С.Н. Волков ректор Государственного университета по

С.Н. Волков
ректор Государственного
университета по землеустройству
Земельный вопрос – как важнейший фактор развития
агробизнеса в России.
Выступление на II Всероссийском форуме
«Молодежный агробизнес в
инновационном развитии АПК».
10 октября 2010 года (г. Москва,
ВВЦ, конференц-зал павильона № 75).
1. Земельные ресурсы России.
Земля – главное национальное достояние и богатство нашего народа.
Земельные просторы России всегда привлекали завоевателей.
Отстаивая свое жизненное пространство на различных этапах истории,
Россия в расширении своих границ и объединении земель преуспела больше
других стран мира. Почти 400 лет, от Ивана Грозного и до конца правления
И. Сталина, продолжала приумножаться территория страны. Однако
политические и социально-экономические факторы, обострившиеся в 80-90-х
годах XX века, привели к распаду советской империи и формированию
нового российского государства в современных границах.
Перед началом Первой Мировой войны в 1913 году Россия имела 17%
мировой территории, на которой проживало около 10% населения мира и
производилось 9,4% мирового валового внутреннего продукта (ВВП). Но к
началу XXI века территория страны сократилась на 40%, население - до
2,5%. Сейчас Россия производит чуть больше одного процента ВВП по
паритетам покупательной способности валют.
1
Тем не менее, наше государство обладает колоссальными земельными
ресурсами. Территория страны состоит из 1709,8 млн. га земли и 420 млн. га
континентального шельфа.
Россия занимает 12,9% суши земного шара, удельный вес пашни
России составляет 9,5% от всех распаханных земель в мире, площадь под
лесами равна почти 21% от мировых лесопокрытых территорий. Наша страна
располагает 55% самых плодородных черноземных почв мира, имеет 50%
запасов пресной воды и 60% запасов древесины хвойных пород. Россия
производит более 25% мирового объема газообразного топлива, 9,2%
жидкого топлива, 7% твердого топлива, а общий выход всех видов топлива в
условных единицах ООН (пентаджоулях) составляет примерно 12,5% всего
мирового производства. Кроме того, наша страна имеет большие запасы
бокситов, руды и других полезных ископаемых. По биоклиматическому
потенциалу с учетом обеспечения нормальных условий жизни населения
Россия располагает емкостью территориального пространства, пригодному
для существования 1,0-1,3 млрд. человек.
Воронежские черноземы — приняты в качестве мирового эталона
плодородия почв, а российские земли, леса, недра и воды —это мощнейший
мировой природно-ресурсный потенциал. Только на территории нашей
страны еще остались некоторые пространства, никогда не подвергавшиеся
природным катаклизмам (землетрясениям, ураганам, засухам, затоплениям) и
экологически чистые земли.
В связи с этим источники развития и процветания нашего
государства в XXI веке Россия должна искать, прежде всего, в сфере
землепользования.
По расчетам отечественных и зарубежных ученых общая величина
национального богатства России, получаемого от всех видов ресурсов: труда,
капитала, ренты, составляет 320-350 трлн. долларов. Львиная доля в
национальном
богатстве
страны
приходится
на
природно-ресурсный
2
потенциал (землю, недра и т.п.), что составляет не менее 80-85% или в
денежном выражении — 256-298 трлн. долларов.
Если
сопоставить,
пусть
даже
ориентировочно,
рассчитанную
величину национального богатства с численностью населения нашей страны,
то Россия займет первую строку в рейтинге самых богатых стран мира. По
этому показателю мы богаче США в 2 раза, Германии — в 6 раз, Японии — в
22 раза.
Об этом свидетельствуют и следующие цифры. Слияние нефтяных
фирм Ехоn и Mobil в конце XX века было оценено в 260 млрд. долларов, что
в несколько раз превышало официальный бюджет России 1990-х годов. Ряд
стран
наших
соседей,
например,
таких
как
Норвегия,
Финляндия,
называющиеся странами благоденствия, полностью обеспечивают себя за
счет природных ресурсов. А запасы нефти в Норвегии настолько велики, что
простое изменение их оценочной стоимости в последние годы превышало
величину всего внутреннего валового продукта страны.
