Мазуров В. * О возможном изменении состава и

ПОЛИТИКА И ПРАВО
В. МАЗУРОВ,
кандидат юридических наук, доцент
Красноярского государственного аграрного университета
О ВОЗМОЖНОМ ИЗМЕНЕНИИ СОСТАВА
И НАИМЕНОВАНИЙ НЕКОТОРЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ОКРУГОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Общеизвестно, что субъектный состав и границы федеральных
округов, созданных в соответствии с Указом Президента Российской
Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе»1, определялись
согласно существовавшему в момент принятия данного Указа военноадминистративному делению России. Иными словами, границы федеральных
округов (за единственным исключением, касающимся Нижегородской
области) совпадали «с границами военных округов по состоянию на 2000
г.»2.
Говорить о том, что послужило причиной такого решения – удобство
«нарезки»
новых
надрегиональных
территориальных
единиц
по
существующему образцу, опасения, касающиеся гипотетического развития
сепаратизма в новых субфедеральных административных образованиях, или
какие-либо иные причины, – можно бесконечно долго. При отсутствии у
рассуждающих достоверной информации о действительных побудительных
мотивах избрания именно указанного, а не какого-либо иного варианта
СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001. № 6. Ст.551; 2004. №
15. Ст. 1395; № 41. Ст. 4021; 2005. № 13. С. 1135; 2008. № 16. Ст. 1673; 2009. № 18 (ч. 2).
Ст. 2222.
2
Иванов В.В. Путинский федерализм (Централизаторские реформы в России в 2000–2008
годах). М.: Территория будущего, 2008. С. 58.
1
окружного
деления
такие
разговоры
вряд
ли
будут
особенно
содержательными.
Однако, так или иначе, вполне очевидно, что состав и границы
образованных в 2000 г. федеральных округов поразили своим несовпадением
с естественно-географическим делением России всех ученых, исследовавших
тематику федеральных округов. В условиях, когда половина Урала вошла в
состав Приволжского федерального округа, а значительная часть Западной
Сибири – в состав Уральского округа3, невозможно говорить о какой-либо
естественности границ данных округов.
Не удивительно, что в научном юридическом сообществе постоянно
возникают предложения об изменении состава и границ большинства
федеральных округов с целью приведения последних в соответствие с
традиционными, исторически сложившимися представлениями о географии
нашей страны4.
Наиболее очевидными из них являются, конечно, предложения о выводе
из состава Приволжского и включении в состав Уральского федерального
округа Пермского края, Челябинской области и Республики Башкортостан5.
Действительно, выражение «Пермь – приволжский город» способно
поставить в тупик любого преподавателя
географии, а факт вхождения
территории указанных выше субъектов Российской Федерации в состав
Урала, а не Поволжья однозначно доказуем для любого исторического
периода
существования
Российского
государства.
В
конце
концов,
экономическое районирование Российской Федерации, в полной мере
сохраняющее свое значение вплоть до настоящего времени, также
Усягин А.В. Политическое управление и его территориальные аспекты: российский опыт:
Монография. Нижний Новгород: Издательство ННГУ им. Н.И. Лобачевского, 2005 //
http://www.terrus.ru/mono/r6/6.1.5.shtml.
4
Об этом см., в частности: Черкасов К.В. Государственное управление на уровне
федерального округа: административно-правовое исследование: Автореы. дисс. … канд.
юрид. наук. М., 2009. С. 16, 30.
5
Там же.
3
однозначно
относит
рассматриваемые
регионы
к
Уральскому
экономическому району.
Еще более бесспорной как с исторической, так и с географической точек
зрения представляется идея вывода из состава Уральского и введения в
состав Сибирского федерального округа Тюменской области, ЯмалоНенецкого и Ханты-Мансийского автономных округов. Конечно, и в
досоветский, и в советский периоды истории нашей родины неоднократно
предпринимались попытки включить указанные территории (особенно Ямал
и Югру) в состав Урала. Однако всерьез выводить за пределы исторической
Сибири территорию, на которой находится первая «сибирская столица»,
город Тобольск, вряд ли решатся даже люди, максимально волюнтаристски
настроенные по отношению к российской географии. В конце концов, на
главной площади Тюмени стоит памятник Ермаку с надписью: «Покорителю
Сибири».
Признавая
хоть
какую-то
историко-географическую
обоснованность вхождения Тюменской области в УрФО, следовало бы,
наверное, переименовать Ермака в «покорителя Урала». Кроме того, не стоит
забывать о том, что Тюменская область, ХМАО и ЯНАО входят в состав
межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Сибирское
соглашение»6.
Так
что
указанные
субъекты
Федерации
не
только
исторически и географически, но и экономически остаются всецело
сибирскими, а никак не уральскими регионами.
Несколько
сложнее
дело
обстоит
с
третьим,
очевидно
напрашивающимся предложением о восстановлении в рамках Сибирского
федерального округа территориальной полноты Сибири. Речь идет о
передаче в состав данной надрегиональной единицы Республики Саха
(Якутии), входящей в настоящее время в состав Дальневосточного
федерального
округа.
Произошедшее
еще
во
времена
СССР
волюнтаристское, неоправданное включение Якутии в состав Дальнего
Востока, думается, не должно служить препятствием в стремлении к
6
http://www.sibacc.ru/text/sibacc/association.
принятию на федеральном уровне указанного политико-правового решения.
