ОПЫТ РАЗРАБОТКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ

ОПЫТ РАЗРАБОТКИ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И
ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ
ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА В
ПРОГРАММНОМ ФОРМАТЕ
БЕГЧИН
Николай Аркадьевич
к.э.н., заместитель начальника Отдела программноцелевых методов бюджетного планирования
Департамента бюджетной политики и методологии
Минфин России
Мф]
2
Структура Программы Правительства РФ по
повышению эффективности бюджетных расходов
•
•
•
•
•
• Необходимость разработки и реализации Программы
• Цели и задачи Программы
• Повышение эффективности
Долгосрочная сбалансированность и
предоставления государственных
устойчивость бюджетной системы
(муниципальных) услуг
Российской Федерации
• Развитие системы
Совершенствование разграничения
государственного
полномочий и организация
(муниципального) финансового
деятельности публично-правовых
контроля
образований
• Формирование комплексной
Государственные программы как
федеральной контрактной системы
инструмент повышения
в Российской Федерации
эффективности бюджетных расходов
• Реформирование системы
Переход к программной структуре
бюджетных платежей
расходов бюджетов
• Развитие информационной системы
Оптимизация функций
управления государственными
государственного (муниципального)
финансами
управления и повышение
эффективности их обеспечения
• Организация реализации программы
Мф]
3
Процесс внедрения программного подхода
Возможность принятия федеральных целевых программ (с 1995 года)
или аналогичных программ на региональном и муниципальном уровне:
1.
▫
решение приоритетных социально-экономических, оборонных, научнотехнических, природоохранных и других важнейших задач как правило
межведомственного характера
Программы социально-экономического развития.
Отраслевые стратегии развития.
2. Концепция реформирования бюджетного процесса в 2004-2006 годах:
▫
▫
цели, задачи и показатели для всех видов деятельности органов
исполнительной власти;
ведомственные целевые программы.
Программа Правительства Российской Федерации по повышению
эффективности бюджетных расходов на 2010-2012 годы
3.
▫
▫
▫
внедрение государственных программ и переход к программному формату
федерального бюджета;
законодательная основа для программного формата бюджетов бюджетной
системы;
новая форма управления учреждениями, оказывающими государственные
услуги (вместо сметы государственное задание – показатели деятельности
учреждений).
Мф]
4
Программный бюджет. Лучшая международная практика
Правила
Степень детализации
Временной период
Фиксированные/
скользящие
Частота
пересмотра
Финляндия
(с 2003 г.)
Общая сумма расходов и по
13 министерствам
4
фиксированные
каждые 4 года
Нидерланды
(с 1994г.)
4 сектора 1 подсектор
4
фиксированные
каждые 4 года
Великобритания
(с 1998г.)
25 департаментов
3
2 фиксированных
+ 1 скользящий
каждые 2 года
Франция
(с 2008г.)
38 миссий
3
2 фиксированных
+ 1 скользящий
каждые 2 года
3
2 фиксированных
+ 1 скользящий
каждый год
Швеция
(с 1997г.)
Общая сумма расходов
27 сфер расходов
Австралия
20 департаментов
267 программ
3
скользящие
каждый год
США
Общая сумма расходов по
21 функции
5+
5 аналитически
1 фиксированный
+ 4 скользящих
каждый год
3+
5 (потолки ГП)
скользящие
каждый год
Россия
Около 40 программ
подпрограммы
Мф]
5
Нормативно-правовая и методическая база для
разработки государственных программ РФ
Порядок разработки, реализации и оценки эффективности госпрограмм
(постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588);
Методические указания по разработке и реализации госпрограмм
(приказ Минэкономразвития России от 22 декабря 2010 г. № 670);
Перечень государственных программ РФ
(распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. №1950-р);
Аналитическое распределение расходов федерального бюджета по
государственным программам (впервые сформировано в 2010 году при
подготовке проекта ФЗ о федеральном бюджете на 2011-2013 годы).
