Правовое закрепление дисциплинарной ответственности

Правовое закрепление дисциплинарной ответственности нотариусов
В настоящее время нотариат является одним из ключевых институтов
правового общества, который обеспечивает защиту прав и законных интересов
участников гражданских правоотношений.
При этом позиционирование нотариата как эффективного правового института
во многом зависит и от действенного механизма ответственности нотариуса за
результаты своей деятельности. Вполне допустима ситуация, когда нотариус может
ошибиться в процессе оценки сложившейся правовой ситуации, нарушив тем самым
нормы закона. Возможно и злоупотребление нотариусом своими полномочиями.
Действующее законодательство как форму реагирования на такие ситуации
устанавливает для нотариусов определенные меры ответственности.
Ответственности нотариуса посвящена ст. 17 Основ законодательства
Российской Федерации о нотариате (далее – Основы). При этом законодателем
установлена различная ответственность нотариуса в зависимости от того, работает
ли он в государственной нотариальной конторе или занимается частной практикой.
Нотариус, работающий в государственной нотариальной конторе, при
совершении действий, противоречащих законодательству Российской Федерации,
несет ответственность в установленном законом порядке и может быть привлечен к
уголовной, гражданской или дисциплинарной ответственности. Поскольку
государственный нотариус является, по сути, наемным работником и находится в
трудовых отношениях с органом юстиции, к нему может быть применен весь спектр
дисциплинарных взысканий, установленный Трудовым Кодексом Российской
Федерации.
Вопрос дисциплинарной ответственности нотариуса, занимающегося частной
практикой, более сложен и связано это, в первую очередь, с тем, что он практически
не урегулирован на законодательном уровне.
Дисциплинарная ответственность введена для лиц наемного труда нормами
Трудового Кодекса Российской Федерации. Однако ни нотариальная палата, ни
орган юстиции, осуществляющий контрольные и надзорные полномочия в сфере
нотариата, не выступают работодателями по отношению к частнопрактикующему
нотариусу.
Основанием для вывода о наличии дисциплинарной ответственности
частнопрактикующих нотариусов является ст. 12 Основ, которая прямо говорит о
возможности дисциплинарных проступков частнопрактикующего нотариуса,
определяя неоднократное их совершение как основание для прекращения
полномочий нотариуса. Кроме того, п. 194 Правил нотариального делопроизводства,
утвержденных приказом Минюста России от 16.04.2014 № 78 (далее – Правила),
также говорит о применении нотариальной палатой мер дисциплинарной
ответственности к нотариусу, допустившему нарушения Правил.
Раз есть дисциплинарный проступок, значит должна быть и дисциплинарная
ответственность и наоборот. Однако, лишь упомянув о дисциплинарных проступках
и дисциплинарной ответственности, ни Основы, ни Правила не дают понятия этих
проступков, не предусматривают ни порядка наложения дисциплинарной
2
ответственности, ни конкретных оснований для возбуждения дисциплинарного
производства, а также не уточняют, за какие именно нарушения Правил следует
ответственность. При этом следует отметить, что в действующем законодательстве
о нотариате отсутствуют и бланкетные нормы, указывающие на возможность
принятия каких-либо подзаконных актов о дисциплинарной ответственности
нотариусов.
Между тем не уголовная, не гражданско-правовая, а именно дисциплинарная
ответственность может стать единственно верным и действенным механизмом
воздействия. Необходимость применения мер дисциплинарного воздействия
обусловлена их особенным положением в общем ряду мер ответственности,
применяемых к нотариусу. На самом деле, освобождение от полномочий нотариуса
вряд ли будет адекватной мерой воздействия за несвоевременное уведомление
нотариальной палаты о своем отсутствии более недели или за несвоевременную
уплату членских взносов в нотариальную палату. Именно меры дисциплинарного
воздействия в таких случаях будут наиболее уместны.
Однако, несмотря на то, что в законодательстве Российской Федерации
имеется такой существенный пробел в этом вопросе, дисциплинарные взыскания в
отношении нотариусов, занимающихся частной практикой, применяются. И
достаточно успешно.
Основанием для их применения является Профессиональный кодекс
нотариусов Российской Федерации, принятый 18 апреля 2001 г. Собранием
представителей нотариальных палат субъектов Российской Федерации.
Кодекс сформулировал профессиональные и морально-этические стандарты
нотариальной деятельности и поведения нотариуса, дал понятие дисциплинарного
проступка, определил меры дисциплинарного воздействия, а также порядок
наложения и снятия дисциплинарных взысканий.
Что же понимает Кодекс под дисциплинарным проступком? Согласно главе
VIII дисциплинарным проступком признается виновное ненадлежащее выполнение
или невыполнение нотариусом своих профессиональны обязанностей, а также
нарушение этических норм поведения нотариусов иных требований, установленных
законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и
настоящим Кодексом. Кроме того, далее Кодекс дает целый перечень действий,
которые относятся к дисциплинарным проступкам: например, дисциплинарным
проступком являются совершение нотариальных действий, противоречащих
требованиям
законодательства;
занятие
предпринимательской
и
иной
деятельностью, кроме нотариальной, научной и преподавательской; оказание
посреднических услуг при совершении нотариальных действий; совершение
нотариального действия вне установленных границ нотариального округа, кроме
случаев, определенных законом; нарушение тайны нотариального действия;,
незаконный отказ в совершении нотариального действия;, совершение нотариусом
нотариального действия на свое имя и от своего имени, на имя или от имени своего
супруга или супруги, их и своих родственников; задержка на срок более месяца
уплаты членских взносов в нотариальную палату без уважительных причин;
отсутствие на рабочем месте без уважительных причин; виновная утрата или
незаконная передача другим лицам личной печати гербовой печати нотариуса,
3
архива нотариуса, бланков, реестров регистрации нотариальных действий; грубое
или неоднократное нарушение правил ведения нотариального делопроизводства,
установленного режима работы, необеспечение надлежащих условий для приема
граждан; нарушение морально-этических норм, предусмотренных Кодексом;
нарушение решений органов управления нотариальных палат субъектов Российской
Федерации и др.
