Введение. С принятием Конституции РФ в 1993 г. Россия принципиально шагнула вперед в построении гражданского общества – управление страной было впервые разделено между органами государственной власти и органами местного самоуправления. В Конституции РФ в статье 131 части 1 сказано: «Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Основной задачей демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан. При этом вопрос рационального государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта задача решалась бы наиболее эффективно. Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с привлечением централизованных средств и ресурсов. К таким проблемам следует отнести обеспечение территориальной целостности, независимости, создание единой правовой базы, разработку и реализацию государственной политики во внешнеполитической и внешнеэкономической областях, конституционное признание и гарантии основных прав и свобод граждан, принятие и реализацию государственных программ в области науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты, правопорядка и безопасности и т.п. Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть прежде всего созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания. Здесь 3 необходимо ежедневно обеспечивать их безопасность, предоставлять медицинское обслуживание, давать возможность получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги. История России свидетельствует, что попытки решить эти задачи с помощью централизованной структуры власти и управления, обречены на провал. Тема формирования органов местного самоуправления не утеряла своей актуальности по сей день, поскольку и в наши дни мы наблюдаем процесс их становления и развития. Не зная истории формирования и функционирования той или иной сферы общественной жизни, сложно прогнозировать перспективы ее развития, оценивать ее значение. В соответствии с этим, нельзя отрицать и познавательное значение изучения этой темы. Объектом исследования данной курсовой работы является система управления Российской Империей на местах, сформированная Александром II в 1864 г. Предметом рассмотрения выступает процесс демократизации в формировании органов государственного управления России во второй половине XIX в. Задачи в курсовой работе ставятся следующие: рассмотреть изменения в системе управления государством с принятием Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1964 г.; оценить, как это отразилось на управлении на местах; выявить - какие функции были возложены на разные звенья земских учреждений; обозначить итоги и значение реформы. В курсовой работе применялись следующие методы: исследование нормативно-правового акта по теме (Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.), анализ содержания отдельных положений реформы, сравнение компетенции звеньев земских учреждений. 4 Для написания работы использовались нормативные документы Российской Империи (а именно Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. 1), монографии отечественных современных авторов или авторов дореволюционного и советского периода, учебные пособия. Курсовая работа состоит из двух глав – описательной и исследовательской. В первой главе затрагиваются факторы, способствовавшие проведению изменений в управлении и основные положения реформы. Во второй главе приводится общая характеристика Положения и сравнительный анализ полномочий двух уровней земских учреждений. 1 Положение о губернских и земских учреждениях 1864 г. исследовалось в редакции, изложенной в сборнике «Реформы Александра II» Сост.: Чистяков О.И. и Новицкая Т.Е. Москва. Юридическая литература. 1998 г. 5 Глава 1. Предпосылки земской реформы 1864 г. и её основные положения 1.1. Предпосылки реформы Воцарение Александра II произошло в обстановке кризиса николаевского политического режима, резко обозначившегося в годы Крымской войны, в свою очередь, выявившей военно-техническую отсталость России по сравнению с воевавшими против нее странами Западной Европы. Еще в ходе неудачной войны для наиболее дальновидных из современников стало очевидным, что без «внутреннего устроения» реставрация престижа страны на международной арене невозможна. Логика общественной жизни требовала проведения не частных, а кардинальных преобразований чуть ли не во всех ее сферах. В своей книге "Земство и земская реформа" (1918 г.) Б.Б. Веселовский писал: "При крепостном праве, до 60-х годов прошлого века, Россия управлялась всецело чиновниками и помещиками, которых Николай I называл своими полицмейстерами... Несовершенства такого управления и таких порядков становились все яснее и яснее по мере того как жизнь развивалась и русское государство должно было равняться по другим цивилизованным государствам... Приходилось подумать, как улучшить это управление. И уже в начале ХIХ века правительство стало составлять разные проекты, как исправить дела местного управления... Составлялись секретно разные проекты, как бы ослабить гнет крепостного права, однако боялись поступить решительно - боялись восстания крестьян, боялись повредить и интересам помещиков. Но жизнь делала свое дело и, в конце концов, пришлось отказаться от крепостного права (реформа 19 февраля 1861 г.). Одновременно с этим был поставлен и вопрос, как улучшить управление на местах. При крепостном праве нельзя было улучшить местное 6 управление; упразднение же крепостного права сразу выдвинуло и вопрос о таком улучшении"1. С первых дней своего царствования Александр II столкнулся с проблемой реформирования системы административного управления. По мере приближения к отмене крепостного права, сопровождавшегося некоторым ростом крестьянского, а также либерально-оппозиционного движения и активизацией сопротивления помещиков, выступавших против крестьянской реформы, эта проблема становилась все более актуальной. Уже во второй половине 1855 г. в петербургских правящих кругах широко обсуждается записка курляндского губернатора П. А. Валуева «Дума русского», резко критиковавшая сложившийся механизм управления. «Все правительственные инстанции, — писал П. А. Валуев, — ныне более заняты друг другом, чем сущностью предметов их ведомства. Высшие едва успевают наблюдать за внешней правильностью действий низших инстанций, низшие почти исключительно озабочены удовлетворением внешней взыскательности высших. Самостоятельность местных начальств до крайности ограничена... Управление доведено по каждой отдельной части до высшей степени централизации, но взаимные связи этих частей малочисленны и шатки. Каждое министерство действует по возможности особняком и ревностно применяется к правилам древней системы уделов». Выход из нетерпимого состояния П. А. Валуев видел во введении «начал правды в формах управления вместо бездушной формалистики», в децентрализации «разрешительной власти» и в установлении единства в действиях отдельных правительственных учреждений. Валуевские взгляды разделял великий князь Константин Николаевич, фактически возглавивший либеральную группу государственных деятелей, ратовавших за реформы. Последние хорошо пони- 1 Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград: 1918. С.30-32. 7 мали, что «действительная жизнь... не имеет ничего общего с жизнью официальной, по бумагам»1. Решающее слово оставалось за верховным носителем власти, который в то время также осознавал необходимость перемен. В 1857 г. он решил образовать Совет министров, действовавший наряду с Комитетом министров, не обеспечивавшим «единство государственного управления». Председательство в Совете министров император возложил на себя. Новый орган должен был стать «местом коллективного приема всеподданнейших докладов»2, всестороннего обсуждения и принятия взвешенных решений по наиболее крупным вопросам государственной жизни. На практике этого, однако, не получилось. Заседания Совета министров Александр II нередко использовал для объявления своей воли. Между тем подготовка и проведение крестьянской реформы 1861 года, появление у правительства новых задач, требовавших разрешения, вновь выдвинули проблему «единства государственного управления» на первый план. Отличие состояло в том, что в правительственных кругах теперь решение этой проблемы связывали с образованием по западноевропейским образцам кабинета с однородным составом во главе с премьер-министром. Необходимость создания такой системы управления, при которой недовольство политикой самодержавия направлялось бы не в адрес лично императора, а, минуя его, в адрес советников, сознавалась еще в начале XIX в. На рубеже 50-60-х гг. XIX в. верховная власть, выступив инициатором проведения реформ, обеспечила себе на некоторое время известный престиж, Александр II пользовался поддержкой значительной части общества и был популярен. 