Особенности взаимодействия Центрального банка с системой

ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА С СИСТЕМОЙ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ ФИНАНСОВ
Баранова В.П.,
к.э.н, советник Министерства образования и науки Российской Федерации,
(baranova@mon.gov.ru.)
Основными принципами организации банковской деятельности в Российской Федерации
являются:
- двухуровневая структура (разделение функций центрального банка и всех остальных
банков), которая заключается в том, что Банк России как верхний уровень банковской системы
выполняет функции денежно-кредитного регулирования, банковского надзора
и управления
системой платежей и расчетов в стране. Он может проводить операции, необходимые для
выполнения данных функций только с
российскими и иностранными кредитными
организациями, а также с Правительством Российской Федерации (далее - Правительство РФ),
представительными и исполнительными органами государственной власти
- осуществление банковского регулирования и надзора центральным банком.
центральный банк Российской Федерации (далее - Банк России) является основным
банком первого уровня, главный эмиссионным институтом Российской Федерации, который
разрабатывает и реализует вместе с федеральными органами государственной власти единую
государственную кредитно-денежную политику. Банк России наделён особыми полномочиями, в
частности, правом эмиссии денежных знаков и регулирования деятельности банков. Выполняя
роль главного координирующего и регулирующего органа всей кредитной системы страны
центральный банк РФ, выступает органом экономического управления. Он контролирует
деятельность кредитных организаций, выдаёт и отзывает у них лицензии на осуществление
банковских операций, а уже кредитные организации работают с прочими юридическими и
физическими лицами.
Банк России не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти, имеет
конституционно-правовой статус, обладает особыми функциями государственной власти и
является постоянно действующим органом, поскольку его деятельность не подлежит
прекращению до внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ. Статус, цели
деятельности, функции и полномочия Банка России определяются Федеральным законом от 10
июля 2002 г. №86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации" (далее - ФЗ "О ЦБ РФ") и
другими федеральными законами.
Задачи и функции Банка России устанавливаются не только упомянутым Законом, но и
другими законодательными актами (Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК
РФ), Налоговым кодексом Российской Федерации (далее
- НК РФ), Кодексом об
административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КОАП РФ), Федеральным
законом от 10 декабря 2003 г. №173-ФЗ "О валютном регулировании и валютном контроле"
(далее - Закон "О валютном регулировании и валютном контроле")).
Деятельность Банка России в части регулирования представляет собой часть финансовой
деятельности, направленной на осуществление Банком России функций по планомерному
образованию (формированию, распределению и использованию денежных фондов (финансовых
ресурсов)
в
целях
реализации
задач
социально-экономического
развития,
укрепления
обороноспособности и безопасности страны, поддержания деятельности государственных
органов).1
Деятельность Банка России может быть представлена в виде 4 основных форм (см. рис 1).
Правоустановительная
Правоприменительная форма
(процессуальная) форма
- исполнение законодательных и нормативных правовых
создание
-
правовых
норм,
разработка,
актов с целью применения нормы права (выдача лицензий на
обсуждение и принятие (издание), опубликование и
осуществление
введение в действие правовых актов управления в
правоприменительная деятельность Банка России по осуществлению
соответствии
проверок кредитных организаций). Установлены
правовых
с
актов
Правилами
Банка
подготовки
России,
нормативных
утвержденными
в
банковских
операций
Банком
России,
2 вида процессов
правоприменительной деятельности:
Положении Банка России "О порядке подготовки и
-
юрисдикционный
процесс
(правоприменительная
вступления в силу нормативных актов Банка России"
деятельность юрисдикционногои принудительного характера ЦБ РФ
от 15 сентября 1997 г. №519 и ст. 7ФЗ "О ЦБ РФ".
