ПРЕОДОЛЕНИЕ ДЕМОГРАФИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМ

ПРЕОДОЛЕНИЕ ДЕМОГРАФИЧЕСКОГО КРИЗИСА в РОССИИ
и ЗАЩИТА ПРАВ РЕБЕНКА
Н. Л. Хананашвили
Занимаясь проблемами демографии, необходимо исходить из понимания о
наличии, по крайней мере, трёх источников демографических ресурсов, доступных для
любого политического режима: это источники внутренние, внешние и создаваемые. В
настоящее время в России к проблеме существенного снижения населения, как правило,
подходят с точки зрения задействования лишь ресурсов создаваемых и внешних. Речь
ведется, соответственно, о росте рождаемости, прежде всего, с помощью так называемого
«материнского капитала», и о создании и расширении иммиграционных потоков.
С точки зрения качества социального проектирования и реализации могу
охарактеризовать нынешние действия властных органов по повышению рождаемости и
привлечению иммигрантов как не очень хорошо спланированные и недостаточно
осмысленные.
Так, технология материнского капитала, в соответствии со своим названием,
«обращена» не к ребёнку, как к источнику человеческого капитала страны в будущем, а к
матери, которая, неизбежно являясь «средством», хотя и нуждается в содействии к
рождению новой жизни, что заложено в биологической основе всего живого на Земле, но,
скорее, вовсе не только в виде денежных инструментов. Да и более значимым следует
признать содействие общества по сохранению, укреплению и развитию семьи, как
базового общественного института. В противном случае весьма велика вероятность
однократного и краткосрочного демографического всплеска в асоциальной среде, что
приведёт в перспективе к новому витку социального сиротства и преступности среди
несовершеннолетних (такой печальный опыт имеется у Соединённых Штатов Америки).
Приглашение в страну иммигрантов также, мягко говоря, не очень проработано.
Для массового притока новых граждан в Россию нет и пока не создаётся должных
условий. Не готовы к приёму ни территории, ни сами граждане. Причём неготовность эта
характеризуется не только отсутствием подготовленной инфраструктуры в системе
занятости, но и дефицитом целенаправленной деятельности:
- с приезжающими – по специфике местных традиций и нравов, по усвоению
истории и культуры местности, в которую они заселяются. Приезжающие граждане, как
правило, обладают опытом инокультурной соседской, досуговой и трудовой
коммуникации, поэтому в социо-культурной сфере необходимы дополнительные усилия
по их органичной ассимиляции в новой среде.
- с «исконно» проживающими – о правилах гостеприимства и толерантного
отношения к новоприбывшим и пока не освоившимся, помощи им как можно быстрее
почувствовать себя дома. Несмотря на нежелательность поездок «в Тулу со своим
самоваром», вновь прибывающие новые жители неизбежно привозят с собою те обычаи и
порядки, к существованию которых они привыкли. Знакомство с этими обычаями и для
живущих осёдло более продолжительное время небесполезно, прежде всего, для того,
чтобы понимать, как и почему так или иначе складываются (или не складываются)
отношения с приезжими и как их лучше складывать совместными усилиями.
- с правоохранительными органами – о значимости правовой помощи и тем и
другим, прежде всего, при возникновении конфликтных ситуаций, о технологиях
разрешения конфликтов. Это – одна из ключевых позиций, поскольку зачастую именно
неготовность представителей правоохранительных органов к конструктивному
взаимодействию с иммигрантами и неспособность выступить в качестве разумного
посредника в конфликтных ситуациях приводит к вспышкам противоправных действий.
Готовность не к подавлению возмущений, а к глубоко профилактической,
2
разъяснительной работе позволит предотвратить множество потенциальных угроз
социальному миру и стабильности в местностях, куда намечен переезд новых россиян.
Одним словом, нужна комплексная долгосрочная программа, нацеленная не только
на решение «коротких» проблем (переезд, обустройство и трудоустройство самих
мигрантов и их семей), но и глубокоэшелонированная стратегическая, ценностно
ориентированная деятельность, предусматривающая, в том числе, недопущение,
предупреждение проблем, с которыми совсем недавно столкнулись власти Франции.
И тогда не придется власти российской либо в бессилии разводить руками, как в
ходе правого марша в Москве в ноябре 2005 года, либо применять жёсткие меры
усмирения населения, как в Кондопоге в 2006-м.