1 Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград: 1918. С.35. 2 Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов. Сост. Гильченко А.В. (1861-1917). Москва. Московский общественный научный фонд. 1998 г. С. 71 8 Во главу угла он ставил прежде всего сохранение всей полноты власти. Император 12 ноября 1861 г. конституировал Совет министров, утвердив соответствующий акт. При этом, однако, было категорически отвергнуто предложение ввести пост главы Совета министров, с которым император фактически делил бы в известной мере реальную власть. В конечном счете абсолютистские убеждения Александра II помешали превращению Совета в регулярно действовавший орган западноевропейского типа, который бы координировал деятельность ведомств, устраняя разобщенность между ними. Вообще, введение учреждений, характерных для конституционных государств, как и самой конституции император считал преждевременным. В беседе с прусским послом О. Бисмарком, состоявшейся 10 ноября 1861 года, он заявил: «Во всей стране народ видит в монархе посланника Бога, отеческого и всевластного господина. Это чувство, которое имеет силу почти религиозного чувства, неотделимо от личной зависимости от меня, и я охотно думаю, что я не ошибаюсь. Чувство власти, которое дает мне корона, если им поступиться, образует бреши в нимбе, которым владеет нация. Глубокое уважение, которым русский народ издревле, в силу прирожденного чувства, окружает трон своего царя, невозможно устранить. Я без всякой компенсации сократил бы авторитарность правительства, если бы хотел ввести туда представителей дворянства или нации. Бог знает, куда мы вообще придем в деле крестьян и помещиков, если авторитет царя будет недостаточно полным, чтобы оказывать решающее воздействие»1. Действительно, неограниченность власти императора-реформатора облегчала проведение преобразований. Он имел возможность запросто одергивать и консерваторов, и их противников, заставляя подчиняться своей воле. Однако 1 Сандулов Ю.А. История России. Народ и власть. Учебник для вузов. Санкт-Петербург. Издательство «Лань». 1997 г. С. 413 9 сама логика преобразований в конечном счете вступала в противоречие с самодержавием, выдвигая на повестку дня вопрос о представительном правлении. В высших слоях российского общества все более утверждалась мысль о том, что «во всех европейских государствах разным сословиям представлена некоторая доля участия в делах законодательства или общего государственного управления и, что если так везде, то так должно сбыться и у нас»1. В 60-70-х гг. XIX в. правящими кругами были приняты меры по ограничению сословной замкнутости и созданию в уездах, а также в губерниях земских учреждений. Законом от 1 января 1864 г. и «Городовым положением» от 16 июня 1870 г. в России впервые вводились земские и городские органы всесословного самоуправления. Отметим, что земской реформе в правящих кругах империи придавали исключительно важное значение. Вот что о ней писал глава II отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии М. А. Корф: «Цель этой реформы, конечно не та только, чтобы на место одних присутственных мест учредить другие, хотя бы и в лучшем и правильном составе; сущность ее, напротив, — в изменении самых коренных условий нашей системы управления, в разрушении ее старых основ и построении ее на начале почти совершенно ей до сих пор чуждом децентрализации и самоуправлении ». В соответствии с законом всесословные земские органы создавались «для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам». Члены земских собраний (гласные) выбирались на основе имущественного ценза тремя разрядами избирателей: землевладельцы, горожане и представители от сельских обществ. Гласные собраний (распорядительный орган) из 1 Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. Политико-правовые отношения. РГНФ. Москва. Международ- ные отношения. 2002 г. С. 12 10 своей среды формировали постоянно действовавшую управу (исполнительный орган). Земские гласные были равноправны. Таким образом, в одном помещении и на одной скамье порой оказывались и крестьянин, и князь, имея по закону равные правовые возможности определять функционирование земств. Это способствовало изживанию крепостнических убеждений и настроений, производя своеобразную «революцию» в мировоззрении россиян. В пределах определенной законом компетенции земства были самостоятельны. Однако за их деятельностью устанавливался контроль со стороны губернаторов. Этот контроль в большей мере испытывали губернские, чем уездные, земства, зачастую удаленные на значительные расстояния от губернского города. В 1867 г. был издан закон, в соответствии с которым все постановления местных земств «о сношении или соглашении» с земскими органами других губерний вступали в силу и могли исполняться лишь после одобрения губернаторами. Запрещение земствам разных губерний вступать в деловые контакты друг с другом логически вытекало из статьи 3 «Положения о... земских учреждениях», ограничивавшей их компетенцию рамками отдельных уездов и губерний. Однако этот запрет, затруднивший обмен опытом и координацию усилий в том или ином направлении, противоречил здравому смыслу. «Никто никогда не мог подвести такому запрещению сколько-нибудь логическое основание»1, — писал управляющий делами Комитета министров А. Н. Куломзин. Современники хорошо знали, что в экономическом отношении «части одной и той же губернии иногда разнились между собой гораздо больше, чем прилегающие части соседних» (Н. Н. Фирсов). Убедить их в обратном было не- 1 Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). Москва. РАН. 1998 г. С. 48 11 возможно или уж во всяком случае крайне трудно. Очевидным было и то, что предпринимательскую деятельность земств невозможно втискивать в узкие территориальные границы без ущерба для ее же развития. Запрещая губернским земским органам без разрешения губернаторов вступать в контакт друг с другом, правящие круги, по-видимому, исходили прежде всего из политических соображений. Они боялись, что любое устойчивое региональное объединение земств в конечном счете приведет к образованию или всероссийского земского собора, или всероссийской земской палаты с выборным составом. Эта вариант не устраивал тогда императора, поскольку несла в себе потенциальную необходимость введения в России конституции и ограничения самодержавия. Правительство и после 1867 г. продолжало усиливать административный надзор за земством, не допускало оппозиционных выступлений и, как тогда говорили, «игры в парламентаризм». Усилия земских деятелей направлялись на удовлетворение потребностей местного населения в сфере хозяйства, здравоохранения и др. прежде всего за счет уездных и губернских ресурсов. Необходимо отметить, что земства в России действительно сыграли значительную роль в решении вопросов, связанных с развитием хозяйства, культуры и т.д. Это является бесспорной заслугой земских органов самоуправления, но в известном смысле и правительства, поскольку оно почти не препятствовало, а зачастую поощряло действия земств, считавшиеся безвредными для режима. Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) представляло из себя сословные волости. Волостное управление составляли: волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года. Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сход выбирал сельских должностных лиц, решал дела о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призре12 ния, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, земских и мирских денежных сборов и т.п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административнополицейским (охрана общественного порядка, безопасность лиц и имуществ, паспортный контроль). В отсутствие сельского старосты решения сельского схода считались незаконными. "Положением о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях" для контроля крестьянского управления и разрешения возможных недоразумений между крестьянами и помещиками учреждались должности мировых посредников, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия. На должность мировых посредников избирались местные потомственные дворяне-помещики, удовлетворяющие определенным имущественным условиям. Мировые посредники в дальнейшем приобрели немалое влияние в земских учреждениях. Этому способствовало то, что они выступали и земскими гласными, и начальниками крестьянского самоуправления, имеющими возможность оказывать давление на выборы гласных из крестьян. Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило. Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Массовое недовольство крестьян своим положением, осознание местным дворянством бедственного состояния дел в губерниях привело к всплеску политической и общественной активности, ответным репрессиям административного аппарата, открытой борьбе, противостоянию на всех уровнях 13 власти, включая правительство и императорский двор. Результатом явилось утверждение Александром II компромиссного Положения о земских учреждения, которое, после опубликования 1 января 1864 года, в течение нескольких лет было распространено на тридцать четыре губернии Европейской России. Собственно введение земских учреждений началось с февраля 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г. 1.2. Основные положения земской реформы 1864 г. Всесословное земское самоуправление было создано на основе утвержденного 1 января 1864 г. “Положения о губернских и уездных земских учреждениях”. В основе реформирования земского самоуправления лежало несколько теорий. Одной из наиболее популярных была так называемая “общественная” (или “хозяйственная”) теория, у истоков которой стоял князь А. И. Васильчиков. Стержнем этой теории являлось утверждение, что интересы общества не всегда совпадают с интересами государства (а иногда и противопоставляются), поэтому за местными учреждениями отстаивалось право самостоятельно заниматься всей совокупностью местных хозяйственных и общественных дел. “Общественная теория, – писал известный российский государствовед Н. М. Коркунов, – видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведывания одними только государственными делами. Общественная теория исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы”. Антиподом этой теории была разработанная В. П. Безобразовым так называемая “государственная” теория, в соответствии с которой органы самоуправления определялись лишь как разновидность государственных учреждений, ко14 торые и передают местному населению осуществление некоторых задач в строго определенных законом пределах. “Положение” 1864 г. закрепляло всесословную систему земских учреждений, которые вводились в 33 губерниях. Земские учреждения разделялись на земские уездные и земские губернские учреждения. Уездные учреждения включали в себя уездные земские собрания и уездные управы1. Земские губернские учреждения состояли из губернских собраний и губернских управ. Уездное земское собрание состояло из уездных земских гласных, избиравшихся на три года и так называемых “членов по должности” – представителей удельного ведомства и ведомства земледелия; депутата от духовного ведомства; городского головы губернского, уездного города; председателя и членов уездной земской управы. Председательствовал на заседаниях уездного земского собрания уездный предводитель дворянства. Для того чтобы наглядно проиллюстрировать взаимоотношения (а подчас и антагонизм) центрального правительства и органов земского самоуправления, представляется целесообразным дать сравнительный анализ реформ 70-х годов XIX в. и контрреформ 90-х годов, в результате которых земство хотя и было сохранено, но подпало под усиленную правительственную опеку, шедшую вразрез с существованием самоуправления вообще. Контрреформы ослабили всесословный характер земства, предоставив преобладающее влияние сословно-дворянскому элементу, то есть вернулись к тому, против чего и были направлены реформы 70-х годов XIX в. Введение в действие Положения о земских учреждениях было возложено на временные уездные комиссии, состоявшие из предводителя дворянства, исправника, городского головы и чиновников от палаты государственных имуществ и от конторы удельных крестьян. Комиссии эти составляли избиратель- Статьи 12 и 13 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года./ Реформы Александра II. Сборник. Сост.: Чистяков О.И. и Новицкая Т.Е. Москва. Юридическая литература. 1998 г. С. 214 1 15 ные списки и предположительно назначали сроки созыва избирательных съездов. И то, и другое окончательно утверждалось губернской временной комиссией, под предводительством губернатора. На первом земском собрании выбиралась управа, которая должна была к первому очередному собранию представить свои соображения по различным сторонам хозяйства и вступить в заведование капиталами, принадлежавшими дореформенным учреждениям. 1.2.1. Порядок выборов в губернские и уездные земские учреждения Выборы уездных земских гласных проводились по так называемой трехклассной системе. В соответствии с “Положением” 1864 г.1: к первому классу относились частные землевладельцы (владевшие имениями от 200 до 800 десятин, стоимостью в 15 тыс. рублей), не входившие в состав городских и сельских сообществ; ко второму классу относились лица, принадлежавшие к городским сообществам (горожане должны были иметь недвижимость, стоимостью от 1 до 3 тыс. рублей, в зависимости от величины города, или дело с оборотом не менее 6 тыс. рублей); к третьему классу относились лица, принадлежавшие к сельским сообществам. Число гласных от каждого класса определялось в особом “Расписании”. Причем возможность исключительного численного преобладания той или иной социально-классовой группы ослаблялась тем, что количество гласных от каждого разряда не должно было превышать совокупного числа двух других разрядов. 1 Статьи 14 и 16 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года./ Реформы Александра II. Сборник. Сост.: Чистяков О.И. и Новицкая Т.Е. Москва. Юридическая литература. 1998 г. С. 214 16 В соответствии с “Положением о губернских и уездных земских учреждениях” 1890 г. выборы гласных также базировались на трехклассной системе, в основу которой было положено доминирование дворянского сословия: к первому классу относились потомственные и личные дворяне; ко второму классу относились прочие избиратели; к третьему классу – крестьяне. Число гласных по-прежнему определялось особым “Расписанием” по уездам каждой губернии. Причем дворянам законодательно обеспечивалось большее число гласных, нежели остальным вместе взятым. В среднем на каждый уезд приходилось примерно: 16 гласных от дворян, 9 гласных от крестьян и 4 гласных от прочих избирателей. Из статистических таблиц, приведенных в книге М.И. Свешникова "Основы и пределы самоуправления", видно, что число гласных в разных уездах было не одинаково. Даже в пределах одной губернии разница могла составлять 4-5 раз. Так, в Воронежской губернии земское собрание Бирючинского уезда состояло из 61 гласного, а Коротоякского уезда - из 12 гласных1. Выборы от первых двух классов проводились на земских избирательных собраниях. Для личного участия в подобном собрании было необходимо соответствовать следующим условиям (требованиям): 1) иметь русское подданство; 2) быть не моложе 20 лет; 3) быть лицом мужского пола; 4) обладать определенной собственностью; 5) быть лицом, обладающим достойным поведением. За малолетних (несовершеннолетних лиц), удовлетворяющих прочим условиям, в выборах могли участвовать их опекуны или попечители. Совершеннолетние (то есть достигшие 21 года) избиратели, не достигшие 25-летнего возраста, также могли передоверять свое участие попечителям или поверенным, обладавшим правом личного участия в избирательных собраниях. Лица 1 Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892 , приложение. 17 женского пола избирательным правом не обладали и были вправе уполномочивать на участие в избирательных собраниях лишь своих родственников мужского пола (отцов, мужей, братьев, сыновей или внуков). Имущественный ценз определялся владением не менее одного года на праве собственности (пожизненным владением) землей в пределах уезда в размере указанного в законе для каждого уезда числа десятин земли или другим недвижимым имуществом стоимостью не ниже 15 тыс. рублей. Благотворительные, ученые, учебные учреждения, торговые и промышленные общества, торговые и иные компании, учрежденные в России на основании законов Империи и отвечающие данному имущественному цензу, также имели право участвовать в выборах через своих представителей. Мелкие собственники имущества или земли, располагавшие 1/10 частью полного имущественного ценза, имели право коллективного голоса. На специальных съездах они избирали своих уполномоченных представителей на земские избирательные собрания. Юридические лица также были лишены этого права. На каждый полный имущественный ценз, установленный для участия в земских избирательных собраниях, полагалось по одному уполномоченному. При определении права на участие в земских избирательных собраниях и съездах учитывался либо земельный ценз, либо ценз недвижимости, так как определение избирательного права по совокупности двух различных, но не полных видов имущества (собственности) не допускалось. Как не удовлетворяющие требованию “непорочного, достойного поведения” были лишены права участия в выборах следующие категории лиц: 1) подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния, либо исключение со службы, а равно за кражу, мошенничество и другие корыстные посягательства в случаях, когда они не были оправданы судебными органами; 18 