Г.Н. Мальгинова - Институт Гайдара
реклама
Институт экономической политики им. Е.Т. Гайдара Эволюция института унитарных предприятий в российской экономике Мальгинов Г.Н., к.э.н., зав. лабораторией проблем собственности и корпоративного управления Государственные предприятия в условиях радикальных рыночных реформ (90-е гг.): признание имущества, находящегося на балансе государственных предприятий, закрепленным за ними на праве полного хозяйственного ведения, а самих предприятий – обладающих «полной хозяйственной и экономической самостоятельностью» (Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» (1988 г.), Законы РСФСР «О собственности в РСФСР» и «О предприятиях и предпринимательской деятельности» (1990 г.) и Указ Президента РСФСР от 3 декабря 1991 г. № 255); государственные предприятия стали объектом массовой приватизации ; некоторые меры по регулированию отдельных сторон деятельности госпредприятий (упорядочивание процедур их создания, попытки регулирования оплаты труда руководителей, утверждение Типового устава казенных предприятий, Порядка планирования и финансирования их деятельности, а также форм отчетности руководителей УП, 1994 г.); вступление в силу c 1 января 1995 г. Части I ГК РФ, которая ограничила полноту права хозяйственного ведения, объявив государственные и муниципальные предприятия унитарными (неделимыми), что означало исключение возможности распределения прав собственности на закрепленное за ними имущество. Часть Первая Гражданского Кодекса РФ (1994 г.) Унитарное предприятие (УП) – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. 2 вида УП: (1) на праве хозяйственного ведения и (2) на праве оперативного управления (казенные) (КП). УП на праве хозяйственного ведения: (1) ограниченный набор правомочий собственника, (2) самостоятельное распоряжение движимым имуществом и прибылью, (3) ответственность всем принадлежащим имуществом. КП: (1) только на базе федерального имущества, (2) субсидиарная ответственность государства по их обязательствам при недостаточности имущества, (3) порядок распределения доходов определяет собственник. Отсутствие прикладного инструментария реализации прав государства как собственника имущества УП (только общие нормы ГК РФ), и необходимость принятия специального закона в целях минимизации коммерческих рисков, вытекающих из правового статуса имущества УП и вольготного положения их руководителей. Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ (1999 г.) Признание неэффективности системы управления УП и необходимости ее реформирования. Формулировка набора целей и задач управления УП, а также индикаторов контроля эффективности управления. Дизайн предполагаемого механизма управления УП, включая основные принципы, подходы и план подготовки нормативных и правовых актов по вопросам реализации Концепции в этой сфере (со сроком подготовки в ноябре-декабре 1999 г.). Основные направления совершенствования управления УП, предусмотренные Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в РФ 1999 г.: – определение круга и количества УП, необходимых для выполнения государственных функций, цели государства применительно к каждому предприятию; – установление порядка отчетности руководителей УП о ходе выполнения утвержденной программы (плана, бизнес-плана), который предусматривает требования к форме, полноте отчетов, порядку их рассмотрения и утверждения; – установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели государства, невыполнении программы (плана, бизнес-плана); – ужесточение контроля за деятельностью УП и их руководителей; – установление принципов определения части прибыли УП, подлежащей перечислению в федеральный бюджет в виде дохода собственника, и порядка такого перечисления. Реализация плана подготовки нормативных и правовых актов (НПА), содержавшегося в Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ 1999 г., в сфере управления УП Содержание вопроса О создании информационного реестра показателей экономической эффективности деятельности ФГУПов и ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности О реорганизации ФГУПов, основанных на праве хозяйственного ведения Об усилении контроля за деятельностью ФГУПов и управлением находящимися в федеральной собственности акциями ОАО Соответствующий НПА Постановление Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 23 Основное