Не останавливаясь подробнее на этих двух темах (хотя используемые сейчас
подходы также нуждаются в анализе их исходной и дальнейшей эффективности),
рассмотрим более детально задачу сохранения ресурсов внутренних, сбережения уже
рожденных детей. От «качества» данного ресурса, столь же серьезно, как и от других
факторов, зависит будущее России.
Очевидно, что человеческий потенциал формируется, хотя и в течение всей жизни,
но, в основном, именно в раннем возрасте, в детстве и в юности. Несчастный ребенок
имеет значительно меньше шансов стать счастливым взрослым, чем тот, который
воспитывается в любви, внимании и уважении. Человеческой цивилизацией уже сделан
вывод о том, что наиболее благоприятной атмосферой для выживания, защиты прав и
развития ребенка является его родная, биологическая семья. Вместе с тем, нередки случаи,
когда именно в семье происходят события, прямо и жестоко нарушающие права ребенка –
это может быть насилие физическое, психологическое, духовно-интеллектуальное. Наши
дети практически не информированы о своих правах, сегодня в России не существует
системы просвещения детей в области их прав, отражённых в основном в
общепризнанных нормах международного права, таких как конвенция о правах ребёнка и
её приложения. И, интуитивно чувствуя своё бессилие перед взрослыми дома, или перед
сверстниками и учителями – в школе, ребёнок убегает из семьи либо перестаёт посещать
школу, оказываясь на улице. Улица же вряд ли может способствовать его нормальному
становлению, развитию и социализации.
Таким образом, необходимо сформировать и постоянно усовершенствовать
систему действий всех институтов общества и граждан, направленную на:
- обретение ребенком семьи или сообщества, возможно более близкого к семейной
форме воспитания;
- своевременное оказание помощи семьям, испытывающим те или иные трудности;
- оказание помощи ребенку, оказавшемуся в конфликте с законом.
Названные задачи способна успешно решать система ювенальной юстиции, в
широком понимании данного термина, как система правовых и социальных действий,
реализуемых в отношении ребенка для защиты и обеспечения его прав.
Правовым стержнем системы, её основой, является специализированный,
ювенальный суд. Такие суды были созданы ещё в дореволюционной России, в 1910 году;
они просуществовали в ряде российских городов до 1918 года и признавались одним из
наиболее прогрессивных институтов своего времени.
Начиная с 2000 года в Ростовской области (в Таганроге и в г.Шахты) успешно
реализуется правовой эксперимент по возрождению данного института. Следует отметить,
что успех данного опыта характеризуется, прежде всего, резким снижением показателей
повторных преступлений среди несовершеннолетних, единожды попавших в сферу
уголовного правосудия (примерно с 20% в 2000 году до 4,5% в 2005 году). Несомненно,
что именно такие преступления становятся причиной высокого уровня тюремного
населения среди несовершеннолетних, поскольку подросток, впервые столкнувшийся с
законом, зачастую просто не понимает смысла условного наказания, установленного
судом и произнесенного в ходе процесса судьёй в виде «уголовно-процессуальной
3
скороговорки». После такого приговора он, как правило, чувствуя свою
«безнаказанность», достаточно быстро совершает повторное преступление – и
оказывается в воспитательной колонии. Более вдумчивый и внимательный подход к
проблемам, толкнувшим ребёнка на противоправное поведение, помогает ему избежать
повторения ошибки.
Пилотные процедуры, осуществлявшиеся в Ростовской области (а с недавнего
времени и в Иркутской области, в Ангарске), продемонстрировали возможность
применения альтернативных форм ответственности, допускаемых нынешним Уголовным
кодексом России, не предусматривающих лишения свободы, а также так называемых
процедур медиации (примирения правонарушителя с потерпевшим). Данные процедуры,
хотя и предусмотрены и в Уголовном и в Уголовно-процессуальном кодексах, однако
применяются крайне редко: отсутствие навыков практического осуществления названных
процедур приводит к неработоспособности соответствующих правовых норм, к их
формализации и, зачастую, профанации. Как правило, формальное «примирение сторон»
является лишь результатом запугивания одной из сторон со стороны другой либо итогом
выплаты «отступных» за совершённый проступок. Ни тот ни другой исход не приводит к
разрешению конфликта, лишь загоняя его нематериальную, эмоционально-душевную
составляющую вглубь.