2) отрешенные (отстраненные) судебным приговором от должности в течение трех лет со дня такого решения; 3) состоящие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях, влекущих за собой лишение или ограничение прав состояния, либо отрешение от должности; 4) подвергшиеся несостоятельности (банкротству), кроме лиц, признанных судом так называемыми “несчастными”; 5) лишенные духовного сана или звания за пороки, либо исключение из среды соответствующих сословных обществ и дворянских собраний по так называемым сословным приговорам; 6) состоящие под гласным надзором полиции (лицам, находившимся под негласным надзором полиции, участие в выборах разрешалось). Кроме этого, не имели права участвовать в выборах следующие чиновники и должностные лица: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, священнослужители и церковнослужители христианских исповеданий, местные члены прокурорского надзора, полицейские чины губернии1. Лицам еврейского (иудейского) вероисповедания также запрещалось участвовать в выборах, впредь до пересмотра действующих о них предписаний (ст. 16, примечание 3). Списки избирателей составлялись уездной земской управой и публиковались за 4 месяца до дня выборов (с возможностью внесения в них изменений и исправлений). За месяц до выборов публиковались исправленные или дополненные списки, после чего каких-либо изменений в них не допускалось. Для избрания в уездные земские гласные от первых двух классов избирателей созывались два земских избирательных собрания: в первом собрании под руководством уездного предводителя дворянства участвовали лишь потом- Статья 36 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года./ Реформы Александра II. Сборник. Сост.: Чистяков О.И. и Новицкая Т.Е. Москва. Юридическая литература. 1998 г. С. 218 1 19 ственные и личные дворяне; во втором собрании под председательством городского головы участвовали прочие лица и представители юридических лиц. Ни одно лицо на избирательном собрании не могло иметь больше двух голосов – одного голоса по так называемому личному праву, другого – по праву представительства. На каждом собрании или съезде правом избирать обладали только те лица, которые входили в состав данного собрания или съезда. Выборы земских гласных от крестьян осуществлялись по системе косвенных выборов. Так, по “Положению” 1864 г. волостные сходы избирали выборщиков в количестве, не превышающем 1/3 волостного схода, а эти последние и избирали гласных. По “Положению” 1890 г. данная система была изменена. Двухступенчатая система выборов заменялась назначением гласных администрацией из числа кандидатов, предложенных волостными сходами. Каждый волостной сход избирал по 1-2 кандидатам, из числа которых губернатор утверждал состав гласных в соответствии с действующим “Расписанием”. Причем, утверждался не только гласный, но и определялась очередь кандидатов в гласные. 5 октября 1906 г. Николаем II был подписан Высочайший Указ, в соответствии с которым: а) сельским обывателям предоставлялось право участвовать во вторых избирательных съездах и собраниях, независимо от их участия в выборах гласных от сельских обществ соответствующего уезда; б) отменялось правило утверждения губернаторами земских гласных от сельских обществ из числа кандидатов, избранных волостными сходами, и вводилась практика, в соответствии с которой кандидаты сами должны были избирать из своего состава положенное число гласных и определять очередность вступления их в должность. Однако ни “Положение”, ни Указ не затрагивали вопросов, связанных с условиями избирательного права крестьян. Следовательно, в выборах могли 20 участвовать все члены сельских обществ, которых закон допускал к участию в сельских и волостных сходах. Так, в сельском сходе имели право участвовать крестьяне-домохозяева, входившие в сельское общество, в волостном сходе – выборные от тех же домохозяев в соответствии с нормой: один выборный от десяти дворов. Причем, участие в сходах законодательно не ограничивалось ни полом, ни возрастом, ни обладанием собственностью. Домохозяин должен был лишь быть приписан к данному сельскому обществу и являться лицом “непорочного, достойного поведения”. Волостные сходы могли избирать кандидатами в гласные не только своих членов, но фактически каждого домохозяина волости (однако такое решение должен был утверждать Сенат). Избранные волостными сходами кандидаты в гласные созывались уездным предводителем дворянства на специальный съезд, на котором они избирали своего председателя. Выборы гласных регулировались общими правилами о выборах гласных в земских избирательных собраниях. К 90-м годам XIX в. земские учреждения были введены в 34 губерниях Европейской России. Тем не менее, как отмечал Н. М. Коркунов, “...никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение, с иной только окраской“. С 1911 г. ”Положение“ 1890 г. (правда, с довольно значительными изменениями) было распространено на 6 западных губерний. Основной целью внесенных в ”Положение“ изменений было обеспечить в земском управлении преобладание лиц русского происхождения. Вместе с тем были созданы национальные отделения земских избирательных собраний и съездов. В 1912 г. земство вводится в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. Таким образом, к началу XX в. земским самоуправлением было охвачено 43 губернии. 21 Губернское земское собрание состояло из губернских гласных и членов по должности. Губернские гласные избирались сроком на три года уездным земским собранием из числа гласных этих собраний. Количество губернских гласных определялось для каждого уездного собрания особым ”Расписанием“. В зависимости от губернии их число варьировалось от 15 до 62. Меньшую по численности группу губернского земского собрания составляли члены по должности, к которым относились: все уездные предводители дворянства; с 1899 г. – все председатели земских управлений губерний; председатели и члены губернской управы; местные начальники (управления земледелия и государственного имущества); управляющие удельными округами; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство сочтет это необходимым; представители других заинтересованных ведомств. Возглавлял работу губернского земского собрания губернский предводитель дворянства, являвшийся одним из высших должностных лиц губернии и назначавшийся государем. Условия деятельности земских собраний определялись специальными правилами, общими как для уездов, так и для губерний. Гласные приносили присягу и осуществляли свои полномочия безвозмездно1. Волостные сходы могли назначать своим гласным особое содержание за счет волостных сборов. Земство также было вправе назначить гласному определенное вознаграждение, в случае если он осуществлял полномочия, возложенные законом на земскую управу. За уклонение от выполнения своих обязанностей любой гласный мог быть подвергнут различным взысканиям, как-то: замечанию, денежному штрафу или временному исключению из земского собрания. Статья 39 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года./ Реформы Александра II. Сборник. Сост.: Чистяков О.И. и Новицкая Т.Е. Москва. Юридическая литература. 1998 г. С. 218 1 22 1.2.2. Работа губернских и уездных земских собраний Говоря о работе земских собраний, следует отметить, что законодательством определялось два возможных вида: очередные земские собрания и чрезвычайные земские собрания. Очередные уездные земские собрания начинали свою работу не позднее 1 октября и длились 10 дней. Очередные губернские собрания собирались не позднее 1 декабря и длились 20 дней. По инициативе министра внутренних дел или губернатора продолжительность начавшейся сессии могла быть увеличена. Чрезвычайная сессия назначалась либо губернатором, либо министром внутренних дел для рассмотрения тех вопросов, которые входили или были отнесены к компетенции подобных собраний. Губернские земские собрания открывались и закрывались губернатором, уездные – председателем собрания. В повестку дня земского собрания могли быть включены вопросы, предложенные к рассмотрению губернатором, земской управой, председателем и членами собрания либо по просьбам и жалобам частных лиц. Предварительное рассмотрение вопросов, вносимых на сессию собрания могло было быть возложено на специальные комиссии, сформированные из гласных. Исполнительные полномочия в масштабе уезда или губернии возлагались на следующие органы земского самоуправления: губернские земские управы и уездные земские управы. Управы состояли из председателя и двух членов. Численность управы по постановлению земского собрания могла быть увеличена до 4 членов, а в губернской управе с разрешения министра внутренних дел – до 6. Должности замещались на трехлетний срок путем выборов в соответствующих земских собраниях. Причем, избираться могли