Денежные трансферты Джон Бломквист Курс дистанционного обучения по системам социального обеспечения, Российская Федерация 7 -го июнь 2004. Денежные трансферты: что это такое? • Денежные трансферты – это государственные программы, в рамках которых нуждающимся членам общества предоставляют денежные средства, чтобы защитить их уровень благосостояния. Нередко их называют «пособиями»; • Они являются отдельным компонентом системы социального обеспечения, отличным от социального страхования и других видов социальной помощи (натуральных трансфертов и субсидий); • Очень распространены в странах ОЭСР, бывшего СССР и Латинской Америки; Цели применения денежных трансфертов • Помочь индивидам и семьям преодолеть последствия экономических и других шоков, а также обеспечить поддержку бедным; • Сократить бедность посредством перераспределения и смягчения риска; • В качестве бенефициаров могут выступать следующие категории: – Бедные семьи, женщины и дети – Работающие бедные, в том числе – занятые в официальном секторе – Инвалиды, бедные престарелые – Прочие социально уязвимые группы Примеры денежных трансфертов • Типы денежных трансфертов: – Безусловные Детские и семейные пособия; Пенсионные пособия; Пособия по нетрудоспособности, – Обусловленные Программы работ; Обусловленные денежные трансферты (целевое человеческое развитие); • Примеры: TANF в США, семейное пособие в Украине, GAPVU в Мозамбике, пособие на детей в Южной Африке, пособие в Намибии, Ficha CAS в Чили, PROGRESA в Мексике. Терминология в сфере трансфертов • Под «обусловленным трансфертом» понимают требование, согласно которому реципиент для получения трансферта должен выполнить определённые условия • «Всеобщее пособие» получают все индивиды (общие субсидии); • «Безусловный» НЕ ОЗНАЧАЕТ «всеобщий» ==> Денежные трансферты всегда имеют адресный характер, но могут быть безусловными или обусловленными (но никогда – всеобщими) Насколько важны денежные трансферты? • Охват: менее 10% в Африке и Азии, 15-60% - в Латинской Америке, 20-25% - в Северной Африке и 5080% - в странах с переходной экономикой. Вместе с тем, отмечается быстрый рост во многих странах с низким и низким - средним уровнем дохода. • Государства ОЭСР выделяют на социальную помощь до 1-3% ВВП. • Развивающиеся страны Латинской Америки, где имеются «крупные» денежные трансферты в виде социальной помощи, тратят на их выплату от 0,5 до 1% ВВП. Страны Восточной Европы расходуют на разные формы социальной помощи (за исключением пенсий) до 1-2% ВВП. Средние государственные расходы на социальное обеспечение и пособия (‘72-’97) (Процент ВВП) Percent of GDP 13.6 10.3 4.7 1.5 2.4 2.9 Western Europe EC Europe Middle East Latin America East Asia South Asia Africa 14 12 10 8 6 4 1.4 2 0 Расходы на социальное обеспечение и пособия в странах Латинской Америки, 1998 (Доля общих расходов на социальное обеспечение и пособия) Share of total ss security & welfare spending 100% 80% 60% 40% 20% 0% LAC Avg. Uruguay Brazil Argentina Mexico Venezuela Guatemala Nicaragua Jamaica Social Insurance Dom. Rep. Social Assistance Расходы на социальную защиту в Российской Федерации (2002) Доля в общих Доля в ВВП, % соц. расходах, % 680.2 6.3% 47.6% Сумма расходов, млрд.руб. Тип социальных расходов I. Пенсии 1/ II.Пособия и программы для безработных 2/ III. Льготы и субсидии по оплате жилья и коммунальных услуг IV. Прочие льготы и пособия Денежные компенсации вкладов в Сбербанке и Росгорстрахе Социальная поддержка (отпуск по болезни, родам и т.