содержание НПА Предусмотрено создание Реестра показателей экономической эффективности деятельности Постановление Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. № 1348 Постановление Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. № 104 Определены 4 варианта преобразования (помимо сохранения в прежней форме) Предусмотрено приведение уставов ФГУПов в соответствие с примерным при условии направления части прибыли в бюджет Установлена обязательность ежегодных аудиторских проверок при отборе аудиторских организаций на конкурсной основе Связывалась с уменьшением трансфертов из федерального бюджета, а для предприятий, имевших задолженность перед ним и по зарплате – с наличием бизнес-плана по ликвидации задолженности О проведении аудита ФГУПов Постановление Правительства РФ от 29 января 2000 г. № 81 О передаче ФГУПов в собственность субъектов РФ Постановление Правительства РФ от 9 декабря 1999 г. № 1366 Содержание вопроса О порядке назначения и аттестации руководителей ФГУПов О порядке отчетности руководителей ФГУПов и представителей РФ в органах управления ОАО О перечне и методике определения основных экономических показателей эффективности деятельности ФГУПов и ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности О примерном техническом задании на проведение аудиторской проверки ФГУПа О проведении совместных мер по контролю за поступлением в федеральный бюджет доходов от использования имущества, находящегося в федеральной собственности Соответствующий НПА Постановление Правительства РФ от 16 марта 2000 г. № 234 Постановление Правительства РФ от 4 октября 1999 г. № 1116 Совместный приказ Минэкономразвития РФ, Минимущества РФ и МНС РФ от 18 сентября 2001 г. Распоряжение Минимущества от 10 июля 2000 г. № 183-р Основное содержание НПА На конкурсной основе при условии их аттестации раз в 3 года Утверждены новые формы отчетности Определены 4 показателя, подлежащих фиксации в Реестре Утверждены Методические рекомендации по организации и проведения анализа эффективности деятельности ФГУПов и ОАО, акции которых находятся в федеральной собственности Распоряжение Утверждено, но в 2002 г. Минимущества от 26 мая отменено в связи с отказом 2000 г. № 9-р Минюста РФ в регистрации Исключен по Постановлению Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 903 Новации закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» 2002 г. : – – – – – – наделение субъектов РФ и муниципалитетов возможностью создания КП,; установление перечня обстоятельств, при которых могут учреждаться УП с разделением оснований для использования формы УП на праве хозяйственного ведения и КП (при их частичном пересечении); запрет на создание УП дочерних предприятий; обязательность согласия собственника имущества УП на участие предприятия в коммерческой (некоммерческой) организации, распоряжение вкладами (долями, акциями) при запрете на участие УП в кредитных организациях; обязательность целевого использования чистой прибыли, исходя из содержания законов, НПА и Устава предприятия; конкретизация порядка реализации собственником имущества УП права на получение прибыли со ссылкой на решение органов власти; Новации закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» 2002 г. : – дополнительные (по сравнению с ГК) ограничения в отношении возможностей УП по распоряжению имуществом: (1) только в пределах, не лишающих его возможности вести деятельность цели, предмет и виды, которой определены в Уставе предприятия, (2) ничтожность сделок, совершенных с нарушением этого требования, (3) обязательность согласия собственника на совершение ряда сделок; – ограничения для текущей деятельности руководителей УП: (1) лишение права быть учредителем (участником) юридического лица, (2) запрет занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью; (3) участвовать в забастовках; – регулирование сделок с заинтересованностью и крупных сделок: (1) согласие собственника имущества УП, (2) обязательность доведения до него соответствующих сведений со стороны руководителя УП; (3) возможность признания сделок, совершенных с нарушением этих требований, недействительными; – регулирование процедур заимствования УП. Действующий механизм управления ФГУПами, сложившийся к середине 2000-х гг. 1. Устав унитарного предприятия, как базовый документ, регулирующий его деятельность, прошедший согласование с органами власти и отвечающий требованиям Примерного устава ФГУП (2005 г., до этого сменилось две версии документа 2000 г. и 2003 г.). 