Таким образом, российская земля — это главное достояние нашего
народа, важнейший геополитический и экономический фактор развития
общественного производства.
2. Как земельное богатство использовалось за последние 20 лет?
В
начале
экономического
90-х
годов
развития
прошлого
бывшего
века
низкая
Советского
эффективность
Союза
связывалась
реформаторами с исключительной государственной собственностью на
землю, которая, как считалось, не способствовала повышению деловой
активности и интересам населения к развитию производства, эффективному
использованию земель и их охране.
В
этой
связи
за
20
лет
произошло
практически
полное
перераспределение земельной собственности.
В настоящее время в России более 110 млн. собственников
недвижимости, включая 43 млн. собственников 55,6 млн. ед. земельных
3
участков, которые имеют только в аграрном секторе 130 млн. га земли, что
больше чем пахотные земли всей Европы.
В настоящее время действует 267 тыс. крестьянских хозяйств на
площади 20,6 млн. га, в ходе реорганизации 25 тыс. колхозов и совхозов
земельные доли в собственность получили 11,9 млн. человек на площади
117,6 млн. га.
Были предоставлены земли: для расселения беженцев и вынужденных
переселенцев (70 тыс. семей получили 48 тыс. га); для военнослужащих,
уволенных в запас (27 тыс. семей имеют 50 тыс. га); для казачьих обществ —
244 тыс. га.
В ведение органов местного самоуправления передано 36,4 млн. га для
153,3 тыс. сельских населенных пунктов, что создало основу для развития
муниципальных образований.
Более 7,3 млн. человек получили 0,81 млн. га земель для
индивидуального жилищного строительства; площадь земель, находящихся в
личном пользовании граждан, а это личные подсобные хозяйства, служебные
наделы, участки для садоводства, огородничества и животноводства,
возросла с 1990 по 2008 гг. с 4,2 до 26,2 млн. га.
Сформирован фонд перераспределения земель на площади 46,6 млн. га
(в том числе 11,7 млн. га сельскохозяйственных угодий) в целях
удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц в земельных
участках для различных видов деятельности.
Введено платное землепользование. Сбор всех видов земельных
платежей в 2008 г. превысил 49,7 млрд. руб. (в 1999 г. – 18 млрд. руб.).
Продолжается
разграничение
государственной
собственности
на
землю.
В Российской Федерации сформировался земельный рынок. Так в
среднем за 2006-2008 годы с учетом действующих договоров аренды
государственных и муниципальных земель в обороте находилось 4,5 млн.
земельных участков общей площадью 115,8 млн. га.
4
Создается государственный кадастр недвижимости.
Однако, передел земель не улучшил экономическую ситуацию,
связанную с использованием земель и их охраной.
Так, по данным Всероссийской сельскохозяйственной переписи (2006 г.)
из
сельскохозяйственного
оборота
выбыло
40,5
млн.
га
сельскохозяйственных угодий и 24,8 млн. га пашни. За 1996-2008 годы из 9,7
млн. перераспределенных в сельскохозяйственном секторе земельных
участков 1,5 млн. ед. (15,5%) были переведены в другие категории
земельного фонда или изменили вид разрешенного использования, что
нанесло существенный ущерб отрасли сельского хозяйства.
Продолжается ускоренная деградация почв. Так за последние 20 лет
площадь сельскохозяйственных угодий с негативными проявлениями
процессов деградации (ветровой и водной эрозии, засоления, заболачивания,
подтопления, зарастания кустарником и мелколесьем, закочкаривания и др.)
увеличилась на 23,2 млн. га. Опустыниванию подвержено почти 100 млн. га
земель. В Калмыкии образовалась первая в Европе пустыня! Сократились
площади мелиорируемых земель. Обострилась проблема с земельными
долями, большая часть которых в пригородах скуплена и не предназначена
для сельскохозяйственного производства.
