Заключение независимого эксперта Клёцкина А. В. по

Главе г. Владивостока
Пушкареву И.С.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам независимой антикоррупционной экспертизы
Мною, Клёцкиным Алексеем Викторовичем, аккредитованным в
качестве
независимого
эксперта
антикоррупционной
экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовыхактов
распоряжением Минюста России от 21.12.2011 №2875-р, в соответствии со
статьей 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ
«Обантикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектовнормативных
правовых
актов»,
пунктом
4
Правил
проведенияантикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектовнормативных правовых актов, утвержденных постановлением
ПравительстваРоссийской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96, проведена
антикоррупционнаяэкспертиза Положения о порядке организации и
проведения массовых мероприятий на территории Владивостокского
городского округа, утвержденного постановлением главы г. Владивостока
от 05.03.2010 № 206 (далее – Положение).
В представленном Положении выявлены следующие коррупциогенные
факторы.
Коррупциогенный фактор, предусмотренный пунктом «д»части 3
Правил проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных
постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96
(далее - Правила проведения антикоррупционной экспертизы): принятие
нормативного правового акта за пределами компетенции - нарушение
компетенции органов государственной власти или органов местного
самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых
актов.
Содержится в Положении в целом, то есть в разделе 1 (пункты 1.1.1.4.), разделе 2 (пункты 2.1.-2.6.), разделе 3 (пункты 3.1.-3.5.).
Представленное на экспертизу Положение устанавливает процедуру
обязательного получения согласования администрации г. Владивостока для
проведения на территории городского округа культурно-просветительских,
театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий.
Так, в соответствии с установленным разделом 2 Положения порядком
(пункты 2.1. – 2.4.), для получения согласования проведения массового
мероприятия, организатор массового мероприятия представляет в
администрацию г. Владивостока не позднее чем за тридцать дней до даты
2
проведения планируемого массового мероприятия заявление, с приложением
следующих документов:
1) для юридических лиц - копии учредительных документов и
свидетельства о регистрации;
2) для индивидуальных предпринимателей - копия свидетельства о
регистрации;
3) для физических лиц - копия паспорта;
4) программа (сценарий) массового мероприятия;
5) письменное согласование с УВД по городу Владивостоку об
обеспечении общественного порядка и безопасности граждан при
проведении массового мероприятия;
6) информация об условиях организационного, технического и иного
обеспечения проведения массового мероприятия.
По результатам рассмотрения такого заявления уполномоченный орган
принимает решение о согласовании проведения массового мероприятия либо
об отказе в его проведении.
Организация и проведение массовых мероприятий без письменного
согласования уполномоченного органа, назначенного главой г. Владивостока,
прямо запрещены пунктом 3.5. Положения.
В соответствии с частью 1 статьи 36 Федерального закона от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» (далее – федеральный закон № 131-ФЗ), глава
муниципального образования является высшим должностным лицом
муниципального образования и наделяется уставом муниципального
образования в соответствии с настоящей статьей собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения.
Уставом г. Владивостока (часть 4 статьи 27, абз. 3 части 1 статьи 28)
главе г. Владивостока предоставлено право принятия правовых актов только
в пределах своих полномочий.
В тоже время, полномочия по введениюи определению порядка
осуществлениятакой процедуры, как согласование проведения культурнопросветительских, театрально-зрелищных и спортивных мероприятий,
действующим федеральным и краевым законодательством ни органам
местного самоуправления в целом, ни главе г. Владивостока в частности, не
предоставлены. Федеральный закон № 131-ФЗ такого вопроса местного
значения не содержит.
Напротив, данная сфера правового регулирования отнесена к предмету
ведения Российской Федерации.
Статьей 31 Конституции Российской Федерации прямо закреплено
право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия,
проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование.
При этом Конституция РФ не содержит ограничений данного права в
зависимости от его целей – собираются ли граждане для проведения
спортивного, культурного, просветительского, либо иного мероприятия.
3
Исходя из закрепленных частью 3 статьи 55 Конституции РФ
положений, права и свободы человека и гражданина могут быть
ограничены только федеральным закономи только в той мере, в какой это
необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности,
здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны
страны и безопасности государства.