______________________________________________________
Законопроект № 116795-6 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации в части совершенствования бюджетного процесса
и в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
(«программный» бюджет и бюджетная классификация)
Подготовка проектов государственных программ Российской Федерации
Мф]
6
Модель внедрения государственных программ
Концепция
долгосрочного
развития до 2020 года
Отраслевые стратегии
Долгосрочный прогноз
социальноэкономического
развития
Долгосрочная
бюджетная стратегия
до 2020 года «потолки» расходов по ГП
цели,
задачи
06.05.2016
Государственные
программы
Российской
Федерации
бюджетные
ограничения
Министерство
экономического
развития
Министерство
финансов
Мф]
7
Определение государственной программы
«Государственной программой является система мероприятий
(взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам)
и инструментов государственной политики, обеспечивающих в
рамках
реализации
ключевых
государственных
функций
достижение приоритетов и целей государственной политики в
сфере социально-экономического развития и безопасности».
Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588
Мф]
8
Концепция государственных программ Российской Федерации
СТРАТЕГИЯ ДОЛГОСРОЧНОГО РАЗВИТИЯ
Государственные программы:
1.
Отв. исполнитель
ГП 1
Цели, конечные результаты
Нормативно-правовое регулирование
- контроль,
-лицензирование,
-тарифы
-налоговые льготы и т.д
ФЦП
пГП
пГП
2.
3.
4.
пГП
пГП
5.
Отв. исполнитель ФОИВ 1
ФОИВ 2
вытекают
из
долгосрочной
стратегии развития и являются
инструментом
достижения
ее
целей;
объединяют
все
инструменты
политики
(регулирование,
бюджетные
расходы)
по
достижению цели;
состоят из подпрограмм, могут
включать ФЦП;
реализуется
ответственным
исполнителем
с
участием
соисполнителей, которые отвечают
за свои подпрограммы и ВЦП;
ГП РФ и субъектов РФ, а также
муниципальные
программы
увязаны друг с другом (субсидии).
Мф]
9
Структура государственной программы
Госпрограмма (ответственный исполнитель)
соисполнители
участники
Подпрограмма
Подпрограмма
1 Подпрограмма
2
3
ВЦП 1
...
ВЦП n
Основное
мероприятие 1
ФЦП
(госзаказчик-координатор)
подпрограммы
мероприятия
(госзаказчик)
Мф]
10
Ведомственная структура расходов
«традиционный» бюджет
?
4
5
раздел
6
7
под
раздел
8
9
10
11
12
13
14
целевая статья
ФЦП
мероприятие
(подпрограмма)
ГРБС
3
ПОДПРОГРАММА
2
ГОСПРОГРАММА
1
15
16
17
18
19
20
вид расходов
КОСГУ оплата
инвестиции,
межбюджетные
трансферты,
содержание
учреждений,
социальное
обеспечение…
труда; использование
товаров, работ, услуг…
?
«программный» бюджет
распределение по разделам и подразделам – в составе
пояснительной записки к закону (решению) о бюджете
Мф]
11
Пример кодирования мероприятий:
Государственная программа «Развитие образования» (02),
подпрограмма «Повышение доступности и качества образования» (01).
1
2
Подгруппа
Элемент
5
0
7
4
З Б
Общее образование
4
Образование
3
Министерство
образования и
науки
Российской
Федерации
7
8
9
10
11
1
2
13
14
15
16
17
18
19
20
0
2
0
1
1
1
0
0
7
2
4
4
3
4
0
Непрограммная часть
2
Статья
(подстатья)
классификации
операций
сектора
государственно
го управления,
относящихся
к расходам
бюджетов
6
Гос.
Программа/
1
Подпрограмм
а гос.
программы/
непрограммн
ая часть
Вид
расходов
Группа
Раздел
Подраздел
Главный
распорядитель
бюджетных
средств
3
.
Целевая статья
Развитие
образования
Повышение
доступности
и качества
образования
Основное
мероприятие
Обеспечение
доступности и
качества
реализации
государственных
услуг
дошкольного
образования
Мероприятие
Мероприятие,
предусмотренное программой
на
соответствующи
й финансовый
год (2013)
Прочая
закупка
товаров,
работ, услуг
Увеличение
стоимости
материальных
запасов
Мф]
12
Состав государственной программы и обосновывающих
материалов
1.
2.
3.
4.
Паспорт
Текстовая часть ГП – описания разделов
Подпрограммы (паспорт и текстовая часть)
Таблицы – приложения к государственной программе – в разрезе
подпрограмм по ведомственным целевым программам (ВЦП) и основным
мероприятиям:
–
–
–
–
–
показатели ГП и пГП;
данные о ВЦП и основных мероприятиях;
оценка применения мер гос. регулирования и мер правового регулирования;
прогноз сводных показателей гос. заданий;
ресурсное обеспечение: федеральный бюджет в разрезе подпрограмм, ВЦП и
основных мероприятий, оценка расходов субъектов РФ, внебюджетных фондов и
др. юридических лиц.