По
расчетам
ученых
Государственного
университета
по
землеустройству потери сельского хозяйства вследствие ухудшения условий
землепользования в 2008 году по отношению к 1990 году в пересчете на
зерновой эквивалент, для экономики страны составили 193,3 млн. т или 927,9
млрд. руб. Это привело к снижению кадастровой стоимости земель
сельскохозяйственного назначения на 6,96 трлн. руб. или на 32,8%. В
результате этого было недополучено ежегодных земельных платежей на
сумму
20,9
млрд.
руб.,
а
земельно-ресурсный
потенциал
сельскохозяйственных территорий уменьшился на 42%.
5
Поэтому наведение порядка в землепользовании и введение в действие
механизма
повышения
его
эффективности
–
первоочередная
государственная задача.
3. Что делать?
Для
повышения
эффективности
сельскохозяйственного
землепользования необходимо незамедлительно осуществить следующие
меры:
1)
сформулировать
и
осуществить
четкую
земельную
и
переселенческую политику;
2) построить и наладить систему государственного управления
земельными ресурсами;
3) создать систему государственного регулирования проведения
землеустройства;
4) сделать земельно-ресурсный потенциал основным звеном подъема
экономики страны.
В земельной политике надо изменить идеологию, ориентируясь на
следующие приоритеты.
1. Землю надо рассматривать в единстве ее основных свойств (как
ничем не заменимый природный ресурс; как важнейший геополитический
плацдарм; как главное средство производства; как основная кладовая недр и
пространственно-операционный базис; как объект недвижимого имущества).
Нельзя абсолютизировать товарные (имущественные) свойства земли и
ориентировать на них экономику. Также как и нельзя отказываться от учета
этих свойств.
2. Необходимо разумно сочетать государственные и рыночные
механизмы регулирования земельных отношений, делая главную ставку на
создание системы государственного управления земельными ресурсами и
второстепенную — на контролируемый и регулируемый земельный оборот.
3. При установлении направлений развития землепользования и
землеустройства не следует насаждать строго определенные формы
6
собственности и хозяйствования на земле. Они должны, исходя из
объективных экономических законов, сами доказать право на существование.
При этом не надо забывать исторически оправдавших себя преимуществ
крупного производства перед мелким и крупных форм землепользования
перед парцеллярными.
4. Для старта в восстановлении экономики и обеспечении ее
эффективного функционирования в дальнейшем нужно вовлечь в нее
земельно-ресурсный потенциал, но не проедая или продавая его, а делая
двигателем развития производительных сил и производственных отношений,
организуя его рациональное использование и охрану.
5. Земельную политику надо строить, исходя из обоснованного
сочетания государственных (общественных), коллективных и личных
интересов в использовании земли, ориентируясь на глобальные процессы,
происходящие в природопользовании и мировом сообществе, направленные
на поддержку их устойчивого развития и экологическую защиту.
Для формулировки концепции земельной политики государства в
самое ближайшее время Правительству Российской Федерации необходимо
разработать, всенародно обсудить и принять «Основные направления
земельной
политики
государства
на
перспективу»
(10-15
лет)
и
осуществлять их в интересах всего народа. Основой данного документа
должна
послужить
Генеральная
схема
землеустройства
территорий
Российской Федерации
Четкуюземельную
межгосударственных
политику
(региональных)
на
основе
или
соответствующих
национальных
директив
осуществляют все экономически развитые государства, включая США,
страны Европейского Союза, Китай, Японию и др.
В переселенческой политике надо учитывать следующее.
Вопросы миграции населения всегда являлись частью земельной
политики государства. В настоящее время, когда необходимо сохранить
огромную территорию России, стержнем переселенческой политики должна
7
стать «колонизация» и обустройство заброшенных, в первую очередь,
приграничных земель. Для этого потребуется:
• провести разумную переселенческую политику и расселить по
территории порядка 20-30 млн. внутренних переселенцев;
• создать условия для возвращения на родину хотя бы части из 25 млн.
