ТИРАСПОЛЬСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ МВД ПМР Кафедра общеправовых дисциплин СТАТЬЯ

ТИРАСПОЛЬСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ МВД ПМР
Кафедра общеправовых дисциплин
СТАТЬЯ
в научный журнал «Вестник ТЮИ»
на тему: «Понятие омбудсмена на современном этапе развития общества».
Аннотация
В статье раскрывается понятие омбудсмена на различных исторических этапах его
сущность и предназначение в защите прав человека. Также в зависимости от объема
выполняемой работы и подчиненности определенной ветви власти дается перечень
основных моделей омбудсменов.
In clause the concept ombudsmen at various historical stages his essence and applicability in
protection of human rights is opened. Also depending on volume of carried out work and
subordination of the certain branch of authority the list of the basic models ombudsmen is
given.
В каждой из сфер жизни общества действует обширное законодательство.
Государственное регулирование в них неоднородно. Государство обязано обеспечить только
основные нужды человека. Во всем остальном он сам должен заботиться о себе и своей
семье.[1] Человек, его права и свободы в правовом государстве объявляются высшей
ценностью и целью деятельности государства.
Правовое же государство для выполнения своей основной функции — защиты и
охраны прав и свобод граждан — должно иметь систему процедур, механизмов, институтов,
гарантирующих защиту прав и свобод личности. Таковым является институт омбудсмена
(уполномоченного по правам человека) в правовых системах стран мира, который выступает
важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности
государственных органов.[2]
В отношении термина «омбудсмен» существует несколько этимологических версий.
В средневековом шведском языке слово «ombud» означало силу и авторитет. Норвежским
словом «ombud» первоначально называлось лицо (посол или делегат), которое обращалось с
посланием к народу от имени короля. Шведы и другие скандинавские народы переводили
слово «омбудсмен» как «поверенный», «управляющий делами», «доверенное лицо». В
средневековых германских племенах «омбудсменами» были лица, которым поручалось
собирать штрафы с семей, виновных в преступлениях, в пользу семьи жертвы. По прошествии времени основным смысловым значением понятия «омбудсмен» стало следующее —
авторитетный представитель других лиц, защитника интересов слабых от нарушений их
интересов сильными.[3]
Существуют различные подходы к определению института омбудсмена,
раскрывающие сущность и природу данного термина.
Международная ассоциация юристов определяет институт омбудсмена как службу,
предусмотренную конституцией или актом законодательной власти и возглавляемую
независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед
законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы,
служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению и уполномочено проводить
расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады.
Приведем и другое международное определение института омбудсмена: «Государственная
служба, предусмотренная конституцией и возглавляемая независимым публичным
должностным лицом высшего ранга, которое ответственно только перед законом».[4]
Британская энциклопедия (1972) определяет институт омбудсмена как
уполномоченный законодательный орган, который призван разбирать жалобы граждан на
злоупотребления бюрократического аппарата.[5] Во Всемирной энциклопедии (1972) содержится определение омбудсмена как независимого публичного должностного лица,
расследующего жалобы граждан в отношении должностных лиц правительственных
органов.[6]
В России энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации»
определяет омбудсмена как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за
соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной
власти и должностных лиц. Юридическая энциклопедия содержит сходное определение:
«Омбудсмен (от швед. — ombusand) в ряде стран — специальное должностное лицо
парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и
соблюдением прав и свобод граждан».[7]
А.Ю. Сунгуров под омбудсменом понимает достойное доверия независимое лицо,
уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее
опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений.[8]
Н.Ю. Хаманеева выделяет следующие общие черты института омбудсмена,
составляющие единую концепцию:

институт
омбудсмена
представляет
собой
важное
дополнение
правообеспечительного механизма, действующего в государстве. Его введение является
закономерным итогом демократизации общества;

главная задача деятельности омбудсмена — охрана прав граждан, что
конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком
смысле, существующего наряду с парламентским, судебным, административным и иными
формами контроля и надзора;

должность омбудсмена относится к высшим должностям государства;

важнейшая черта института омбудсмена — его независимость. В большинстве стран
он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним. В основную функцию
омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов;

в ряде случаев омбудсмен рассматривает дело не только с точки зрения соответствия
закону решений и действий административных структур, но и с точки зрения человечности,
справедливости и целесообразности их действий;

институт омбудсмена обладает редким качеством: с одной стороны, способностью
модифицироваться исходя из различных социально-политических условий государства, а с
другой — не изменять своим основным принципам и содержанию;