Ведь, несмотря на решение советских «экономистов-плановиков», Лена
осталась великой сибирской, а не «великой дальневосточной» рекой, а саха
(якуты) – коренным народом Сибири. Да и российское научное сообщество в
большинстве
своем
придерживается
традиционных
взглядов
на
принадлежность Якутии к сибирскому историческому пространству7.
Кроме того, имеет смысл отметить и то, что с 2008 г., после объединения
Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа и создания
нового субъекта Российской Федерации – Забайкальского края, в научном
экспертном сообществе периодически возникают дискуссии о том, к какому
из двух федеральных округов, к Сибирскому (СФО) или к Дальневосточному
(ДФО), в наибольшей степени «тяготеет» вновь образованный край (как
известно, в настоящее время он по-прежнему относится к числу сибирских
регионов).
Сторонники передачи края в состав ДФО подчеркивают, что его
территория
в
свое
время
являлась
ядром
дореволюционного
Дальневосточного края и послереволюционной Дальневосточной республики
(ДВР), а краевой центр даже был столицей последней. Сторонники
сохранения края в составе СФО отмечают, что за 321 год русской истории
края его территория только в течение 36 лет входила в число
дальневосточных земель, все остальное время она относилась к Сибири. Что
до столичного статуса Читы в ДВР, то в 20-е годы столицей Калмыкии,
например,
была
Астрахань,
из
чего,
однако,
отнюдь
не
следует
необходимость пересмотра межрегиональных границ на юге нашей страны.
Эксперты «дальневосточной» ориентации нередко отвечают на эти
аргументы словами о том, что значительная часть территории Хабаровского
края, а также Камчатка и Чукотка до 1884 г. также входили в состав Сибири,
См., в частности: Николаев А.П. К вопросу о новых подходах в изучении вхождения
Якутии в состав Российского государства. Итоги конференции «Якутия – форпост
освоения северо-востока Сибири, Дальнего Востока и Русской Америки». Якутск, 2002.
http://www.zaimka.ru/06_2002/nikolaev_forum.
7
но это не ставит под сомнение их нынешнюю принадлежность к Дальнему
Востоку. К тому же включение Забайкальского края в состав ДФО, по их
мнению, позволит создать единый «административно-географический»
комплекс, включающий в себя все регионы России, по территории которых
проходит восточный участок российско-китайской границы. Удобство
транспортных связей внутри этого комплекса вполне может обеспечить
новая автомагистраль «Чита – Хабаровск».
Эксперты «традиционно сибирского» направления в связи с этим
отмечают, что указанной автомагистрали на деле только предстоит стать
полноценной автомобильной трассой, а сибирская самоидентификация
жителей Забайкалья – это неоспоримая реальность всех последних
десятилетий.
Объективности ради, однако, стоит отметить, что еще с 90-х годов ХХ
века
регион
одновременно
традиционно
включен
в
состав
двух
межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов
Российской Федерации – «Сибирского соглашения» и ассоциации «Дальний
Восток и Забайкалье». Очевидно, что Забайкальский край – регион
комплексного, «сибирско-дальневосточного» характера. В силу этого
обсуждение вопроса о целесообразности его включения в состав того или
иного федерального округа даже на экспертном уровне нуждается в
комплексной проработке в рамках серьезных научных дискуссий.
Думается, что проведение такого рода дискуссий желательно и в
отношении
предложений
по
изменению
наименования
некоторых
федеральных округов.
Так, общеизвестно, что Центральный федеральный округ ни в коей мере
не является применительно к территории
нашей страны центральным в
географическом смысле этого слова. Представляется, что рассматриваемая
надрегиональная территориальная единица, охватывающая преимущественно
территорию Среднерусской возвышенности, с большим основанием могла бы
именоваться Среднерусским федеральными округом (тем более что на
территории вокруг нет ни одного субъекта Российской Федерации с
преобладанием иной «титульной» национальности).
Несколько более сложной представляется ситуация, касающаяся
Приволжского федерального округа. В данном случае, при всей очевидности
того, что он охватывает далеко не все приволжские территории,
целесообразность присвоения ему нового наименования, основанного на
производности от территориального хоронима (Среднего Поволжья), кажется
все же дискуссионной. Более адекватным, думается, был бы учет в новом
наименовании производного от второй по величине «окружной» реки –
Вятки, к бассейну которой относится крупнейший на территории округа
регион (Кировская область)8. При этом возможны несколько вариантов
наименования округа: Волго-Вятский (однако здесь необходимо иметь в
виду, что такое наименование исторически закрепилось за экономическим
районом, границы которого не совпадают с границами округа), ВолжскоВятский, Поволжско-Вятский, Вятско-Волжский (последнее, на мой взгляд,
выглядит наиболее благозвучно).
Разумеется, все описываемые автором предложения об изменении
состава и наименований федеральных округов Российской Федерации стоит
проводить в жизнь только после тщательного обсуждения и проработки в
русле сбалансированного учета и научных подходов, и практических
соображений «текущего момента». Надеюсь, что хотя бы в плане
определенного стимула для инициирования и развертывания такого
обсуждения данная публикация будет, по крайней мере, небесполезной.
Хотелось бы отметить целесообразность возвращение данному региону и его центру
исторического
наименования,
производного
от
наименования
упомянутой
«регионообразущей» реки.
8