С.Ю.Некрасов - Предмет судебной деятельности при

ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
№ 3 (19) 2012
ЮРИСПРУДЕНЦИЯ
С.Ю.НЕКРАСОВ
ПРЕДМЕТ СУДЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРИ ОСПАРИВАНИИ ИНДИВИДУАЛЬНЫХ АКТОВ
ПУБЛИЧНОГО ПРАВА
В статье освещаются проблемы деятельности суда при рассмотрении споров, связанных с оценкой
индивидуальных актов публичного права. Решается вопрос, как определить процессуальные границы
рассмотрения юридических фактов при сложном юридическом составе, и допустим ли
выход суда за пределы заявленных требований.
The article highlights the problems of the activity of the court during consideration of disputes related to the
assessment of individual acts of public law. The question how to define the procedural limits the consideration
of legal facts in the case of complex legal structure, and whether or not the output of court for limits
of the declared requirements.
Ключевые слова: правосудие, индивидуальные акты публичного права, диспозитивность процесса,
юридический факт, сложный юридический состав, выход за пределы заявленных требований.
Key words: justice, individual acts of public law, the option of the process, the legal fact,
complex legal structure, beyond the limits of the declared requirements.
В соответствии с пунктом 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации (далее – АПК РФ) дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов
государственной власти, решений и действий
(бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности подведомственны
арбитражным судам и рассматриваются в порядке производства по делам, возникающим из
административных и иных публичных правоотношений (раздел III АПК РФ).
При этом споры об оспаривании решений,
постановлений, предписаний и действий (бездействия), не связанных с применением Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях (далее – КоАП РФ), рассматриваются в порядке главы 24 АПК РФ.
Статья 245 Гражданского процессуального
кодекса Российской Федерации (далее –
ГПК РФ) также относит дела по заявлениям об
оспаривании решений органов государственной
власти к делам, рассматриваемым в рамках
производства по делам, возникающим из публичных отношений.
Основанием для выделения видов производства в гражданском и арбитражном процессе является предмет судебной деятельности.
Относительно производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, понятие предмета судебной деятельности до настоящего времени остается вопросом, не
имеющим однозначного разрешения.
Прежде всего, подлежит выяснению то, чем
ограничены полномочия суда при оценке оспариваемого решения органа государственной
власти.
Уже при ответе на обозначенный вопрос в
научной литературе сложился целый ряд не
сводимых друг к другу взглядов на предмет судебной деятельности при производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.
Первое воззрение состоит в том, что в рамках такого производства осуществляется исклю-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 79
№ 3 (19) 2012
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
чительно контроль за законностью актов органов власти.
В частности, В.Т.Квиткин сводит смысл производства по делам, вытекающим из публичных
правоотношений, лишь к проверке законности
действий органов государственного управления,
и убежден, что заинтересованные лица обращаются в суд лишь за подтверждением их незаконности *1+.
Сходные заключения выводит на страницах
своих работ и Н.А.Чечина [2].
В свою очередь, Н.Ю.Хаманева заключает,
что суду не должно быть предоставлено право
оценивать причины и основания (помимо юридических), на которых основано принятие акта.
Подобное расширение предмета судебной деятельности являлось бы «вторжением» в сферу
иной ветви власти. Исследователь полагает, что
характер административно-правовых отношений предполагает недопустимость всестороннего судебного контроля за деятельностью органов исполнительной власти *3+.
Ю.А.Попова также придерживается подобного мнения: под административным правовым
спором она подразумевает юридический конфликт, возникающий между субъектами публичных и иных административных правоотношений при выяснении вопросов законности
нормативно-правовых актов, действий, решений органов власти и их должностных лиц по
отношению к физическим лицам, либо иным
субъектам административных правоотношений
[4].
Наконец, крупнейший российский административист Д.Н.Бахрах также заявляет об ограниченности судебного контроля, возводя этот
тезис в качество принципа производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений *5+.
Исходя из приведенных подходов суд призван лишь установить наличие следующего ограниченного круга обстоятельств: соблюден ли
порядок принятия акта, соответствует ли акт
процессуальным требованиям закона, соблюдены ли гарантии прав и законных интересов
лиц, в отношении которых акт принят, соответствует ли форма акта предъявляемым к ней
требованиям, принят ли акт в пределах полномочий органа власти (по субъектам, территории,
предмету), и т.п.
Стр. 80
Впрочем, находятся и ученые, которые критически оценивают указанный подход.
