Градостроительство – вопросы современной практики

УДК 712:504.54+614
Градостроительство –
вопросы современной
практики
Путерман Л.Н.
ФГУП «РосНИПИ Урбанистики», г.Санкт-Петербург, Россия
Богданова Е.Ю.
Комитет по градостроительству и архитектуре, г.Санкт-Петербург, Россия
Рассмотрены факторы реализации градостроительной деятельности в условиях сложившихся градостроительных систем. Дан анализ требований Градостроительного Кодекса
РФ к разработке проектной документации по планировке
городских территорий. Впервые рассмотрен фактор уровня
компетентности корпуса исполнительной и законодательной
власти в вопросах градостроительной практики и его роль в
обеспечении устойчивого развития территорий городов.
Современная градостроительная деятельность, включающая в себя и
проектные работы и их реализацию, и административно-управленческие
действия, ежедневно требует внимания в связи с тем, что промедление
в решении возникающих проблем и конфликтных вопросов в условиях
рынка чревато потерей территориальных ресурсов, необходимых для использования в интересах города.
Принимаемые этапы реализации генеральных планов – первая очередь
и расчетный срок, фактически определяют настолько короткий временной период, что он является мгновением в жизни города. Условно полная
реализация запроектированного не оставляет возможностей для размещения непредвиденных объектов. Уже в течение нескольких лет авторы
считают целесообразным рассматривать город в ХХІ в., в крайнем случае,
в полувековом периоде. Всем хорошо известно, что показ в Генеральном
плане направлений последующего развития города, которые присутству48
Містобудівні аспекти
ют во всех проектах, является отпиской, так сказать, «на потом». В условиях рынка свободные земли притягивают инвесторов, для которых будущее
формирование города, как правило, является безразличным.
Идея долговременного прогноза будущей жизни города связана с
предположением вероятного развития функций города и закрепления
за муниципалитетом определенных территорий, не подлежащих продаже. Это касается всех городов субъектов РФ – республик, краев, областей, в зависимости от их величины потенциальных территориальных
ресурсов, исходя из допущения вероятности развития на базе анализа
межрегионального развития субъекта РФ по проблемам транспортногеографического, промышленно-географического, демографического,
рекреационно-географического и др. положений. Это ведет к желательности создания версии градостроительного прогноза развития субъекта
РФ, ориентированной на возможности и ресурсы городов [1].
Авторы рассматривают не традиционные варианты, а версии в
связи с тем, что для вариантов в рыночной экономике нет устойчивых
экономических исходных и проектных данных, позволяющих выделять
для анализа инвариантную часть.
Версия – это гибкое градостроительное решение в условиях
экономической неопределенности. Но в любой версии лейтмотивом является требование сохранения муниципальной собственности на землю не
только на резервных территориях собственно города, но и на прилегающих к нему землях в границах возможного в перспективе использования.
Это исключительно острый вопрос, в связи с реальной опасностью продажи земельных участков требующий законодательного закрепления.
В то же время необходимо отметить, что в сложившихся сегодня
административных отношениях, подобное резервирование возможно
только в рамках единого субъекта федерации, и совершенно нереально
для таких градостроительных систем, как г.Санкт-Петербург и Ленинградская область, являющихся разными субъектами РФ.
С вопросами эффективности использования территорий в
градостроительных целях неразрывно связана кадастровая оценка земель. Она, безусловно, далека от рыночной, но позволяет на уровне
градостроительного проектирования показать резервы пополнения городского бюджета за счет изменения качества использования земли, т.е.
эволюции застройки, либо освоения свободных площадок.
Для этой цели в разработанном авторами в 2007 г. Генеральном
плане столицы Республики Бурятии - г.Улан-Удэ - была проведена
экспериментальная работа выявления динамики изменения кадастровой
49
Реконструкція житла. Випуск 11
оценки земли. Результаты анализа предложенных в Генеральном плане
качественных изменений современного состояния целого ряда площадок
показали, что в соответствии с принятой в РФ шкалой кадастровой ценности городских земель было достигнуто реальное увеличение стоимости
от 100 до 500 руб/ м2 на территориях общей площадью 600 га, от 500 до
1000 руб/м2 на 210 га и от 1,5 до 2,0 тыс.руб/м2 на 240 га. Таким образом, динамика изменения кадастровой стоимости земли рассмотрена как ранее
неучитываемый фактор пополнения бюджета города, с вводом которого
градостроительное прогнозирование на стадии генерального плана и проекта планировки приобретает экономическую ценность.
С рассмотренной эволюцией застройки связана установленная
Градостроительным Кодексом РФ необходимость разработки правил
землепользования и застройки территорий. Вопрос заключается в том,
что стадия детальной планировки ныне исключена Градостроительным
Кодексом из состава работ градостроительного проектирования. Вместе с
ней ушли архитектурные решения формирования композиционных узлов,
местоположения доминант и т.д. – всего того, что формирует эстетику,
образ и культуру города.
