Роль органов прокуратуры при проведении антикоррупционной

УДК 34.096
РОЛЬ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ
ПРАВОВЫХ АКТОВ
Д.К. Нечевин
В статье рассмотрены полномочия органов прокуратуры Российской Федерации по
проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов
государственной власти и должностных лиц, а также понятие, предмет и методика
антикоррупционной экспертизы.
Ключевые слова: нормативные правовые акты, антикоррупционная экспертиза,
прокуратура, органы государственной власти, должностные лица.
В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» и в соответствии со ст. 9.1 Федерального закона
«О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в ходе осуществления своих
полномочий в установленном Генеральной прокуратурой РФ порядке и
согласно
методике,
определенной
Правительством
РФ,
проводит
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов [1, 2]. Прокурор
в ходе осуществления своих полномочий и в порядке, установленном
Генеральной
прокуратурой
Российской
Федерации,
проводит
антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных
органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов
местного самоуправления, их должностных лиц.
Под
нормативными
правовыми
актами,
подлежащими
антикоррупционной экспертизе прокуроров, имеются в виду:

подзаконные нормативные правовые акты федеральных
органов исполнительной власти, т. е. федеральных министерств,
государственных
комитетов,
федеральных
служб,
иных
федеральных органов исполнительной власти и их правомочных
должностных лиц;

законы органов представительной (законодательной)
государственной власти субъектов РФ;

подзаконные нормативные правовые акты органов
представительной и исполнительной государственной власти
субъектов РФ и их правомочных должностных лиц;

нормативные правовые акты представительных и
исполнительных органов муниципальных образований и глав
администраций муниципальных образований.
Не подлежат прокурорской антикоррупционной экспертизе:
93
а) акты конкретного правоприменения вышеуказанных субъектов
нормотворческой деятельности;
б) федеральные конституционные законы, федеральные законы,
нормативные и ненормативные постановления Совета Федерации,
нормативные и ненормативные постановления Государственной Думы
Федерального Собрания РФ;
в) нормативные и ненормативные Указы Президента РФ;
г) нормативные и ненормативные постановления, распоряжения
Правительства РФ.
Антикоррупционная экспертиза является разновидностью правовой
экспертизы. Антикоррупционные экспертизы может проводить широкий круг
субъектов, что позволяет классифицировать данные экспертизы на разные их
виды, такие как: внутренняя антикоррупционная экспертиза, внешняя
антикоррупционная экспертиза, независимая антикоррупционная экспертиза.
Предмет антикоррупционной экспертизы определен Федеральным
законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
Предметом исследования при проведении указанной экспертизы являются: а)
установление прокурором наличия (отсутствия) в экспертируемом нормативноправовом акте коррупциогенных факторов; б) определение прокурором
возможности устранения данных факторов. Данные обстоятельства являются
предметом
экспертного
исследования
и
в
случае
проведения
антикоррупционной экспертизы федеральным органом исполнительной власти
в области юстиции либо органом, организацией, их должностными лицами,
которые издали экспертируемый нормативный правовой акт (разработали
проект экспертируемого нормативного правового акта).
Итак, предметом антикоррупционной экспертизы являются прежде
всего коррупциогенные факторы. Перечень коррупциогенных факторов
определен пунктом 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ.
Коррупциогенные факторы дифференцируются на две группы факторов:

коррупциогенные факторы (положения), содержащиеся
в нормативномправовом акте (в проекте нормативного правового
акта),
которые
устанавливают
для
правоприменителя
необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность
необоснованного применения исключений из общих правил, и тем
самым создающие условия для проявления коррупции;