любые лица, обладавшие правом голоса на земских избирательных собраниях. Председатель управы избирался из лиц, об23 ладавших правом поступления на государственную службу. В одном и том же земском исполнительном учреждении не могли одновременно служить лица, состоявшие в первой степени свойства (свойственник –супруга и ее родственники) и в степени родства по прямой линии – без ограничения, а в боковых – до третьей включительно. Если по “Положению” 1864 г. утверждению подлежали только председатели управ1, то по “Положению” 1890 г. утверждению подлежали как председатель, так и члены управы. Члены и председатель уездной управы утверждались в должности соответствующим губернатором, а председатель губернской управы –министром внутренних дел. Земское собрание было вправе избирать на одну должность два и более лица, одно из которых затем утверждалось в этой должности, а остальные зачислялись кандидатами на данную должность. Председатели и члены управ считались состоящими на государственной службе. Они осуществляли свои полномочия возмездно, причем размер их содержания определялся земским собранием заранее, до осуществления выборов на ту или иную должность. Установленный размер содержания не мог быть изменен вплоть до новых выборов, как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Для управления отдельными отраслями земские собрания могли избирать земских агентов и образовывать специальные комиссии из гласных. Для осуществления контроля за деятельностью исполнительных земских органов избирались особые участковые попечители. Если для управления в той или иной сфере требовались специальная подготовка или особые познания, то управам разрешалось приглашать работников по найму, образовывавших персонал земских служащих. Статья 48 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года./ Реформы Александра II. Сборник. Сост.: Чистяков О.И. и Новицкая Т.Е. Москва. Юридическая литература. 1998 г. С. 219 1 24 1.2.3. Степень власти губернских и уездных земских учреждений Круг предметов ведения и степень “властности” земских учреждений были достаточно широки. Круг предметов ведения земских учреждений составляли “дела о местных пользах и нуждах” губернии или уезда. Выше говорилось о влиянии “общественной” (“хозяйственной”) теории на подготовку и проведение реформы 1864 г., ограничившей компетенцию земств так называемыми “хозяйственными нуждами”. Данная специфика компетенции земств была устранена “Положением” 1890 г., в котором был закреплен исчерпывающий перечень предметов ведения земских учреждений. Так, на земства была возложена обязанность заботиться: о народном здравоохранении; о средствах народного образования и их попечения; об общественном призрении; об улучшении местных путей сообщения; о земской почте; о взаимном земском страховании имущества; о строительном деле; о помощи местному земледелию, торговле и промышленности; об обязанности по раскладке некоторых казенных налогов; об исполнение денежных и натуральных земских повинностей; об удовлетворении возложенных на земство потребностей общегосударственной администрации и суда (обеспечение квартирами чинов полиции, расходы на полицейскую стражу, устройство и содержание арестных домов, расходы по воинскому призыву и приему новобранцев и т. д.); о пожарной безопасности. Так как законодательный перечень дел, отнесенных к ведению земств, являлся исчерпывающим, то ввиду этого земства не могли оказывать юридическую помощь нуждающимся. По общему правилу, дела, отнесенные к компетенции земств, подлежали ведению, как губернских, так и уездных земских учреждений. Вместе с тем, некоторые вопросы были отнесены к исключительному ведению лишь губернских земских учреждений: издание обязательных постановлений; получение займов; взаимное земское страхование; устройство ярмарок, базаров и приста25 ней (ст. 63 “Положения” 1890 г.). Если по “Положениям” 1864 и 1890 гг. губернское земство обладало правом ходатайствовать центральному правительству о местных пользах и нуждах (правда, лишь через губернаторов), то с 1904 г. это право было предоставлено и уездным земствам. Губернатор направлял ходатайство на Высочайшее имя или в соответствующее министерство с приложением к нему собственного заключения. Степень власти земских учреждений определялась, прежде всего, их правами по принятию обязательных к исполнению постановлений. Право издания обязательных постановлений частично было предоставлено земствам в 90-х годах XIX в. Однако “Положение” 1890 г. сохранило это право только за губернскими земскими органами, расширив круг вопросов, по которым эти органы могли принимать обязательные к исполнению постановления. Это касалось прежде всего постановлений о санитарных или противопожарных мерах; об устройстве, содержании путей сообщений и порядке пользования ими; о производстве извозного промысла; о порядке функционирования ярмарок и рынков. Обязательное постановление, подготовленное земским собранием, получало законную силу лишь после его утверждения губернатором. Он же публиковал данное постановление. Срок вступления постановления в силу не должен был быть менее 2 недель со дня его обнародования в каждом населенном пункте уезда. В случае отклонения постановления губернатором, оно передавалось в губернское “по земским и городским делам присутствие”. Если большинство членов присутствия не соглашалось с мнением губернатора, то дальнейшую судьбу постановления решал непосредственно министр внутренних дел. При этом земское собрание должно было быть проинформировано о мотивах отказа. В распоряжениях самостоятельность земства была сильно ограничена. Постановления по целому ряду дел, прямо перечисленных в законодательстве, подлежали утверждению: одни – губернатором, другие – министром внутренних дел. “Положение” 1864 г. устанавливало определенный срок, в течение ко26 торого административное распоряжение исполнительного земского органа должно быть утверждено: семь дней для губернаторского утверждения и два месяца – для министерского. Если в течение этого срока отказа не было, то административное распоряжение считалось утвержденным. В случае неудовлетворительного решения этого вопроса земское собрание вторично обсуждало данный вопрос и если полагало мотивы отказа неубедительными, то передавало рассмотрение спорного вопроса и решение его по существу в Сенат. “Положение” 1890 г. заменило эту процедуру на порядок, аналогичный принятию обязательных постановлений. По “Положению” 1864 г. губернатор (в течение 7-дневного срока) и министр внутренних дел (в 2-месячный период) обладали правом наложить вето на любое постановление земского собрания, в случае его противоречия действующему законодательству или общегосударственному благу. “Положение” 1890 г. сосредоточило право протеста в руках губернатора, значительно расширив основания для подобного протеста. Самостоятельности действий органов земского самоуправления постоянно угрожало право коронной администрации приносить протест на земское постановление вследствие их нецелесообразности. При этом на губернаторов и министров возлагалась обязанность следить за тем, чтобы постановления земских собраний не нарушали интересов местного населения. Если протест о законности земского постановления мог быть отклонен Сенатом, то окончательную судьбу постановления, опротестованного на основе его нецелесообразности, решала сама коронная администрация. Рассматривая вопрос об исполнительной власти земских учреждений, необходимо различать право принудительного и свободного исполнения. Права принуждения частных лиц к исполнению своих постановлений земские исполнительные органы не имели ни по “Положению” 1864 г., ни по “Положению” 1890 г. Земство в случае необходимости должно было обращаться за содей27 ствием правительственных органов. Однако функции по наблюдению за исполнением обязательных постановлений, возбуждению судебного преследования и обличению перед судом виновных могли осуществлять земские управы и участковые попечители. Если по “Положению” 1864 г. земские исполнительные органы были поставлены в полную и исключительную зависимость от самого земства, то “Положение” 1890 г. теснейшим образом подчинило земские управы губернатору. Тем не менее, земские управы осуществляли свои полномочия в соответствии с указаниями земских собраний и были им подотчетны. Губернатор имел право осуществлять ревизии управ и исполнительных земских учреждений. Он мог принимать жалобы на их действия, требовать объяснений или удовлетворения этих жалоб. В случае отказа со стороны земских исполнительных органов удовлетворить жалобу, губернатор был вправе внести соответствующий протест в губернское присутствие, решение которого было обязательным для управ, но которое управа могла обжаловать в Сенат. Кроме того, зависимость губернской или земской управы усиливалась ввиду широких полномочий коронной администрации в отношении личного состава управы. Так, министр внутренних дел и губернаторы обладали правом утверждать председателей и членов управы. Губернатор представлял этих чиновников к государственным наградам, отпускал на отдых за пределы губернии, возбуждал дела об их дисциплинарной и уголовной ответственности. Более того, весь персонал служащих земских учреждений формировался под контролем и с согласия губернатора. Таким образом, по существу, во всех сферах своей деятельности, начиная с издания нормативных актов и заканчивая их исполнением, органы земского самоуправления не пользовались самостоятельностью, и были подчинены жесткой опеке со стороны коронной администрации. Поэтому провозглашенная самостоятельность земских учреждений носила исключительно декларативный характер. 