человек русскоязычного населения, проживающего в ближнем зарубежье, и
их поселения на Российских территориях;
•
активизировать
работу
по
предоставлению
земель
казачьим
обществам и способствовать восстановлению традиционного уклада жизни
казачества;
• привлечь на поселение в сельской местности беженцев, вынужденных
переселенцев, число которых составляет 1 млн. человек, а также
военнослужащих, увольняемых в запас, стимулировать привлечение на село
молодежи;
• осуществить комплекс неотложных мер по устойчивому социальноэкономическому развитию села, улучшению качества жизни сельских
тружеников, ликвидации сельской безработицы;
• создать условия для привлечения инвестиций в сельскую и
приграничную местности, используя различные государственные рычаги
(финансовую, внешне-экономическую, техническую политику и др.), а также
обоснования создание свободных экономических зон;
•
развивать
землепользование
церквей,
монастырей,
храмовых
комплексов и др.
В системе государственного управления земельными ресурсами
главная роль должна отводиться земельной службе, которая проводит
земельную политику и состоит из специалистов – профессионалов –
землеустроителей.
Для управления землями Древней Руси и советов по земельным делам
великие русские князья держали при себе специально поверенных и самых
образованных в то время людей - «землемеров». Они были при князе
8
Владимире в Киеве, в Пскове и Новгороде, во Владимире и Суздале, в
Москве и Смоленске.
Иван IV (Грозный), примерно в 1550 г. создал для России первое
государственное межевое землеустроительное учреждение Поместную Избу
(Приказ), который насчитывал более 500 дьяков и имел при себе
землемерную школу в 50 человек. Поместный приказ просуществовал более
150 лет.
Петр I наделил землемеров жалованием, научил их владеть самыми
современными для того времени техническими средствами. Елизавета
Петровна дала землемерам неограниченную власть на земле и ввела
смертную казнь при посягательстве на государственного землемера.
При
Екатерине
II
были
образованы
территориальные
землеустроительные органы на местах, государственная землемерная служба,
во главе которой стояла Межевая Канцелярия (с 1765 г.), ведавшая
земельными делами России также более 150 лет и насчитывавшая более 500
человек.
Николай I, учитывая особую ценность и геополитическую важность
землемерного дела, поставил государственную землеустроительную службу
«на военную ногу». При Николае II на землеустройство и переселение
выделялись огромные для того времени деньги, изменившие основу
земельного строя России.
Первым декретом В.И. Ленина, принятым в 1917 г., был Декрет «О
земле». Даже в условиях исключительной государственной собственности на
землю, относительной стабильности земельных отношений Советская страна
за
70-летний
период
землеустроительной
своего
службы.
существования
И.В.
Сталин
признала
посылал
важность
землемеров
переустраивать землю Балтии, Бесарабии, Туркестана, Закавказья, Сибири и
Дальнего Востока.
Землеустроители были первыми при освоении целинных и залежных
земель, в ходе мелиорации Нечерноземья, Приволжских степей, на землях
9
Средней Азии и Казахстана. Благодаря российским землемерам был
установлен новый земельный строй в Китае, Монголии, Вьетнаме, на Кубе,
ряде восточно-европейских, африканских государств.
Не случайно, среди главных наград нашего государства есть почетное
звание «Заслуженного землеустроителя России».
В 1990-1991 гг. земельная реформа в России была начата с
переустройства землеустроительной службы. На базе существующих
землеустроительных органов был образован Государственный комитет
РСФСР по земельной реформе (1990 г.), в конце 1991 г. он был преобразован
в Комитет по земельной реформе и земельным ресурсам при правительстве
РФ и т.д. Всего с 1990 по 2008 гг. землеустроительная служба меняла свой
статус, функции и структуру 14 раз!!!