В Градостроительном Кодексе слово «архитектура» вообще отсутствует. И если в гг.Санкт-Петербурге, Москве, миллионных и близких к ним
городах правила застройки находятся в руках профессиональных архитекторов, то в абсолютной массе городов качество и социальный эффект
устанавливаемых правил застройки, без которых не может осуществляться
проектирование и строительство зданий, находится полностью в зависимости от субъективных взглядов и мастерства архитектора. Практикуется
разработка правил без современного генерального плана. Так, в г.УланУдэ, не дожидаясь завершения разработки генерального плана города,
утвердили правила застройки и землепользования, несвязанные с его
принципиальными решениями и новациями, что уже привело к разночтению предъявляемых требований к застройке одних и тех же территорий и
к ухудшению управления градостроительной деятельностью на них.
Проекты планировки районов городов, в стандартной разработке, в
утверждаемой части имеют план красных линий и границы отдельных
функциональных участков кварталов или микрорайонов, а также планы
инженерных сооружений и линейных объектов. Эскизы застройки,
разрабатываемые в составе проекта планировки жилых кварталов,
содержат утверждаемые технико-экономические показатели; для
промышленной застройки, как это ни парадоксально, даже такие требования не обязательны. И в любом случае, архитектурное решение, которое
должно бы определить основу формирования объемно-пространственной
50
Містобудівні аспекти
композиции, не входит в утверждаемую часть проектов планировки.
Выше затронута проблема эстетики городской застройки. В противовес г.Санкт-Петербургу и множеству городов РФ, еще в 1980 г. г.Тюмень,
при всех своих проблемах благоустройства, поражал культурой застекления балконов и лоджий. Дома имели опрятные ухоженные фасады
благодаря обязательному применению двух видов ограждений заводского
изготовления. Нарушителям – самодельные ограждения разбирались за
их счет. Один из авторов статьи в бытность членом Градостроительного
Совета г.Ленинграда-Санкт-Петербурга многократно призывал авторов проектов жилой застройки не обманывать себя и Совет, показывая
эффектные тени в лоджиях и от балконов, которые были призваны обогатить архитектуру, ибо эта архитектура была обречена на безобразное
искажение самодельным застеклением. К сожалению, массивы застройки
из-за убогости застекления напоминают бедные районы городов Индии
и Азии. Предложение о необходимости организации заводского изготовления деталей ограждений лоджий и балконов ни разу не были занесены
в протоколы Градостроительного Совета по рассмотрению проектов.
Правда, не справедливо было бы не отметить, что по прошествии 20-30
лет все же часть архитектурных проектов жилых домов, в т.ч. тех, которые
реализуются сегодня, предусматривает использование застекленных лоджий и балконов.
Застройка микрорайонов 60-70-х гг. оставила в наследство огромные
неухоженные пространства озеленения. Ни в те годы и особенно теперь
никто не знал и не знает какое было гигиеническое обоснование нормы
внутримикрайонного озеленения на душу населения. Можно лишь допустить, исходя из желаний того времени социально дать жителям микрорайонов максимум территории для общения и отдыха. Но философия
бытовой жизни повсеместно опровергла эту идеализацию не только в
социальном плане, но и в требуемых затратах на содержание озеленения.
Сегодня – это ресурсные территории для использования в строительстве.
В н а с т о я щ е е в р е м я г р а д о с т р о и т е л ь н о е и а рх и т е к т у р н о пространственное мышление, в основном, представляет застройку в виде
традиционно привычных крупных микрорайонов. В городах популярно
мнение местных проектировщиков: «А зачем нам новые проекты планировки, если все разработано?». Да, безусловно, крупнейшие центры
РФ могут себе позволить строительство крупных жилых массивов. Но
основная масса городов страны в условиях рыночной экономики пересмотрела строительные программы. И по существу, градостроительство
должно быть ориентировано на принципиальное изменение унитарной
51
Реконструкція житла. Випуск 11
модели создания крупных жилых структур в сторону сомасштабной
инвестиционным возможностям квартальной застройки. Именно этот
масштаб кварталов при разбросанности площадок строительства в любом
городе способен дать жителям завершенную строительством планировочную структуру.
Если мысленно обратиться к чертежам генеральных планов городов
второй половины ХХ в., на которых, не взирая на историческую сетку
улиц и величину сохраняемых кварталов, доминировали многогектарные
микрорайоны, строительство которых затягивалось на долгие годы, то
станет ясно, сколь сомасштабны городу маломерные кварталы.
В то же время существует опасность потери объектов социальной
инфраструктуры, нормативно необходимых для обслуживания населения – по той простой причине, что для малых кварталов нужен лишь
первичный набор обслуживающих учреждений, а объекты общерайонного или, тем более, городского значения не могут быть обязательными
для учета и остаются вне поля зрения проектировщиков. Т.о. маломерные
кварталы имеют право на существование только при решении главной
задачи обслуживания населения в пределах межмагистрального пространства.
Необходимо отметить, что возможность резервирования территорий
для строительства социально значимых объектов в условиях резкого дефицита территориальных резервов, как, например, в г.Санкт-Петербурге,
практически исчерпана, при этом накопившаяся потребность в объектах
социального, культурного, спортивного профиля фактически может быть
решена не столько за счет нового строительства на свободных участках,
сколько в процессе комплексной реконструкции застроенных территорий.
