Принято на заседании Совета 29 октября 2012 г. (протокол № 111) ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Принято на заседании Совета
29 октября 2012 г.
(протокол № 111)
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части совершенствования
механизма залога земельных участков из земель
сельскохозяйственного назначения»
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования
механизма залога земельных участков из земель сельскохозяйственного
назначения» (далее – Проект, Законопроект), подготовленный Комитетом
Государственной Думы по земельным отношениям и строительству и
доработанный с учётом поправок Правительства Российской Федерации,
поступил для проведения правовой экспертизы в Совет при Президенте
Российской
Федерации
по
кодификации
и
совершенствованию
гражданского законодательства (далее – Совет) из Государственноправового управления Президента Российской Федерации (письмо от
21.09.2012 исх.№А6-6830).
Ранее Совет рассматривал указанный Проект, направлявшийся
письмом от 26.06.2012 №А6-4375 и рекомендовал Проект для принятия
при условии исключения тех его положений, которые были указаны в
Заключении Совета от 09.07.2012 как неприемлемые и не заслуживающие
одобрения.
1. Проект предполагает внесение изменений и дополнений в
следующие законодательные акты Российской Федерации:
1.1. Федеральный закон «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним» (ст.1 Проекта);
2
1.2. Федеральный закон «Об ипотеке» (ст.2 Проекта);
1.3. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» (ст.3 Проекта).
1.4. Кроме того, Проект содержит статью 4, которая не предполагает
внесения изменений в иные законодательные акты и может быть
охарактеризована как устанавливающая, своего рода, переходный период –
полтора года с момента вступления в силу Проекта, – в пределах которого
участник долевой собственности, выразивший на состоявшемся до
вступления в силу Проекта общем собрании сособственников несогласие с
передачей земельного участка в аренду или с условиями договора аренды,
вправе осуществить выдел, в счёт принадлежащей ему земельной доли
(долей), земельного участка в соответствии с правилами п.5 ст.14
Федерального
закона
«Об
обороте
земель
сельскохозяйственного
назначения», в редакции, действовавшей до вступления в силу Проекта.
2. Содержание изменений, предлагаемых Проектом в части правил
п.32 статьи 222 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним» сводится к тому, чтобы исключить
необходимость предоставления в регистрирующий орган
согласия
залогодержателя при осуществлении государственной регистрации права
собственности на земельный участок, образованный в результате выдела
доли в праве общей собственности на исходный земельный участок,
обременённый ипотекой.
Представляется, что данная новелла имеет, по сути, материальноправовое значение и означает утрату залогодержателем контроля над
таким
способом
распорядительных
действий
собственника
(сособственников) земельного участка, как выдел в натуре из заложенного
земельного участка, находящегося в общей собственности, доли одного из
сособственников. В таком контексте изменения должны вноситься не в
правила ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое
3
имущество и сделок с ним», а в нормы главы VI ФЗ «Об ипотеке». Причём
по сути своей изменения должны быть направлены на предоставление
залогодержателю дополнительных гарантий в соответствующем случае. В
отсутствие подобного регулирования Проект, допускающий «стряхивание»
залогового обременения путём выдела одним из сособственников
принадлежащей ему доли в натуре без согласия залогодержателя, не
приведёт ни к чему другому, кроме прекращения кредитования
сельхозпроизводителей под залог принадлежащих им земель. Очевидно и
то, что степень детализации соответствующих новелл должна быть
намного более высокой.
Таким образом, рассматриваемая новелла, сформулированная в
качестве сугубо процедурной нормы, помещаемой в процедурный же
закон, не может быть поддержана, о чём ранее уже было сказано в
Заключении Совета от 09.07.2012.
3. Предлагаемые Проектом изменения в ФЗ «Об ипотеке (залоге
недвижимости)» также не могут быть оценены положительно.
