СРГ ПДООС Цели публикации и затрагиваемый круг

СРГ ПДООС
ОПЫТ РАЗРАБОТКИ ФИНАНСОВЫХ СТРАТЕГИЙ ДЛЯ
СЕКТОРА ОБРАЩЕНИЯ С КОММУНАЛЬНЫМИ ОТХОДАМИ
НА НАЦИОНАЛЬНОМ И РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ
Александр Мартусевич
Десятая встреча Сети СРГ ПДООС по финансированию охраны
окружающей среды в ВЕКЦА
Париж, 22-23 февраля, 2007
Содержание презентации







СРГ ПДООС
Цели публикации и затрагиваемый круг вопросов
Содержание публикации
Состояние сектора обращения с КО в ВЕКЦА
Основные проблемы, стоящие перед сектором
Зачем нужны финансовые стратегии (ФС)
Основные уроки, вынесенные из опыта
разработки финансовых стратегий
- отраслевая политика;
- методика финансовых стратегий
- модель FEASIBLE
Основные рекомендации
Цели публикации и затрагиваемый
круг вопросов
Цель заключается в обобщении и
распространении уроков, вынесенных из
разработки ФС для сектора обращения с
коммунальными (в т.ч. бытовыми)
отходами в странах ВЕКЦА, а также в
некоторых странах, недавно вступивших
в ЕС, и кандидатах на вступление в ЕС
Кроме того, в публикации обсуждаются
методология ФС и компьютерная
модель ФИЗИБЛ, которые непрерывно
развиваются, оценивается их текущее
состояние и определяются возможные
направления их совершенствования
СРГ ПДООС
Содержание публикации







РЕЗЮМЕ, содержащее главные выводы и
рекомендации
Основы политики в секторе обращения с
коммунальными отходами (КО)
Сектор обращения с КО в странах ВЕКЦА
Зачем нужны финансовые стратегии
Некоторые проблемы, стоящие перед
сектором обращения с коммунальными
отходами в странах ВЕКЦА
Основные рекомендации
Развитие методологии
Последние 3 раздела содержат уроки,
вынесенные из разработки ФС, и рекомендации
по отраслевой политике
Эти уроки относятся к: Отраслевой
политике; Методологии ФС, модели FEASIBLE
и их распространению
СРГ ПДООС
Основы политики в секторе
При разработке и реализации политики в сфере
обращения с коммунальными отходами страны ВЕКЦА
могут руководствоваться образцами лучшей практики
стран ОЭСР, чтобы обеспечить:



СРГ ПДООС
Потребление природных ресурсов в соответствии с
принципами устойчивого развития, минимизацию отходов, а
также защиту здоровья людей и окружающей среды от
неблагоприятных последствий, связанных с отходами;
С помощью соответствующих мер и механизмов
стимулирования максимально возможно перенаправить
потоки отходов от объектов, не соблюдающих
природоохранные стандарты, на объекты, где обращение с
отходами осуществляется на основе экологически
обоснованных и экономически эффективных подходов;
Честную конкуренция между предприятиями сектора
обращения с КО и создание таких условий, когда соблюдение
высоких природоохранных стандартов будет в равной
степени обязательно для всех
Выгоды для стран ВЕКЦА от
надлежащего обращения с КО





СРГ ПДООС
Социальные (повышение качества
жизни и т.п.)
Прямые выгоды для здоровья
населения
Положительное влияние на экосистемы и климат
Более эффективное использование
имеющихся ресурсов
Более широкие экономические
выгоды (структурная реформа,
экономический рост)
Тенденции образования бытовых
отходов в странах ВЕКЦА

Определение главной движущей силы:
Конечное потребление домохозяйств


Эластичность по доходу = 1 в странах ОЭСР и ЕС
Особенность стран ВЕКЦА в 1991-1999:
Образование бытовых отходов на единицу ВВП
гораздо выше, чем в ЕС
Несмотря на значительное падение ВВП и доходов
населения в 1990-е годы, объемы образования
бытовых отходов сократились незначительно:
- внедрение новых видов упаковки продуктов
питания и напитков
- огромная доля бюджетов семей шла на питание
- трудованя миграция из сел в города
 Огромные изменения в плотности и
морфологическом составе ТБО
СРГ ПДООС
Уровень услуг и состояние
инфраструктуры в секторе