2. Кадровая политика, реализуемая через: – заключение трудового договора с руководителем предприятия, отвечающего требованиям Примерного трудового договора (2005 г., до этого сменились две версии этого документа 2000 г. и 2003 г.) и Порядок согласования, заключения, изменения и расторжения контрактов с руководителями; – проведение конкурсов на замещение должности руководителя предприятия и их регулярная аттестация на основе специального Положения (2000 г. в последующих редакциях). 3. Специальные инструменты для осуществления мониторинга деятельности предприятий и реализации контрольных процедур: – ежеквартальная и годовая отчетность руководителей по специально определенным типовым формам (1999 г. в последующих редакциях); – Реестр показателей экономической эффективности деятельности (2000 г.) с перечнем показателей, подлежащих фиксации в Реестре (2001 г.); – проведение ежегодных аудиторских проверок; – утверждение программ деятельности предприятий и перечисление части чистой прибыли в бюджет на основе Правил разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли ФГУПов (2002 г., в последующих редакциях). Практика реализации процедур государственного администрирования в отношении УП: – основные усилия органов исполнительной власти оказались нацелены на регистрацию обновленных уставов предприятий, заключение новых трудовых договоров с их руководителями и проведение кадровой аттестации; – определенные успехи в этой части охвата сектора УП регулирующими процедурами при сохранении формализма в ходе проведения аттестации руководителей, ограниченном применении конкурсного принципа при замещении соответствующих вакансий, неполном освещении отдельных пунктов в предоставляемой отчетности; – в большей мере степень реальной управляемости УП со стороны государства отражают такие индикаторы, как утверждение и выполнение программ деятельности предприятий, а также перечисление части их чистой прибыли в бюджет, по которым результативность Динамика перечисления части прибыли УП в бюджет: – тесно связана с финансово-экономическим состоянием предприятий, их участием в инвестиционном процессе и воспроизводстве основных фондов; – унификация vs индивидуализация => Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли ФГУПов (2002 г.); – часть чистой прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет, рассчитывается путем уменьшения суммы чистой (нераспределенной) прибыли за прошедший год на сумму утвержденных в составе программы деятельности предприятия на текущий год расходов на реализацию мероприятий по развитию предприятия, осуществляемых за счет чистой прибыли. Динамика перечислений части прибыли ФГУПов и дивидендов в федеральный бюджет в 2000-2010 гг. Год 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Доходы от перечисления части прибыли, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей ФГУПов млн. руб. доля в совокупных доходах от использования государственного имущества (возобновляемые источники), % 209,6 0,7 910,0 2,5 2387,6 5,8 2539,6 5,1 2445,9 4,4 2556,0 3,7 3231,7 4,0 2480,3 3,3 1757,3 5,5 4764,1 6,8 Дивиденды и доходы от прочих форм участия в капитале млн. руб. 5676,5 6478,0 10402,3 12395,8 17228,2 19291,9 25181,8 43542,7 53155,9 10114,2 45163,8 доля в совокупных доходах от использования государственного имущества (возобновляемые источники), % 24,4 22,2 28,6 30,0 34,3 34,4 36,4 54,2 69,7 31,8 64,8 Численность УП в 2000-е гг. (без МУПов) Федеральные государственные унитарные предприятия (по данным Росимущества) дата количество, ед. 1999 г. (по Концепции) 13786 на 1 января 2001 г. 11154 на 1 января 2002 г. 9394 на 1 января 2003 г. 9846 на 1 июня 2003 г. 9860 на 1 января 2004 г. … на 1 июня 2004 г. 9222 на 1 января 2005 г. 8524 на 1 июня 2005 г. 8293 на 1 января 2006 г. … на 1 июня 2006 г. 7178 на 1 января 2007 г. 6533 на 1 января 2008 г. 5709 на 1 января 2009 г. 3765 на 1 января 2010 г. 3517 на 1 января 2011 г. … Государственные унитарные предприятия (по данным Росстата) дата количество, ед. … … на 1 января 2001 г. 22135 на 1 января 2002 г. 22195 на 1 января 2003 г. 22377 на 1 июля 2003 г. 22467 на 1 января 2004 г. 20806 на 1 октября 2004 г. 19079 на 1 января 2005 г. 18353 на 1 июля 2005 г. 17697 