Федеральная миграционная служба

UNFPA/UNECE/NIDI Training programme on international migration, Geneva, 24-28/01/2005
Миграционная политика
Российской Федерации
Ольга Чудиновских
Московский Государственный Университет
Им.М.В.Ломоносова
olga@mail.econ.msu.ru
1
План
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Какие данные и информация требуются для
планирования миграционной политики?
Два периода в миграционной политике России:
смена приоритетов.
Законодательство в области регулирования
миграции.
Институты миграционной политики РФ. Функции и
полномочия Федеральной миграционной службы.
Инструменты и механизмы регулирования
миграции.
Основные ограничения миграционной политики
России и направления ее усовершенствования.
Выводы.
2
Какая информация требуется для
разработки миграционной политики?
• Сведения о миграционной ситуации (численность
мигрантов, потоки, тенденции)
• Сведения о демографической ситуации в целом.
• Сведения о состоянии и тенденциях на рынке
труда и другая экономическая информация
• Данные относительно общественного мнения по
вопросам миграции.
• Оценка затрат на проведения миграционной
политики и доступных для ее проведения ресурсов
и др.
3
Миграция между Россией и странами бывшего СССР
(1992-2002, тыс.чел)
источник М.Денисенко
Прибывшие
Выбывшие
Миграционный
прирост (чистая
миграция)
Страны Закавказья
966
130
836
Страны Балтии
247
36
211
Страны
Центральной Азии
1557
237
1320
Казахстан
1970
411
1560
Украина
1475
1039
436
Белоруссия
240
268
-28
Молдова
170
82
88
6626
2203
4423
Всего
4
Структура причин миграции по данным
микропереписи 1994 г. и данным текущего учета
за 1997-2001 гг .
areasareas, %.
RF, urban and Urban
руб.al
Rural areas.
100%
100%
90%
90%
80%
80%
70%
60%
50%
40%
70%
60%
50%
40%
30%
30%
20%
20%
10%
10%
19
69
&
19
<
70
-1
97
19
4
75
-1
97
9
19
80
-8
4
19
85
-8
8
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
0%
Family circumstances
Job
Unsatisf.living conditions
Other reasons
Education
Ethnic conflicts
To the prev.place of residence
0%
1969 1970- 1975- 1980- 1985- 1989 1990 1991 1992 1993 1997 1998 1999 2000 2001
& < 1974 1979 84 88
Family circumstances
Education
Job
Ethnic conflicts
Unsatisf.living conditions
To the prev.place of residence
Other reasons
5
Влияние экономического кризиса 1998
года на объемы чистой миграции
(миграционного прироста) в России
(отношение ежемесячных объемов к уровню предыдущего года)
Net migration by months 1998-1999 related to the same month of the
previous year- 1998 to 1997, 1999 to 1998
Russian Federation, Goskomstat data.
160%
140%
120%
100%
80%
60%
40%
20%
Jan . 00
Dec .99
Nov .99
Oct .99
Sept .99
Aug .99
Jul .99
Jun .99
May,99
Apr .99
Mar .99
Feb .99
Jan .99
Dec .98
Nov .98
Oct .98
Sept .98
Aug .98
Jul .98
Jun .98
May, 98
Apr .98
Mar .98
Feb .98
Jan .98
0%
6
Два периода миграционной
политики РФ
• 1) 1992-2000:
Концентрация усилий и
ресурсов на решении
проблем вынужденной
миграции
Первый опыт реальной
миграционной политики
Создание первых Законов,
связанных с миграцией
Создание Федеральной
миграционной службы
• 2) с 2002:
Попытки сократить
нелегальную трудовую
миграцию и регулировать
международную миграцию
в целом
Развитие законодательства
В сфере регулирования
миграции
Более цивилизованные пути
и механизмы
регулирования миграции
Накопление опыта
регулирования миграции
7
Российская Федерация в мире:
2000
2050
территория
13.0
13.0
население
2.4
1.1
в 2050 –
население мира - 9.000.000.000
население РФ
80.000.000 - 100.000.000
Russia
8
Население по полу и возрасту по
материалам переписей РФ 1989 / 2002 гг.
(Данные Федеральной службы гос.статистики РФ)
9
Сколько мигрантов нужно России?
Среднегодовая чистая миграция, требующаяся для поддержания
постоянной численности населения в активном возрасте в 2000-2050.
