совершенствование системы исполнения федерального бюджета
реклама
На правах рукописи Шогенова Фатимат Ахмедовна СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА 08.00.10 – Финансы, денежное обращение и кредит Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук Москва 2014 2 Работа выполнена на кафедре «Государственные и муниципальные финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации». Научный руководитель: кандидат экономических наук, доцент Баятова Инна Марковна Официальные оппоненты: Иванова Ольга Борисовна доктор экономических наук, профессор ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)», профессор кафедры «Финансы» Чалая Юлия Юрьевна кандидат экономических наук, Евразийская экономическая комиссия, начальник Отдела стратегий экономической политики Департамента макроэкономической политики Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Хабаровская академия экономики и права» государственная Защита состоится «17» декабря 2014 г. в 12-00 часов на заседании диссертационного совета Д 505.001.08 на базе ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: Ленинградский проспект, д.49, ауд. 406, Москва, ГСП-3, 125993. С диссертацией можно ознакомиться в диссертационном зале Библиотечноинформационного комплекса ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» по адресу: Ленинградский проспект, д.49, комн. 203, Москва, ГСП-3, 125993 и на официальном сайте ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»: http://www.fa.ru. Автореферат разослан «14» ноября 2014 г. Ученый секретарь диссертационного совета Д 505.001.08, к.э.н., доцент Смирнова Елена Евгеньевна 3 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Федеральный бюджет играет важную роль в обеспечении социально-экономического развития страны. В процессе формирования и исполнения федерального бюджета органы федеральной государственной власти осуществляют регулирование национальной экономики и социальной сферы. Качество и своевременность реализации федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации зависят от организации исполнения федерального бюджета. Важность исследования системы исполнения федерального бюджета определяется его способностью оказывать влияние на реализацию политики Российской Федерации в сфере государственного регулирования социально-экономических процессов. Однако происходящие изменения в сфере управления государственными финансами, в том числе принятие новых нормативных правовых актов, таких как, Федеральный закон от 7 мая 2013 г. №104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса», Федеральный закон от 22 июля 2013 г. № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предполагают необходимость исследования влияния данных изменений в законодательстве на систему исполнения федерального бюджета и совершенствование существующих механизмов, форм, методов и принципов организации системы исполнения федерального бюджета. В этой связи исследование элементов системы исполнения федерального бюджета с позиции анализа существующих теоретических представлений о ее функционировании и изменений в бюджетном законодательстве Российской Федерации с последующим определением основных направлений совершенствования системы исполнения федерального бюджета представляется актуальным. Степень разработанности проблемы. В научной литературе вопросам исследования казначейского концептуальных исполнения проблем бюджетов организации посвящены бюджетного работы И.Г. процесса, Акперова, Р.Е. Артюхина, Л.А. Бережной, Д.В. Бриля, Е.В. Бушмина, О.В. Врублевской, Н.Г. Иванова, А.Л. Кудрина, С.А. Маланичева, В.В. Макаровой, Т.Д. Маковника, 4 Е.В. Маркиной, Т.Г. Нестеренко, Г.Б. Поляка, И.М. Баятовой, С.Е. Прокофьева, М.В. Романовского, Л.В. Шубиной и др. В зарубежной литературе вопросы изучения отдельных стадий бюджетного процесса как неотъемлемого элемента общественного сектора экономики исследованы в работах Д. Брюммерхоффа, Д. Даймонда, Р. и П. Масгрейва, А. Премчанда, Дж. Стиглица и др. Отдельные вопросы организации исполнения бюджета освещены в публикациях отечественных экономистов: М.В. Васильева, Е.Б. Дьякова, В.В. Карчевского, С.А. Овчинцева, Л.В. Перекрестовой и др. В публикациях приведенных авторов исследование системы исполнения федерального бюджета, а также ее отдельных элементов и инструментов осуществляется, как правило, в рамках более общего исследования проблем осуществления бюджетного процесса на федеральном уровне. Однако, вопросы методологии системы исполнения федерального бюджета, а также совершенствование существующих и обоснование новых инструментов системы исполнения федерального бюджета требует комплексного исследования. Целью диссертации является решение научной задачи разработки теоретических, методологических, прикладных подходов и инструментов системы исполнения федерального бюджета, имеющих существенное значение для совершенствования организации бюджетного процесса. Указанная цель исследования обусловила необходимость постановки и решения ряда задач, а именно: уточнить с учетом современного этапа бюджетной реформы в Российской Федерации особенности форм и методов системы исполнения федерального бюджета; исследовать и оценить эффективность и соответствие действующей системы исполнения бюджета современным направлениям, связанным с реализацией бюджетной политики Российской Федерации; обосновать предложения по совершенствованию нормативно-правового и методического обеспечения исполнения федерального бюджета; рекомендовать к внедрению в систему исполнения федерального бюджета единой интегрированной информационной системы; сформулировать основные принципы финансового менеджмента системы исполнения федерального бюджета и обосновать возможность их последующего практического использования. 