Для разрешения конфликта, таким образом, одной специализации судей
недостаточно. Необходимо более деятельное участие со стороны общественных и
государственных социальных институтов, а также социальное насыщение в целом всей
работы с ребёнком и его семьей. Повторю, что социальное наполнение производится как
государственными, так и общественными социальными службами, обеспечивающими
помощь ребенку и его семье, начиная от возможности осуществления ранней, не
репрессивной, а реабилитирующей интервенции сотрудников таких служб в проблемную
семью
и
заканчивая
программами
социализирующего
сопровождения
несовершеннолетнего, вступившего в конфликт с законом. Желательно возможно более
широкая сфера действия программ такого социализирующего сопровождения – от первых
контактов с правоохранительными органами вплоть до реинтеграции молодого человека в
общество после освобождения из мест лишения свободы (если такая жесткая мера
ответственности за совершённый проступок будет признана единственно допустимой и
приемлемой в интересах самого несовершеннолетнего).
Работа с детьми, нарушившими уголовный закон, называется ювенальной
пробацией. Данный вид работы с несовершеннолетними имеет широкое распространение
и многолетнюю положительную практику в демократических странах, принося очевидно
положительные социальные результаты.
Отработкой инновационных подходов, связанных с различными аспектами работы
с несовершеннолетними в конфликте с законов, занимается Фонд «Нет алкоголизму и
наркомании» – в рамках масштабного трёхлетнего проекта «Усовершенствование работы
с молодёжью группы риска», проходящего в пяти регионах России: в Москве, в
Ростовской и Брянской областях, Ставропольском крае и Республике Чувашия – и
поддержанного Департаментом международного развития Канады (CIDA).
В основе подходов к реализации данного проекта лежат три основных принципа
действий в системе работы с несовершеннолетними и молодёжью:
- возможно более ранняя профилактика. Чем раньше начинается работа с группой
риска и её представителями, тем выше шансы на успех и тем меньше затраты на
исправление ситуации.
- направленность усилий на обретение семьей и ребенком самостоятельности и
способности решать свои проблемы впоследствии собственными силами. Оказание каких
бы то ни было услуг имеет смысл тогда, когда услуги эти не становятся «вечными», а
получатели услуг – иждивенцами. Действие должно быть сориентировано на выработку у
целевой группы навыков самостоятельного разрешения своих проблем в дальнейшем.
4
- тесное проактивное взаимодействие и с ребенком и с его семьей. Данный принцип
также важен, поскольку только путём вовлечения целевой группы (молодёжи) в саму
работу реально добиться наилучших результатов.
Стоит отметить, что многие из подобных проектов, ранее уже реализованных
Фондом НАН (например, разработка и отладка социальной технологии работы с
уличными детьми в Москве), в дальнейшем, к сожалению, так и не стали частью
государственной социальной политики. Финансирование и иное ресурсное обеспечение,
которое удавалось аккумулировать данному общественному объединению для апробации
инновационных идей и новационных для России социальных технологий и которое
позволяло получить ощутимый и даже измеримый социальный эффект1, не было по
достоинству оценено властными структурами и не получило впоследствии бюджетного
финансирования.
Помимо опыта реализации пилотных проектов, необходимо сказать и о
законотворческой деятельности, необходимой для внедрения в России ювенальной
юстиции.
Законопроекты, касающиеся внедрения ювенальной юстиции, разрабатывались,
начиная с 1998 года, и в настоящее время это уже не только три базовых законопроекта:
- проект федерального конституционного закона «О внесении дополнений в
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (в
части введения в судебную систему в рамках системы судов общей юрисдикции
специализированных ювенальных судов, рассматривающих дела гражданские,
административные и уголовные – по существу, закон политический, отвечающий на
вопрос: быть или не быть таким специализированным судам);
- проект федерального конституционного закона «О ювенальных судах в
Российской Федерации» (данный законопроект можно назвать проектом закона
институционального, выстраивающего систему и иерархию ювенальных судов);
- проект федерального закона «Об основах системы ювенальной юстиции». Данный
проект выстраивает весь комплекс необходимых институтов, государственных и
общественных, обеспечивающих построение и функционирование системы ювенальной
юстиции.