Источник : М.Денисенко
Average net migration (annual, thousand)
Country or Zone
(Region)
Germany
2000-2050
(UN
Projection
1998)
Necessary for constant
quantity of active age
population
Difference
:
[3]=[2
]-[1]
Percentage( %) of
migrants and their
descendants,
(arrived after
1995) in total
population 2050 .
204
487
283
36,1
Italy
6
372
366
38,7
South Korea
-7
129
136
13,9
Russian
Federation
109
715
606
27,6
Great Britain
20
125
105
13,6
USA
760
359
401
7,9
France
7
109
102
11,6
Japan
0
647
647
30,4
Europe
376
3227
2851
25,8
EU
270
1588
1318
25,7
10
Законодательная база регулирования
внутренней и международной миграции в РФ
(основные законы, принятые в 1992-2002)











Федеральный закон о беженцах – 1993 (поправки 1997,1998,2000,2003)
Федеральный закон о вынужденных переселенцах-1993 (поправки 1995,2001, 2003)
Федеральный закон о свободе передвижения, выбора места пребывания и
места жительства в Российской Федерации (1993
Федеральный закон О порядке выезда из Российской Федерации и въезда
в Российскую Федерацию 1996 (поправки 1998,1999,2003)
Акт об иммиграционном контроле 1993
Федеральные программы регулирования миграции (1992-2000)
Закон о правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации (2002), поправки – 2003.
Закон о гражданстве Российской федерации (2002), поправки – 2003
Концепция регулирования миграционных процессов в РФ (2003)
Поправки в Уголовный кодекс – ответственность за торговлю людьми
(2003)
Десятки подзаконных или связанных с Законами актов, решений
Правительства, приказов министров, инструкций и документов.
11
Концепция регулирования
миграционных процессов В РФ (2003)
•
•
•
•
Определены две главные сферы миграционной политики –
внутренняя и международная миграция.
Внутренняя миграция – основная цель избежать депопуляция в
северных и восточных регионах России
Международная миграция: две доминанты
1.
Признание миграции основным демографическим ресурсом
и понимание необходимости привлекать мигрантов в страну
со стареющим и сокращающимся по численности
населением.
Человеческий капитал – ресурс и причина конкуренции между
странами
(Таковы
основные
гео-политические
и
экономические соображения: Россия не должна проиграть в
этом соревновании с другими странами, в которых быстро
развиваются рынки труда)
2. Желание защитить Россию от негативных последствий
миграции – роста преступности, нелегальной занятости, и
поддерживающей ее теневой экономики, наркотрафика и т.д.
12
Правила въезда в РФ
• Без визы ( Страны СНГ, за
исключением Грузии и
Туркменистана)
• С обязательным получением визы
• Лица, имеющие вид на жительство
• Другие документы (для отдельных
категорий лиц)
13
Основные определения статуса
иностранцев в России
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Временно пребывающий : условие пребывания – в
соответствии с полученной визой, или <90 дней, но не более 12
месяцев)
Временно проживающий (<3 лет, ежегодная перерегистрация)
Постоянно проживающий ( вид на жительство выдается на 5 лет
с неограниченным числом продлений)
Военнослужащий по контракту (5 лет)
Особый статус (например - дипломаты)
Иностранные работники
Иностранные предприниматели
Беженцы
По закону иностранные граждане должны зарегистрироваться
в органах милиции в течение трех дней после прибытия в
РФ, граждане Украины – после 90 дней пребывания.
14
Основные институты и ведомства,
ответственные за реализацию
миграционной политики в России
Парламент (законы) > Правительство (решения) >
• Министерство внутренних дел)Федеральная миграционная служба
•
•
•
•
•
Министерство иностранных дел
Министерство труда, Министерство образования,
Министерство юстиции
Федеральная пограничная служба
Др.
15
История Федеральной миграционной
службы (1990-2002)
•
•
•
•
•
•
•
1990
- Агентство по делам беженцев и вынужденных
переселенцев
( Союз «Миграция» в рамках
министерства Труда, председатель – зам. министра)
X. 1991 - Комитет по делам миграции – Министерство по
труду и занятости
VI. 1992 - Федеральная миграционная служба (статус
федерального министерства)
V. 2000 - Функции ФМС переданы Министерству по делам
Федерации, национальной и миграционной политики.
X.2000 - Упразднение Минфедерации и передача ФМС в
ведение министерства внутренних дел
V.2002. - Выделение ФМС в самостоятельное подразделение
МВД
Х.2004.
