Г. В. Курляндская

Г. В. Курляндская
Межбюджетное регулирование на
суб-национальном уровне в условиях
реформы межбюджетных отношений
г. Москва
Институт Всемирного банка
25 марта 2005 г.
Основные цели межбюджетного регулирования

Стимулирование развития налоговой базы и повышения
собираемости налогов

Выравнивание финансовых возможностей ОМСУ по
решению вопросов местного значения

Выполнение приоритетных задач региональной политики
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
2
Финансовая помощь как инструмент реализации
бюджетной политики

Стимулирование развития налоговой базы и повышения
собираемости налогов
нормативы отчислений от налогов

Выравнивание финансовых возможностей ОМСУ по решению
вопросов местного значения




дотации из фондов:
региональный фонд финансовой поддержки поселений,
региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов
(городских округов)
районный фонд финансовой поддержки поселений
Выполнение приоритетных задач региональной политики



субсидии из фондов:
фонд муниципального развития
фонд софинансирования социальных расходов
фонд реформирования муниципальных финансов
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
3
Выравнивание бюджетной обеспеченности
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
4
Новый подход к выравниванию местных бюджетов
 Закрепление единых нормативов по регулирующим
налогам (кроме НДФЛ) на неограниченный срок
 Ранжирование муниципалитетов по подушевым доходам
 Предоставление трансферта «беднейшим»
(уход от покрытия «расчетного дефицита»)
 Принцип сохранения ранга муниципалитета до и после
получения трансферта)
 Отрицательный трансферт
 Законодательное закрепление методики распределения
трансфертов
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
5
Федеральная политика распределения финансовой
помощи

Неравенство подушевой БО субъектов РФ до
закрепления единых нормативов – 108 раз

Закрепление единых нормативов федеральных налогов за
регионами (НДФЛ, НДПИ, акцизы) доводит этот разрыв
до 133 раз

Распределение ФФПР (выравнивание) позволяет


сократить разрыв до 12 раз

довести БО беднейшего субъекта РФ до 70% от
среднероссийской
Объем Фонда финансовой поддержки составляет 10% от
расходов федерального бюджета
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
6
Динамика доходных компонентов региональных бюджетов (%
ВВП)
20,00%
18,00%
16,00%
Прочие
трансферты
Субвенции
Дотации
14,00%
12,00%
10,00%
Регулирующие
налоги
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
Собственные
налоговые
доходы
2004
Год
Собст в енные доходы
Регулирующие налоги
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
ФФПР
ФК
Прочая финансов ая помощь
7
Динамика доходных компонентов местных бюджетов (% ВВП)
12,00%
10,00%
8,00%
Прочие
трансферты
Субвенции
Дотации
6,00%
4,00%
Регулирующие
налоги
2,00%
0,00%
1994
1995
1996
Собственные доходы
1997
1998
Регулирующие налоги
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
1999
Дотации
2000
2001
2002
2003
Субвенции
Прочая финансовая помощь
Собственные
налоговые
доходы
2004
8
Новый принцип установления
нуждающихся в финансовой помощи
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
9
Ханты-Мансийский АО
2003
Межбюджетное регулирование
в Ханты-Мансийском АО (2003 г.)
2000 г.
итоговая (вкл. целевые средства)
70
Бюджетная обеспеченность, тыс. руб/чел.
60
50
После выравнивания
40
30
20
До выравнивания
10
0
0
200000
400000
600000
800000
1000000
1200000
1400000
Насе ле ние * ИБР, че л.
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
10
Ивановская область 2003
Межбюджетное регулирование
в Ивановской области (2003 г.)
итоговая (вкл. целевые средства)
8
Бюджетная обеспеченность, тыс. руб/чел.
7
6
После выравнивания
5
4
3
2
До выравнивания
1
0
0
200000
400000
600000
800000
1000000
1200000
Насе ле ние * ИБР, че л.
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
11
Выравнивание за счет экономического роста

