Региональный опыт оценки программ и

“Региональный опыт оценки
программ и регулирующего
влияния в Швейцарии”
(Д.Б. Цыганков, директор
Института оценки программ и политик)
Семинар «Перспективы внедрения оценки регулирующего воздействия на
региональном уровне», Краснодар, 12-13 мая 2008 г.
Содержание
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
Политическая система Швейцарии
Оценка на федеральном уровне: развитие и
правовые основания
Практика оценивания на федеральном
уровне
Правовые основания оценки на
кантональном уровне
Практика оценивания на уровне кантонов
и коммун
Выводы и уроки для России
I. Политическая система Швейцарии
Федерализм;
Инструменты прямого народоправства;
«Конкордансная» демократия;
Четырех-партийное правительство;
Относительная слабость парламентов;
Сегментированная структура
исполнительной власти;
• Отсутствие Конституционного Суда.
•
•
•
•
•
•
II. Оценка на федеральном уровне: развитие (1)
• «Позднее» начало (1970-е гг.):
o эксперименты в области образования;
o помощь развивающимся странам;
o исследования реализации законов;
o Интенсификация усилий в конце 1980-х:
o Рабочая группа “Gesetzesevaluation” (AGEVAL: 1987-1991);
срв. с термином в Германии и Австрии – Gesezesfolgenabschätzung
(GFA);
o Решение о создании Службы Парламентского
административного контроля (1990).
II. Оценка на федеральном уровне: развитие (2)
• 1990-е гг.:
o Национальная Исследовательская программа “Wirksamkeit
staatlicher Massnahmen” (NFP27: 1990-1996);
o Законодательное обеспечение для проведения Счетной
Палатой Швейцарии (Eidgenössische Finanzkontrolle) т.н. «проверок
на экономичность»;
o Создание Сети поддержки оценивания в федеральных
органах власти Швейцарии (1995);
o Учреждение Швейцарского общества по оцениванию
(SEVAL: 1996);
o Интенсификация «оценочной» активности на уровне
министерств и служб;
o Конституционная реформа (1996-2000).
II. Оценка на федеральном уровне: правовые
основания и реализация (1)
Ст. 170 Федеральной Конституции Швейцарии (1999):
Федеральный парламент заботится о том, чтобы предпринимаемые
Федерацией мероприятия проверялись на предмет их эффективности
(= Die Bundesversammlung sorgt dafür, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden)
o
o
o
o
o
«Закон о федеральном парламенте» (2002):
Эффективность – один из центральных критериев исполнения Парламентом
надзорных функций (п. 3 Ст. 26);
Парламентские комиссии могут потребовать от правительства проведения
проверки эффективности или сами провести оценивание (Ст. 27);
Профильные комитеты при разработке законопроектов должны учитывать
результаты проверок эффективности (п. 1 Ст. 44);
Комитеты по регламенту и финансам должны координировать деятельность в
области оценки государственных мероприятий (п. 4 Ст. 54);
В пояснительной записке к вносимому законопроекту правительство излагает
свою позицию относительно реализуемости закона и ожидаемого его
воздействия [срв. с 2000 г. – процедура Regulierungssfolgenabschätzung] (п. 2 Ст. 141);
II. Оценка на федеральном уровне: правовые
основания и реализация (2)
•
Проведение в жизнь ст. 170 Федеральной Конституции:
o Основной адресат статьи – федеральные ведомства;
o Меж-департаментная контактная группа «Проверка воздействия»
(Kontaktgruppe „Wirkungsprüfungen“);
o Обязанность ведомства разработать стратегию в области оценивания;
o Около 60 законов содержат статьи с той или иной формулировкой
необходимости проведения ретроспективного оценивания;
o Планирование, контроль качества, транспарентность;
o Правительство и парламент – адресаты оценочных отчетов.
•
Усилия на разных уровнях:
o Развитие культуры оценивания;
o Регулирующие функции министерств и правительства;
o Самоорганизация федеральных служб и агентств;
o Координация «Исполнительная власть - Парламент – Счетная Палата»;
o Сеть поддержки оценивания в федеральных органов власти.
III. Практика оценивания
на федеральном уровне
• Суммативная оценка эффективности Закона о
равноправии (Gleichstellunggesetz, 2002-2003);
• Проспективная оценка регулирующего влияния
Закона о предпринимателях (“Unternehhmengesetz II);
• Проспективная оценка НПА, необходимых для
внедрения моделей реформ/федеративных
отношений:
o Управление по результатам (Führen mit Leistungsauftrag und
Globalbudget) (FLAG: 1998-2007);
o Система бюджетного федерализма (Neugestaltung des
Finanzausgleich und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen) (NFA).
IV. Правовые основания оценки
на кантональном уровне
•
«Большие» кантоны, в том числе:
o
Кантон Берн: п. 4 ст. 101 кантональной конституции –
обязанность периодической проверки всех (государственных)
задач на предмет их необходимости и правильности, а равно
их финансовое воздействие. До 2004 г. – ERKOS (контроль
эффективности расходов);
o
Кантон Солотурн: ст. 74 кантональной конституции –
правительство обязано уделять внимание эффективности
всех мероприятий кантона;
o
Кантон Ааргау: ст. 68 кантональной конституции обязанность ведомств следить за легитимностью и
эффективностью;
o
Кантон Женева: ст. 15-31 Loi sur la surveillance de la gestion administrative et
financière et l'évaluation des politiques publiques.
V. Практика оценивания
на уровне кантонов и коммун
Оценка эффективности административной реформы по
лекалам NPM (90-е гг.);
Оценка образовательной политики (относится к
компетенции кантонов):
•
•
o
•
•
o
o
Традиционный политический/бюрократический контроль
за школами и вузами вытеснен системой
профессионального оценивания
Оценка образовательных экспериментов
Кооперация с международными исследованиями (напр., PISA)
Специализированные орган по оценке кантона Женева
(CEPP, Commission externe d'évaluation des politiques publiques);
«Малые» кантоны и коммуны – не хватает ресурсов для
регулярного оценивания, однако существует тенденция к
меж-кантональной и меж-коммунальной кооперации при
проведении оценивания.
VI. Уроки для России
• Соединение политической воли во власти и научных знаний
в экспертном и академическом сообществе способно
относительно быстро дать плодотворные ростки;
• «Поздний старт» имеет свои преимущества – можно учесть
ошибки и достижения других стран;
• Регионы могут «показать пример» для Федерации - в
использовании инструментов оценивания программ,
регулирующего влияния, измерения эффективности и т.п.
• Небольшие или небогатые субъекты Федерации могут
кооперироваться для проведения оценивания (напр., в
рамках ассоциаций регионов или федеральных округов).
Контактная информация
•
•
•
•
Генеральный директор – Цыганков Д.Б.
Адрес в России: 125493, г. Москва, ул. Смольная, 10.
Телефон: 7 (499) 504-4147
E-mail: mail@iopp.ru
• Веб-сайты: www.iopp.ru (русская версия)
www.cppe.info (English version)