Передача ФМС всей паспортной (и
регистрационной) работы (Расширение полномочий и функций
ФМС)
16
Основные задачи ФМС
•
•
•
•
•
•
•
•
1) производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача
основных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации;
2) осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и контроля за
соблюдением гражданами и должностными лицами правил регистрации и снятия с
регистрационного учета граждан Российской Федерации;
3) оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для
въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской
Федерации;
4) осуществление контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без
гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской
Федерации;
5) разработка и реализация во взаимодействии с иными государственными органами мер
по предупреждению и пресечению незаконной миграции;
6) исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и
вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении
политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства;
7) осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации контроля и
надзора в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в
Российскую Федерацию и трудоустройства граждан Российской Федерации за пределами
Российской Федерации;
8) управление территориальными органами ФМС России, ее представительствами за
рубежом и иными организациями и подразделениями, созданными для решения
возложенных на ФМС России задач.
17
Структура Федеральной миграционной
службы
Управления –
1. По вопросам гражданства
2. Миграционного контроля
3. Кризисных ситуаций
4. Организации визовой и регистрационной работы
5. Внешней трудовой миграции
6. Паспортной работы и регистрационного учета населения
7. Правового обеспечения международного сотрудничества
8. Организационно-аналитическое
9. Информационных ресурсов
10. Финансово-экономического и ресурсного обеспечения
11. Контроля и делопроизводства
Центры –
• Паспортно-визовых информационных ресурсов
• Обращений граждан по паспортно-визовым вопросам
• Оформления приглашений иностранных граждан
18
Основные инструменты
миграционной политики
•
•
•
•
•
•
•
•
Миграционная карта
Визовая система
Разрешение на временное проживание
Вид на жительство
Разрешение на работу
Контракт о военной службе (не граждан РФ)
Предоставление гражданства РФ
Квоты на разрешения на временное проживание и на
привлечение иностранной рабочей силы
• Штрафы и уголовная ответственность за нарушение
законодательства
19
Миграционная карта
(Часть A – прибытие, часть B – выбытие)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Номер карты
Фамилия
Имя
Отчество
Дата рождения
Пол
№ паспорта
Гражданство
Цель визита : служебная, туризм, коммерческая,
учеба, работа, частная, транзит
• Адрес (организация) в России
• Срок пребывания
Подпись
Служебные отметки
20
Типы виз
•
•
•







•
•
Дипломатическая (для иностранцев с дип. паспортами, как
правило – на срок не более 3 месяцев)
Служебная (для иностранцев со служебными паспортами,
как правило на срок не более 3 месяцев, для
военнослужащих и членов семей – 1 год)
Обычная:
Частная поездка ( до 90 дней),
Деловая (12 мес.),
Туристическая (1 мес.),
Работа (12 мес. максимально)
Учеба (12 мес.),
Гуманитарная (12 мес.),
Лицам, ищущим убежище (3 )
Транзитная (< 10 дней)
Для подачи заявления о предоставлении разрешения на
временное проживание ( 4 мес. с продлением)
21
Въезд в РФ порядке, требующем и не
требующем визы (оценка сделана по данным
Федеральной Пограничной службы о соотношении прибывших по
странам выхода)
*Данные приблизительны,
т.к. страна выхода может
не совпадать со страной
гражданства)
Миллионов человек
%
2002
2003
2002
2003
14,4
13,6
62%
60%
С визой – Грудия,
Туркменистан и
страны Балтии
2,7
2,4
11%
11%
С визой – другие страны
6,3
6,5
27%
29%
Без визы (страны СНГ,
исключая
Туркменистан и
Грузию)
22
всего
23,3
22,5
100%
100%
Гражданство Российской
Федерации
• а) по рождению
• б) в порядке процедуры
приобретения гражданства
• в) в порядке процедуры
восстановления в гражданстве
• г) прочие варианты
23
Условия трудоустройства
иностранцев в РФ
• Легальный въезд
• Регистрация
• Разрешение на работу ( Не требуется
лицам с разрешением на временное
проживание и видом на жительство)
• Упрощенная процедура для иностранных
предпринимателей и лиц некоторых
профессий
В 2003 г. было выдано 378.000 разрешений
на работу
24
Штрафы и другие виды противодействия нарушениям
законодательства
Незаконный въезд– 200000 руб
Для организаторов -50000-100000 руб
Незаконное пребывание
Для мигрантов
1000-1500 руб. (+ возможная депортация)
Для принимающей стороны : частные лица- 500-2000 руб.