—
контрольные мероприятия омбудсмена направлены прежде всего на
реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной
администрации. Он добивается этого, используя арсенал средств, специфичных только для
него: методы убеждения, критику, гласность.[9]
Должность омбудсмена носит в разных странах различные наименования. В
скандинавских странах, на родине этого института, используется название омбудсмен
юстиции, в англоязычных провинциях Канады — парламентский уполномоченный
(омбудсмен), в Великобритании, Северной Ирландии, Шри Ланке — парламентский
уполномоченный по делам администрации, в Новой Зеландии — парламентский
уполномоченный для расследований.
В трех странах применяется термин «уполномоченный» без прилагательного
«парламентский»: уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам
граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Кроме того, используются
термины «посредник», «медиатор» (Франция), «проведор (поручитель) юстиции»
(Португалия), «помощник граждан» (штат Айова, США), «адвокат народа» (Румыния).
В названии этого института применяется также термин «защитник»,
подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан
(провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсмен) (Испания), публичный
защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции),
народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию омбудсмена выполняет
коллективный орган — Коллегия народной правозащиты (Австрия), Комиссия по
расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), Парламентская комиссия по
правам человека (Латвия).
Также могут вводиться должности «специализированных» омбудсменов, т.е.
работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по правам потребителей,
по делам армии, по тендерным вопросам, по проблемам дискриминации и т.п.).
Исходя из места омбудсмена в государственно-правовой системе, порядка его
назначения, подчиненности (подотчетности) той или иной ветви власти или отсутствия
таковой, объема полномочий и т.д. выделяются три модели омбудсмена:
исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти,
назначается правительством или президентом, которому подконтролен и подотчетен. Это
довольно редко встречающийся вариант, предполагающий превалирование исполнительной
власти над законодательной; существует во Франции, где медиатор назначается Советом
Министров;
независимый омбудсмен. Он представляет собой особую, самостоятельную ветвь
власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и
судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но
после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена
существует в Португалии, Намибии и Нидерландах;
парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти,
назначается (избирается) парламентом и подотчетен (подконтролен) ему. Выступает в
качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему
самостоятельность и независимость от парламента.[10]
Основным направлением деятельности классического омбудсмена является контроль
за деятельностью исполнительной власти и ее должностных лиц. Парламентские
омбудсмены относятся к классическому типу омбудсмена, возникшему в результате борьбы
парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина,
провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская
модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте,
поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с
исполнительными органами государственной власти.
В зависимости от компетенции и объема надзорных функций выделяются две модели
института омбудсмена: а) «реактивная» (реагирование на жалобы); б) «агрессивная»
(проведение расследований по собственной инициативе). Последняя модель в большей
степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических
преобразований или принадлежащих к «третьему миру».
Институт омбудсмена получил законодательное и общественное признание в
государствах с самыми разными формами правления — конституционной монархией, в
президентской и парламентской республиках. Он успешно функционирует в государствах,
принадлежащих к различным правовым системам. Причинами столь широкого
распространения этого института послужили: во-первых, наличие глубочайшего кризиса
традиционной демократии в Европе после Второй мировой войны и возникновение
необходимости в европейских политических институтах; во-вторых, неэффективность
традиционных методов контроля, при которых существующие государственные структуры
не решают всех конкретных задач и возникает необходимость дополнительной защиты прав
граждан против административного произвола; в-третьих, усиление внимания мирового
сообщества к защите прав и свобод человека и гражданина; в-четвертых, усложнение и рост,
даже в странах Запада, аппарата государственного управления, который все больше становится
угрозой для демократии и прав человека.[11]
Отечественные правоведы обратили внимание на то, что в ходе государственного
развития внутри механизма государства наряду с тремя ветвями власти стала выделяться
четвертая — контрольная ветвь власти. В качестве одного из органов этой контрольной
власти, выделяясь из законодательной и приобретая самостоятельность и независимость от
иных органов, и развивается институт омбудсмана.[12]
Возникновение контрольной ветви власти обусловливается главным образом тремя
причинами:
1. В мире нарастает движение от простого провозглашения народовластия к
реальному воплощению его в жизнь. Народ, делегировавший часть своих властных функций
законодателям, правительству и судьям, имеет право осуществлять контроль за тем, как они
эти полномочия используют. Указанная задача только отчасти реализуется через