В настоящее время комплекс законопроектов, разработанных в 1999-2003 годах, в
том числе, при непосредственном участии властных структур, содержит изменения
примерно в 10 законов, включая изменения в Уголовный, Уголовно-процессуальный и
Уголовно-исполнительный кодексы России.
Первый из вышеназванных законопроектов (о введении специализированных
судов) успешно прошел первое чтение еще в феврале 2002 года. Тогда за него
проголосовало 366 депутатов (при необходимых 300-х голосах). Однако затем внутри
системы государственного управления возникли сомнения в необходимости принятия
данного закона. Законопроект получил отрицательное заключение Государственноправового управления Президента РФ.
К сожалению, даже формальная поддержка Президента РФ, зафиксированная на
письме в его адрес от Совета по содействию развитию институтов гражданского общества
и правам человека в начале 2005 года, не стала основанием для изменения судьбы
законопроекта и успешного продвижения и внедрения системы ювенальной юстиции.
Таким образом, необходимо констатировать, что сегодня для создания системы
ювенальной юстиции в России необходима политическая воля сегодняшней власти,
деятельное подтверждение готовности заниматься сохранением и защитой наших детей –
того стратегического ресурса, который уже есть в России.
Н.Хананашвили, И.Баушева, О.Зыков. Лечение вместо наказания. План практических действий для
создания территориальной модели. /В Альманахе «Вопросы ювенальной юстиции», Выпуск №2. М: Фонд
НАН, 2001. – с.с.46-52.
1
5
И здесь необходимо сказать о таком неотъемлемом элементе реализуемых
приоритетных национальных проектов (если приоритетные направления действий
правительства можно так называть), как внедрение инноваций в социальную и правовую
практику.
Раздача средств и закупка оборудования, как элементы национальных проектов, к
сожалению, долгосрочных и устойчивых эффектов не дают и дать не могут.
Деньги будут истрачены и вряд ли принесут ожидаемого результата. Если вам
платят больше, то единственное, на что вы способны – работать усерднее. Но это не
означает, что работа будет более качественной, а лишь то, что вы будете затрачивать
больше усилий, делая то же, что и делали без дополнительных денег. Деньги, выдаваемые
по факту занятия должности – лишь развращают.
Так же и с оборудованием. Можно приобрести дорогое оборудование, которого
раньше не было. Однако без дополнительных усилий по подготовке, переподготовке и
повышению квалификации людей, работающих на таком оборудовании, затраты будут
бессмысленны, а оборудование обречено на ржавление, простой или нецелевое
использование.
Убеждён, что многое в нынешних приоритетных национальных проектах (ПНП)
может обрести смысл и целесообразность, если программно-целевой подход станет
основой и базовым инструментом их реализации. Однако в этом случае необходимо
предусмотреть по меньшей мере следующий набор обязательных, системообразующих, то
есть применимых в любом из национальных проектов, элементов:
- формирование пилотных, экспериментальных площадок для апробации новых
подходов и методов в решении проблем, признанных приоритетными. Очевидно, что
инновации необходимы в качестве неотъемлемого элемента, локомотива процессов
обновления и развития. Поддержка экспериментов из средств, выделяемых на
национальные проекты, позволит обеспечить поступательное развитие проектов;
- создание системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации
кадров, задействованных в реализации ПНП. Острый дефицит социально-проектной
культуры и кадров, органично использующих элементы такой культуры в своей
повседневной работе, не позволяет обеспечить устойчивость положительным изменениям;
- нормативно-правовое оформление внедряемых инноваций;
- информационно-просветительское сопровождение, предусматривающее не
столько пропагандистские усилия, сколько полномасштабное информирование граждан, в
том числе – о возможностях их собственного участия в формировании и реализации ПНП,
формирование условий для многостороннего информационного обмена и широкого
просвещения граждан;
- проведение непрерывного мониторинга и периодической оценки (включая
независимую оценку силами институтов гражданского общества) эффективности ПНП, в
процессе и на различных этапах их реализации;
- организация и осуществление комплексных наблюдений и исследований
процессов, протекающих в рамках реализации ПНП. В данном элементе ключевую роль
могут сыграть научно-исследовательские (государственные и негосударственные)
организации.
Без такого, системного подхода любые стратегии и «национальные проекты»
рискуют стать прожектами, имеющими, скорее, сиюминутный политический резонанс,
нежели долгосрочную эффективность, за которую потом не придётся краснеть перед
потомками.
01.03.2007.