5. Паспорта ФЦП
+ обосновывающие материалы:
– подробный план на первый год;
– обоснование расходов (по типам расходных обязательств);
– обоснование выделения доп. объемов финансирования;
– оценка планируемой эффективности.
Мф]
13
Текстовая часть государственной программы
– общая характеристика сферы реализации;
– приоритеты государственной политики;
– цели, задачи и показатели (индикаторы) целей и задач,
основные результаты, сроки и этапы;
– характеристика ВЦП и основных мероприятий;
– характеристика мер государственного регулирования (в т.ч. план
нормотворчества);
– прогноз сводных показателей государственных заданий;
– характеристика основных мероприятий, реализуемых субъектами РФ;
– информация об участии организаций и государственных внебюджетных
фондов;
– обоснование объема финансовых ресурсов;
– анализ рисков реализации;
– методика оценки эффективности.
Мф]
14
Оценка ресурсов на реализацию госпрограммы
Бюджетные ассигнования федерального бюджета:
– по главным распорядителям;
– по кодам бюджетной классификации;
– по подпрограммам (ФЦП), ВЦП (основным мероприятиям)
– с выделением расходов на обеспечение реализации госпрограммы в
целом.
Прогнозная оценка расходов (в разрезе подпрограмм/ФЦП):
– консолидированных бюджетов субъектов РФ;
– государственных внебюджетных фондов РФ;
– территориальных государственных внебюджетных фондов;
– юридических лиц.
Мф]
15
Аналитическое распределение расходов по государственным программам
(млрд. руб.)
от 30.11.2011г. №371-ФЗ
2012 год
2013 год
2014 год
2
3
4
12 184,7
12 942,2
13 313,5
(% к общей сумме расходов федерального бюджета)
(96,3%)
(96,7%)
(96,8%)
(41 программа)
в том числе по направлениям:
Новое качество жизни
(13 программ)
6 077,7
(48,0%)
6 249,5
(45,5%)
6 180,7
(42,2%)
Инновационное развитие и модернизация экономики
(17 программ)
2 007,5
(15,9%)
1 976,1
(14,4%)
1 997,7
(13,7%)
Обеспечение национальной безопасности
(2 программы)
2 174,1
(17,2%)
2 593,9
(18,9%)
2 899,6
(19,9%)
Сбалансированное региональное развитие
(4 программы)
757,0
(6,0%)
618,0
(4,5%)
517,1
(3,5%)
Эффективное государство
(5 программ)
1 168,2
(9,2%)
1 504,6
(11,0%)
1 718,4
(11,8%)
1
Всего по государственным программам:
Итого, в т.ч. непрограммные расходы
12 656,40 13 730,60 14 582,90
Мф]
16
млрд. руб.
