Правовое регулирование закупок организациями оборонно

Документ предоставлен КонсультантПлюс
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАКУПОК ОРГАНИЗАЦИЯМИ
ОБОРОННО-ПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА ТОВАРОВ, РАБОТ И УСЛУГ
ДЛЯ ВЫПОЛНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБОРОННОГО ЗАКАЗА
Е.А. СВИНИНЫХ
Свининых Евгений Анатольевич, кандидат юридических наук, доцент, Московский
пограничный институт ФСБ России.
В статье рассмотрены особенности правового регулирования закупок организациями
оборонно-промышленного комплекса товаров, работ и услуг для выполнения государственного
оборонного заказа. Автор указывает на чрезмерно широкую свободу усмотрения организаций
ОПК при закупках необходимой им продукции и делает предложения по совершенствованию
законодательства в части ограничения этой свободы.
Ключевые слова: корпоративные закупки; государственный оборонный заказ; обороннопромышленный комплекс; продукция военного назначения.
Legal regulation of military-industrial complex corporations' procurement activity
E.A. Svininykh
Svininykh Eugeniy Anatolyevich, candidate of legal sciences, associate professor, Moscow Border
Institute of the FSB of Russia.
The special features of legal regulation of military-industrial complex corporations' procurement
activity are observed. The author specifies excessive discretion of state-owned corporations and their
affiliated companies in purchasing of goods, works and services. Some proposals are made in order to
limit this discretion.
Key words: corporate procurement; defense procurement and acquisition; military-industrial
complex; products of military purpose.
В российском законодательстве отсутствует универсальное определение понятия
"организация оборонно-промышленного комплекса". Между тем указанное понятие активно
используется как в нормативных правовых актах, так и различных официальных документах <1>. В
данной статье под организациями оборонно-промышленного комплекса (далее - организации
ОПК) будут пониматься производственные, научно-производственные, научно-исследовательские,
проектно-конструкторские, испытательные и другие организации, осуществляющие работы по
обеспечению выполнения государственного оборонного заказа (абз. 3 п. 1 ст. 190 Федерального
закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <2>).
-------------------------------<1> См., например: ч. 13 ст. 5 Федерального закона от 24 ноября 2008 г. N 204-ФЗ "О
федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" (Собр.
законодательства Российской Федерации. 2008. N 48. Ст. 5499; 2009. N 18 (ч. 1), ст. 2156);
Постановление Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2004 г. N 96 "О сводном
реестре организаций оборонно-промышленного комплекса" (Собр. законодательства Российской
Федерации. 2004. N 9. Ст. 781); Программа антикризисных мер Правительства Российской
Федерации на 2009 г. (утв. Правительством Российской Федерации) [Электронный ресурс].
Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы "КонсультантПлюс".
<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 43. Ст. 4190.
Закупки товаров, работ, услуг, необходимых для выполнения государственного оборонного
заказа (далее - ГОЗ), осуществляются подавляющим большинством организаций ОПК в
соответствии с требованиями Федерального закона N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг
отдельными видами юридических лиц" <3> (далее - Закон N 223-ФЗ). Это связано с тем, что
организациями ОПК, как правило, являются юридические лица, указанные в ч. 2 ст. 1 Закона N
223-ФЗ. Данный факт объясняется проводимым государством реформированием в сфере ОПК.
Суть реформы состоит в формировании в указанной сфере интегрированных структур (холдингов)
(далее - ИС). Начало этому процессу было положено принятием Федеральной целевой программы
"Реформирование и развитие оборонно-промышленного комплекса (2002 - 2006 гг.)".
Формирование ИС осуществляется путем внесения принадлежащих Российской Федерации
пакетов акций хозяйственных обществ в уставные капиталы холдинговых компаний с
одновременным увеличением доли участия государства в уставных капиталах этих компаний <4>.