В 2002 г. следующие столицы субъектов РФ оказались
самыми бедными в своем регионе после межбюджетного
регулирования:
Хабаровск
Магадан
Кызыл
Кемерово
Абакан
Челябинск
Элиста
Майкоп
Петрозаводск
Кострома
Йошкар-Ола
Дудинка
и др.
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
12
Традиционная практика распределения финпомощи местным
бюджетам (покрытие «расчетного дефицита»)
Оценка возможностей и потребностей каждого местного бюджета:
Муниципалитетом
Доходы
Финпомощь
Регионом
Фин.
помощь
Расходы
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
13
Ранжирование МО по уровню бюджетной обеспеченности
Бюджетная обеспеченность, тыс. руб/чел.
8
7
6
5
4
3
2
1
0
0
200000
400000
600000
800000
1000000
Население, чел.
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
14
Бюджетная обеспеченность, тыс. руб/чел.
Выравнивание бюджетной обеспеченности:
пропорциональное подтягивание
8
7
6
5
4
3
2
1
0
0
200000
400000
600000
800000
1000000
Население, чел.
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
15
Бюджетная обеспеченность, тыс. руб/чел.
Выравнивание бюджетной обеспеченности:
полное выравнивание беднейших
8
7
6
5
4
3
2
1
0
0
200000
400000
600000
800000
1000000
Население, чел.
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
16
Отрицательный трансферт
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
17
30
20
Кабардино-Балкарская Республика
Калининградская область
Магаданская область
Владимирская область
Самарская область
Вологодская область
Курганская область
Пензенская область
Тамбовская область
Псковская область
Ульяновская область
Мурманская область
Ставропольский край
Республика Мордовия
Ростовская область
Республика Карелия
Калужская область
Республика Северная ОсетияКировская область
Республика Марий-Эл
Республика Адыгея
Чувашская Республика
Волгоградская область
Приморский край
Республика Коми
Липецкая область
Брянская область
Новгородская область
Нижегородская область
Тульская область
Орловская область
Иркутская область
Пермская область
Новосибирская область
Сахалинская область
Белгородская область
Республика Тыва
Саратовская область
Республика Башкортостан
Еврейская автономная область
Карачаево-Черкесская Республика
Таймырский (Долгано-Ненецкий)
Тюменская область
Воронежская область
Архангельская область
Рязанская область
Тверская область
Республика Алтай
Свердловская область
Ханты-Мансийский автономный
Астраханская область
Краснодарский край
Ленинградская область
Амурская область
Курская область
Омская область
Республика Бурятия
Ивановская область
Томская область
Республика Хакасия
Ямало-Ненецкий автономный округ
Ярославская область
Хабаровский край
Камчатская область
Читинская область
Республика Саха (Якутия)
Смоленская область
Неравенство налоговой базы МСУ в отдельных регионах РФ
(в разах, 2002 г.)
90
80
70
60
50
40
До выравнивания
После выравнивания
10
0
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
18
Отрицательный трансферт
Бюджетная обеспеченность, тыс. руб/чел.
4,5
4
3,5
3
2,5
2
1,5
1
0,5
0
0
200000
400000
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
600000
Население, чел.
800000
1000000
19
Отрицательный трансферт





Компромисс между интересами местных и региональных
властей
Компромисс между интересами «богатых» и «бедных»
ОМСУ
В условиях требования единых нормативов
регулирующих налогов - возможность закрепления их на
более высоком уровне
Альтернатива дифференцированным нормативам
Формализация установления дифференцированных
нормативов
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
20
Критерий «богатства» при отрицательном трансферте = 2




Отрицательным трансфертом могут воспользоваться
лишь единичные субъекты РФ
Большинство субъектов РФ лишаются существенных
источников выравнивания беднейших муниципалитетов
Субъекты РФ не заинтересованы закреплять
значительные нормативы от регулирующих налогов за
муниципалитетами
В местных бюджетах значительно снижается доля
налоговых доходов в пользу денежных трансфертов
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
21
Критерий «богатства» при отрицательном трансферте = 1,3

Значительно смягчаются вышеперечисленные
ограничения

В большинстве субъектов РФ остается возможность
обеспечить более высокую (по сравнению с
дореформенной) БО «богатых» МО при гарантии
дотягивания «бедных» МО до 70% среднерегиональной
БО
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
22
Бюджетная обеспеченность вместо
доходов и расходов
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
23
Бюджетная обеспеченность:
оценка налогового потенциала МО с учетом «различий
в структуре населения, социально-экономических,
климатических, географических и иных объективных
факторах и условиях, влияющих на стоимость
предоставления бюджетных услуг (объем выплат) в
расчете на одного жителя» (новая редакция БК).
Законодательство содержит достаточно жесткие
требования к расчету показателя НП и ИБР
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
24
Проблемы оценки налогового потенциала
Отсутствие необходимых статистических и налоговых данных в
разрезе МО

Налоговая служба не предусматривает форм отчетности,
которые позволяют проследить территориальную привязку
налоговых обязательств (ранее – форма 1НН)

Налоговая служба не предусматривает форм отчетности по
базам и начислениям НДФЛ

Нет статистических данных в разрезе поселений
Дробление единиц бюджетного планирования (на уровне
поселений) увеличивает вероятность ошибки в расчетах
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
25
Проблемы оценки объективных расходных потребностей

Отсутствие расчета стоимости «корзины бюджетных
услуг»

Отсутствие данных в разрезе поселений

Отсутствие корреляции между объемом расходов и
параметрами, установленными БК (необходимость
переходного периода)
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
26
Для реализации реформы в соответствии с новым
законодательством необходимо организовать
надлежащий формат налоговой отчетности и сбор
информации на уровне поселений
Вопросы:
 как скоро это произойдет?
 сколько это будет стоить?
 кто будет платить?
 насколько затраты окажутся оправданными?
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
27
Общая схема межбюджетного регулирования в
субъектах РФ
Региональный
ФФПП
Дотации
Дотации
Дотации
Районные
ФФПП
Региональный
ФФПМР/ГО
(Отрицательный
трансферт)
Поселения
Фонд
муниципального
развития
(Отрицательный
трансферт)
ГО
Фонд
реформирования
муниципальных
финансов
МР
Фонд
софинансирования
социальных
расходов
Прочие фонды (в пределах 10% от общей суммы)
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
28
«Степени свободы» субъектов РФ при формировании
политики межбюджетного регулирования









Формирование концепции межбюджетного регулирования и
распределение средств между различными формами финпомощи
Установление дополнительных нормативов налоговых
отчислений
Установление параметров «отрицательного трансферта»
Способ распределения 10% НДФЛ
Определение размера подушевой дотации для различных типов
МО
Делегирование полномочий регионального ФФПП районам
Разработка методики выравнивания МР и ГО
Разработка методики выравнивания из районных ФФПП
Разработка методик распределения прочих фондов
www.fpcenter.ru Тел.: (095) 777-65-82
29