официальные и юридические лица - 500-5000 руб.
Обеспечение и помощь в нелегальном пребывании (предоставление
жилища, транспорта и пр.)
Физические лица – 1000-2000 руб.
Официальные лица – 2000-5000 руб.
Юридические – 10000-50000 руб.
Незаконная занятость
Работник – 1000-2500 руб. (+депортация)
Работодатель: Физическое лицо
1000-2500 руб.
Официальное лицо
2500-10000 руб.
Юридическое лицо-
50000-200000 руб.
Торговля людьми – уголовное преследования и тюремное
заключение на срок от 3 до 15 лет
25
Некоторые цифры (2003 г.)
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Выдано разрешений на работу в РФ в 2003 - 378.000 (В Москве -66.000)
Вынужденные мигранты 9с начала регистрации – 398.100 человек (165.000 семей)
Выдача разрешений на привлечение иностранной рабочей силы позволила
получить 1,6 миллиарда рублей
Проверено на границах – 4.4 миллионов иностранцев
Выявлено с недействительными документами - 15.600
Депортировано- 45.000 (2002- 35.000),
460 случаев штрафов организаторов незаконной миграции
Проверки организованы на 200.000 предприятий, привлекающих ИРС
14.700 нарушений правил привлечения ИРС выявлено в результате проверок
194.600 случаев штрафов иностранцев
В Москве проверено 3000 компаний, использующих ИРС , в 1574 мигрантов
привлекали с нарушением законодательства
40570 правонарушений совершено иностранцами (из СНГ 37305)
10441 иностранцев стали жертвами преступлений
12.300 человек вернулись в Чеченскую республику из лагерей временного
содержания в Ингушетии
Оценка денежных переводов из РФ. Как минимум 2,5 миллиарда долларов (*по
другим оценкам 6-12 миллиардов)
Только один из 1 из 10 иностранных работников платит налоги (трудоустроен
легально)
26
Основные недостатки и ограничения
миграционной политики РФ
Противоречия между «потребностями» в миграции и «страхами»
перед ее негативными последствиями, преобладание
ограничительных мер над стимулами.
• Условия получения вида на жительство и разрешения на временное
проживание очень строги и сложны.
• Условия получения разрешения на работы также сложны и строги,
процедура занимает много времени
• Регистрация в милиции – длительный и неудобный процесс
• Депортация представляется самым эффективным средством
борьбы с нелегальной миграцией
Прочие ограничения эффективности миграционной политики:
•
•
•
•
Коррупция в среде лиц, принимающих решения в области регулирования
миграции на разных уровнях
Неэффективный пограничный контроль
Ограниченность ресурсов (кадры, финансы, информация, особенно –
статистическая). Отсутствие оценки о затратах и эффективности
миграционной политики.
Отсутствие институтов гражданского контроля над деятельностью ФМС
27
Основные направления
совершенствования миграционной
политики РФ
• Программы регуляризации нелегальных мигрантов
• Стимулирование переселения в /Россию на жительство (for
residence)
• Стимулирование временной иммиграции immigration (программы
стимулирования притока высоко квалифицированных
мигрантов, инвесторов, работников и студентов)
• Квотирование числа беженцев и предоставление помощи только
тем, кто действительно в ней нуждается.
• Улучшение контроля на границах
• Контроль над нелегальной миграцией (экономические и
пенитенциарные рычаги)
• Более жесткое отношение к организаторам незаконной миграции
и должностным лицам, ответственным за миграционный
контроль, уличенным в коррупции.
• Совершенствование системы регистрации и учета мигрантов.
28
Выводы
• Россия должна пересмотреть свое отношение к
иммиграции и сделать свою политику в этой области
более гибкой и дружелюбной.
• Законодательство должно быть изменено для
устранения неоправданных ограничений , которые
делают Россию непривлекательной для мигрантов.
• Данные о миграции должны собираться в рамках
прозрачных методик и в большинстве случаев
должны быть доступны для пользователей.
• Процесс принятия решений по вопросам
миграционной политики не должен являться
монополией одного ведомства, представители других
структур и гражданского общества должны иметь
возможность принимать в нем участие
• Необходима профессиональная подготовка лиц,
ответственных за все ровни проведения миграцонной
29
политики в РФ.