Как видим, область применения Кодекса не ограничивается только вопросами
дисциплины и выполнения нотариусом членских обязанностей по отношению к
нотариальной палате. То, что в Кодексе сформулировано как дисциплинарный
проступок, в большинстве своем подпадает под понятие нарушение
законодательства и будет являться основанием для решения вопроса направления
или ненаправления (в зависимости от тяжести совершенного нарушения и
наступивших последствий) в суд ходатайства о лишении нотариуса полномочий.
Но ст. 12 Основ говорит именно о дисциплинарных проступках, а не о
нарушениях профессиональных обязанностей…
Таким образом, складывается противоречивая ситуация: Основы упоминают о
дисциплинарных поступках при отсутствии в законодательстве института
дисциплинарной ответственности нотариусов, а на практике дисциплинарные
взыскания применяются. И нередко именно за нарушение профессиональных
обязанностей.
Помимо всего этого, возникают и проблемы применения Кодекса, связанные с
его юридическим статусом и с вопросом об обязательности его применении.
В отличие от адвокатского сообщества, где наличие Кодекса
профессиональной этики адвокатов прямо предусмотрено Федеральным законом
«Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», в Основах
подобная норма отсутствует. Понятно, что Кодекс призван заполнить пробел в
законодательстве, не предусматривающем дисциплинарную ответственность как
таковую, но возникает вопрос, а вправе ли Федеральная нотариальная палата
принимать такой акт, и какую силу он имеет? По сути, Кодекс обладает всеми
признаками нормативного правового акта. Но Федеральная нотариальная палата
является
некоммерческой
организацией,
а
следовательно,
согласно
законодательству, не может издавать нормативно-правовых актов. Кроме того,
Основы также не дают Федеральной нотариальной палате такого права, перечень ее
полномочий исчерпывающе изложен в ст. 30. Самостоятельное принятие
положений, решений, постановлений и иных документов, носящих нормативноправовой характер, т.е. устанавливающих для нотариусов и нотариальных палат
определенные правила и требования, не вытекающие прямо из Основ и иных
законодательных актов, не входит в число этих полномочий. Вообще Основы
включают Федеральную нотариальную палату в процесс нормотворчества только в
определенных случаях и только совместно с Минюстом России, такие нормативноправовые документы утверждаются приказами Минюста.
Кроме того, существует точка зрения, что поскольку нотариусы не являются
членами Федеральной нотариальной палаты (точнее не все нотариусы являются ее
членами), то и непосредственное применение Кодекса невозможно без наличия
аналогичных кодексов, принятых в нотариальных палатах субъектов Российской
4
Федерации. Следует отметить при этом, что рядом нотариальных палат, в частности,
Нотариальной палатой Орловской области, Тульской областной нотариальной
палатой, Московской городской нотариальной палатой приняты собственные
Профессиональные кодексы, однако они в значительной части дублируют
Профессиональный кодекс нотариусов Российской Федерации
Обобщение судебной практики также свидетельствует о противоречиях,
связанных с применением положений Кодекса. Так, суды Ханты-Мансийского
Автономного округа и Орловской области в своих решениях указывали, что
поскольку Профессиональный Кодекс нотариусов Российской Федерации не
является нормативным актом, Основами не раскрыто понятие дисциплинарных
проступков нотариуса как основания для привлечения к дисциплинарной
ответственности, не определен порядок привлечения нотариуса к такому виду
ответственности, а органам профессионального сообщества не предоставлено право
вводить и регулировать дисциплинарную ответственность, то применение к
нотариусу, занимающемуся частной практикой, мер дисциплинарного воздействия
является неправомерным, т.к. не основано на законе.
В то же время есть ряд судебных решений по результатам рассмотрения
споров нотариусов с нотариальными палатами о правомерности применения мер
дисциплинарного воздействия, где наряду с Основами суды также
руководствовались и положениями Кодекса, указывая его в качестве нормативного
правового
акта,
непосредственно
регулирующего
порядок
наложения
дисциплинарного взыскания.
Такими образом видим, что отношение к Кодексу и его применению далеко не
однозначно.
Именно
поэтому
вопрос
регулирования
дисциплинарной
ответственности нотариусов, занимающихся частной практикой, требует своего
законодательного разрешения.
Говоря о реформе нотариата и необходимости принятия нового закона о
нотариате, законодателю следует пересмотреть существующий механизм контроля
за профессиональной деятельностью нотариуса, в том числе с части
дисциплинарного воздействия. Новый закон должен четко определить, что такое
дисциплинарный проступок, установить порядок наложения и снятия
дисциплинарных взысканий.
Возможно, будет целесообразным в новом законе о нотариате предусмотреть
принятие кодекса профессиональной этики нотариуса Российской Федерации,
разграничив тем самым нарушение профессиональных обязанностей и
дисциплинарные проступки, под которыми принято понимать нарушения,
связанные именно с дисциплиной, т.е. с культурой поведения и этикой общения с
обратившимися за совершением нотариальных действий лицами, исполнение
нотариусом своих обязанностей как члена нотариальной палаты. Кроме того, этот
кодекс должен быть принят непосредственно нотариусами, т.е., по аналогии с
адвокатским сообществом, Всероссийским съездом нотариусов Российской
Федерации.