на 1 января 2006 г. 16602 на 1 октября 2006 г. 14031 на 1 января 2007 г. 12735 на 1 января 2008 г. 10598 на 1 января 2009 г. 9144 на 1 января 2010 г. 8122 на 1 января 2011 г. 6761 Оценка результативности Концепции управления государственным имуществом и приватизации 1999 г. в сфере УП Цель (индикатор) Повышение эффективности деятельности УП и использования закрепленного за ними имущества Оптимизация количества УП Создание системы экономического мониторинга и ужесточение контроля за деятельностью УП Погашение УП кредиторской задолженности, прежде всего, по налогам, обязательным платежам и зарплате, и как следствие увеличение поступлений в федеральный бюджет от использования госимущества, закрепленного за УП Снижение расходов федерального бюджета на содержание казенных предприятий Поступление дополнительных доходов в федеральный бюджет от коммерческого использования имущества, высвобождаемого в результате реорганизации УП, а также вследствие получения части их прибыли Снижение цен на определенные виды товаров и услуг Сокращение количества УП, снижение расходов федерального бюджета на их содержание, издержек производства, улучшение финансовоэкономических результатов деятельности оставшихся УП Степень реализации достигнут некоторый прогресс в стадии реализации, в т. ч. через создание интегрированных структур осуществлено требует специальной дополнительной оценки информация отсутствует наблюдалась ограниченная позитивная динамика в части перечисления в бюджет части прибыли, в отношении прочего – требуется специальная дополнительная оценка не достигнуто количество ФГУП по сравнению с 1999 г. уменьшилось почти вчетверо, в отношении прочего – требуется специальная дополнительная оценка, на практике низкая эффективность многих УП определяется не только плохой организацией бизнес-процессов, но и отраслевой спецификой (ориентация на государственный заказ с вытекающей отсюда проблемой исполнения государством своих обязательств, деятельность в регулируемых секторах экономики и т. п.) Преобразование УП – – – – – – По Постановлению Правительства РФ от 6 декабря 1999 г. № 1348: : реорганизация, включая преобразование в ОАО; создание на базе их имущества федеральных казенных предприятий; продажа предприятий как имущественных комплексов; ликвидация предприятий. На практике: в рамках закона о приватизации и законодательства о несостоятельности (банкротстве), а также передача УП на другой уровень публичной власти (после 2004 г. в ходе разграничения полномочий); основная приватизационная процедура в отношении УП: акционирование с продажей всех (части) акций или их возможное внесение в уставный капитал интегрированных структур (продажа предприятий как имущественных комплексов имеет ограниченное распространение, в основном на локальном уровне). Динамика приватизации УП в 2000-2010 гг. Период 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Приватизировано ФГУПов (по данным Росимущества, до 2004 г. – Минимущества РФ) 2 5 102 571 525 741 … 377 213 316+256 62 Приватизация имущественных комплексов унитарных предприятий (по данным Росстата) создание ОАО продажа имущественных комплексов ГУПов и МУПов 199 … 125 … 125 … 314 115 414 88 396 94 386 58 254 48 225 35 355 11 … … Основные варианты преобразования УП на праве хозяйственного ведения Достоинства Недостатки, препятствия, ограничения Создание казенных предприятий (УП на праве оперативного управления) – наибольшее соответствие интересам государства – ответственность перед кредиторами в силу наличия у государства как собственника закрепленным за ним имуществом, собственником дополнительных прав: которого казенные предприятия не являются (по - (1) изымать излишнее, неиспользуемое или аналогии с унитарными предприятиями на праве используемое не по назначению имущество; хозяйственного ведения); - (2) доводить обязательные для исполнения заказы – дополнение имущественного риска государства на поставки товаров, выполнение работ, оказание обязанностью собственника нести субсидиарную услуг для публичных нужд; ответственность по обязательствам этих - (3) утверждать смету доходов и расходов. предприятий при недостаточности их имущества – не может быть признано несостоятельным (единственный тип среди коммерческих организаций) Создание бюджетных учреждений в основном совпадают с указанными для казенного – опора на бюджетное