Завьялкина О.В., начальник Финансового управления города Пензы

Завьялкина О.В.,
начальник Финансового управления
города Пензы
«Планирование бюджета в разрезе муниципальных услуг:
новые подходы и проблемы управления»
(Тезисы доклада)
В рамках реализации первого этапа Программы реформирования в
городе Пензе начата работа, направленная на формирование системы оценки
потребности в предоставлении муниципальных услуг на территории
городского округа. На сегодняшний день основой бюджетного планирования,
и тем результатом, на который ориентирована деятельность отраслевых
органов местного самоуправления города Пензы и муниципальных
учреждений является муниципальная услуга.
Как мы двигались в данном направлении. Во-первых, совместно с
отраслевыми органами местного самоуправления была проведена большая
работа по выделению конкретных муниципальных услуг и формированию их
перечня, юридически оформленного в виде реестра муниципальных услуг
города Пензы, по которым должен производиться учет потребности в их
предоставлении.
Формируя реестр (перечень) муниципальных услуг, предоставляемых
на территории города Пензы населению и юридическим лицам, мы выделили
следующие параметры (или основные характеристики), характеризующие
каждую муниципальную услугу:
 Наименование муниципальной услуги;
 Код расходного обязательства;
 Единица измерения;
 Источник финансирования;
 Способ установления цены муниципальной услуги;
 Предмет (содержание) муниципальной услуги;
 Орган местного самоуправления, ответственный за организацию
предоставления муниципальной услуги;
 Потребитель муниципальной услуги;
 Наименование вопроса местного значения;
 Нормативный правовой акт, закрепляющий предоставление услуги
за муниципальным образованием.
Таким образом, через совокупность указанных параметров мы
исчерпывающим образом описываем услугу и включаем ее в реестр,
превращая ее в самостоятельную учетную единицу и единицу бюджетного
планирования.
Нормативное
закрепление
муниципальных
услуг,
оформленное в виде реестра муниципальных услуг города Пензы, является
1
важнейшей, реализованной сегодня, предпосылкой к переходу на систему
бюджетирования, ориентированного на результат.
Во-вторых, была осуществлена взаимоувязка реестра муниципальных
услуг с реестром расходных обязательств города Пензы, каждое расходное
обязательство теперь наполнилось вполне конкретным содержанием и мы
рассматриваем его через «призму» муниципальных услуг и муниципальных
функций. То есть, понятие муниципальной услуги вводится для оценки
объемов расходных обязательств бюджета города Пензы, планирования
направлений расходов и управления расходами местного бюджета. Расчет
объемов расходного обязательства производится на основании объема
предоставления соответствующей муниципальной услуги в натуральном
выражении и утвержденной формализованной методики расчета финансовых
затрат на единицу ее предоставления с применением стандарта качества
предоставления данной услуги.
На сегодняшний день мы формируем систему учета потребности в
объемах предоставления муниципальных услуг, чего ранее никогда не было,
поскольку это важнейшая предпосылка для построения грамотной системы
бюджетного планирования. Ведь теперь важнейшим элементом обоснования
бюджетных ассигнований, выделяемых субъекту бюджетного планирования
в очередном финансовом году и плановом периоде выступают, в том числе,
результаты оценки потребности в предоставлении муниципальных услуг в
натуральном и стоимостном выражении. Объектом бюджетного
финансирования
является
теперь
не
бюджетное
учреждение
непосредственно, а то количество муниципальных услуг, которое оно
фактически предоставляет. А это, в сущности, уже и есть результативное
бюджетное планирование и управление.
Формирование методологии оценки потребности в предоставляемых
услугах в соответствующем отраслевом разрезе и учет результатов такой
оценки при формировании расходной части бюджета позволяет детально и
формализовано подойти к определению количественных объемов
«заказываемых» муниципальных услуг.
Практические аспекты управления.
Мы сформировали реестр муниципальных услуг не для «галочки», а
для целей планирования бюджета, сумев создать не только нормативную
базу, но уже успели опробовать ее на практике: впервые в истории
бюджетной практики муниципального управления в России был
сформирован бюджет в разрезе муниципальных услуг, с фиксацией не
только стоимостных параметров, но и натуральных объемов
предоставления муниципальных услуг. Именно на этих принципах
сформирован бюджет города Пензы на 2009 год и плановый период до 2010 и
2011 годов.