коррупциогенные факторы (положения), включенные в
нормативный правовой акт (в проект нормативного правового акта),
которые содержат неопределенные, трудновыполнимые и (или)
обременительные требования к гражданам и организациям и тем
самым создающие условия для проявления коррупции.
Обе группы коррупциогенных факторов являются не чем иным, как
фактическими данными, которые позволяют эксперту утверждать или сделать
вывод (с высокой степенью вероятности) о том, что в норме экспертируемого
94
нормативного правового акта (в норме экспертируемого проекта нормативного
правового акта) содержится один или несколько элементов, предоставляющих
потенциальную
возможность
для
совершения
правоприменителем
коррупционных деяний (при наличии определенных обстоятельств).
Таким образом, коррупциогенные факторы можно считать частью
предмета исследования при производстве антикоррупционной экспертизы,
поскольку именно на выявление коррупциогенных факторов направлено
экспертное исследование (наряду с повышением качества принимаемых и
действующих нормативно-правовых актов).
Согласно закону о прокуратуре, при выявлении в нормативном правовом
акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или
должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении
нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных
коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном
процессуальным законодательством Российской Федерации. Требование
прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит
обязательному рассмотрению соответствующими органом, организацией или
должностным лицом. О результатах рассмотрения требования об изменении
нормативного правового акта незамедлительно сообщается прокурору,
внесшему требование.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля
2010 г. № 96 утверждена Методика проведения антикорупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [3]. В
данном документе особый акцент обращен на тщательность проведения
антикоррупционной экспертизы. Данное требование закреплено в п. 2
Методики в следующей редакции: «Для обеспечения обоснованности,
объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы
необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта
или положения проекта нормативного правового акта». Это требование в
полной мере корреспондирует целям и задачам антикоррупционных экспертиз.
В то же время нечетко сформулированы нормы, касающиеся ответственности
экспертов, проводящих антикоррупционную экспертизу. В остальной части
Методика таковой в реальности не является, и вот почему. В экспертологии
методикой принято считать систему категорических или альтернативных
научно обоснованных предписаний по выбору и применению в определенной
последовательности и в определенных существующих или создаваемых
условиях методов, приемов и средств (приспособлений, приборов и
аппаратуры) для решения экспертной задачи. Утвержденный постановлением
Правительства РФ документ не содержит положений, отвечающих требованиям
к методике производства экспертиз, а фактически устанавливает перечень
коррупциогенных факторов, что, конечно, имеет существенное значение при
проведении антикоррупционной экспертизы нормативного правового акта либо
проекта нормативного правового акта, но не является элементом методики
проведения антикоррупционной экспертизы.
95
Недостаточно подробное урегулирование всех составляющих Методики
проведения антикоррупционной экспертизы на федеральном уровне
предопределяет
неточности
правового
регулирования
на
уровне
государственных органов, принимающих соответствующие правовые акты. По
мнению автора, отсутствие утвержденной на федеральном уровне надлежащей
методики проведения антикоррупционной экспертизы не может гарантировать
качественное проведение экспертных исследований нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов. Данную проблему
целесообразно разрешить в ближайшее время совместными усилиями
Генеральной прокуратуры РФ, Министерства юстиции РФ с привлечением
отечественных криминологов, правоведов, экспертологов посредством
разработки надлежащего проекта Методики проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов, чтобы затем данный проект был утвержден в установленном порядке
Правительством РФ.
Список литературы
1. Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 20.07.2009. № 29, ст. 3609.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре
Российской Федерации» // Российская газета. № 229. 25.11.1995.
3. Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов») // СЗ РФ. 08.03.2010. № 10, ст. 1084.
Д.К. Нечевин, докт. юрид. наук, профессор кафедры административного права и
процесса, тел.+7(499)244-86-95, nechevin@mail.ru, (Россия, Москва, Московский
государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА))
THE ROLE OF THE PROSECUTION AUTHORITIES, WHEN CARRYING OUT ANTICORRUPTION EXAMINATION OF REGULATORY LEGAL ACTS
Nechevin D.K.
The article deals with the powers of the Prosecutor's Office of the Russian Federation on the
implementation of anti-corruption expertise of legal acts of the public authorities and officials, as
well as the concept, subject and technique of anti-corruption expertise.
Keywords: legal acts, anti-corruption examination, prosecutors, public authorities and
officials.
D.K. Nechevin , Doctor . Jurid. Sciences, professor of administrative law and procedure +7 (499 )
244-86-95, nechevin@mail.ru, ( Russia , Moscow, Moscow State Law University . Island E .
Kutafin ( MSLA))
96