В.М. Хайбулин СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАНАДЫ В ОБЛАСТИ

В.М. Хайбулин
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАНАДЫ В ОБЛАСТИ
ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Россия и Канада весьма схожи по природно-климатическим условиям и по
биоразнообразию экосистем. Поэтому представляет интерес проанализировать хорошо
зарекомендовавший себя законодательный опыт Канады в области охраны и защиты
окружающей среды.
Структуру провинциальных и федеральных органов экологической деятельности
Канады составляют:
1. Координационный совещательный орган провинций
Он
наблюдает
за
деятельностью
исполнительного
аппарата
управления,
являющегося координационной комиссией межведомственного характера, состоящей из
высокопоставленных чиновников нескольких департаментов, министерств и других
ведомств и призванной обеспечить выработку этими руководителями согласованных
действий по решению комплексных проблем в экологии.
Так, Комитет по охране и использованию ресурсов провинции Альберта состоит из
заместителей руководителей одиннадцати провинциальных министерств и ведомств,
имеющих отношение к деятельности, разработке, использованию и охране природных
ресурсов
и
призванных
осуществлять
координацию
по
межотраслевым,
меж-
ведомственным аспектам этого комплекса проблем.
2. Постоянно действующие консультативные комиссии
Их основные функции - представление рекомендаций по общенаправленной
деятельности в области экологии с учетом интересов
различных государственных
органов, деловых кругов и общественных организаций.
Примером
может
служить
вневедомственный
консультативный
орган
Экологический совет провинции Онтарио, в который входят бывшие руководители
провинциальных ведомств, известные экологи, представители корпораций, в своей
деятельности затрагивающие использование природных ресурсов. Его предназначение подготавливать для провинциального руководства «независимые», вневедомственные
доклады и рекомендации по различным актуальным проблемам провинциальной
экологической
политики, но основанные по своему содержанию
на широком
межведомственном подходе к решению этих проблем.
3. Временные целевые рабочие группы
1
Создаются на всех уровнях аппарата управления провинций, предназначены для
исследования конкретной проблемы экологического развития субъекта Федерации,
вырабатывают компетентные рекомендации по ее решению к заранее определенному
правительством сроку. После опубликования доклада или завершения отчета о проделанной работе эти группы обычно заканчивают свою деятельность. Примерами
являются круглый стол или «королевская комиссия по вопросам экологического развития
и совершенствования», состоящие из независимых экспертов и занимающиеся подробным
анализом (в том числе с помощью проведения публичных слушаний). В Канаде, как и в
России, вопросы организации полномочий органов местного самоуправления не входят в
компетенцию федерального правительства, а целиком находятся в ведении отдельных
членов Федерации - провинций. Поэтому и объем полномочий в сфере охраны
окружающей среды в органах местного самоуправления не может превышать того, что
может им дать провинция. В Канаде четыре типа муниципалитетов (сити, тауны,
виллиджи, сельские муниципалитеты). Первые три - органы власти, созданные для
управления отдельными населенными пунктами: это городские муниципалитеты. Объем
их полномочий постоянно увеличивается. Канадские провинции фактически не допускают
федеральное правительство к Установлению прямых связей с местными властями, считая
деятельность последних сферой исключительно провинциального регулирования.
Регулируют работу федерально-провинциальных координационных совещаний и
комиссий конференции Премьер-министра и Правительства субъекта Федерации. Они
проводятся ежегодно и посвящаются проблемам охраны окружающей среды. Их
прерогативой является заключение международных соглашений в области охраны
природы, так как они организуются по особо актуальным проблемам общенационального
масштаба. Также ежегодно устраиваются конференции и совещания федеральных и
провинциальных министров соответствующей компетенции.
Необходимость организации подобных встреч вызывается взаимодополняемостью
функций и целей федеральных и провинциальных министерств по большинству
направлений
государственного
регулирования.
Это
так
называемая
политика
кооперативного федерализма. Организацию всей этой работы осуществляет
Управление федерально-провинциальных отношений (ФПрО), возглавляемое на
федеральном уровне специальным Секретарем Кабинета министров по федеральнопровинциальным отношениям. С 1977 года создан пост министра федеральнопровинциальных отношений, которому подотчетны Секретарь Кабинета и Управление
ФПрО. На уровне провинции существуют Министерство межправительственных
отношений или подразделения подобного рода в составе аппарата Премьер-министра.
