2010_Исаков ВБ_Нормативные основания государственного

В.Б.Исаков,
доктор юридических наук, профессор
Проблемы систематизации и развития нормативно-политических,
нормативно-правовых и нормативно-технических оснований
государственного управления
(Тезисы сообщения)
1. Прежде чем обсуждать любые проблемы, особенно в области общественнополитических и правовых наук, необходимо договориться о понятиях. Поэтому
сообщение подразделяется на две части – понятийную и проблемную.
2. В понятийной части обсуждаются три базовых понятия: «Норма», «Механизм
нормообразования» и «Механизм реализации норм».
3. Понятие «норма» в общественных науках (философия, социология,
правоведение) используется в трех принципиально разных смыслах, которые
часто смешиваются, а именно (Рисунок 1):
- массовый, типичный вариант поведения (социальная норма);
- образец, идеал, пример (идеальная норма);
- правило поведения, установленное государством (юридическая норма).
Рисунок 1.
2
4.
Жизнь
общества
обеспечивается
системой
взаимосвязанных
и
взаимодействующих норм: моральных, правовых, корпоративных, писанных и
неписанных, экономических, политических, технических, культурных и т.д.
Взаимодействие этих норм между собой – отдельная интересная проблема.
5. Каждый вид социальных норм имеет свой механизм нормообразования (См.
Рисунок 2). Подробное рассмотрение механизмов нормообразования – также
самостоятельная проблема, поэтому ограничимся отдельными краткими
замечаниями.
6. Мораль – наиболее масштабный всепроникающий регулятор. Механизм
нормообразования морали отличают следующие особенности:
- отсутствие единого центра (формируются в процессе массовой коммуникации);
- непрерывность процесса нормообразования;
- отсутствие, как правило, формального письменного закрепления норм (обычаи);
- отсутствие кодифицированных источников (Исключения: 10 заповедей.
Моральный кодекс строителя коммунизма. Этические кодексы);
- ряд моральных норм существуют одновременно в правовой форме (уголовное,
административное, семейное, наследственное право).
Рисунок 2.
7. Юридические нормы – формализованный, государственно-властный регулятор.
Особенности механизма нормообразования юридических норм:
- предмет правового регулирования «перекрещивается» с предметами других
видов норм;
3
- «первотолчком» к созданию правовых норм часто служат моральные,
политические, технические проблемы. Очень часто механизм юридического
нормообразования «запускают» политические идеи;
- механизм правового нормообразования носит формализованный характер (в
современных условиях обязательно участие парламента);
- нормы права содержатся в ограниченном количестве фиксированных
источников;
- нормы права подлежат кодификации и систематизации;
- параллельно с механизмом нормообразования формируется механизм
применения, поддержки и защиты юридических норм.
8. Технические нормы обслуживают предметно-преобразующую деятельность
человека. Особенности механизма нормообразования технических норм:
- базируются на законах природы, объективных свойствах предметов
материального мира;
- носят элитарный характер (формируются специалистами и для специалистов);
- существуют в самых разнообразных формах: ГОСТы, ТУ, правила, рецепты,
рекомендации стандарты и т.д.
- в ряде случаев технические нормы не требуют защиты: санкция за нарушение –
неуспех деятельности;
- частично имеют правовую форму, подлежат кодификации и правовой защите
(строительные, санитарные нормы и правила).
9. Серьезная проблема: в 2002 году (ФЗ «О техническом регулировании») в
механизм технического нормообразования был включен парламент. Эта новелла
вызвала глубокий кризис и дестабилизировала всю систему нормообразования в
области технического регулирования.
10. Политические нормы регулируют взаимоотношения человека и политических
организаций, главным образом, в связи с осуществлением политической власти.
Особенности механизма нормообразования политических норм:
- глубокий разрыв между формально провозглашенным (декларированным) и
реальным механизмом нормообразования;
- ориентированность на идеологическое воздействие и PR-эффект;
- кодификация и систематизация в формах, традиционных для данной
политической культуры (политические программы, решения съездов);
- часть политических норм существует в правовой форме (ФЗ «О политических
партиях», избирательное законодательство).
11. Систему средств, с помощью которых социальные нормы воплощаются в
жизнь мы будем называть «механизмом реализации социальных норм» (См.
Рисунок 3). Механизм правового регулирования (МПР) – один из таких
механизмов. В него входят: сами нормы, юридические факты, акты применения
права, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей. На нескольких
примерах (гражданские, трудовые правоотношения, административные
отношения, уголовная ответственность) можно показать, что схема механизма
правового регулирования универсальна, она отражает обязательные этапы
воплощения нормы права в жизнь.
4
Рисунок 3.
12. Следствие 1. Понятие МПР позволяет опровергнуть распространенный
предрассудок, что любой дефект правового регулирования имеет в первооснове
норму права и потому непременно требует разработки и принятия новых норм
или уточнения действующих. Это далеко не так. При вполне благополучной и
правильной норме права МПР может «заклинить» на стадии возникновения
правоотношения: нет финансовых средств, не подготовлены кадры, не
разработаны подзаконные акты, ошибочна практика применения нормы и т.п.
Наконец, МПР может дойти до завершающей стадии реализации прав и
обязанностей, но остановиться на этом этапе: принятое решение, законное и
обоснованное, не реализуется по причине отсутствия или слабости
исполнительного производства.
13. Следствие 2. МПР – не единственный механизм социального управления.