СРГ ПДООС
Охват услугой сбора и удаления ТБО (в среднем по
стране/региону: города - 50-95%, село - 25-50%)
(Институциональная) проблема “безбитетников”
Нет раздельного сбора фракций отдохов
Неоптимальная логистика: преобладают изношенные
неспециализированные мусоровозы без спрессования,
нет перегрузочных станций и т.д.
Сортировочных станций либо нет, либо они только
спрессовывают ТБО
Сбор и переработка вторсырья:
- акцент на нескольких наиболее прибыльных видах:
цветные металлы, бумага и картон, ПЕТ-бутылки,
оборотная стеклотара (пиво)
- выгодно, если цена > USD 80/тонну, а расстояние до
перерабатывющих мощностей менее 100-150 км.
Сбор вторсырья – зона “серого бизнеса”, который
подрывает доходную базу легальных операторов
Отходы СиС: переработка может быть выгодной при
объемах от 10-15 тыс. тонн
Состояние мест захоронения
отходов






СРГ ПДООС
Сжигание бытовых отходов обходится намного
дороже их захоронения
НО, в ВЕЦКА мало нормально эксплуатируемых
полигонов, тогда как состояние мусорных свалок
плачевное:
Отсутствие синтетического изолирующего слоя;
Плохой мониторинг, нет котроля за фильтратом
Бытовые отходы размещаются вместе с другими,
опасными видами отходов
Нет систем сбора свалочных газов, метана.
Многие свалки переполнены, надлежащая
рекультивация закрытых свалок - редкость
Плохой контроль доступа на свалки, отсюда
нерегулируемое и незаконное размещение
отходов, включая опасные
Почему сектор в столь
бедственном состоянии?

Низкий приоритет политики…
пока люди не видят отходов на улицах и во дворах, а
плата за вывоз – умеренная, люди не заботятся о
том, что случилось с вывезенными отходами

… низкие тарифы и маленькие
ассигнования из бюджета
- доходы предприятий: Ростов-на-Дону: EUR 2,
Армения: EUR 0.7 – на горожанина в год
- бюджетные ассигнования: обычно ниже 1% расходов
бюджета, в т.ч. текущие расходы >80%

Децентрализация ответственности не
была поддержана формированием
соответствующей доходной базы
Закон о Местном самоуправлении и Бюджетный и
Налоговый Кодексы
СРГ ПДООС
Спрос на стратегическое планирование
в секторе и Финансовые стратегии




Отдельные страны и регионы ВЕКЦА предприняли
попытки составления целевых программ для
сектора, но они не были выполнены, поскольку:
Приоритеты не были четко определены и не увязаны с
политикой, длинные списки инвестиционных прокектов
представляли собой перечень «благих пожеланий»
Цели не были конкретными и измеримыми,
потребность в финансировании намного превосходила
возможности
Слабые институты
Слабая правоприменительная практика
Но планирование в секторе необходимо, например,
для составления среднесрочного бюджета,
ориентированного на результат
Финансовые стратегии были разработаны
для решения этих проблем
СРГ ПДООС
Финансовые стратегии для
сектора обращения с КО
В странах ВЕКЦА:



Армения (марзы Лори и Ширак)
Украина (национальная)
Российская Федерация (Новгородская, Ростовская
и Ярославская области, Санкт-Петербург и
Ленинградская область, ХМАО)
Страны, вступающие в ЕС и кандидаты:


Латвия, Литва, Турция (национальные)
Болгария, Польша (региональные)
Каковы же результаты и основные уроки,
а также рекомендации по отраслевой
политике?
СРГ ПДООС
Результаты ФС, разработанных для
сектора обращения с КО в ВЕКЦА
В Армении, ФС легла в основу проекта «Концепции
управления ТБО в Армении», которая представлена
на рассмотрение правительства в январе 2007
В Украине, ФС была одобрена как документ по
отраслевой политике
В Новгородской области России,
ФС содействовала значительной корретировке
областной отраслевой программы и обнаружила
много возможностей для межмуниципальных
полигонов
ФС успешно реализуется, в т.ч. :