2
В настоящее время в Правительстве Канады имеются:
- Министерство рыболовства морских ресурсов;
- Министерство по делам индейцев;
- Министерство развития северных территорий;
- Министерство природных ресурсов;
- Министерство по охране окружающей среды.
Но именно на долю муниципалитетов приходится деятельность по планированию
территориального управления, в том числе и по планированию мероприятий по охране
окружающей среды, использованию природных ресурсов и развитию рекреаций.
Пределы автономии провинции очерчены в статье 92 «Акта о Конституции» 1867
г., устанавливающей полномочия легислатур - членов Федерации. Главный девиз
канадского федерализма - охрана прав провинции, который отражен в статье 92 «Акта о
Конституции» 1967 года. В Канаде сложилась и сохранилась до сих пор довольно
своеобразная ситуация, характеризующаяся существованием некоторого разрыва между
исполнительными и законодательными функциями власти двух уровней.
В канадском конституционном акте прямо не фиксируют право субъектов на
международные договоры, тем не менее провинция Квебек первая, а за ней и другие
увеличили число зарубежных представительств своих провинций. Так, Канадский Квебек
за последние 30 лет открыл за рубежом 20 представительств, которые решают и вопросы
экологического характера. Отметим, что в России субъекты Федерации являются
правосубъектными в области международной политики. С 1970 по 2000 годы соглашения
между провинциями Канады и штатами США по поводу использования и охраны
природных ресурсов составили 19,5% всех соглашений с США, но в области охраны
окружающей среды есть только одно официальное соглашение. Но также есть 24
полуофициальных
соглашения,
заключенных
в
виде
резолюций,
коммюнике,
меморандумов и 125 договоренностей по природным ресурсам.
Провинция Квебек имеет 28 представительств, Онтарио - 18, по 2 - Манитоба,
Саскачеван и Нью-Брансуик, по 4 - Новая Шотландия, Британская Колумбия, 6 - у
провинции Альберта. Одним из примеров участия провинциальных правительств в
канадско-американских переговорах является разработка соглашения Канады и США по
борьбе с загрязнением Великих Озер в рамках международной смешанной комиссии
(International Joint Commission). Были созданы советы по вопросам загрязнения озера Эри
и бассейна озер Онтарио - реки Святого Лаврентия. В состав Совета были включены и 2
представителя провинции Онтарио, которая была больше всех заинтересована в
экологическом оздоровлении озер. К деятельности совместных групп, начавшейся в июле
3
1970 года по решению данной проблемы, присоединились провинции Квебек, Альберта,
Манитоба. В сентябре 1980 года по инициативе и приглашению правительств провинций в
Торонто состоялась конференция с участием провинций Квебек, Манитоба, Индиана,
Мичиган, Миссисипи и федерального правительства обеих стран. 9 ноября 1980 года было
подписано новое соглашение о мерах по борьбе с загрязнением Великих Озер. Оно
устанавливало жесткие требования и конкретные сроки завершения мероприятий по
очистке вод.
В Канаде основной задачей при организации охраняемых территорий признается
охрана наследия природы ради удовлетворения потребности людей в отдыхе, обеспечения
психологической разрядки, удовлетворения эстетических потребностей, что отразилось и
в названии этих территорий - национальные парки.
Международный Комитет по охране среды (ОЭСР) разделил все страны на три
группы по степени разработанности и полноте национального законодательства по
контролю химических веществ. Канада отнесена к странам, где закон обязывает
производителя только информировать соответствующие органы о выпуске новой химической продукции, хотя за последние 35 лет содержание кислот в осадках, выпадающих на
восточной части Канады, даже по скромным подсчетам американских экспертов,
увеличилось более чем в 60 раз. Более 4,8 тыс. озер объявлено мертвыми из-за ядовитых
дождей, еще 15 тысяч находятся под угрозой гибели.
Политика Канады по защите и охране лесных массивов поучительна для России,
так как обе страны эксплуатируют неосвоенные лесные ресурсы, которые сходны по
зональному признаку и типологическому составу. В обеих странах преобладающей
является государственная собственность на леса.