Примерами таких холдинговых компаний являются ОАО "Концерн ПВО "Алмаз-Антей", ОАО
"Объединенная авиастроительная корпорация" (далее - ОАК), Государственная корпорация
"Росатом" и др. Помимо холдинговых компаний, в состав ИС входят, например, организации,
осуществляющие производство финальной продукции - вооружения и военной техники,
организации-комплектаторы, осуществляющие выпуск необходимых для производства
финальной продукции комплектующих изделий. Планируется формирование порядка 70 ИС, в
которых к 2015 г. будет сосредоточен практически весь основной объем продукции ОПК <5>.
-------------------------------<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 30 (ч. 1). Ст. 4571.
<4> См.: Об утверждении Методических рекомендаций по созданию интегрированных
структур в оборонно-промышленном комплексе: Приказ Минпромэнерго России от 11 октября
2007 г. N 426 [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой
системы "КонсультантПлюс".
<5> См.: Караваев И.Е. Об основных аспектах влияния реформирования и развития ОПК на
обеспечение
национальной
безопасности
[Электронный
ресурс]
URL:
http://рспп.рф/viewpoint/view/37 (16.04.2014).
Ключевой целью создания ИС является проведение единой экономической политики всех ее
участников в соответствующей отрасли. Через головные организации ИС, с ориентацией на
конечный результат, планируется "размещать выделяемые из федерального бюджета
финансовые средства" <6>.
-------------------------------<6> См.: О состоянии законодательства, регулирующего деятельность обороннопромышленного комплекса Российской Федерации: Доклад экспертного совета по проблемам
законодательного обеспечения развития оборонно-промышленного комплекса при Председателе
Совета Федерации Федер. Собрания Российской Федерации. М., 2012. С. 59.
На оплату поставок продукции по ГОЗ выделяются значительные объемы бюджетных
ассигнований, что актуализирует вопрос повышения эффективности расходования бюджетных
средств. Данный вопрос может быть решен только при условии осуществления государством
контроля за выполнением заданий, которые принимаются в рамках ГОЗ. В этих целях в
Федеральном законе N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <7> (далее - Закон N 275ФЗ) установлена обязанность организации ОПК - головного исполнителя поставок продукции по
ГОЗ (далее - головной исполнитель) расходовать финансовые средства, выплачиваемые ему
государственным заказчиком, только на выполнение ГОЗ и авансирование соответствующих работ
(ч. 3 ст. 12 Закона N 275-ФЗ), а также осуществлять раздельный учет результатов финансовохозяйственной деятельности по каждому государственному контракту (п. 7 ч. 1 ст. 8 Закона N 275ФЗ).
-------------------------------<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7600.
Закон N 275-ФЗ (п. 5 - 6 ч. 2 ст. 8) устанавливает специальные обязанности и для
исполнителей, участвующих в поставках продукции по ГОЗ (далее - исполнители), т.е. организаций
ОПК, заключивших с головным исполнителем или другим исполнителем контракт на поставки
необходимой головному исполнителю (исполнителю) для выполнения ГОЗ продукции.
Исполнители обязаны осуществлять раздельный учет результатов финансово-хозяйственной
деятельности по каждому контракту, а также представлять по запросу головного исполнителя
информацию о затратах по исполненным контрактам.
В зависимости от сложности производимой по ГОЗ продукции количество привлекаемых для
ее производства исполнителей может отличаться. По наиболее сложным образцам продукции
исполнители могут выстраиваться в достаточно длинную производственную цепочку, каждое
звено в которой осуществляет закупку у следующего за ним звена. Предложение о внесении
изменений в действующее законодательство, которые бы позволили указывать в качестве
головных исполнителей только холдинговые компании ИС, а не организации-производители
финальной продукции <8>, является, на наш взгляд, крайне сомнительным. При таком подходе
холдинговые компании вследствие отсутствия у них производственных мощностей будут
выступать в качестве промежуточного звена между государственным заказчиком ГОЗ и
непосредственными исполнителями. Как показала практика, со стороны холдинговых компаний
имеют место серьезные злоупотребления при определении ими размера своего вознаграждения
за такое "посредничество", выплачиваемого им непосредственными исполнителями ГОЗ.
Например, Генеральной прокуратурой Российской Федерации был выявлен факт "перепоручения"
ОАК другим организациям своих обязанностей по государственному контракту на разработку
крыла из композиционных материалов, заключенному с Минпромторгом России. При этом
полученное ОАК вознаграждение за оказанные "посреднические услуги" составило 138 млн. руб.