3.1. Так, изменения в статью 8 названного закона не могут быть
поддержаны, поскольку имеющаяся в специальном законе (Законе об
ипотеке) отсылка к правилам Гражданского кодекса – акту более высокого
уровня в отраслевой системной иерархии гражданского законодательства –
является справедливой и логичной, исходя из структуры гражданского
законодательства. В то же время, предлагаемая Проектом отсылка к
правилам ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»
(каковой даже не может быть, в точном смысле слова, отнесён к актам
гражданского законодательства), как к источнику регулирования договора
об ипотеке - представляется совершенно невозможной. К тому же Проект
не содержит положений, которые регулировали бы именно общие правила
заключения договора об ипотеке. Такие общие правила, по определению,
4
содержатся именно в Гражданском кодексе и в специальном Федеральном
законе «Об ипотеке (залоге недвижимости)».
3.2. Предлагаемое Проектом исключение п.2 ст.62 ФЗ «Об ипотеке
(залоге недвижимости)», с учётом сложившейся арбитражно-судебной
практики
по
данном
вопросу,
согласно
которой
данная
норма
воспринимается как запрещающая ипотеку доли в праве собственности на
земельный участок, приведёт, надо полагать, к разрешению ипотеки долей
в праве собственности на земельный участок по общим правилам ст.7 ФЗ
«Об ипотеке (залоге недвижимости)».
4. Содержащееся в ст.3 Проекта изменение, предлагаемое в ФЗ «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения», надо полагать,
составляет основной предмет Проекта, исходя из его названия.
4.1. Однако, предлагаемая в ст.3 Проекта новая редакция ст.7 ФЗ «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения» не может быть
одобрена по соображениям сохранения структуры и отраслевого деления
законодательства Российской Федерации в контексте разграничения
компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
установленного Конституцией Российской Федерации. Речь идёт о том,
что постановка в один ряд гражданского законодательства и ФЗ «Об
обороте
земель
сельскохозяйственного
назначения»
является
принципиально невозможной, ибо ипотека, как цивильный институт, не
может
быть
предметом
регулирования
ФЗ
«Об
обороте
земель
сельскохозяйственного назначения».
4.2. Новелла п.2 ст.3 Проекта может быть одобрена, поскольку носит
сугубо редакционный характер и, как можно предположить, не изменит
содержания п.4 ст.13 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения» в действующей редакции.
5
4.3. Также не вызывают возражений и предложения, касающиеся
дополнения п.3 ст.14 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения».
4.4. Вместе с тем не представляется возможным одобрить п.5 ст.14 ФЗ
«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в проектной
редакции,
поскольку
новелла
создаёт
возможность
«стряхивания»
ипотечного обременения самим фактом выдела в натуре доли в праве
собственности на земельный участок, относительно которого согласие
залогодержателя заложенного участка, согласно Проекта, не требуется.
Очевидно, что на практике данная новелла повлечёт отказ от принятия в
качестве ипотечного обеспечения земельных участков, находящихся в
долевой собственности, и будет подталкивать участников долевой
собственности к прекращению режима долевой собственности путём
выдела в натуре принадлежащих им долей, поскольку этого будут
требовать интересы кредита. Не исключено, что именно эту цель и
преследовали разработчики Проекта, однако одобрить предложенное в
Проекте
решение
не представляется
возможным по
соображения
сохранения стабильности гражданского оборота и существа вещных прав,
к числу которых относится ипотека.
Новеллы абзаца второго п.5 ст.14 ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» в проектной редакции могут быть
поддержаны при условии исключения ссылки на абзац первый, в т.ч.
упоминания о сроке, указанного в абзаце первом, а также исключения
положения о необходимости получения согласия, в частности, арендатора
на выдел земельного участка в счёт земельной доли, поскольку
необходимость получения такого согласия придаёт праву арендатора
характер вещного обременения, что не должно быть свойственно
обязательственному отношению.
6
4.5. Проектные предложения в части дополнения пунктов 5, 8 и 11
ст.141 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» должны
быть одобрены, поскольку направлены на более полное и точное
выяснение воли участников общей долевой собственности по вопросу о
передаче принадлежащего им земельного участка в ипотеку.
Вывод:
Законопроект может быть рекомендован к принятию при условии
исключения тех его положений, которые указаны в настоящем Заключении
как неприемлемые и не заслуживающие одобрения.
Председатель Совета
В.Ф. Яковлев