Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона

Заключение
Общественной палаты Российской Федерации
по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона
№ 448303-4 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации (в части изменения понятия и структуры
государственного образовательного стандарта)
Общие положения
Правительство Российской Федерации внесло на рассмотрение проект
федерального закона № 448303-4 «О внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации» (в части изменения понятия и
структуры
государственного
образовательного
стандарта)
в
Государственную Думу Российской Федерации, и текст законопроекта был
принят в первом чтении.
В настоящее время, законодательное регулирование образовательных
стандартов осуществляется в соответствии со статьей 7 Закона Российской
Федерации от 10.07.1992 года № 3266-1 «Об образовании», которое
предусматривает установление в Российской Федерации государственных
образовательных
стандартов,
включающих
в
себя
три
компонента:
федеральный; региональный (национально-региональный) и компонент
образовательного учреждения. Федеральный компонент государственного
образовательного стандарта должен определять «в обязательном порядке
обязательный минимум содержания основных образовательных программ,
максимальный объем учебной нагрузки обучающихся, требования к уровню
подготовки выпускников» (часть 1 статьи 7).
Нормы
статьи
7
не
соответствуют
Конституции
Российской
Федерации, (часть 5 статья 43), которая предусматривает установление в
Российской Федерации «федеральных государственных образовательных
стандартов» (далее - ФГОС), и не предусматривает установление иных,
кроме ФГОС, государственных образовательных стандартов, также не
предусматривает деление ФГОС на компоненты. Кроме того, статья 7 Закона
Российской Федерации от 10.07.1992 года № 3266-1 «Об образовании»
содержит логические противоречия: образовательное учреждение не может
определять компонент государственного стандарта, поскольку не является
органом государства.
В части общего образования, статья 7 Закона Российской Федерации от
10.07.1992 года № 3266-1 «Об образовании», предусматривает определение
«основных положений, порядок разработки и утверждения стандартов
общего образования» федеральным законом. Такое завышенное требование
затруднит принятие стандартов общего образования: соответствующий
федеральный закон до сих пор не принят, и надлежаще установленные
стандарты общего образования отсутствуют. Вместо стандартов общего
образования применяются «базисный учебный план» и «минимальные
требования к содержанию образования», утвержденные федеральным
министерством.
В связи с изложенным, отмечаем, что рассматриваемый законопроект
имеет высокую социальную значимость. Его необходимо принять в
кратчайшие сроки, его актуальность является одним из основных факторов
для дальнейшей модернизации и улучшения системы образования, в части
введения нормативно-подушевого финансирования новой системы оплаты
труда,
введения
новой
системы
оценки
качества,
развития
сети
образовательных учреждений и расширения общественного участия в
управлении образованием.
Содержание законопроекта
Целью
законопроекта
является
изменение
законодательного
определения государственных образовательных стандартов и установление
новой структуры стандартов.
Суть
предлагаемых
законопроектом
изменений
сводится
к
следующему:
- отказ от государственных образовательных стандартов, состоящих из
трех
компонентов
(федеральный,
региональный
и
компонент
образовательного учреждения);
2
-
переход
к
федеральным
государственным
образовательным
стандартам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации;
-
введение
новой
структуры
федеральных
государственных
образовательных стандартов, предусматривающей требования к: результатам
освоения
основных
образовательных
программ;
структуре
основных
образовательных программ; условиям реализации основных образовательных
программ.
Законопроект предоставит участникам образовательного процесса
право на формирование части основной образовательной программы
(учебного плана), с учетом региональных (национальных) особенностей, типа
и вида образовательного учреждения, в соответствии с установленным ФГОС
и
соотношением
обязательной
части
программы
и
части,
которая
формируется участниками образовательного процесса (образовательным
учреждением).
Законопроект
должен
установить
единый
принцип
процедуры
разработки и утверждения федеральных государственных стандартов: все
стандарты разрабатываются и принимаются в порядке, определяемом
Правительством Российской Федерации.
Законопроект впервые вводит законодательные определения основных,
примерных и дополнительных образовательных программ.
Законопроект предусматривает внесение изменений в ряд других
федеральных
законов
для
обеспечения
единства
используемой
в
законодательстве терминологии. В частности, термины «компоненты
образовательных
стандарты»
стандартов»,
повсеместно
«государственные
заменяются
на
образовательные
единообразный
термин
«федеральные государственные образовательные стандарты».
Исходя из содержания законопроекта, отмечаем что:
-
законопроект
«требование»,
которая
впервые
вводит
необходима
для
в
законодательство
реализации
норму
-
образовательных
программ, и, которая является системным шагом в сторону обеспечения
права граждан на образование;
3
- законопроект позволяет расширить номенклатуру образовательных
программ, кроме «учебной» образовательной программы, предоставит
возможность появления и других образовательных программ (трудовых,
воспитательных, творческих, проектных и др.) в учебном плане.
- законопроект открывает возможность разработки образовательных
стандартов на основе ключевых компетентностей, универсальных умений и
образовательных программ по видам деятельности, обеспечивающий именно
такой результат освоения образовательных программ;
-
законопроект
имеет
демократическую
направленность,
выражающуюся в предоставлении участникам образовательного процесса
прав по определению содержания основных образовательных программ;
- законопроект также направлен на развитие академических свобод
образовательных учреждений.