<9>.
-------------------------------<8> См.: О состоянии законодательства, регулирующего деятельность обороннопромышленного комплекса Российской Федерации. С. 54.
<9> См.: Божьева О. Воздушная тревога России // Московский комсомолец. 17 февр. 2014 г.
С. 1.
Одной из особенностей закупок, осуществляемых головным исполнителем, является то, что
контроль за исполнением контракта исполнителем вправе осуществлять не только головной
исполнитель, но и государственный заказчик ГОЗ и Рособоронзаказ. Исполнитель обязан
обеспечить осуществление контроля Рособоронзаказом в силу прямого предписания Закона N
275-ФЗ (п. 4 ч. 2 ст. 8). Что касается государственного заказчика ГОЗ, то он имеет право контроля
только в том случае, если положение об этом было включено как в государственный контракт с
головным исполнителем, так и в контракт с исполнителем. Государственный заказчик может
осуществлять контроль за исполнением контракта исполнителем с помощью военных
представительств <10>.
-------------------------------<10> См.: О военных представительствах Министерства обороны Российской Федерации:
Постановление Правительства Российской Федерации от 11 августа 1995 г. N 804 // Собр.
законодательства Российской Федерации. 1999. N 22. Ст. 2766.
В связи с тем, что большинство организаций ОПК функционируют в форме акционерных
обществ и входят в холдинг, во главе которого находится либо акционерное общество с участием
Российской Федерации, либо государственная корпорация, обратим внимание на позицию К.В.
Кичика, который считает необходимым в целях повышения уровня "прозрачности" закупок
частных коммерческих организаций с государственным участием наделить последние статусом
государственных заказчиков <11>.
-------------------------------<11> См.: Кичик К.В. Законодательство России о государственных (муниципальных) закупках:
состояние и перспективы // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и
за рубежом". 2012. N 1.
На наш взгляд, идея К.В. Кичика трудноосуществима из-за обязательства Российской
Федерации, принятого ею в ходе переговоров о вступлении в ВТО. В частности, Российская
Федерация обязалась, что осуществляемые как государственными предприятиями, так и
предприятиями, контролируемыми государством, закупки товаров и услуг, приобретаемых в
целях коммерческой перепродажи или использования для производства товаров и оказания услуг
для коммерческой продажи, не будут рассматриваться как "государственные закупки" по смыслу
ст. III, 8(a) ГАТТ 1994 г. и ст. XIII, 1 ГАТС <12>, обязывающих членов ВТО предоставлять
иностранным товарам национальный режим. Наделение частных коммерческих организаций с
государственным участием статусом государственных заказчиков может привести к нарушению
Российской Федерацией своего обязательства в результате необходимости соблюдения
указанными организациями запрета на допуск продукции из иностранных государств при
осуществлении государственными заказчиками закупок (ч. 3 ст. 14 Федерального закона N 44-ФЗ
"О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд") <13>.
-------------------------------<12> См.: п. 1137 Доклада Рабочей группы по присоединению Российской Федерации к
Всемирной торговой организации N WT/ACC/RUS/70; WT/MIN(11)/2 [Электронный ресурс] URL:
https://docs.wto.org/dol2fe/Pages/FE_Search/DDFDocuments/95157/T/WT/MIN11/2.doc (16.04.2014).
<13> Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 14. Ст. 1652.
По вышеуказанной причине считаем более перспективным законодательное сужение
свободы усмотрения организаций ОПК, осуществляющих закупки по Закону N 223-ФЗ. Отмечаемая
К.В. Кичиком высокая степень самостоятельности заказчиков по Закону N 223-ФЗ в вопросах
формирования норм положений о закупках <14> зачастую не позволяет достичь такой цели
регулирования Закона N 223-ФЗ, как предотвращение коррупции. Не достигается и другая
заявленная цель регулирования Закона N 223-ФЗ - эффективное использование денежных
средств. Примером тому могут служить результаты проверки Генеральной прокуратурой
Российской Федерации исполнения законодательства в ОАК за 2013 г. Так, в ходе проверки были
выявлены факты заключения ОАК пяти договоров на сумму свыше 3 млрд. руб. с хозяйственным
обществом, не отвечающим квалификационным требованиям (отсутствовал необходимый
комплекс производственных мощностей и штат работников) и фактически выступающим в
качестве посредника. В другом случае ОАК в качестве заказчика заключило договор на
выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ с организацией,
зарегистрированной в жилой квартире и неспособной исполнить принятые на себя договорные
обязательства <15>.