28 Положением устанавливалось, что ведению земских учреждений подлежит распоряжение местными сборами губернии и уезда. При этом по Земскому Положению все местные повинности и некоторые государственные должны были относиться к ведению земства. Но и без того небольшие финансовые средства земства были еще более урезаны при составлении Временных правил о разверстании земского сбора между казною и земством. На основании временных правил все государственные повинности были изъяты из компетенции земства. Из общих губернских повинностей в ведении земских учреждений находились: а) устройство и содержание дорог, мостов, перевозов и верстовых столбов; б) наем домов для рекрутских присутствий, становых приставов и судебных следователей; в) содержание подвод при полицейских управлениях и становых квартирах; г) содержание посредников по специальному межеванию и канцелярий посреднических комиссий; д) содержание местных по крестьянским делам учреждений; е) содержание статистических комитетов. Земство располагало очень скудными средствами. Главным источником новых доходов являлось право облагать земских налогоплательщиков новыми налогами. При всяком улучшении, которое предпринималось земством, за неимением других источников, приходилось прибегать к повышению налогов. Но и в этой сфере компетенция земства была ограничена: право земства на обложение торгово-промышленных предприятий было значительно урезано Временными Правилами; для новых налогов оставались одни земли, хотя земли и без того несли высокие платежи, которые на крестьянских участках нередко превосходили доходность. Участие земских учреждений в народном образовании, в создании условий народного здравоохранения было допущено только в хозяйственном отношении, т.е. земство могло ассигновать известные суммы на дело народного образования и на врачебную часть, но распоряжаться этими суммами оно не имело права. К хозяйственным делам, на которые распространялась компетенция 29 земства, относились также дела по взаимному страхованию и по развитию торговли и промыслов. Но даже в таких узких пределах земства не пользовались свободой и самостоятельностью: многие постановления земств, заключения займов, проекты смет требовали утверждения губернатором или министром внутренних дел. Каждое постановление могло быть опротестовано губернатором. Дела по таким протестам в последней инстанции решались Сенатом. Наконец, оставляя местную полицейскую власть в ведении правительственных учреждений и тем лишая земство исполнительной власти, закон 1864 г. еще более обессилил их. Для взыскания принадлежавших земству сборов оставался лишь один путь - обращение "к содействию" местной полиции, что не всегда обеспечивало проведение в жизнь земских распоряжений. В начале 60-х годов правительство относилось еще довольно благосклонно к деятельности земских собраний, не смотря на столкновения и шероховатости, которые установились между отдельными земствами, с одной стороны, и местной администрацией - с другой. Но уже в начале 1866 г. появились угрожающие симптомы. В январе 1866 г. министр внутренних дел издал циркуляр, ограничивающий право обложения земствами сплавных лесов. Подготавливалось также ограничение в обложении казенных земель. Все это проводилось правительством достаточно поспешно, причем совершенно игнорировалось мнение земств. Циркуляром от 17 мая 1866г. разъяснялось, что земства не имеют права "облагать сборами самые изделия и продукты, выделываемые или продаваемые на фабриках и заводах, а равно и других промышленных и торговых заведениях, оплачиваемых акцизом в пользу казны". Циркуляры подготовили почву для появления закона 21 ноября 1866 г., окончательно парализовавшего, по мнению А.А.Головачева, какую-либо полезную деятельность земских собраний1. Выработка закона 21 ноября совершалась в полной тайне и в 1 Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872. 30 печати не было об этом никаких известий; издание закона совпало с проведением очередных губернских заседаний, и управам пришлось спешно переделывать доходные сметы для согласования с новым законом, лишившим земства притока значительных средств. 13 июня 1867 г. был издан закон, еще более стеснивший земскую деятельность, т.к. земские доклады, журналы и т.д. должны были теперь проходить губернаторскую цензуру. Кроме того, закон 13 июня значительно расширил власть председателя и запретил земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом. Отныне печатание постановлений и земских речей допускалось только с разрешения губернатора - для земских изданий была также установлена предварительная цензура. Вскоре последовало новое существенное стеснение для земской деятельности: Высочайше утвержденным положением Комитета министров от 19 сентября 1869 г. земства были лишены права бесплатной пересылки корреспонденции. 31 Глава 2. Общая характеристика Положения о губернских и уездных земских учреждениях. Анализ полномочий двух звеньев управления. 2.1. Общая характеристика Положения о губернских и уездных земских учреждениях. Положение о губернских и уездных земских учреждениях (далее именуемое «Положение») было утверждено императором Российской Империи Александром II 1 января 1864 г. Оно состоит ста двадцати статей, сгруппированных в пять глав. Глава первая называется «Положения общие» и содержит описание самого института земства и его предназначение: «1. Для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия коих определяются настоящим Положением. 2. Дела, подлежащие ведению земских учреждений в губернии или уезде, по принадлежности суть: I. Заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства. II. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых на счет земства. III. Меры обеспечения народного продовольствия. IV. Заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей. V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ. VI. Попечение о развитии местной торговли и промышленности. 32 VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах. VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчою, сусликами и другими вредными насекомыми и животными. IX. Исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах о почтовой повинности. X. Раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагается на земские учреждения, на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, Высочайшею властью утвержденных. XI. Назначение, раскладка, взимание и расходование на основании Устава о земских повинностях местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда. XII. Представление через губернское начальство высшему» правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд губернии или уезда и ходатайство по сим предметам также через губернское начальство; доставление по требованиям высших правительственных учреждений и начальников губерний сведений, до земского ходатайства относящихся. XIII. Производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений. XIV. Дела, которые будут вверены земским учреждениям, на основании особых уставов, положений или постановлений. В указанной главе определена и степень самостоятельности земства. В ст. 6 говорится, что в рамках своей компетенции земства самостоятельны. Однако эта самостоятельность тут же ограничивалась начальником губернии, который мог остановить исполнение любого решения земского учреждения, «противного законам или общим государственным пользам» (ст. 9 Положения). Довольно 33 расплывчатая формулировка «противного законам или общим государственным пользам» на практике приводила к тому, что на любое неугодное решение земского учреждения губернатор мог наложить вето. Кроме того, «закон определяет случаи и порядок, в которых действия и распоряжения их подлежат утверждению и наблюдению общих правительственных властей». Если губернатор посчитает деятельность земского учреждения неэффективной, то он вправе с согласия министра внутренних дел взять исполнение его обязанностей на себя (ст. 10 Положения). Во второй главе («Состав земских учреждений») содержится описание структуры земского учреждения, порядка избрания выборных должностей, а также регламентирован избирательный процесс. Земские учреждения разделяются на уездные и губернские. Уездные земские учреждения суть: уездное земское собрание и уездная земская управа. Уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами (ст.