(производство по делам об административных правонарушениях,
процедуры реализации мер предупредительного, пресекательного,
восстановительного
характера,
мер
финансово-правовой
ответственности) по разрешению споров, реализации санкций и защите
охранительного правоотношения с применением мер государственного
принуждения характера)
- правонаделительный (управленческий) процесс (вид
процессуальной
деятельности,
регламентирующий
правоприменительную, неюрисдикционную деятельность Банка России
по реализации принадлежащей компетенции в банковской сфере,
включающий в себя: регистрационное производство, лицензионноразрешительное
производство,
административно-договорное
производство, процедуру допуска банков в систему страхования
вкладов ).
Регулятивная форма
для
- осуществление контрольно-надзорной деятельности в целях
управления,
защиты прав и свобод граждан и других субъектов права, рассмотрение
обеспечивающего благосостояние государства и общества,
правовых споров в области управления, применение мер правового
реализацию
принуждения к физическим лицам и юридическим лицам, используя
-
создание
Правоохранительная форма
осуществления
необходимых
позитивного
функций
экономического
регулирования,
условий
публичного
Банка
России
строительства,
в
области
государственного
административно-политического
соответствующие средства и методы взаимодействия.
и
социально-культурного развития (анализ деятельности, в
т.ч. анализ финансовой отчетности) кредитных организаций
(банковских
групп)
с
угрожающих
законным
целью
выявления
интересам
их
ситуаций,
вкладчиков
и
кредиторов, а также стабильности банковской системы
Российской Федерации).
1
Ст. 5 Правотворческая и правоприменительная деятельность Банка РоссииФЗ "О ЦБ РФ".
Рис.1 Формы деятельности Банка России
Каждая из представленных на рисунке 1 форм деятельности Банка России взаимосвязана
и взаимозависима с другими формами.
Рассмотрим основные направления деятельности Банка России:
1. Организация на территории России наличного денежного обращения
Банк России уполномочен осуществлять эмиссию наличных денег (без какого-либо
участия других органов государства, устанавливать правила хранения, перевозки и инкассации
наличных денег для кредитных организаций, определять порядок ведения кассовых операций,
устанавливать признаки платежеспособности банкнот и монет Банка России).
2. Проведение денежно-кредитной политики
Основные
направления
денежно-кредитной
политики
Государственная Дума, Банк России использует различные
ежегодно
утверждает
ее инструменты (методы),
закрепленные в статье 35 ФЗ "О ЦБ РФ". Деятельность Банка Росси в основном заключается в
регулировании соответствующей сферы жизни общества. При этом согласно статье 155 БК РФ
Центральный Банк Российской Федерации совместно с Правительством Российской Федерации
разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления
денежно-кредитной политики.
3. Организация безналичных расчетов (координация, регулирование и лицензирование
организации расчетных, в том числе клиринговых систем России, установление правил, форм,
сроков и стандартов
осуществления безналичных расчетов, установление обязательных для
кредитных организаций и банковских групп правил проведения банковских операций,
бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и
предоставления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой
информации,
предусмотренной федеральными законами).
Банк России принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций
и в целях осуществления им контрольных функций, ведет Книгу государственной регистрации
кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление
банковских операций, приостанавливает действие указанных лицензий, отзывает их.
Банк
России
организациями
осуществляет
постоянный
надзор
за
соблюдением
кредитными
и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов
Банка России, устанавливаемых ими обязательных нормативов.
4. Осуществление банковского регулирования и банковского надзора
В соответствии с Законом "О валютном регулировании и валютном контроле" и иными
федеральными законами, например КОАП РФ
Банк России является органом валютного
регулирования (наряду с Правительством РФ) и органом валютного контроля.
-поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и
кредиторов
- проведение проверок кредитных организаций (их филиалов), направление обязательных
для исполнения
предписаний об устранении выявленных в их деятельности нарушений и
применении к кредитным организациям-нарушителям определенных статьей 74 ФЗ "О ЦБ РФ"
мер воздействия.
