Снежана Литвинова, МГЮА МДФ

Снежана Литвинова, МГЮА МДФ
К вопросу о природе Европейского союза
Европейский союз уникален по своей природе.
С одной стороны, каждое из Европейских сообществ и Европейский Союз были созданы в
соответствии с договорами, заключенными несколькими государствами. Однако договоры
об учреждении Европейских сообществ и Европейского союза существенно отличаются
от большинства существующих международных договоров, соглашений, конвенций.
Как следует из Договора об учреждении Европейского Сообщества (1957 г.), задачей
создания Сообщества является, прежде всего, достижение экономического и социального
благополучия в каждом из государств-членов Сообщества (преамбула, ст. 2, абз. 4 ст. 182).
В преамбуле договора указано, что обеспечить гармоничное развитие экономики,
экономический и социальный прогресс может единство в развитии экономики,
уменьшение разрыва между различными районами, то есть объединение государствчленов Сообщества. Объединение государств-членов предполагает осуществление общей
политики и деятельности (ст. 2 Договора об учреждении Европейского сообщества).
Казалось бы, целью любого международного договора (соглашения, конвенции) является
обеспечение благоденствия государств - сторон договора. Кроме того, как правило,
международные договоры предусматривают координацию действий сторон по отдельным
вопросам, регулируемым договором.
Существенное различие состоит в том, что ст. 2 Договора об учреждении Европейского
Сообщества предусматривает осуществление общей политики и деятельности не
государствами-членами, а Сообществом в целом через свои институты.
В некоторых международных договорах также предусматривается создание органов,
действующих на основании того или иного международного договора для выполнения
предусмотренных договором целей (органы ООН, Совета Европы), они, как правило,
осуществляют лишь общую координацию деятельности государств-участников договора;
решения таких органов в основном носят рекомендательный характер. Обязательными,
например, являются решения по конкретному делу Международного суда (в соответствии
с Уставом ООН, Статутом Международного суда), некоторые предписания Совета
Безопасности ООН по вопросам международной безопасности (ст. 41, 42 и др. Устава
ООН). Решения органов ООН, Совета Европы адресованы соответствующим
государствам, а не отдельным государственным органам, юридическим и физическим
лицам (несмотря на то, что, например, ООН учреждена “народами” через
“соответствующих представителей” - преамбула Устава ООН).
Институты Европейского Союза могут издавать различного рода властные предписания,
адресованные не только государствам-членам, но и предприятиям, учреждениям,
организациям (юридическим лицам) и физическим лицам, располагающимся на
территории государств-членов.
Признав полномочия Союза издавать имеющие обязательную силу властные предписания,
заключать международные договоры, представлять народы государств-членов во
взаимоотношениях с третьими странами, государства-члены передали Союзу часть своего
государственного суверенитета.
Таким образом, в отличие от других международных договоров и соглашений, договоры
об учреждении Европейских сообществ и Европейского союза установили особый
правовой режим, характеризующийся следующими чертами:




возможность единообразного регулирования общественных отношений на
территориях государств-членов;
широкий круг вопросов, по которым могут издаваться властные предписания;
обособленный аппарат управления Союзом;
возможность представлять интересы народов государств-членов в отношениях с
другими (третьими) государствами и международными организациями.
Все перечисленные черты, как и некоторые другие (например, единое гражданство,
единая валюта) характеризуют государство, а не международную организацию.
Нормы учредительных документов предусматривают гарантии территориальной
целостности Европейского Союза. Внутри Сообщества гарантируется свободное
движение лиц, услуг и капиталов, гарантируется свобода жительства и экономической
деятельности (раздел III Договора об образовании Европейского Сообщества);
предусмотрена отмена всех видов контроля за передвижением физических лиц через
внутренние границы Союза, общие условия пересечения внешних границ Сообщества
гражданами третьих стран, установление которых предусмотрено в ст. 62 Договора об
учреждении Европейского Сообщества.