И если в отношении права гражданпроводить собрания, митинги и
демонстрации, шествия и пикетирование принят соответствующий
федеральный закон, регламентирующий порядок его осуществления
(федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), то в отношении права
граждан собираться мирно, без оружия для иных целей, такого федерального
закона нет. Соответственно и отсутствуют какие-либо ограничения
реализации данного конституционного права, кроме оговоренных
Конституцией РФ – собрание должно носить мирный характер, и проходить
без оружия.
Приняв анализируемое Положение глава г. Владивостока не только
вышел за пределы своих полномочий, определенных Федеральным законом
№ 131-ФЗ, но и вмешался в компетенцию федерального законодателя.
Таким образом, Положение содержит еще один коррупциогенный
фактор - предусмотренный пунктом «е» части 3 Правил проведения
антикоррупционной экспертизы: заполнение законодательных пробелов при
помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации
соответствующих полномочий – установление общеобязательных правил
поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона.
Выделить конкретные пункты и разделы, содержащие данный
коррупциогенный фактор, не представляется возможным, так как они
содержаться в Положении в целом.
Следует также отметить, что не соответствуют требованиям
действующего законодательства подпункт 5 пункта 2.2. Положения,
предусматривающий получение письменного согласования с УВД по г.
Владивостоку об обеспечении общественного порядка и безопасности
граждан при проведении массового мероприятия, поскольку Федеральный
закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» полномочий полиции по выдаче
таких согласований не содержит.
Кроме того, отсутствие оснований для выдачи или отказа в выдаче
такого согласования, порядка рассмотрения обращения о согласовании (либо
ссылки на правовой акт их устанавливающий), образует коррупциогенный
фактор, предусмотренный пунктом «ж» части 3 Правил проведения
антикоррупционной
экспертизы:
отсутствие
или
неполнота
административных процедур – отсутствие порядка совершения органами
государственной власти или органами местного самоуправления (их
должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов
такого порядка.
4
Пункт 3.3. Положения противоречит установленному статьей 1
Гражданского кодекса Российской Федерации принципу свободы договора,
поскольку обязывает организаторов массового мероприятия в обязательном
порядке заключить соответствующие договоры с предприятиями,
организациями, учреждениями на выполнение работ по обеспечению
санитарных норм и правил, пожарной безопасности, оказанию первой
медицинской помощи, выполнению иных организационных мероприятий.
При этом не учитывается, что перечисленные в Положении работы
могут быть выполнены организаторами массового мероприятия
самостоятельно, без заключения каких-либо договоров, либо осуществлены
соответствующими специализированными службами на бездоговорной
основе (например, органами гос. пож. надзора, службой скорой медицинской
помощи и т.п.).
В
данном
пункте
содержится
коррупциогенный
фактор,
предусмотренный
пунктом
«а»
части
4
Правил
проведения
антикоррупционной экспертизы: наличие завышенных требований к лицу,
предъявляемых для реализации принадлежащего ему права – установление
неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к
гражданам и организациям.
Противоречат закону и пункты 1.1., 3.1. Положения в той части, в
которой ими устанавливается порядок осуществления рекламных
мероприятий, так как в соответствии с Федеральным законом от 13.03.2006
№ 38-ФЗ «О рекламе» законодательство о рекламе не может регулироваться
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Данная
сфера правоотношений отнесена к компетенции федерального законодателя.
Таким образом, в указанном пункте содержится коррупциогенный
фактор, предусмотренный пунктом «д» части 3 Правил проведения
антикоррупционной экспертизы: принятие нормативного правового акта за
пределами компетенции - нарушение компетенции органов государственной
власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при
принятии нормативных правовых актов.
В целях устранения выявленных коррупциогенных факторов
предлагается отменить Положении о порядке организации и проведения
массовых мероприятий на территории Владивостокского городского округа,
утвержденное постановлением главы г. Владивостока от 05.03.2010 № 206.
На основании части 3 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г.
№ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов», прошу мотивированный ответ по
результатам
рассмотрения настоящего заключения направить в
тридцатидневный срок со дня его получения по адресу:692806, Приморский
край, г. Большой Камень, ул. Приморского Комсомола, д. 41, кв. 24.
13 августа 2012 года
А.В. Клёцкин