п.) V. Детские пособия VI. Жилищн. субсидии VII. Другие программы соц. защиты Органы соц. защиты и занятости Администрация соц. EBF Прочие социальные меры Прочие программы VIII. Квази-фискальные льготы по жилью и комм. услугам Дефицит финансирования из-за льготных тарифов Чистый рост задолженности домохозяйств по оплате жилья и комм. услуг Общие соц. расходы (без квази-фискальных льгот) Общие соц. расходы Для справки: ВВП 1/ Не включены субнациональные источники финансирования 2/ Включены адресные пособия домохозяйствам (около 10-20% от промежуточного итога) 1.7 0.0% 0.1% 252.0 255.7 16.6 239.1 25.4 11.5 141.6 33.1 22.9 77.4 8.1 60.4 33.4 27.0 1368.0 1428.4 2.3% 2.4% 0.2% 2.2% 0.2% 0.1% 1.3% 0.3% 0.2% 0.7% 0.1% 0.6% 0.3% 0.2% 12.6% 13.2% 17.6% 17.9% 1.2% 16.7% 1.8% 0.8% 9.9% 2.3% 1.6% 5.4% 0.6% 4.2% 2.3% 1.9% 95.8% 100.0% 10834.2 100.0% Почему в денежной форме? • Реципиент обретает самостоятельность (возможность расходовать по своему усмотрению); • Задействованы рыночные механизмы (отсутствуют ценовые искажения, чистые потери – в отличие от субсидий или натуральных трансфертов); • Можно прогнозировать потребности в государственных средствах; • Могут служить в качества автоматических стабилизаторов. Почему не в денежной форме? • Деньги можно использовать по усмотрению получателя, и тратить непредусмотренным образом (что уязвимо для критики из политических соображений); • Искажается картина участия на рынке труда; • Для реализации требуется очень много информации: – администрирование – адресность • Сокращается фискальная «свобода манёвра», может способствовать «расползанию» расходов Отрицательные стимулы для рынка труда • Если предоставляются «большие» денежные трансферты, то реципиенты могут потерять интерес к работе и работать меньше. Аналогичные последствия наступают и в случае существенного урезания пособий: – если размер пособия сокращается на $1 из расчёта за каждый $1 увеличения дохода, то это очевидным образом негативно сказывается на заинтересованности в работе • Частичное решение проблемы - сохранять пособия на умеренном (но достаточном) уровне и вознаграждать поведение, направленное на работу: применять более низкую предельную ставку налога, напр., сокращать размер пособия на $0,50 из расчёта за каждый $1 увеличения дохода – Снижает отрицательные стимулы, но не устраняет их полностью – В итоге пособия поступают тем, кто находится выше черты бедности Информация и потенциал • Необходимо иметь возможность адресовать денежные пособия наиболее уязвимым и нуждающимся категориям населения; • Необходимо располагать административным потенциалом, позволяющим доводить денежные средства до социально уязвимых групп населения, и отслеживать их распределение; Варианты обеспечения адресности: оценка нуждаемости • Оценка нуждаемости – ближе всего к идеальной методике - «на основе потребностей» – некоторые сложности Чей доход учитывать? Какой доход учитывать? Как измерять неофициальный доход? Как вносить поправки на состав семьи? В Латинской Америке получают достаточно приемлемые результаты при примерной оценке нуждаемости получают благодаря посещениям на дому В бывшем СССР в большей степени полагались на официальную отчётность, однако эта практика меняется. Проверка при помощи интервью домохозяйств • Средняя стоимость интервью (из расчёта на зарегистрированное домохозяйство): Чили - БМОН: US$8,4 Колумбия - БМОН: US$1,8-2,9 в зависимости от района и метода Коста-Рика - БМОН: US$4,2-7,0 в зависимости от района и метода Мексика - БМОН: US$4,9-6,8 Бразилия - UMT: US$3,9 США -VMT: US$86 (примерно 5 часов рабочего времени сотрудников @ заработная плата исследователя в США) • (не включены расходы на информационную систему) Вариант обеспечения адресности: балльная методика оценки нуждаемости • Балльная система оценки «потребности», при которой достаточно несложно собирать информацию; индикаторы и веса основаны на статистическом анализе данных обследований домохозяйств Балльная методика оценки нуждаемости: аргументы «за» и «против» «ЗА» • Может использоваться там, где сложно измерить доход • Позволяет избежать прямых отрицательных стимулов для работы, так как не основана на доходе • Объективна и проверяема «ПРОТИВ» • Требует подходящей статистической базы • Целесообразно посещать контингент на дому • Используемые балльные показатели обычно статичны и непригодны в условиях быстрой смены обстановки – «кризиса», возможно, переходного периода Другие варианты • На основании