5.Выполнение внешнеэкономических функций
- представляет интересы России во взаимоотношениях
с центральными банками
иностранных государств, а также в международных банках и иных международно-финансовых
организациях, для чего он наделяется полномочиями запрашивать информацию, касающуюся
вопросов банковского регулирования и надзора, соответствующие органы иностранных
государств
- выдает разрешения на создание кредитных организаций с иностранными инвестициями
и филиалов иностранных банков, а также осуществляет аккредитацию иностранных кредитных
организаций на территории России.
- устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к
рублю.
Следует отметить, что федеральные органы государственной власти осуществляют
координацию деятельности Банка России, а также координацию соответствующих федеральных
министерств и ведомств,ответственных за реализацию правительственной экономической и
денежно-кредитной политики. Среди них: Минэкономразвития Росссии, Минфин России,
Федеральная служба по финансовым рынкам Российской федерации (ФСФР России) за период
деятельности до 1 сентября 2013 г., ФНС России, Федеральная служба по
финансовому
мониторингу (ФСФМ России), Федеральная таможенная служба России, Федеральная
антимонопольная служба России (ФАС России).
Для составления банковской и денежной статистики, составления платежного баланса
Российской Федерации, а также для анализа экономической ситуации в стране Банк России
наделен правом запрашивать и получать необходимую информацию на безвозмездной основе у
федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, юридических лиц
(ст. 57 ФЗ "О ЦБ РФ").
Таблица 1.
Таблица основных направлений взаимодействия центрального банка
с государственными органами
№
Наименование
Основная характеристика направлений взаимодействия
государственного
органа
1.
Министерство финансов
Координация взаимных действий Банка России и Минфина России предусмотрена законодательством
Российской Федерации
Российской Федерации. В частности в ст. 21 ФЗ "О ЦБ РФ").Действующим банковским законодательством
предусмотрено также заключение в необходимых случаях соглашений между Банком России и Минфином
России о проведении операций со средствами федерального бюджета, государственных внебюджетных
фондов, средствами бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также операций по
обслуживанию государственного долга и операций с золотовалютными резервами (ст. 23 ФЗ "О ЦБ РФ").
Минфин России совместно с Банком России осуществляет функции в области денежного обращения,
государственного кредита, в области развития рынка ценных бумаг, валютного регулирования, налоговой
системы. Не случайно в действующем Положении о Минфине установлено, что Минфин России является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной
политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной,
банковской деятельности, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерской отчетности,
производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней и т.п. (п. 1
Положения
о
Министерстве
финансов
Российской
Федерации,
утвержденногоПостановлением
Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329).
Банк России и Минфин России активно взаимодействует в процессе реализации бюджетных отношений.
Единый счет федерального бюджета (единый счет Федерального казначейства) находится в Банке России.
При этом
счета
Федерального
казначейства в Банке России ведутся
на основании договоров,
заключаемых и исполняемых в соответствии с гражданским законодательством России с учетом
особенностей, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации (ст. 244 Бюджетного кодекса
Российской Федерации). Очевидно, что речь идет о безвозмездном обслуживании Банком России
бюджетных счетов. Однако, если применительно к кредитным организациям заключение с Правительством
России гражданско-правовых договоров вполне объяснимо, то применительно к Банку России такой подход
вызывает вопросы. И Банк России, и Правительство
Российской Федерации являются институтами
публично-правовыми, обслуживающими бюджетных счетов является их публично- правовой функцией.
Каким образом публично-правовые
бюджетные правоотношения
конституционных федеральных
государственных органов приобретают гражданско-правовую форму - не ясно. Как представляется,
вышеназванные правоотношения Банка России и Правительства России имеют
публично-правовую
природу и должны реализовываться на основании федерального законодательства, а не на договорной
основе.
Минфин России совместно с Банком России проводит операции по обслуживанию государственного
внутреннего и внешнего долга российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами;
управляет в установленном порядке государственным внутренним и внешним долгом Российской
Федерации, осуществляет
необходимые меры по совершенствованию его структуры и оптимизации
расходов по его обслуживанию; разрабатывает с участием Банка России необходимые меры по
регулированию рынка драгоценных металлов и драгоценных камней в Российской Федерации; проводит с
участием Банка России государственную политику в области эмиссии и размещения государственных
ценных бумаг.