Так, А.Б.Зеленцов подчеркивает, что адепты
таких взглядов сводят функции суда «к банальной роли контролера, занимающегося поиском
несоответствий и ошибок, а не «суждением о
праве» *6+.
Очевидно, что в целом критикуемый
А.Б.Зеленцовым подход основан на унаследованной еще от советской науки гражданского
процесса догме – оспаривание решений органов власти не порождает спора о праве. Ведь
деятельность органов власти осуществляется
вне непосредственного взаимодействия с частными лицами. Подобный подход, очевидно,
следует определенным образом скорректировать, принимая во внимание изменившиеся
принципы взаимодействия личности и государства в современной России.
В нынешнее время позицию о том, что при
оспаривании решений органов власти возникает спор о праве, следует назвать общераспространенной *7+.
Это следует даже из словоупотребления, используемого АПК РФ и ГПК РФ, которые именуют соответствующую категорию дел «оспариванием».
При определении спора о публичном праве
используют два подхода: предметный и субъектный *8+.
Субъектный подход сводит спор о праве
публичном к спору, в котором соответствующий
орган власти выступает стороной, решение,
действия или бездействие которого оспариваются, либо стороной, возбуждающей судебное
производство. Впрочем, тогда из споров о праве
публичном не исключаются споры, возникающие в связи с реализацией органом власти гражданско-правовой правосубъектности.
Предметный подход решает эту проблему.
Принцип состоит в следующем: защищаемый
законный интерес находится в области публичного права [9].
Спор о правах и обязанностях, образующих
содержание административного правоотношения, становится при таких обстоятельствах
предметом судебной деятельности.
При таком подходе суд является не просто
контролером, но становится гарантом субъективных прав, на которые посягает соответст-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
вующее решение или действие публичного
субъекта *10+.
При этом полностью проводится принцип
равенства перед законом и судом – как в отношении частных лиц, так и в отношении властного субъекта.
Описанная форма юрисдикционного контроля именуется формой полного оспаривания,
включающей, по существу, выяснение и вопросов факта, и вопросов права *11+.
Форма полного оспаривания не сводится исключительно к контрольным действиям, но является спором о субъективных правах *12+.
Впрочем, и при таком подходе не удается
добиться единого мнения.
В литературе справедливо отмечается стремление судов контролировать причины, основания и целесообразность актов административной юрисдикции *13+.
В ряде зарубежных стран суд также может
исследовать мотивы и цели органа власти, иные
факты, положенные в основу принятого акта
[14].
Подобный подход принято именовать максимальным контролем. Фактически, при такой
интерпретации в предмет судебной деятельности включается не только оценка вопроса законности, правомерности акта, но и его целесообразности. Так, деятельность органов власти
сравнивается с требованиями «хорошей администрации» *15+, а, следовательно, отмене может подлежать и вполне законный административный акт.
Как указывает А.Б.Зеленцов, категории целесообразности и разумности не подлежат применению при осуществлении судебного контроля [16].
Однако, Д.М.Чечот предлагает рассматривать целесообразность и разумность как свойства обоснованности *17+, подлежащие оценке, по
мнению большинства исследователей.
Примиряющим указанные позиции следует
считать подход, определяющий предмет судебной деятельности по делам, возникающим из
публичных правоотношений, как разрешение
спора о праве публичном путем контроля за
законностью актов органов власти.
Признание недействительным решения или
незаконным действия (бездействия) административного органа – это средство разрешения
№ 3 (19) 2012
спора о праве публичном между заявителем и
государством, а также средство защиты субъективных прав *18+.
Впрочем, особенностью административного
спора является то, что права и обязанности становятся предметом спора лишь при проверке
актов органов власти.
В свою очередь, «вопрос о правах и обязанностях сторон в спорном административном
правоотношении не может не соотноситься с
вопросом о законности административных действий и актов» *19+: «предметом разногласий в
административно-правовом споре являются,
прежде всего, публичные права и обязанности
участников спорного административно-правового отношения» *20+, однако «разногласия об
административных правах и обязанностях в административном правоотношении – это одновременно разногласия по поводу законности
административных действий и решений» *21+.
В этом смысле свою позицию удачно сформулировал А.А.Мельников, заключивший, что
разрешение спора о праве публичном является
методом судебной проверки законности и
обоснованности актов органов, и наоборот,
проверка законности и обоснованности этих
актов в юрисдикционном порядке осуществляется не иначе, как путем рассмотрения споров о
праве *22+.