принадлежности к сообществу • Категориальная – Пособия на детей – Социальная пенсия (не предполагающая отчислений) – Пособия по безработице Денежные трансферты, назначаемые на основании потребностей • Основные характеристики при разработке – Механизмы обеспечения адресности – Механизмы доставки денежных средств (миллионы операций, доступ к услугам финансовых посредников) – Минимизация отрицательных стимулов • Когда целесообразно применять – Там, где можно управлять характеристиками системы – Индивидуальные и широко распространённые шоки Обусловленные трансферты . . . Обусловленные денежные трансферты: что это такое? • Обусловленные денежные трансферты (ОДТ) – государственные программы, в рамках которых нуждающимся предоставляют денежные средства в обмен на проверяемые изменения в их поведении. Нередко привязаны к посещению школ или вакцинации, либо могут быть обусловлены поиском работы или обучением; • В настоящее время существует немало примеров: программа Progresa (Opportunidades) в Мексике программы в Колумбии Гондурасе Ямайке, Никарагуа, России, Турции. Когда целесообразно использовать ОДТ? • Когда существуют школы и медицинские учреждения, но дети малоимущих не посещают их и не получают регулярных прививок, то возможна проблема на стороне спроса; • Возможно, присутствует высокая альтернативная стоимость посещения школы и медицинских учреждений (детский труд, время, которое родители тратят на то, чтобы отвезти ребёнка в медпункт, транспортные расходы, и т.п.) • . . . Имеет смысл подумать о программе ОДТ. Пример: ОДТ в Турции • Используется формула балльной оценки нуждаемости; на местном уровне имеется комитет для рассмотрения претензий; • В апреле 2003 года начата пробная реализация в 6 районах • Провинции отобраны по случайному принципу, проведена оценка • В 2004 году началась общенациональная реализация программы; участниками стали около 220 000 бенефициаров. Недавний опыт использования ОДТ • В большинстве последних программ в странах Латинской Америки в качестве механизма обеспечения адресности используют балльную методику оценки нуждаемости (иногда с проверочными посещениями домохозяйств); • Перспективный подход, однако в зависимости от качества обеспечения адресности и реализации результаты оказываются неровными (оценки воздействия в странах Латинской Америки) Итак, . . . Денежные трансферты: выводы Преимущества • Могут использоваться по усмотрению – важный вариант использования • Не искажают цен • Позволяют прогнозировать потребности в государственных средствах • Служат автоматическими стабилизаторами Недостатки Денежные трансферты: выводы Преимущества • Могут использоваться по усмотрению – важный вариант использования • Не искажают цен • Позволяют прогнозировать потребности в государственных средствах • Служат автоматическими стабилизаторами Недостатки • Могут использоваться по усмотрению – непредусмотренные варианты использования • Искажают стимулы к работе • Реализация может потребовать значительного объёма информации • Снижают «свободу манёвра» в бюджетной сфере, провоцируют «расползание» расходов • Непопулярны с политической точки зрения Обусловленные денежные трансферты: аргументы «за» и «против» Преимущества • Могут улучшить посещаемость школ / показатели использования услуг здравоохранения • Обеспечивают гибкую поддержку бедным (средства могут расходоваться по их усмотрению) • Могут стимулировать развитие человеческого капитала Недостатки Обусловленные денежные трансферты: аргументы «за» и «против» Преимущества • Могут улучшить посещаемость школ / показатели использования услуг здравоохранения • Обеспечивают гибкую поддержку бедным (средства могут расходоваться по их усмотрению) • Могут стимулировать развитие человеческого капитала Недостатки • Для того, чтобы этот инструмент был действенным, необходим доступ к школам / медицинским учреждениям • Значительные издержки, связанные с мониторингом и контролем соблюдения • Проблемы, связанные с денежными трансфертами