финансирование при предприятия, а также при наличии субсидиарной ответственности ограничение ответственности учреждения государства по их обязательствам учреждений; находящимися в его распоряжении денежными – необходимость вести отдельные балансы: для средствами учета бюджетных средств и самостоятельно заработанных денежных средств Основные варианты преобразования УП на праве хозяйственного ведения Достоинства Недостатки, препятствия, ограничения Преобразование в ОАО (корпоратизация) – большая информационная открытость; – потенциальный, но не фактический характер – возможность сравнительно легкой смены достоинств (малая вероятность привлечения новых руководителя предприятия решением собрания инвесторов при доминировании органов власти в акционеров; структуре капитала, сомнительность перспектив – большая готовность для приема внешних возникновения интереса к акциям таких инвестиций через эмиссию акций; предприятий в принципе); – удобство нахождения в оперативном резерве для – полное исключение возможности продажи возможного пополнения бюджета через продажу предприятия как единого имущественного пакета акций определенной величины комплекса; – необходимость нести издержки, вытекающие из требований законов об акционерных обществах и ценных бумагах (обязанность ежегодно публиковать отчет по прибыли и убыткам, годовой баланс, раскрывать информацию, проводить общие собрания акционеров, необходимость привлечения специального регистратора для ведения реестра акционеров и др.); – повышение нагрузки на систему представления интересов государства в хозяйственных обществах с его участием при необходимости увеличения количества представителей органов власти в органах управления ОАО и обеспечения должного уровня их квалификации; – соответствующий уровень требований по реализации модели корпоративного управления (например, регулярность проведения Совета директоров) Основные институциональные ограничения на пути преобразования УП: – обязанность государства нести субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий (КП) в случае ограничения модели функционирования УП только правом оперативного управления с возможностью увеличения бюджетной нагрузки по аналогии с государственными и муниципальным учреждениями (ГМУ), что послужило одной из причин инициирования их реформы; – противоречие курса на ограничение правоспособности УП с реформой учреждений (расширение самостоятельности, отказ от сметного финансирования, частичная коммерциализация), получившей воплощение в новой организационно-правовой форме «автономного учреждения» (АУ) (унификация видов УП vs дифференциация видов ГМУ); – отсутствие развитого законодательства, регулирующего использование имущества казны (помимо государственного бюджета); – наличие ограничений на приватизацию, проблематичная целесообразность приватизации ряда УП (например, входящих в перечень стратегических); – относительно большое количество квазирынков (ограниченной емкости, с высокими барьерами входа, ситуации естественной монополии и монопсонии); – сложности реализации конкурентной модели госзакупок, как предпосылки отказа от УП в качестве основного (единственного) поставщика товаров (работ, услуг) и крайне ограниченная позитивная практика Возможные подходы к дальнейшему реформированию УП: – обязательная предварительная оценка увеличения нагрузки на бюджет на основе детального анализа всей финансовоэкономической, бюджетной, судебной статистики, касающейся субсидиарной ответственности государства по обязательствам КП и ГМУ в предшествующие годы; – модификация права оперативного управления, применяемого в настоящее время в отношении УП, в направлении права оперативного управления, введенного для АУ; – постепенное сокращение сектора УП при учете социальноэкономических ограничений (на основе требований законодательства по допустимому профилю их деятельности, соответствия кругу полномочий органов власти, степени освоения инструментария управления, в зависимости от структуры и типа рынков); – совершенствование управления УП, остающимися в составе госсектора в обозримом будущем, на основе эффективного применения правомочий собственника (с возможностью корректировки имеющихся механизмов посредством внесения изменений в действующие НПА); – оценка возможности отказа от использования права хозяйственного ведения в среднесрочной перспективе.