Замечания и предложения
Вместе
с
тем,
предлагаемые
законопроектом
изменения
законодательных норм, не в полной мере отражают задачи и ключевые
функции ФГОС.
Предлагаемые законопроектом ФГОС должны выполнять следующие
ключевые функции, направленные на обеспечение:
- прав обучающихся на освоение основных образовательных программ;
- мобильности обучающихся, т.е. возможности перехода на обучение в
другое образовательное учреждение или поступления в учреждение более
высокого уровня;
- качества образования, гарантирующего социализацию граждан, их
максимальную самореализацию, общественную востребованность, в том
числе и на рынке труда;
- государственных гарантий финансирования требований ФГОС к
условиям реализации основных образовательных программ.
В то же время, в законопроекте четко не определен предмет
законодательного регулирования. Остается неясным, какими методами
4
осуществляется
регулирование
взаимоотношения
между
гражданами,
государством и системой образования. Также не определено понятие
образовательной программы, что влечет за собой целый ряд других
рассогласований.
Отсутствует четкое описание механизма ресурсного обеспечения
стандартов образования.
В законопроекте отсутствует процедура установления стандартов,
которая должна быть чётко прописана именно в Законе.
В законопроекте отсутствует схема разграничения полномочий по
формированию стандарта между федеральными и региональными органами
управления образованием.
Не установлена ответственность за соблюдение требований Закона.
Кроме того, к основным недостаткам законопроекта относится
отсутствие
определений
новых
базовых
понятий,
предусмотренных
законопроектом, что повлечет за собой разночтения формулировок и
правовую неопределенность, в случае его принятия, а также недостаточное
регулирование на федеральном законодательном уровне ряда наиболее
важных вопросов.
В частности:
1. Из текста законопроекта (пункт 1 часть 3 статьи 7 Закона Российской
Федерации от 10.07.1992 года № 3266-1 «Об образовании») не ясно, что
означают «составляющие» основной образовательной программы. Также не
ясно, что имеется в виду под формулировкой «требования к соотношению
(объемам) составляющих основной образовательной программы», а именно,
в каких «единицах» измеряются «составляющие», и в объемах чего?
2.
Из
определения
основной
образовательной
программы,
предлагаемой частью 6 статьи 9, не следует, что такая программа состоит из
«составляющих» - обязательной части и части, формируемой участниками
образовательного процесса. Вместо этого указывается, что основная
программа включает в себя учебный план, рабочие программы и другие
материалы, в том числе список учебников.
5
Отмена регионального и школьного компонентов не компенсируется
четкими механизмами предоставления школам возможности влиять на
содержание образования.
Например, можно предложить, что не менее 10 процентов времени по
учебному
плану
должно
быть
заполнено
учебными
занятиями
(образовательной деятельностью) по выбору школы (по решению совета
школы).
В законе предлагается ввести примерные образовательные программы
и на их основе строить образовательные программы школ. Такая
формулировка дает возможность чрезмерного регулирования школьной
образовательной программы, что будет приводить к снижению гибкости
образовательных
программ,
отходу
от
вариативности
и
снижению
инновационной деятельности учителей. Фактически, здесь возникает высокая
вероятность возвращения к советской системе с ее негибкостью и
консерватизмом.
Для того чтобы, уменьшить этот риск предлагается уточнить:
- примерных программ может быть несколько;
- утверждать их должен общественно-профессиональный совет;
-
уровень
детализации
примерных
образовательных
программ
ограничен перечислением и последовательностью изучаемых тем.
Если,
исходить
из
единственности
и
детальности
примерной
программы, то можно установить, что она является основой для составления
тестов итоговой аттестации, но не является нормативным документом для
составления школьных образовательных программ.
3.
В
законопроекте
отсутствует
определение
«участников
образовательного процесса», формирующих часть основной образовательной
программы. Другие нормы закона определяют участников образовательного
процесса как обучающиеся (их законные представители), педагогические
работники и образовательные учреждения. Однако, из определения основной
образовательной программы следует, что в ней учитываются региональные
(национальные)
особенности.
В
этом
контексте
под
«участниками
6
образовательного процесса», которые могли бы определять эти особенности,
следует понимать субъектные и муниципальные органы управления
образованием.
4. Законопроект предусматривает делегирование полномочий по
определению порядка разработки и утверждения ФГОС Правительству
Российской Федерации (часть 5 статьи 7). При этом, никаких принципов
разработки ФГОС законопроект не предусматривает. Между тем, порядок
разработки ФГОС нового поколения, должен предусматривать обязательное
широкое участие в их разработке и утверждении общественных институтов.
ФГОС должны быть своего рода «общественным договором», что может
быть обеспечено принятием нормативных регламентов их разработки и
утверждения.