На Банк России возложена функция прогнозирования и организации производства банкнот и монет в целях
организации на территории России наличного денежного обращения (ст. 34 ФЗ "О ЦБ РФ").
По всем направлениям валютного контроля Банк России также осуществляет взаимодействие с Минфином
России и Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, являющейся федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере,
а также функции органа валютного контроля, которым переданы функции упраздненной Федеральной
службы по валютному и экспортному контролю.
2.
Федеральное
В соответствии с действующими правовыми актами осуществляется тесное сотрудничество Банка России с
казначейство Российской
Федеральными казначейством.
Федерации
Следует отметить, что Федеральное казначейство Российской Федерации, являясь федеральным органом
исполнительной власти (федеральной службой), осуществляет в соответствии
с законодательством
Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального
бюджета, кассовому обслуживанию исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,
предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета,
главными распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Федеральное казначейство
осуществляет
свою
деятельность
непосредственно
и
через
свои
территориальные
органы
во
взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,
Банком России,
общественными объединениями и иными организациями. Так, осуществляя свои полномочия в
установленной сфере деятельности Федеральное казначейство открывает в Банке России и кредитных
организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с
законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета
(Положение о Федеральном казначействе, утвержденное Постановлением Правительства Российской
Федерации от 1 декабря 2004 г. №703).
Важное значение имеет организация согласованных действий Банка России и Федерального
казначейства при открытии в Банке России и кредитных организациях счета по учету средств бюджетной
системы Российской Федерации, кассовое обслуживание, исполнения которых в соответствии с настоящим
Кодексом осуществляется Федеральным казначейством, и иные счета для учета средств, предусмотренных
законодательством Российской Федерации, устанавливает режим этих счетов в соответствии с настоящим
Кодексом; направлении в учреждения Банка Российской Федерации и кредитные организации
представлений о приостановлении операций в валюте Российской Федерации по счетам, открытым
бюджетным учреждениям в учреждениях Банка России и кредитных организациях в нарушение
бюджетного законодательства Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов
Российской Федерации и пр (ст. 166.1 БК РФ).
ФЗ "О ЦБ РФ" не предусматривает возможности внесения в Банк России каких-либо
представлений от других государственных органов.
3.
Правительство РФ
Государственная
И Банк России и Правительство РФ обязаны обеспечить согласованные действия, способствующие
Дума
Федерального собрания
эффективной реализации федерального законодательства о противодействии легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма (Федеральный закон от 7 августа
2001 г. №115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и
финансированию терроризма"). В связи с этим Банк России координирует собственную деятельность не
только с Правительством РФ, но и взаимодействует с Федеральной службой по финансовому мониторингу
(Росфинмониторинг, бывший комитет
Российской Федерации по финансовому мониторингу (КФМ
России).
Основные направления денежно-кредитной политики ежегодно утверждает Государственная Дума, Банк
России использует различные
ее инструменты (методы), закрепленные
в статье 35 ФЗ "О ЦБ РФ".
Деятельность Банка Росси в основном заключается в регулировании соответствующей сферы жизни
общества. При этом согласно статье 155 БК РФ Центральный Банк Российской Федерации совместно с
Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные
направления денежно-кредитной политики.
4.
Федеральная служба по
Федеральная служба по финансовому мониторингу является федеральным органом исполнительной власти,
финансовому
осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных
мониторингу
преступным путем, и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики,
нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в этой сфере иных федеральных
органов исполнительной власти. Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет
следующие
полномочия:
взаимодействует
с
Банком
Россиипо
вопросам
установленной
сферы
деятельности; получает, в том числе по запросам от федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и Банка
России информацию по вопросам, отнесенным к сфере ведения Службы (за исключением информации о
частной жизни граждан) (Указ Президента России от 1 ноября 2001 г. №1263 "Об уполномоченном органе
по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем ", Положение
оФедеральной службе по финансовому мониторингу, утверждено Постановлением Правительства
Российской Федерации от 23 июня 2004 г. №307).