Из этого следует, что у лица, обращающегося
в суд в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, должна быть субъективная заинтересованность в
признании решения, действия или бездействия
органа власти незаконным. Суд же при этом
осуществляет конкретный нормоконтроль [23].
Литература:
1. Квиткин В.Т. Судебный контроль за законностью действий органов государственного
управления: автореф. дис. … канд. юрид. наук.
М., 1967. С. 8.
2. Чечина Н.А. Рассмотрение судами дел,
возникающих из административно-правовых
отношений (К проекту ГПК РФ) / Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2004. С.
641, 643, 645.
3. Хаманева Н.Ю. Проблемы административной юстиции на современном этапе разви-
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ
Стр. 81
№ 3 (19) 2012
ВЕСТНИК ЕКАТЕРИНИНСКОГО ИНСТИТУТА
тия России как института защиты прав и свобод
граждан в сфере исполнительной власти // Проблемы административной юстиции: Материалы
семинара. М., 2002. С. 17.
4. Попова Ю.А. Судопроизводство по делам,
возникающим из публично-правовых отношений: Теоретические проблемы / Науч. ред. П.М.
Филиппов. Краснодар, 2002. С. 32.
5. Бахрах Д.Н. Панорама судебного контроля за деятельностью администрации в России //
Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М., 2002. С. 90.
6. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. М.,
2005. С. 642.
7. Зеленцов А.Б. Там же. С. 652. Тем не менее, в процессуальном законодательстве сохраняются пережитки советской доктрины. В частности, часть 3 статьи 247 ГПК РФ обязывает суд
оставить без движения заявление, в случае, если при его подаче будет установлено, что имеет
место спор о праве. Впрочем, в научной литературе предлагается трактовать это положение
ограничительно, сводя спор о праве, на который
указывает законодатель, лишь к спору о праве
гражданском – см.: Боннер А.Т. Производство
по делам, возникающим из публичных правоотношений, в ГПК и АПК РФ / Избранные труды по
гражданскому процессу. СПб., 2005. С. 923; Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор:
вопросы теории: Монография. М., 2005. С. 76.
8. Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории: Монография. М.,
2005. С. 102.
9. Зеленцов А.Б. Указ. соч. С. 103.
10. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Системы судебного контроля за администрацией: классические модели и модификации // Проблемы
административной юстиции: Материалы семинара. М., 2002. С. 25; Салищева Н.Г. Административный процесс: проблемы и перспективы.
Проект Федерального конституционного закона
«Об административном судопроизводстве» //
Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М., 2002. С. 103.
Стр. 82
11. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных
странах: Учеб. пособие. М., 2002. С. 110.
12. Зеленцов А.Б. Указ. соч. С. 111.
13. Салищева Н.Г. Административный процесс: проблемы и перспективы. Проект Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве». С. 102; Фетисов А. В защиту конкуренции // ЭЖ-ЮРИСТ.
2005. №10. С. 12.
14. Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Системы судебного контроля за администрацией: классические модели и модификации. С. 23, 24.
15. Зеленцов А.Б. Контроль за деятельностью исполнительной власти в зарубежных
странах: Учеб. пособие. С. 10-12; Административное право зарубежных стран: Учебник / под
ред. А.Н.Козырина и М.А.Штатиной. М., 2003. С.
162, 163.
16. Административное право зарубежных
стран: Учебник / под ред. А.Н.Козырина и М.А.
Штатиной. М., 2003. С. 182.
17. Чечот Д.М. Административная юстиция /
Избранные труды по гражданскому процессу.
СПб., 2005. С. 380.
18. Зеленцов А.Б. Административная юстиция как форма административной юрисдикции
// Проблемы административной юстиции: Материалы семинара. М., 2002. С. 122.
19. Зеленцов А.Б. Указ. соч. С. 164.
20. Зеленцов А.Б. Указ. соч. С. 173.
21. Зеленцов А.Б. Указ. соч. С. 174.
22. Мельников А.А. Правовое положение
личности в советском гражданском процессе.
М., 1969. С. 232.
23. С таким подходом согласны не все. В.М.
Жуйков допускает и так называемое «непосредственное оспаривание» (или «оспаривание в
чистом виде»), т.е. оспаривание актов органов
власти безотносительно к спору о защите субъективных прав заинтересованных лиц. Это спор
«об объективной законности», его предмет –
вопросы позитивного права. См.: Жуйков В.М.
Проблемы гражданского процессуального права. М., 2001. С. 116.
НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИНСТИТУТ ИМЕНИ ЕКАТЕРИНЫ ВЕЛИКОЙ