ст. 12-14 Положения). Порядку избрания в земские учреждения и лицам, допущенным до участия в выборах во второй главе Положения отведено порядка сорока статей, что составляет треть от всего объема документа. Это говорит о том, какую важность деятельности избранных управленцев придавали разработчики и идеологи Положения. Впервые в Российской империи так четко регламентировалась процедура формирования исполнительной власти на местах с участием широкого слоя населения. Можно сказать, что это первый избирательный кодекс России. Третья глава «Предметы ведомства и пределы власти земских учреждений» проводит разграничения в полномочиях уездных и губернских земских учреждениях – определяется, говоря современным языком, исключительная подведомственность тех или иных вопросов. К ведомству губернских земских учреждений относились (ст. 62 Положения): 34 «I. Разделение на губернские и уездные: земских зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей, заведений общественного призрения, а равно перемены в сем разделении. П. Дела об открытии новых ярмарок и о перенесении или изменении сроков ярмарок существующих. III. Дела об открытии новых пристаней на судоходных реках и о перенесении существующих пристаней. IV. Представление через начальника губернии ходатайств о перечислении по уважительным причинам земских дорожных сооружений или целых дорог в разряд государственных. V. Распоряжения по взаимному земскому страхованию имуществ от огня. VI. Раскладка между уездами сумм государственных сборов, которых разверстание возложено на земские учреждения по закону или особому, Высочайшей властью утвержденному, распоряжению правительства. VII. Рассмотрение и разрешение затруднений, могущих встретиться в утверждении смет и раскладок уездных сборов. VIII. Рассмотрение жалоб, приносимых на действия земских управ.» К ведомству же уездных земских учреждений относились (ст. 64 Положения): I. Раскладка внутри уезда тех государственных и губернских сборов, которых разверстание по уезду будет возложено по закону или распоряжению правительства на уездные учреждения. И. Составление предварительных предположений для губернских смет о размерах и способах исполнения в уезде повинностей, к разряду губернских отнесенных, и представление означенных предположений в губернскую управу. III. Представление губернским земским учреждениям местных сведений и заключений по предметам хозяйства. IV. Разрешение на открытие торгов и базаров. 35 V. Отнесение проселочных и полевых дорог в разряд уездных, а также уездных дорог в разряд проселочных; изменение направления уездных земских дорог. VI. Содержание бечевников; представление через начальника губернии ходатайств об отнесении по уважительным причинам содержания бечевников на счет казны. VII. Местные распоряжения и надзор по указаниям губернской управы в пределах уезда по устройству губернских путей сообщения, по исполнению потребностей управления, на губернские повинности отнесенных, и по взаимному страхованию; представление о действиях по сим предметам отчета губернской земской управе .» В отношениях между двумя видами земских учреждений просматривается определенная субординация со смещением доминирования в пользу губернского уровня. Примером этому может служить содержание ст. 66 Положения: «Губернские земские собрания могут издавать обязательные для местных земских учреждений той же губернии постановления, а уездные земские собрания — давать, со своей стороны, инструкции уездным управам своих уездов, равно как подчиненным им лицам, собственно о способе исполнения по становлений губернских собраний с тем: 1) чтобы означенные постановления и инструкции ни в каком случае не выходили из круга предметов, предоставленных ведению земских учреждений, и 2) чтобы они ни в чем не были противны существующим общим узаконениям и настоящему Положению». В последних статьях главы (73-75) содержатся предписания земским учреждениям ограничивающего характера: им предписывается в своей деятельности строго соблюдать пределы определенной им власти, не устанавливать сборов, не утвержденных земским собранием, а также согласовывать свои решения с вышестоящей властью, когда от них это требуется по закону. Главой четвертой «Порядок действий земских учреждений» утверждалась периодичность и продолжительность проведения уездных и губернских земских собраний, регламент их проведения, определялись виды собраний: 36 «76. Уездные и губернские земские собрания собираются ежегодно по одному разу: уездные — не позже сентября, а губернские — не позже декабря. 77. Для заседаний уездных собраний полагается десятидневный срок, а для губернских — двадцатидневный. 78. Заседания земских собраний могут быть в случае надобности и по ходатайству о том самих собраний продолжены далее сроков, определенных ст. 77: заседания губернских собраний — с разрешения министра внутренних дел, а уездных — с разрешения начальника губернии. 79. Министру внутренних дел предоставляется в случае надобности назначать и разрешать чрезвычайные заседания земских собраний.» Вводится новое для Российского избирательного права понятие кворума: «Постановления земских собраний имеют законную силу тогда только, когда в них участвовало … не менее одной трети всего числа гласных, собрание составляющих, и, во всяком случае, не менее десяти» (ст. 85 Положения). Оговаривались случаи, когда голосование является тайным, а когда открытым; какое количество голосов является достаточным для признания решения принятым большинством участников собрания и тому подобное. Все постановления земских собраний вносились в журнал, подписываемый их участниками и доводились до сведения начальнику губернии, а в некоторых случаях и министру внутренних дел. В этой главе затрагивались и вопросы финансово-распорядительных функций земских учреждений – как сказали бы мы сегодня бюджетное планирование. Им предоставлялось право составлять и утверждать сметы на необходимые расходы, предоставлялась некоторая степень самостоятельности в определении способов исполнения этих смет: «103. Земским собраниям при самом утверждении общих смет предоставляется назначить и самый способ исполнения той или другой хозяйственной операции; если же собранием такого указания сделано не будет, то избрание способа предоставляется земской управе. 37 104. Торги производятся: или в уездной, или в губернской земской управе, смотря по указанию земского собрания; при неимении же такого указания — по усмотрению управ, и на основании законов утверждаются или признаются недействительными управою, производившей торг. Эта же управа заключает и контракты на основании торгов. 107. Уездные казначейства производят платежи и отпуски губернских земских сумм или процентных бумаг по требованиям губернской управы, а платежи и отпуски уездных сумм — по требованиям подлежащих уездных управ. 108. Ближайшие указания о существе и порядке действий земских учре- ждений определяются: в особых уставах земских повинностей, путей сооб- щения, строительном, общественного призрения, народного продовольствия и взаимного застрахования, а также в общих законах о податях и повинностях и в других постановлениях; для руководства же при составлении земской росписи и земских смет и раскладок прилагаются при сем особые правила 105. Заключенные управой контракты имеют обязательную силу для земства губернии или уезда, несущего и денежную по таковым обязательствам ответственность.» Глава пятая «Отчетность и ответственность земских учреждений» содержит положения, ранее редко встречавшиеся в нормативно-правовых актах монархической России. Это положения о порядке отчетности о проведенной работе, использовании денежных средств, а также об ответственности должностных лиц: «114. Рассмотрение действий земских управ вследствие жалоб, обвинений, требовании правительственных установлений и по ревизии отчетности и передача сих действий на рассмотрение судебных мест принадлежат губернскому собранию. 115. Губернское земское собрание сверх поверки действий управ по бу- магам и документам может требовать личных объяснений от членов управ и производить местные дознания, когда признает это нужным, через избранных 38 для сего лиц. Исполнение постановлений собрания о производстве дознания и заключений оного по дознаниям произведенным возлагается на губернскую управу. 