взаимоконтроль властей (контроль законодателей над правительством, судебный контроль).
Законодательная власть всегда политизирована и не может дать объективной оценки работы
правительства. Судебная власть пассивна и не может встать на защиту закона по
собственной инициативе. Поэтому нужен орган, который бы провел глубокое расследование
фактов нарушения закона или неэффективной деятельности органа государства и выступил
в качестве истца или обвинителя.
2. Обществу необходимы государственные органы, которые бы работали и не
отвечали за качество законов или эффективность их исполнения. Совмещение надзорных
функций с иными ведет к искажению, утайке информации о работе государственного
механизма от народа. Кроме того, специализация работников на выполнении одной
операции способствует росту их профессионализма.
3. Общество заинтересовано в получении полной и достоверной информации о
работе высших государственных органов: президента, правительства, парламента, судов. С
них должен быть сброшен «покров тайны». Это затруднит коррупционную деятельность,
которая может проникнуть в самые высокие эшелоны власти.
Институт омбудсмена, являясь одним из элементов в системе политического и
общественного контроля над аппаратом управления, наряду с другими контрольными
институтами не допускает отрыва бюрократии от общества, обеспечивает положение, при
котором все более возрастающий государственный аппарат служит человеку, обществу, а не
самому себе и не какой-либо элитарной группе. Анализ происходящих в мире интеграционных
процессов приводит к выводу, что необходим конкретный внутригосударственный механизм
осуществления международно-правовых стандартов и норм в сфере прав человека.[13] В
отличие от других институтов защиты гражданских прав и свобод, омбудсмен является
важнейшей частью такого механизма, поскольку может руководствоваться не только
правовыми нормами и принципами, но и действовать исходя из моральных соображений и
идеалов справедливости.
Омбудсмен защищает и те права, которые не получили конституционного или
законодательного закрепления. Для омбудсмена не существует внешних, заранее заданных
приоритетов: он полагается на собственный практический опыт деятельности в качестве
защитника гражданских прав и свобод и демонстрирует саморегулирующие возможности
гражданского общества. Сила института заключается в том, что он воплощает в себе
социальную власть общества. Даже лингвистическое значение термина «омбудсмен» (власть,
авторитет) отражает общую тенденцию усиления влияния гражданского общества на
государственный механизм.
При всем разнообразии в наименованиях термин «омбудсмен» является
собирательным и представляет собой понятие, образ специальной службы и специфическое
направление государственной деятельности, которые не похожи на другие государственные,
общественные структуры и их сформировавшиеся виды деятельности.
Таким образом, омбудсмен, или уполномоченный по правам человека, — это
институт и государственный правозащитный орган, осуществляющий деятельность в целях
соблюдения прав и свобод индивида в его взаимоотношениях с государством на основе конституции и действующего законодательства, а также справедливости, разумной
целесообразности, внутреннего убеждения должностного лица этого органа и отвечающий
естественному уровню развития общественных отношений на международном, национальном, региональном и местном уровнях. Т.е. данный институт, или деятельность в качестве
омбудсмена, могут и должны способствовать гармонизации общественных отношений
между государством, органами местного самоуправления, предприятиями, организациями и
учреждениями независимо от их организационно-правовой формы, с одной стороны, и отдельным человеком и общественными организациями — с другой.
ЛИТЕРАТУРА
1
Чиркин В.Е. Государство и общество // Гражданин и право. 2007. № 4. С. 5.
2
Права человека. Учебник для вузов / Отв. ред. Е.А.Лукашева. М.: НОРМА-ИНФРА-М,
2001. С. 430.
3
Сунгуров А. Институт омбудсмена: эволюция традиций и современная практика (Опыт
сравнительного анализа). СПб.: 2005. С. 11.
4
Лебедев A.M. В аппарате Уполномоченного по правам человека в РФ // Московский журнал
международного права. 2000/37. № 1. Янв.-март. С. 120.
5
Мелик-Дадаев И.А. Институт омбудсмена (история, основные функции и особенности
деятельности в скандинавских странах) // Научная информация о состоянии преступности и
борьбе с нею в капиталистических странах. 1986. № 94. С. 96.
6
Конституция
РФ:
Энциклопедический
словарь:
Рук.
авт.
колл. СМ. Шахрай. М., 1995. С. 141-142.
7
Тихомирова Л.В.. Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. М., 1997. С. 287.
8
См.: Сунгуров А.Ю. Региональный Уполномоченный по правам человека — первые шаги в
России // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Т. 2.
Региональный омбудсмен. СПб, 1999. С. 198; Матвеев С.Н. Конституционно (уставно)-правовые основы статуса Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ: Дисс. ... канд. юрид. наук.
Казань, 2004.
9
Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учеб. пособие / Под ред.
А.Ю. Сунгурова. СПБ., 2003. С. 24-25.
10
Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмена // Развитие института
Уполномоченного по правам человека в российских регионах... С. 198.
11
Хиль-Роблес Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмена). М.:
Admarginem, 1997. С. 38.
12
Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 18.
13
Вагизов Р.Г. Внутригосударственный механизм осуществления международных стандартов и
норм в сфере гражданских и политических прав человека (Российская Федерация и Республика
Татарстан): Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Казань, 1998. С. 2.