СРГ ПДООС
Тарифы были повышены, как рекомендовалось, но
население пока не платит за размещение бытовых
отходов на полигонах и свалках
При поддержке Дании построена сортировочная
станция в Великом Новгороде (с прессами)
Строится межмуниципальный полигон для
Боровичей и Окуловки, и т.д.
Основные проблемы, стоящие перед
сектором обращения с КО в ВЕКЦА



СРГ ПДООС
Слабая нормативная правовая база
стандарты работы операторов и качества услуг
не полностью определены, напр., касательно
надлежащей эксплуатации полигонов и закрытия
заполенных свалок
Соблюдение установленных правил и норм и
правоприменительная практика являются
ключевыми проблемами в ВЕКЦА
Качество планирования и исполнение планов
- нехватка квалифицированных кадров (часто изза чрезмерной фрагментации ответственности)
- низкое качество данных для планирования и/или
неверный метод планирования
 Дорогостоящие ошибки планирования
Слабый учет и отчетность являются
частью проблемы
Основные проблемы … - 2




СРГ ПДООС
Неадекватная модель бизнеса, отсутствие или
недостатки договорных отношений
 множестов возможностей для рентоориентированного и «оппортунистического»
поведения (примеры приведены в публикации)
Слишком маленькие зоны обслуживания, чтобы
сделать бизнес прибыльным, часто из-за:
- чрезмерной фрагментации ответственности за
организацию обращения с КО, и
- отсутствия межмуниципального сотрудничества
Но маленькие зоны обслуживания и полигоны
одначают более высокие затраты на 1 жителя !
 выше тарифы и больше потребность в
бюджетных дотациях и субсидиях сектору
Аналогичная проблема стояла или стоит перед
другими странами (Дания, Турция), которые решили
ее на пути межмуниципального сотрудничества
Однако, некоторые страны ВЕКЦА идут по пути еще
большей децентрализации и фрагментации!
Основные проблемы … - 3
Слабая тарифная политика …
- тарифы невозможно точно рассчитать, пока
оператор не знает всех норм и стандартов
- неполный учет «внешних эффектов» в тарифе
(операторы часто освобождены от платы за
загрязнения окружающей среды)
- не прозрачные перекрестные субсидии (между
категориями потребителей, и видами деятельности)
- тариф для населения покрывает затраты на вывоз
отходов, но не на их захоронение на полигоне/свалке
 … поскольку проблема финансовой приемлемости
часто преувеличена
расходы на оплату услуг по вывозу ТБО не превышают
0.2%-0.4% бюджета домохозяйств, тогда как границей
приемлемости считается 0.75-1.7%
 Плохое финансовое состояние предприятий сектора
и/или большая потребность в бюджетных дотациях
 Как сохранить интерес частных компаний к сектору,
если им придется выполнять все природоохранные и
санитарные нормы?

СРГ ПДООС
Основные рекомендации
Пакет мер отраслевой политики. который
позволил бы улучшить ситуацию в
секторе, включает:



СРГ ПДООС
Разработать план мероприятий по снижению объемов
образования отходов. Создать стимулы для
переработки вторсырья и вторичного использования
отходов - одним из направлений этой работы должно
стать повышение качества продуктов переработки
ценных фракций отходов с целью увеличения спроса
на такую продукцию
Исчерпывающим образом установить правила и
нормы, в соответствии с которыми должны
предоставляться услуги. Однако невозможно
добиться какого-либо прогресса в этой сфере без
внедрения жестких и эффективных механизмов
контроля и правоприменения
Изучить возможности сотрудничества муниципальных
образований, и содействовать такому сотрудничеству
там, где это необходимо и целесообразно
Основные рекомендации - 2



Операторы должны работать на основе грамотно
составленных и твердо соблюдаемых договоров,
основанных показателях деятельности
По мере повышения качества услуг, тарифы могут
быть повышены – вплоть до границы приемлемости
Наличие такого пакета мер является условием
привлечения частных операторов и частного
финансирования на основе устойчивых моделей
ведения бизнеса
Финансовые стратегии, разработанные при поддержке
ОЭСР/СРГ ПДООС и других организаций, могут быть
основой для диалога по отмеченным выше вопросам
на национальном и суб-национальном уровне
Но интегрированный подход к реализации
разработанных финансовых стратегий еще предстоит
выработать, с учетом опыта реализации ФС в ВКХ
БЛАГОДАРЮ ЗА ВНИМАНИЕ !
СРГ ПДООС