Несколько лет тому назад авторским коллективом была выдвинута идея
возвращения к дореволюционной системе доходных домов. Понятно, что
должен быть хозяин дома, который он построил в расчете на какой-то
срок окупаемости, для людей, способных оплачивать наем квартиры,
но не покупать ее за полную стоимость. Авторы соотнесли эту идею
для сложившихся городов, теряющих население, городов, не способных
построить жилье и расселить очередников. Но во всех случаях города
испытывают потребность в занятости людей тех или иных специальностей, необходимости их приглашения для работы. Основным сдерживающим фактором приглашения, как правило, является отсутствие жилья.
При этом собственником дома реально может стать не только частное, но
и юридическое лицо – предприятие, организация или муниципалитет.
52
Містобудівні аспекти
В современной экономической ситуации подвижность населения между городами с целью поиска работы сдерживается не только менталитетом
оседлой жизни, но, самое главное, и отсутствием уверенности в условиях
нового проживания. Поэтому принцип расселения в квартирах и доходных
домах, которые на первых порах могут быть представлены освободившимся
жилым фондом, способен стать началом реализации государственной заинтересованности в трудовой занятости населения, ломки привычных стереотипов неподвижности.
Последние годы привнесли в практику городского строительства ранее
непредсказуемый элемент усадебной застройки. Как правило, генеральные
планы городов предлагают территории для коттеджной застройки. Но коттедж – это дорогостоящее сооружение, и романтическая идеализация таких
предложений разбивается суровой жизненной правдой. Местные власти
понимают нереальность строительства только коттеджей и своими решениями устанавливают в городе площадь земельных участков в 10 и даже 15-25
соток. Ясно, что такой участок коттеджу не требуется, но, получив права на
использование земли, застройщик понимает, что он волен строить не только дом, архитектура которого не требует согласования, но и по традиции,
надворные постройки. В 100% случаев возникает сельская мини-усадьба, не
согласующаяся со статусом и имиджем города. Можно вспомнить не только
пригороды в Польше, но и рядовую застройку вдоль дорог сельской местности, которые представлены индивидуальными домами городской архитектуры
в окружении садовых посадок.
Реальная опасность перерождения городской среды в сельскую волнует
население, и по ряду городов высказаны опасения потери городских качеств.
В то же время в таких крупных агломерациях, как г.Санкт-Петербург,
где рыночная цена земли очень высока, наблюдается обратная тенденция.
Застройщики, выкупив в долевой собственности на 3-5 дольщиков, участки
в зоне индивидуального жилищного строительства, стремятся построить
многоквартирные дома. При этом возникают противоречия не только
Генеральному плану, как действующему закону, но и встает вопрос недостаточности обеспечения населения учреждениями социальной сферы, а
застройки в целом – инженерными ресурсами и коммуникациями.
Помимо перечисленного выше, существует еще один аспект, обычно
умалчиваемый при обсуждении вопросов реализации градостроительной
деятельности.
Общеизвестно, что административное управление осуществляется людьми, имеющими определенный уровень подготовки в области какой-либо
профессии и организации управления. При этом основные управленческие
53
Реконструкція житла. Випуск 11
решения принимаются людьми, как правило, не имеющими элементарного
базового образования в области градостроительства.
Отсутствие или ограниченность знаний и понимания чиновниками
объективных процессов развития городской среды, как многофункционального организма, а в ряде случаев – и знания правового поля деятельности,
приводят к административному вмешательству в вопросы, связанные не
только с функциональным использованием территорий, но и попыткам
навязывания архитектурно-планировочных решений, вопреки действующим нормативам и законам.
В то же время депутатский корпус, озадаченный созданием определенного имиджа избранников, в особенности накануне очередных перевыборов,
спешит принять законы, регулирующие градостроительную деятельность.
Так, в частности, принятый в г.Санкт-Петербурге «Закон о зеленых насаждениях общего пользования» обладает всеми перечисленными недостатками
– противоречием нормативной базе, действующим законам и подзаконным
актам, Земельному и Градостроительному Кодексу, и просто здравому
смыслу.
С целью обеспечения принятия объективных решений по развитию
городов необходимо не только совершенствование нормативной базы градостроительства, санитарных норм и формирование преемственной градостроительной школы, опирающейся на опыт и современные теоретические
и практические изыскания в этой области.
Не менее важно создание хотя бы минимального уровня подготовки корпуса исполнительной и законодательной власти – при вступлении в управленческие должности, связанные с принятием решений в области развития городов, должны быть введены соответствующие образовательные программы
по вопросам градостроительной практики, например, цикл региональных
семинаров под общим руководством Градостроительной Гильдии.
Таким образом, для устойчивого развития и функционирования города
будут обеспечены условия как на проектной стадии – выработки стратегии и
планировочных решений, так и при их реализации.
Перечень ссылок
1. Путерман Л.Н. Градостроительное прогнозирование в условиях рыночной
экономики. Выбор стратегических приоритетов регионального развития:
новые теоретико-методические подходы. - Российская академия наук. Санкт-Петербург, 2007. – С.138-141.
Получено 07.04.09
54