7. Законопроект (часть 4 статьи 7) фактически воспроизводит норму
статьи 7 действующего Закона Российской Федерации «Об образовании», и
предусматривает «для обучающихся с отклонениями в развитии», лишь
возможность установления специальных ФГОС. Для данной категории
обучающихся должны устанавливаться (а не могут) необходимые условия
освоения ими основных образовательных программ, а для некоторых
категорий – и специальные требования к результатам освоения основных
образовательных программ.
8. Формулировка предлагаемой редакции части 5 статьи 17 Закона
Российской Федерации «Об образовании», не определяет правовой статус
«примерной основной образовательной программы», ее соотношение с
основной образовательной программой. Не ясно также, какие конкретно
«уполномоченные органы осуществляют государственное управление в
сфере образования», обеспечивают разработку примерных программ.
Формулировка в правовом отношении двусмысленна: с одной стороны,
использование
прилагательного
«примерная»
свидетельствует
о
ненормативном, т.е. рекомендательном характере такой программы. С другой
стороны, устанавливает требование о разработке основной образовательной
7
программы учреждения «на основе примерной основной образовательной
программы», которая, в свою очередь, разрабатывается на основе ФГОС.
9. Законопроект предусматривает переименование «государственных и
муниципальных учреждений среднего профессионального образования» в
«государственные учреждения среднего профессионального образования»,
что не относится к предмету регулирования законопроекта, определяемого
согласно принципам правотворчества рамками его названия. Более того, это
отрицательно скажется на развитии сети образовательных учреждений в
России,
повлечет
дополнительную
«зарегулированность»
системы
образования. Часть 3 статьи 31 Закона Российской Федерации «Об
образовании» разрешает городским округам открывать даже муниципальные
учреждения
направленная
высшего
на
профессионального
развитие
сети
образования.
образовательных
Политика,
учреждений,
предусматривает предоставление возможностей гражданам, проживающим в
сельской местности, пользоваться ресурсами разных образовательных
учреждений на местах, особенно в части профессиональной подготовки,
начального и среднего профессионального образования, что является архи
важной задачей по развитию территорий в условиях обезлюдивания.
Муниципальные районы (и городские округа) должны иметь возможность
организации образования этого уровня. И такая возможность сейчас
предусмотрена федеральным законодательством о субъектах федерации в
форме
передачи
субъектом
федерации
муниципалитетам
отдельных
государственных полномочий. Установление в законодательстве только
государственных учреждений среднего профессионального образования
станет препятствием на пути развития эффективной сети разнообразных
образовательных услуг в сельской местности.
В связи с замечаниями предлагается:
1. Предусмотреть в подзаконных актах следующие понятные и
однозначные определения (возможно в форме глоссария, под названием:
«Основные понятия и определения»):
8
- «составляющая основной образовательной программы»;
- «обязательная часть основной образовательной программы»;
- «соотношение составляющих основной образовательной программы»;
- «основная образовательная программа» (с отражением в определении
составляющих ее частей);
- «участники образовательного процесса» (формирующие часть
основной образовательной программы, не отнесенную законопроектом к
«обязательной части»);
- «условия реализации основных образовательных программ»
(с исчерпывающим перечнем таких условий);
- «требования к результатам освоения основных образовательных
программ» (с указанием о включении в состав требований к «универсальным
учебным умениям»;
- «примерная основная образовательная программа»;
и др.
2. Предусмотреть закрепление за органами государственной власти и
местного самоуправления обязанности по финансовому обеспечению
требований к условиям реализации основных образовательных программ,
установленных
федеральными
государственными
образовательными
стандартами, при расчете объемов соответствующих бюджетных расходных
обязательств. В статье 41 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 года
№ 3266-1 «Об образовании» установить, что норматив финансирования
образовательных учреждений, включает в себя, в том числе средства,
направленные на обеспечение требований, к условиям реализации основных
образовательных
программ,
установленных
федеральными
государственными образовательными стандартами.
3. Предусмотреть в законопроекте участие общественных институтов
при
разработке
и
утверждение
федеральных
государственных
образовательных стандартов, с тем, чтобы порядок разработки и утверждения
ФГОС, определяемый Правительством Российской Федерации, обязательно
включал в себя регламенты, предусматривающие механизмы и процедуры
9
участия общественных институтов (общественных объединений родителей,
работодателей, профессионального сообщества).
4. Предусмотреть обязательное установление необходимых условий
освоения основных образовательных программ, для обучающихся с
ограниченными возможностями, а для некоторых категорий – и специальные
требования к результатам освоения основных образовательных программ.
5. Уточнить правовой статус «примерной основной образовательной
программы» и, недвусмысленно установить ее рекомендательный характер.
6.
Исключить
из
всего
текста
законопроекта
предлагаемое
переименование «государственных и муниципальных учреждений среднего
профессионального образования» в «государственные учреждения», как не
относящееся к предмету регулирования и препятствующее осуществлению
государственной политики развития образовательных сетей.
Признавая значимость предложенных в законопроект изменений и
дополнений, считаем, возможным поддержать законопроект № 448303-4
«О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской
Федерации (в части изменения понятия и структуры государственного
образовательного стандарта)».
В то же время, считаем крайне важным принятие законопроекта в
установленные сроки.
10