В
настоящее
время
функция
землеустройства
возложена
на
Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии
(Росреестр), находящуюся в ведении Минэкономразвития России. Однако, в
связи с реорганизацией территориальных органов Росреестра, данная
функция не осуществляется.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от
12.05.2008 № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов
исполнительной
власти»,
Минсельхозу
России
переданы
функции
преобразуемого Минэкономразвития России по выработке и реализации
государственной политики в сфере земельных отношений (в части,
касающейся
земель
государственному
сельскохозяйственного
мониторингу
таких
земель,
назначения)
в
целях
и
по
повышения
эффективности и наведения порядка в сельскохозяйственном землевладении
и землепользовании.
Одной
из
основных
задач
Министерства
сельского
хозяйства
Российской Федерации при формировании земельной политики в АПК
страны будет являться решение вопросов землеустройства и налаживание
взаимодействия с различными организациями, работающими в этой сфере.
10
Для
осуществления
этой
задачи
Правительством
Российской
Федерации в 2008 году была создана Межведомственная рабочая группа по
совершенствованию нормативной правовой базы в сфере оборота и
использования земель сельскохозяйственного назначения под руководством
Министра сельского хозяйства России, которая работает в тесной связи с
Комиссией
Правительства
агропромышленного
Российской
комплекса
-
под
Федерации
по
руководством
вопросам
заместителя
Председателя Правительства Российской Федерации В.А. Зубкова.
Министром сельского хозяйства России Е.Б. Скрынник в июне 2009
года было дано поручение о создании при Министерстве Совета по
землеустройству (использованию земель сельскохозяйственного назначения).
Таким образом, государство начинает понимать, что государственное
регулирование проведения землеустройства является важнейшим фактором
организации рационального использования земель и их охраны.
Государственное регулирование проведения землеустройства позволит
обеспечить:
- формирование и реализацию модели долгосрочного развития
экономики
страны,
базирующейся
на
повышении
эффективности
использования земельно-ресурсного потенциала;
-
существенное увеличение доходов от использования
земель
сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной и
муниципальной собственности;
-
усиление роли государства в планировании и организации
рационального использования земель и их охраны, а также в регулировании
устойчивого воспроизводства плодородия почв и ресурсов в сельской
местности, включая создание эффективной системы земельного контроля;
- создание социально-справедливых и экономически выгодных условий
перераспределения и использования земельной собственности, в том числе
формирование земельных участков сельскохозяйственного назначения из
11
земель,
находящихся
в
коллективно-долевой
и
общей
совместной
собственности и в фонде перераспределения;
- повышение эффективности в сфере оборота земель.
В настоящее время на рынке оказания землеустроительных услуг
действует не менее 5000 землеустроительных организаций с годовым
оборотом более 10 млрд. долларов США.
Среди землеустроительных организаций, призванных
выполнять
функции оказания землеустроительных услуг в саморегулируемом режиме, а
также поддержания профессиональной этики и гарантий качественного
выполнения работ, главное место будет отводиться Союзу комплексного
проектирования и землеустройства сельских территорий.
Союз комплексного проектирования и землеустройства (СКПЗем)
сельских территорий (далее - Союз) является некоммерческой организацией,
объединяющей землеустроительные проектно-изыскательские предприятия и
государственные институты по землеустройству. Он создан с целью
возрождения
научно
обоснованного
комплексного
подхода
при
планировании и организации рационального использования и охраны земель
сельскохозяйственного назначения, проведения научно-исследовательской и
международной
деятельности
в
области
регулирования
сельскохозяйственного землепользования, обеспечения устойчивого развития
сельских территорий Российской Федерации.
Союз был учрежден 20 ноября 2008 года в Москве и зарегистрирован
13 марта 2009 года в Министерстве юстиции Российской Федерации. В него
вошли
проектно-изыскательские,
образовательные,
производственные
научно-исследовательские,
землеустроительные
предприятия,
учреждения и организации уже 60 субъектов Российской Федерации.
Таким образом, разрешение земельного вопроса государством и
обществом послужит важным условием и фактором развития экономики
нашего государства.
12