Согласно федеральному законодательству порядок направления ФСФМ России запросов о предоставлении
информации как в отношении операций, подлежащих обязательному контролю, так и в отношении иных
операций определяется Правительством РФ по согласованию с Банком России. Правила внутреннего
контроля в кредитных и иных организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или
иным имуществом, также разрабатывается с учетом рекомендаций, утверждаемых Правительством РФ, а
для кредитных организаций - Банком России. Если у работников организации, осуществляющей операции с
денежными средствами или иным имуществом, при осуществлении внутреннего контроля возникают
подозрения, что какие-либо операции осуществляются в целях легализации (отмывания) доходов,
полученных преступным путем, или финансирования терроризма, эта организация обязана направлять в
уполномоченный орган сведения о таких операциях. При этом порядок предоставления информации в
уполномоченный орган устанавливается Правительством РФ, а в отношении кредитных организаций Банком России (ст. 7 Федерального закона "О противодействии легализации
(отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма").
ФСФМ России для выполнения своих задач и функций вправе запрашивать в установленном порядке у
федеральных органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления и
Банка России информацию по вопросам, относящимся к ее ведению.
В связи с упомянутыми выше требованиями федерального законодательства в Положении о ФСФМ России
установлено, что это государственный орган осуществляет взаимодействие с Банком России в сфере
противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма. Кроме того, ФСФМ России обобщает практику применения законодательства России в сфере
противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма на основании информации, получаемой от федеральных органов исполнительной власти, Банка
России и иных организаций, а также разрабатывает и вносит в Правительство РФ предложения по его
совершенствованию.
Рассмотренные направления деятельности центрального банка РФ позволяют выделить
как основные
формы его взаимодействия с системой государственных финансов, так и
воздействия на банковскую деятельность в Российской Федерации.
Список использованной литературы
1. Ю.В.Корнеев, Правовое регулирование банковской деятельности в Российской
Федерации.
Роль
взаимодействия
Центрального
банка
и
Государственной
Думы
в
законотворческом процессе/Молодой ученый.-2014 г.-№1- С. 233-236.
2. С.В. Шеремета, Центральный банк РФ. Его функции и политика/Сборник научных
трудов профессорско-преподавательского состава по итогам отчетов кафедр по НИР за 2012 г.,
Вып.7.
3. С.В. Шеремета, Л.А. Кочемайкина. Центральный банк РФ. Его функции иполитика
/Инновационное образование и экономика,2012 г. №11(22), стр. 7-11.
4. М.О. Терсакова, М.К. Гевенян. Актуальные проблемы валютного регулирования и
валютного контроля/Экономика и управление: анализ тенденций и перспектив развития, 2012 г.,
№2-2, с.89-97
5. Р.В. Ткаченко. Что год грядущий готовит финансовому сектору страны?/ Журнал
"Современная наука".
6. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ "О Центральном банке Российской
Федерации".
7.Федеральный Закон от 10 декабря 2003 г. №173-ФЗ "О валютном регулировании и
валютном контроле".
8. Положении Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных
актов Банка России" от 15 сентября 1997 г. №519.
9. Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденное
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329.
10.
Положение
о
Федеральном
казначействе,
утвержденное
Постановлением
Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. №703.
11. Указ Президента России от 1 ноября 2001 г. №1263 "Об уполномоченном органе по
противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем ".
12. Положение
о Федеральной службе по финансовому мониторингу, утвержденное
Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2004 г. №307.
13. Официальный сайт ЦБ РФ. http://www.cbr.ru//
13. Официальный сайт Научно-практического и учебно-познавательного портала РФБС.
http://www.rfbs.ru//