (такие науки, как математика, логика). Теоретические или прикладные проблемы, относящиеся к сфере государственного и муниципального управления, изучают различные науки. В их числе такие теоретические дисциплины, как философия, политология, политическая экономия, математика, статистика, кибернетика. Большой вклад делают естественные науки, изучающие человека (одного из объектов и одновременно субъектов управления), такие, как психология, физиология, медицина. Весьма близки к государственному и муниципальному управлению по своему предмету науки, изучающие определенные виды общественных отношений, - это, прежде всего, экономические, правовые, организационные науки. 6. Источники ПР ГМУ. Под инструментами ГМУ понимаются средства практической реализации управленческого решения. Среди инструментов ГМУ выделяют две подгруппы: общие (универсальные) и локальные. Общие инструменты управления - это существующие, закрепленные в правовых актах нормы и правила управленческой деятельности; они имеют форму законов, уставов, инструкций, ограничений и т.д. Локальные инструменты управления носят частный характер, подкрепляя выполнение более значимого управленческого решения, и могут иметь форму постановлений, приказов, распоряжений, сделок, контрактов, совещаний и т.п. По отношению к управленческому решению инструменты вторичны; в зависимости от контекста могут рассматриваться как самостоятельные управляющие воздействия, используемые для выполнения других управленческих решений. Например, установленные государством правила ЗАГС правомерно рассматривать как управляющее воздействие государства на участников общественных отношений, ЗАГС конкретного гражданина - это инструмент реализации управленческого решения. 7. Основное содержание и сущность требований Конституции РФ в области ПРГМУ. Конституция регламентирует как исключительные полномочия федеральных органов государственной власти и исключительные полномочия региональных органов государственной власти, так и совместные полномочия федеральных и региональных органов власти. Полномочия органов местной власти в Конституции определены отдельно, поскольку в России гарантируется самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий, и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Правовым основанием образования и деятельности органов государственной власти субъектов РФ являются Конституция, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов Федерации. Конституция определяет основные принципы, на которых должна строится деятельность органов государственной власти субъектов РФ: самостоятельность и независимость органов власти субъектов РФ, обладающих вне предметов федерального ведения и предметов совместного ведения всей полнотой государственной власти; государственная целостность и единство органов государственной власти; защита прав граждан на всей территории Российской Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.