Единое экономическое пространство Союза обеспечивают нормы Договора об
учреждении Европейского Сообщества, предусматривающие запрещение таможенных
пошлин между государствами-членами, устанавливающие общий таможенный тариф в
отношениях с третьими странами (ст. 3, 23); запрещение количественных ограничений
между государствами-членами на импорт и экспорт (ст. 3, 28, 29), общую торговую
политику (ст. 3), создание внутреннего рынка Союза (ст.3, раздел III части 3) и др.
В соответствии со ст. 268 – 280 Договора Европейский Союз имеет общий бюджет.
Гарантией территориального и экономического единства Союза является единая правовая
система, предусматривающая как сближение национального законодательства государствчленов (ст. 3, 94 Договора об учреждении Европейского Сообщества), так и обязательное
правовое регулирование, осуществляемое Европейским парламентом (ст. 192), Советом
(ст. 202), Комиссией (ст. 211) и другими институтами и органами. На основании ст. 249
Договора издаваемые указанными органами акты являются обязательными. В
соответствии со ст. 220, 230 – 243 Договора обязательными являются также решения
Суда.
Но, вероятно, Европейский союз не может быть назван единым государством.
В частности, полномочия Европейского Союза по регулированию отношений внутри
Союза и поддержание отношений с третьими государствами Союз может осуществлять
только по вопросам, прямо указанным в учредительных документах. Все остальные
полномочия государства-члены осуществляют самостоятельно.
Вероятно, здесь можно провести параллели с федеративной формой территориального
государственного устройства, когда предусмотрен круг вопросов, регулирование которых
отнесено к компетенции (предметам ведения) федерации, и вопросы, регулирование
которых возможно исключительно на уровне субъектов федерации. При этом полномочия
субъектов могут быть очень широки, например, Основной закон ФРГ 1949 года
предусматривает, что земли от своего имени могут заключать договоры между собой и с
третьими государствами (статья 32 Основного закона), но только с согласия Федерации.
Государства-члены Европейского Союза не должны получать согласие Союза на
заключение международных договоров.
Следует отметить, что Договором об образовании Европейского Сообщества (в редакции
Амстердамского договора) предусмотрено принятие мер по регулированию условий
пересечения внешних границ Союза, предоставления убежища государствами-членами.
Несмотря на то, что общее регулирование указанных вопросов осуществляется на уровне
Союза, непосредственные действия по предоставлению виз и убежища должны
осуществлять сами государства-члены от своего имени, а не от имени Союза в целом.
Подобными полномочиями субъекты единого государства (федерации) не обладают.
Существенным отличием Европейского Союза от большинства существующих в
настоящее время федераций является и то, что Европейские Сообщества и Союз были
учреждены не народами государств-членов (как это закреплено в конституциях различных
государств, например, в Основном законе ФРГ 1949 года, Конституции Швейцарии,
вступившей в силу с 01.01.00), а представителями этих государств. Это обстоятельство
определяет и объем властных полномочий, переданных Союзу (именно Союз получил
часть полномочий государств-членов, а не наоборот).
Иногда субъекты федераций называют государствоподобными образованиями. Но в
Европейском Союзе именно его члены являются государствами, а объединивший их Союз
– только государствоподобным образованием.
Указанные особенности образования Европейского Союза, свидетельствующие о его
международно-правовой природе, формально отличают Союз от любого государства вне
зависимости от степени интеграции государств-членов и полномочий Союза.
В соответствии с мнением Душана Сиджански, высказанном в работе “Федералистическое
будущее Европы: От Европейского сообщества к Европейскому союзу” (М., 1998),
федерация, как форма территориального устройства единой Европы, помогла бы решить
проблемы суверенитета объединенных государств, “обойдя государства сверху и снизу”.
Несмотря на спорность позиции Д. Сиджански о целесообразность создания единой
Европы именно на базе объединения европейских регионов (а не государств), вероятно,
общая характеристика федеративного государства сформулирована им бесспорно.
Таким образом, в настоящее время Европейский Союз имеет двойственную природу: с
одной стороны он представляет собой результат скоординированной деятельности
различных государств, и с этой точки зрения является международным образованием; с
другой стороны, многие особенности Союза делают его похожим на государство.