Рядом и параллельно с ним действуют механизм социальных интересов, механизм
социально-психологических установок, информационный механизм, механизм
политического целеполагания, механизм образования и воспитания и другие.
Если МПР «гребет» в одном направлении, а все другие механизмы – в ином,
такой «корабль» вряд ли приплывет к намеченным целям.
14. В проблемной части сообщения хотелось бы осудить три вопроса из области
систематизации
политических,
правовых
и
технических
оснований
государственного управления. Первый: «Что происходит, когда политические
идеи, принципы, установки, нормы, предрассудки напрямую «транслируются» в
законодательство? Что происходит с политической нормой при ее
«переодевании» в юридическую?»
5
15. Можно привести немало исторических примеров «переодевания»
политических норм в юридические. Однако оставим в покое историю, приведем
несколько примеров из современности (законодательные инициативы):
- юридическая ответственность за отрицание геноцида армян (Франция);
- юридическая ответственность за отрицание холокоста (Австрия, Германия);
- юридическая ответственность за отрицание голодомора (Украина);
- юридическая ответственность за отрицание принципа нерушимости
послевоенных границ (Россия);
- юридическая ответственность за отрицание советской оккупации (Прибалтика).
16. Можно понять политиков, которые в стремлении утвердить исповедуемые ими
ценности и нормы хватаются за все доступные им средства. Но это не
освобождает самих политиков быть разборчивыми в средствах. В приведенных
примерах трансляция политических норм в юридические ведет к нарушению
Конституции России (Статья 29: Каждому гарантируется свобода мысли и
слова…Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и
убеждений или отказу от них), а также Международного Пакта о гражданских и
политических правах (Статья 19: 1. Каждый человек имеет право
беспрепятственно придерживаться своих мнений. 2. Каждый человек имеет право
на свободное выражение своего мнения; это право включает свободу искать,
получать и распространять всякого рода информацию и идеи, независимо от
государственных границ, устно, письменно или посредством печати или
художественных форм выражения или иными способами по своему выбору. 3.
Пользование предусмотренными в пункте 2 настоящей статьи правами налагает
особые обязанности и особую ответственность. Оно может быть, следовательно,
сопряжено с некоторыми ограничениями, которые, однако, должны быть
установлены законом и являться необходимыми: a) для уважения прав и
репутации других лиц; b) для охраны государственной безопасности,
общественного порядка, здоровья или нравственности населения.).
17. Обсуждаемую проблему можно поставить в более общем виде: «Обязано ли
право обслуживать политику?». На мой взгляд, данный вопрос имеет два
различных, внешне противоположных, но вполне совместимых ответа.
18. Безусловно, да – в том смысле, что право – мощнейший инструмент
государственного управления. Политики не только могут, но и обязаны
использовать этот инструмент для достижения своих целей. Другое дело, что
политики в лице государства используют этот инструмент крайне плохо и
неумело: нормативно-правовые акты разрабатываются с большим опозданием, в
разрыве с финансовой, идеологической составляющей, их исполнение плохо
контролируется и т.д.
19. Разумеется, нет – в том смысле, что разумная политика должна
придерживаться правовых рамок, не перехлестывать через них.
20. Примеры, когда российская политика «заезжала» за правовые ограничения:
- дело Ходорковского;
- убийство Яндарбиева в Катаре;
- реформа избирательного законодательства в 2005-2007 гг.;
- практика выборов Государственную Думу в 2007 году;
- ликвидация института референдума в 2008 году.
6
21. Настойчивые предложения в адрес В.В.Путина переизбраться на третий срок
(тем самым нарушив Конституцию РФ) могло дестабилизировать правовые
основы жизни общества во всех сферах: политика в этом случае со всей
очевидностью восторжествовала бы над правом. К счастью, этого не произошло.
Но прошли где то рядом.
22. Третий и последний вопрос: «Можно ли как то оптимизировать взаимосвязь
политических и правовых норм, повысить эффективность их взаимодействия в
механизме социального управления?»
23. Полагаю, что такие возможности есть. Современный механизм юридического
нормообразования (законодательная инициатива – парламент – закон) сложился в
конце 19 века и прошел определенное развитие в 20 веке. В условиях динамично
развивающегося технологического и информационного общества он заметно
отстает от жизни. Его основные недостатки:
24. Замедленность механизма «обратной связи»: законы принимаются с огромной
скоростью, но никого не интересуют их последствия. Предложения:
- развить институт правового мониторинга, встроить его в качестве обязательного
элемента в законодательный процесс;
- возродить институт государственных докладов (регулярных и чрезвычайных).
25. Слабость аналитической, интеллектуальной составляющей в законодательном
процессе и во всем государственном управлении. Пример: последовательное
свертывание обязательных экспертиз в законодательном процессе. Предложения:
- расширить круг обязательных экспертиз; ввести экспертный паспорт
законопроекта; возвращать в парламент законы, не прошедшие экспертной
проверки;
- предоставить РАН, Совету ректоров и т.д. право законодательной инициативы
(или право на обязательное рассмотрение обращений);
- предоставить ректорам вузов, директорам НИИ право внеочередного приема у
любого должностного лица.
26. Необходимо расширить и персонифицировать институт политической
ответственности. Пример: Б.Н.Ельцин демонстративно легко принимал
ответственность на себя, но на самом деле ни за что не отвечал. Предложение:
каждая крупная политическая, государственная, правовая инициатива должна
иметь имя – имя инициатора, который отвечает за ее реализацию, успех или
неуспех.