Канада - единственная страна среди экономически развитых, сохраняющая
подавляющую часть лесов в собственности государства. Лес - это основа экономики
страны.
Площадь
государственных
лесов,
находящихся
под
непосредственным
управлением центрального государственного органа по защите и охране леса, составляет
23 млн га, под управлением провинций находятся 204,5 млн га лесов. Инвентаризация
леса является главной обязанностью Федерального Департамента по защите и охране леса,
так как необходимо осуществлять контроль рубки леса. Рубку производят частные
предприниматели по лицензиям. В некоторых провинциях образованы специальные
комиссии по разработке и улучшению лесного хозяйства, которые предложили ряд
проектов и планов. В лесах, принадлежащих государству, отсутствует в должной мере
действенность и эффективность выполнения предлагаемых программ. Так, в доступных
4
лесах Британской Колумбии рубки производились с превышением допустимых норм в 2
раза, а в Онтарио и Квебеке разрешаемая рубка составляет 50-60% плановых вырубок.
Начиная с 90-х годов прошлого века были приняты меры по организации
правильного ведения лесного хозяйства в государственных лесах. Объемы рубки леса
были ограничены определенными законодательными нормами. Введены законы,
предусматривающие мероприятия по лесовосстановлению. Лесное законодательство страны не кодифицировано и издается в основном провинциями. В последнее время
некоторые общие вопросы в интересах управления лесными делами были отнесены к
законодательству Федерации.
В Канаде частный сектор не только владеет землями и месторождениями, но и
эксплуатирует
природные
ресурсы
на
государственных
землях
-
это
влияние
американского опыта. В настоящее время признается особая роль государства в
регулировании эксплуатации таких видов национального достояния, как реки и озера,
свободные земли, рыбные ресурсы, подземные воды, нефтегазовые месторождения и
воздушное пространство. Минеральные месторождения, некогда принадлежавшие
хозяину земли, были отделены, т.к. большинство провинций много лет назад отделили
собственность на недра от собственности на землю. Государству теперь принадлежат основные права на минеральные ресурсы, открытые и не открытые, находящиеся под
фермами, парками и городами. В северо-западных территориях они принадлежат Оттаве.
Но разработка минеральных ресурсов ведется частным сектором. Право на их разработку
на государственных землях обычно приобретается государством по процедурам «заимок».
Роль же государства в разработке минеральных ресурсов довольно пассивна. Она
сводится к стимулированию их добычи.
Контроль состояния рек и озер относится к компетенции правительства. Их
частные владельцы - фермеры и промышленные компании - непосредственные
потребители воды контролируются по-разному в разных частях страны.
Права выдаются правительством страны. Они имеют рыночную стоимость и на
практике могут продаваться вместе с землей, на которой находятся водные объекты.
Федеральное правительство не владеет и не контролирует континентальные водные
ресурсы. Только когда река протекает через границу провинции, федеральное правительство приобретает некоторые права на контроль над ней. Ни федеральные, ни
провинциальные власти не стремились вводить систему рыночных цен на водные ресурсы
для ограничения их потребления или для поддержания их качества.
5
Канада является одним из доноров созданного под эгидой международных
организаций Глобального экологического фонда. Можно выделить ряд направлений
экологического сотрудничества, которым в Канаде в настоящее время уделяется особое
внимание. Одним из них, что обусловлено самим географическим положением страны,
является обеспечение экологической безопасности арктических регионов, и здесь
Правительство Канады пытается совместно с другими арктическими странами наладить
эффективное сотрудничество. В этом отношении следует отметить, прежде всего,
соглашение между северными странами (США, Канада, Дания, Финляндия, Швеция,
Исландия, Россия, Норвегия) о стратегии охраны окружающей среды в Арктике;
соглашение о создании международного режима пользования и управления лесными
ресурсами в рамках Национальной коалиции лесной стратегии (National Forest Strategy
Coalition) с участием федерального и провинциального правительств, различных
общественных организаций, частных компаний и представителей коренных районов, а
также соглашение о защите морских ресурсов и прибрежных зон.
6