116. Ответственность подчиненных земским управам служащих лиц по личным служебным их действиям определяется самими управами; определения же о передаче на распоряжение судебной власти действий председателей и членов губернских и уездных земских управ постановляются губернским земским собранием. 117. Члены земских прав окончательно удаляются от должности не иначе как по определению Правительствующего Сената; но могут быть временно устранены от должности по постановлению губернского земского собрания, утвержденному начальником губернии. 118. Жалобы правительственных и общественных учреждений на постановления земских собраний: 1) о предметах, не подлежащих их ведомству и превышающих пределы их власти; 2) заключающие в себе такое нарушение общих законов, которое подлежит уголовному суду, — рассматриваются в Правительствующем Сенате. 119. Частные лица, общества и установления, в случае нарушения их гражданских прав действиями земских учреждений, имеют право иска на общем основании. 120. Подведомственные земским управам служащие лица за преступле- ния по должности, влекущие за собой уголовные наказания, подвергаются ответственности одинаково с лицами, состоящими на государственной службе, не иначе как по уголовному следствию и суду.» 2.2. Анализ и сравнение полномочий губернских и уездных земских учреждений. По Положению компетенция губернский и уездных земских учреждений делилась по следующему общему принципу: если вопрос затрагивает интересы 39 одного уезда, то он относился к ведомству уездных земских учреждений, а если же нескольких одновременно – то к ведомству уездных земских учреждений (ст. 61, 63 Положения»). Одновременно выделялись сферы общественной жизни, которые вправе были регулировать только одно из звеньев системы земских учреждений. К ведомству губернских земский учреждений относились: разделение собственности (зданий, путей сообщения) и сфер ответственности за исполнение повинностей, состояние общественных заведений; открытие новых ярмарок и изменение сроков проведения уже существующих ярмарок; открытие новых пристаней и перенесение пристаней существующих; инициирование ходатайств перед губернатором об отнесении дорог в разряд государственных; взаимное страхование имущества от огня; распределение между уездами сумм налогов; рассмотрение жалоб на действия земских управ. К ведомству уездных земский учреждений относились: распределение налоговых поступлений внутри уезда; бюджетное планирование в форме составления смет, представляемых в губернскую управу; хозяйственная отчетность перед губернскими земскими учреждениями; выдача разрешений на открытие торговых предприятий; изменение статуса дорог уездного значения; содержание бечевников; взаимное страхование. Проанализировав перечень дел, отнесенных к ведомству земский учреждений, можно сделать вывод о концентрации в руках губернских земских учреждений наиболее важных сфер управления: распределение доходов и собствен40 ности, тогда как уездным земским учреждениям отводилась роль сбора и представления информации с мест для бюджетного планирования и решение вопросов местного бытового характера. Разграничены были и полномочия органов земских учреждений – земских собраний и земских управ (ст. 65 Положения): земским собраниям были поручены «распорядительная власть и общий надзор за ходом дел, а земским управам – как распоряжения исполнительные, так и вообще ближайшее заведование земскими делами»1. Губернские земские собрания могли давать обязательные для местных земских учреждений той же губернии указания, а уездные земские собрания, в свою очередь, давать инструкции уездным управам своего уезда и соответствующим должностным лицам. В исключительных случаях губернские земские собрания могли разрешить управам отступления от смет, временные заимствования и т.п., определяя в этих случаях границы такого отступления (ст. 67 Положения). Статьями 68 и 70 Положения был определен круг вопросов губернских и уездных земских собраний. В данном случае он был общим для двух звеньев системы управления с оговоркой на исключительную подведомственность: рассмотрение и утверждение смет, распределение налогов; распоряжение недвижимым имуществом и капиталами земства; разрешение привлечения незапланированных в сметах средств; установление новых сборов; поощрение промыслов; рассмотрение жалоб на действия земских управ; выборы председателей и членов земских управ и ряд других функций. Уездным управам со стороны управ губернских могли делегироваться отдельные полномочия последних (ст. 72 положения). Статья 65 Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года./ Реформы Александра II. Сборник. Сост.: Чистяков О.И. и Новицкая Т.Е. Москва. Юридическая литература. 1998 г. С. 221 1 41 В заключение можно констатировать, что Положением четко разграничены сферы влияния каждого уровня земского управления и запрещено выходить за эти сферы. Наиболее важные решения предписывалось согласовывать с губернаторами и министерством внутренних дел. Строгая отчетность и подконтрольность одних звеньев системы земского управления другим и губернатору в целом позволяет сделать вывод об отсутствии достаточного уровня самостоятельности земских учреждений, необходимого для эффективного и быстрого решения вопросов местного значения. 42 Заключение Сделаем заключительные выводы о процессе демократизации в формировании органов государственного управления России во второй половине XIX в. 1. При всей несовершенности и во многом декларативности земская реформа была существенным шагом вперед на пути демократизации русского общества, выразившемся в допуске к управлению государством широких слоев населения. Впервые в масштабах всей страны крестьянство получило возможность участвовать в представительном органе. Нужно отдать должное Александру II за то, что он взял на себя смелость провести реформу управления, не поддерживаемую власть имущими слоями населения. Это был вполне логичный и последовательный шаг на пути освобождения крестьянства от зависимости и придания ему прав гражданина своей страны. 2. Россия получила большой опыт в практике формирования органов управления выборным путем. Фактически были разработаны основы избирательного права, использовавшиеся и впоследствии при регламентации выборов в другие сословно-представительные органы России. 3. Потенциал земских учреждений по внедрению демократических способов управления был значительно выше того, которому было позволено реализоваться. На практике роль земства была сведена к организации хозяйственной жизни той или иной местности. Последующие контрреформы Александра III наглядно подтверждают, что верховная власть увидела в земстве реальную угрозу самодержавию, поскольку сама идея привлечения широких масс населения к управлению государством нашла поддержку среди либерально настроенной интеллигенции. 4. Решение широкого круга вопросов, отнесенных к ведению земских учреждений, было искусственно ограничено отсутствием достаточного уровня 43 самостоятельности, необходимого для эффективного и быстрого реагирования на возникающие потребности управления. 44 Список литературы 1. Положение о губернских и земских учреждениях 1864 г. 2. Конституция РФ, принятая на референдуме 12.12.1993 г. 3. Реформы Александра II. Сборник. Сост.: Чистяков О.И. и Новицкая Т.Е. Москва. Юридическая литература. 1998 г. 4. Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт. Сборник документов. Сост. Гильченко А.В. (1861-1917). Москва. Московский общественный научный фонд. 1998 г. 5. Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. Политико-правовые от- ношения. РГНФ. Москва. Международные отношения. 2002 г. 6. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград: 1918. 7. Все губернаторы России. М.: 1997г. 8. Головачев А.А. Десять лет реформ. СПб.: 1872. 9. Градовский А.Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. СПб.: 1903, Т. 8 10. Колотилин А.В. Российское законодательство о формировании органов местного самоуправления второй половины XIX-началаXX в.в. (историко-правовое исследование).Санкт-Петербург. Гуманитарный университет профсоюзов. 2004 г. 11. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: 1993. 12. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX в.). Москва. РАН. 1998 г. 13. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М.: 1996. 14. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб.: 1913, Т. 1, 2 15. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб.: 1892, приложение. 45 16. Сандулов Ю.А. История России. Народ и власть. Учебник для вузов. Санкт-Петербург. Издательство «Лань». 1997 г. 17. Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М.:1978. 18. Тихомиров Ю.А. Диалектика управления и самоуправления // Вопросы философии. 1983. № 8. 19. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М.: 1994. 46