И это не только технические вещи: администрация города Пензы
фактически сделала важнейший шаг в сторону «открытого» для населения
бюджета: из сложного, запутанного и весьма непростого документа бюджет
города превратился в прозрачный и понятный «справочник» для населения и
2
предприятий о «финансовой жизни» нашего города. Так, в бюджете теперь
реально отражены расходы на предоставление муниципальных услуг и
причем отдельной строчкой по каждой услуге, что позволяет понять и
оценить приоритеты социально-экономического развития города на
среднесрочную перспективу даже человеку, который и не имеет вообще
специальных познаний в области экономики и права. В бюджете города
Пензы зафиксированы не только стоимостные, но и натуральные показатели
предоставления
услуг:
теперь,
открыв
план
предоставления
муниципальных услуг в натуральном выражении (утвержден отдельным
приложением к решению о бюджете), сразу видна реальная картина
деятельности администрации города для населения: сколько детей будет
обучено в школах и детских садах, сколько квадратных метров дорог
отремонтировано, сколько человек пролечено и т.д.
Практическое приложение плана услуг в натуральном выражении:
1) является фактологической и информационной основой для
формирования муниципального задания для главного распорядителя
бюджетных средств; а для ГРБС, в свою очередь, - управляющим параметром
для построения муниципальных заданий для непосредственных
«поставщиков» муниципальных услуг (бюджетных и автономных
учреждений);
2) выступает параметром результативного управления, поскольку
теперь за объемами бюджетного финансирования муниципальных услуг (в
ведомственной структуре расходов бюджета) «стоят» теперь вполне
реальные количественно измеримые показатели результата предоставления
данных услуг;
3) динамика изменения натуральных показателей в течение
финансового года будет, фактически, отражать степень и характер влияния
изменений параметров расходной части бюджета (динамика расходов) на
ключевые показатели социально-экономической жизни города (измеряемые
натуральными объемами предоставления социально значимых услуг в той
или иной отрасли социальной сферы или городского хозяйства).
Вместе с тем, следует обратить внимание, что исполнение бюджета,
сформированного в разрезе муниципальных услуг, сопряжено с некоторыми
трудностями, которые традиционно без труда преодолеваются при
классическом варианте планирования и построения бюджета (когда в
последнем услуги просто отсутствуют). Эти трудности порождаются
необходимостью осуществления процедур изменения и корректировки
местного бюджета в процессе его исполнения в текущем финансовом году,
что обусловливается как внешними конъюнктурными, так и внутренними
факторами.
Практика, пока хотя бы и небольшая, выработала на сегодняшний день
некоторые методологические «рецепты» антикризисного бюджетного
управления:
1) Во-первых, это попытка искать внутренние резервы для более
оптимального и экономного использования бюджетных ресурсов; проводить
3
мероприятия, направленные на «снижение издержек» (по каждой
муниципальной услуге в отдельности);
2) Во-вторых, при невозможности сохранения ситуации на
«неизменном» уровне, когда она диктует необходимость оперативного
внесения корректив, разумно руководствоваться принципом первичного
сокращения объемов «необязательных» (факультативных) к предоставлению
с точки зрения федерального законодательства муниципальных услуг
(отсутствия в прямых полномочиях органов местного самоуправления).
3) В-третьих, возможно применение инструментария ранжирования
муниципальных услуг, с целью определения наиболее приоритетных для
первоочередного финансирования:
- в соответствии со степенью удовлетворенности потенциальных
потребителей
муниципальными
услугами,
таким
образом,
что
муниципальные услуги, в наименьшей мере удовлетворяющие потребности
в их получении получают более высокий ранг;
- это могут быть муниципальные услуги, у которых отношение
показателей динамики потребности к показателям динамики фактических
объемов предоставления превышает единицу;
- иные муниципальные услуги.
Какие мы ставим задачи на будущее: безусловно, это продолжение
совершенствования практики бюджетного планирования расходов в разрезе
муниципальных услуг; увеличение доли расходов бюджета города,
аккумулируемых на предоставление услуг (по итогам реализации второго
этапа Программы, согласно задумке, эта доля должна составлять уже не
менее 70% расходов бюджета города Пензы, без учета межбюджетных
трансфертов на исполнение делегированных полномочий и расходов на
обслуживание муниципального долга).
Это всё говорит о том, что город движется в направлении открытого,
социально-ориентированного бюджета,
когда
доля расходов на
предоставление муниципальных услуг населению и бизнесу растет, при
одновременном сокращении доли расходов на содержание центрального
аппарата управления, выполнение «непродуктивных» административных
функций (так называемые «процентные расходы»).
Хочется отметить, что, несмотря на определенные методологические
трудности, присущие, как известно, всему новому, непривычному для
повседневности, планирование бюджета в разрезе муниципальных услуг –
весьма прогрессивный шаг вперед! Прямо «на глазах», привычная, внешне
легко узнаваемая структура бюджета наполняется новым содержанием,
преисполненным глубоким управленческим смыслом… И управлять,
несмотря на непростой адаптационный период в кризисных условиях,
становится намного интереснее…
4