I. Новое качество жизни
1
Развитие здравоохранения
Минздрав России
2
Развитие образования
Минобрнауки России
3
Социальная поддержка граждан
Минтруд России
4
Минтруд России
5
Доступная среда на 2011-2015 годы
Обеспечение качественным жильем и
услугами ЖКХ населения России
6
Развитие пенсионной системы
Минтруд России
7
Содействие занятости населения
Минтруд России
Минрегион России
Обеспечение общественного порядка и
МВД России
противодействие преступности
9 Противодействие незаконному обороту
ФСКН России
наркотиков
10 Защита населения и территорий от
чрезвычайных ситуаций, обеспечение
пожарной безопасности и
МЧС России
безопасности людей на водных
объектах
11 Культура России
Минкультуры России
8
12 Охрана окружающей среды
Минприроды России
13 Развитие физической культуры, спорта,
туризма и повышение эффективности Минспорт России
реализации молодежной политики
* ФЗ о Федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов
2012*
2013*
2014*
446,2
394,3
398,2
375,1
366,4
331,9
953,4
27,4
969,2 1 000,2
26,9
34,7
58,8
47,7
43,7
2 820,9 3 083,5 3 060,3
71,1
70,4
70,5
900,5
888,4
889,1
25,4
22,9
23,2
192,9
177,9
176,3
85,7
85,2
84,0
22,7
23,5
24,3
47,8
45,0
33,8
Мф]
II . Инновационное развитие и модернизация экономики
14 Развитие науки и технологий
Минобрнауки России
15 Экономическое развитие и инновационная
Минэкономразвития России
экономика
16 Развитие промышленности и повышение её
Минпромторг России
конкурентоспособности
17 Развитие авиационной промышленности
Минпромторг России
18 Развитие судостроительной промышленности
Минпромторг России
19 Развитие электронной и радиоэлектронной
Минпромторг России
промышленности
20 Развитие фармацевтической и медицинской
Минпромторг России
промышленности
21 Космическая деятельность России
Роскосмос
22 Развитие атомного энергопромышленного
Росатом
комплекса
23 Информационное общество (2011-2020 годы)
Минкомсвязь России
24 Развитие транспортной системы
Минтранс России
25 Государственная программа развития сельского
хозяйства и регулирования рынков
Минсельхоз России
сельскохозяйственной продукции, сырья и
продовольствия
26 Развитие рыбохозяйственного комплекса
Минсельхоз России
27 Развитие внешнеэкономической деятельности
Минэкономразвития России
28 Воспроизводство и использование природных
Минприроды России
ресурсов
29 Развитие лесного хозяйства
Минприроды России
30 Энергоэффективность и развитие энергетики
Минэнерго России
ФЗ о Федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов
17
млрд. руб.
2012*
146,3
2013*
126,0
2014*
84,7
150,7
111,6
109,1
58,4
47,8
32,6
57,5
22,3
56,3
23,5
42,1
22,3
25,6
19,4
16,5
9,1
15,8
17,5
148,1
170,2
180,2
112,5
121,9
126,3
131,5
650,9
120,9
658,6
112,4
656,5
163,9
152,5
154,0
12,3
71,6
10,0
68,7
10,2
68,0
54,3
66,2
74,0
27,3
25,0
29,5
9,3
30,5
8,7
Мф]
18
млрд. руб.
III. Обеспечение национальной безопасности
2012*
2013*
2014*
1 049,8
7,2
1 046,3
6,8
1 028,5
5,9
Минрегион России
147,8
79,7
26,7
Мин. развития ДВ
71,8
46,9
16,7
Минрегион России
31,9
12,5
5,0
502,5
476,7
467,4
22,7
21,9
21,1
31
Обеспечение обороноспособности страны
Минобороны России
32
Обеспечение государственной безопасности
ФСБ России
IV. Сбалансированное региональное развитие
Региональная политика и федеративные
отношения
Социально-экономическое развитие Дальнего
34
Востока и Байкальского региона
Развитие Северо-Кавказского федерального
35
округа
Создание условий для эффективного и
ответственного управления региональными и
35” муниципальными финансами, повышения
устойчивости бюджетов субъектов Российской
Федерации
V. Эффективное государство
33
Минфин России
37
Управление федеральным имуществом
Минэкономразвития
России
38
Управление государственными финансами и
государственным долгом
Минфин России
726,4
1 076,5
1 273,0
39
Развитие финансовых и страховых рынков,
создание международного финансового центра
Минфин России
2,8
3,1
1,8
40
Внешнеполитическая деятельность
МИД России
58,9
237,5
54,5
236,0
54,7
241,0
41 Юстиция
Минюст России
* ФЗ о Федеральном бюджете на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов
Мф]
Последовательность перехода
к программному бюджету

В 2012 году принятие поправок к БК (в силу – с 01.01.14)
 Для федерального бюджета – обязательность
формата, для региональных и местных – право выбора
программного
 С 2014 года – введение для всех бюджетов новых видов расходов
(рекомендуется – с 2013 года)
 В 2012 году формирование долгосрочной бюджетной стратегии до
2020 года
 В 2012 году – начале 2013 году формирование и утверждение
государственных программ
 В 2012 году – аналитическое распределение ассигнований
федерального бюджета по госпрограммам, подпрограммам (ФЦП) и
основным мероприятиям (ВЦП) – «переходник» для программной
классификации
Мф]
20
Проблемы формирования федерального
бюджета в программном формате
Проблемы построения
бюджетной классификации
Проблемы формирования
проектов государственных программ
Российской Федерации
и их утверждения
06.05.2016