-------------------------------<14> См.: Кичик К.В. Проблемы формирования законодательства России о "корпоративных
закупках" // Лекции по предпринимательскому праву. Новое в правовом регулировании бизнеса /
Отв. ред. Е.П. Губин, Е.Б. Лаутс. М., 2013. С. 107.
<15> См.: Воздушная тревога России. С. 1.
При корректировке положений Закона N 223-ФЗ следует не допустить бездумного
"насаждения" сложных закупочных процедур. Так, отдельные специалисты выступают за
"расширение практики конкурсного размещения заказов на всех уровнях кооперации
разработчиков вооружения и военной техники" <16>. При этом, однако, не упоминается о
сопутствующем проведению конкурсов увеличении сроков определения поставщиков
(подрядчиков, контрагентов), что, в свою очередь, сокращает сроки на исполнение обязательств
по государственному контракту по ГОЗ. Проблема исполнения контрактных обязательств в
надлежащий срок может усугубляться несвоевременным размещением ГОЗ. Наиболее
критичными в этом плане являются задания ГОЗ на поставку в текущем году продукции,
технологический цикл изготовления которой составляет 6 - 9 месяцев.
-------------------------------<16> См.: О состоянии законодательства, регулирующего деятельность обороннопромышленного комплекса Российской Федерации. С. 23.
Отдельного внимания заслуживает вопрос обеспечения баланса между информационной
открытостью закупок, осуществляемых организациями ОПК по Закону N 223-ФЗ, и защитой
государственной тайны.
По мнению представителей организаций ОПК, допустима ситуация, при которой
размещение в единой информационной системе (далее - ЕИС) сведений об осуществлении
нескольких взаимосвязанных закупок будет приводить к раскрытию состава изделия военного
назначения, порядка и стоимости его изготовления. Между тем заказчики по Закону 223-ФЗ
обязаны размещать такие сведения в ЕИС, т.к. сведения об осуществлении каждой из числа
взаимосвязанных закупок в отдельности не относятся к сведениям, составляющим
государственную тайну <17>.
-------------------------------<17> См.: Резолюция Первой Всероссийской конференции "Закупки в обороннопромышленном комплексе" (Москва, 21 нояб. 2013 г.). С. 5 - 6 [Электронный ресурс] URL:
http://zakupki-opk.ru/images/Resoltion.pdf (20.03.2014).
Исходя из вышеизложенного, предлагаем расширить предусмотренный в ч. 16 ст. 4 Закона N
223-ФЗ перечень случаев, когда Правительство Российской Федерации вправе принять решение о
неразмещении в ЕИС сведений об осуществлении закупок товаров, работ, услуг. Необходимо
включить в этот перечень взаимосвязанные закупки, сведения о каждой из которых в отдельности
не составляют государственную тайну, но в совокупности позволяют определить состав продукции
военного назначения, порядок и стоимость ее изготовления.
Литература
1. Кичик К.В. Законодательство России о государственных (муниципальных) закупках:
состояние и перспективы // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и
за рубежом". 2012. N 1.
2. Кичик К.В. Проблемы формирования законодательства России о "корпоративных
закупках" // Лекции по предпринимательскому праву. Новое в правовом регулировании бизнеса /
Отв. ред. Е.П. Губин, Е.Б. Лаутс. М., 2013.
3. О состоянии законодательства, регулирующего деятельность оборонно-промышленного
комплекса Российской Федерации: Доклад экспертного совета по проблемам законодательного
обеспечения развития оборонно-промышленного комплекса при Председателе Совета
Федерации Федер. Собрания Российской Федерации. М., 2012.