5 предложить модель системы управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса с целью проведения эффективного бюджетного менеджмента. Объектом диссертационного исследования является система исполнения федерального бюджета. Предметом диссертационного исследования являются теоретические и методические и организационно-правовые аспекты системы исполнения федерального бюджета. Теоретические и методологические основы исследования. Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области общественных финансов и организации бюджетного процесса. Методология диссертационной работы основана на принципах диалектического подхода, методах научного познания, а именно на общелогических (группировка, систематизация и классификация), специальных (эмпирического исследования (сравнение и сбор), синтез теоретического и практического материала). Анализ фактического материала представлен в виде таблиц и рисунков. Информационно-статистическую базу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения), справочно- информационные отчетно-аналитические, методические материалы Министерства финансов Российской Федерации, Федерального казначейства, Счетной палаты Российской Федерации; материалы справочно-правовых систем, основные научные результаты исследований отечественных специалистов, опубликованных в периодических изданиях, материалы научных конференций и семинаров, а также материалы, размещенные в сети Интернет. Научная новизна исследования заключается в комплексной разработке теоретических положений и методологических подходов совершенствования инструментов системы исполнения федерального бюджета, в частности в уточнении принципов, методов и форм системы исполнения федерального бюджета, а также применения единой интегрированной информационной федерального бюджета. К новым научным результатам исследования относятся: системы исполнения 6 1) Развит понятийный аппарат в части определения системы исполнения бюджета ее принципов и задач с учетом концепции управления результатами, что позволило сформулировать предложения, которые могут найти применение в практической работе участников бюджетного процесса федерального уровня при организации исполнения федерального бюджета в программном формате (С. 10-25). 2) Раскрыты проблемы повышения эффективности системы исполнения федерального бюджета, разработаны критерии ее оценки, что позволило сформулировать ряд предложений по совершенствованию системы исполнения федерального бюджета. критерии ее повышения (С. 111-129). 3) Обоснована эффективность внедрения в систему исполнения федерального бюджета единой интегрированной информационной системы, что повысит открытость и доступность информации в рамках бюджетного процесса, в том числе в части исполнения федерального бюджета, и, таким образом, будет способствовать эффективному и ответственному управлению государственными финансами (С. 129-140). 4) Обоснованы основные компоненты системы управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса с точки зрения принципов финансового менеджмента с целью повышения эффективности управления системой исполнения федерального бюджета. Это в условиях перехода от концепции управления затратами к концепции управлении результатами, позволит повысить роль финансового менеджмента в секторе государственного управления в части определения качества финансового менеджмента в органах государственной власти, участвующих в системе исполнении федерального бюджета. Кроме того, это позволило разработать и апробировать модель системы государственного финансового менеджмента в части исполнения федерального бюджета, позволяющая комплексно управлять результатами и придающая, более системный характер процессу управления ликвидностью единого казначейского счета (С. 135-149). Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в диссертации теоретические положения, рекомендации, предложения по внесению изменений и дополнении в нормативные правовые акты направлены на повышение эффективности системы исполнения федерального бюджета и могут быть использованы федеральными органами государственной власти при распределении средств федерального бюджета в Российской Федерации как социально ориентированного государства в соответствии с Конституцией является Российская Федерация. 7 Основные научные положения и выводы могут быть использованы федеральными органами исполнительной власти в процессе совершенствования организации исполнения федерального бюджета, а также при разработке нормативных правовых актов по данному вопросу. Практическая значимость результатов исследования заключается в использовании основных полученных научных результатов при разработке образовательных программ для студентов, обучающихся по программам высшего профессионального образования по дисциплинам система «Бюджетная Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета», «Государственные и муниципальные финансы». Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения и результаты исследования обсуждались и получили одобрение на Межрегиональной научно-практической конференции «Современные тенденции развития финансовой системы России» (г. Ростов-на-Дону, «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)», 23 апреля 2014 г.) и на Межрегиональной научно-практической конференции «Стратегические направления повышения эффективности управления общественными финансами» (г. Ростов-на-Дону, «Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)», 28 октября 2013 г.). Результаты исследования используются в практической деятельности Министерства финансов Московской области при разработке нормативных правовых актов и методических материалов. В частности, по материалам исследования внедрены принципы исполнения бюджета с учетом концепции управления результатами, а также используются предложенные в работе критерии повышения эффективности системы исполнения бюджета. При формировании и исполнении бюджета Московской области на 2013-2014 гг. были учтены, предложенные в работе основные компоненты системы управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса, с целью повышения эффективности управления системой исполнения бюджета Московской области. Материалы диссертации используются кафедрой «Государственные и муниципальные финансы» ФГОБУВПО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» в преподавании учебных дисциплин: «Государственные и муниципальные финансы», «Организация исполнения бюджетов», «Бюджетная система Российской Федерации». Публикации. По теме исследования опубликовано семь работ общим объемом 3,55 п.л. (весь объем авторский), в том числе четыре работы авторским объемом 8 2,05 п.л. опубликованы в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России. Структура и объем диссертации. Структура и объем работы обусловлены поставленными целью и основными задачами выбранного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы из 219 наименований. Текст диссертации изложен на 174 страницах, содержит 8 таблиц и 12 рисунков. 2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ В соответствии с целью и задачами исследования в диссертации рассмотрены четыре основные группы проблем. Первая группа проблем посвящена осмыслению понятийного аппарата и, в частности, теоретических основ определения системы исполнения бюджета, ее принципов и задач с учетом концепции управления результатами. В работе отмечается, что исполнение бюджета представляет собой неотъемлемую часть бюджетного процесса, проявляющуюся в совокупности следующих элементов: финансового, организационного, управленческого, правового и институционального. В частности, на наш взгляд: с финансовой точки зрения, исполнение бюджета представляет собой стадию бюджетного процесса, в ходе которой реализуются бюджетные отношения, формирующиеся между органами государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу распределения валового внутреннего продукта и части национального богатства с целью удовлетворения экономических потребностей; с организационной точки зрения, исполнение бюджета - есть определяемая нормами права совокупность действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, связанных с исполнением бюджетов; обратные с управленческой точки зрения, исполнение бюджета формирует прямые и связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходами, расходами и источниками финансирования дефицитов бюджетов) при осуществлении функций управления (планирование, регулирование, учет, анализ, контроль) для эффективности 9 использования бюджетных средств и финансового менеджмента в секторе государственного и муниципального управления; с институциональной точки зрения, исполнение бюджета есть совокупность основополагающих и дополнительных (вспомогательных, или так называемых комплементарных) институтов, которые представляют собой институты бюджетной децентрализации, бюджетной самостоятельности и ответственности негосударственного финансового контроля, развивающихся во времени, и которые при этом сохраняют свою суть и модифицируют формы проявления. Комплементарные институты, дополняющие действие базовых институтов; с правовой точки зрения, исполнение бюджета подразумевает регулируемые нормами права процессуальные отношения, которые возникают в ходе исполнения бюджета. Анализ теоретических положений содержания понятия «исполнение бюджета» позволил определить его как систему, направленную на своевременное и в полном объеме финансовое обеспечение расходами бюджета, принятых бюджетных обязательств, а также администрирование в объемах, предусмотренных законом о бюджете, доходов и источников финансирования дефицита бюджета. Из этого следует, что понятие исполнение бюджета в диссертации рассматривается системно, в частности, в функциональном и организационном аспектах. Специфика организационного аспекта исполнения федерального бюджета, на наш взгляд, подразумевает необходимость анализа возникающих отношений между различными субъектами экономических отношений и органами государственной власти по поводу формирования доходов бюджета и осуществления предусмотренных в законе о бюджете расходов на определенные цели. Исследование организационного аспекта позволяет проанализировать содержание и специфику отношений отдельных групп участников и неучастников бюджетного процесса именно с позиции конкретных видов доходов, источников финансирования дефицита бюджета и форм расходов бюджетов, свойственных для каждого из них. Следовательно, функциональный аспект позволяет рассмотреть систему исполнения бюджета именно с позиции отдельных составляющих процесса исполнения бюджета, а именно: исполнения бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Указанный аспект исследования содержания исполнения бюджета направлен на целостное представление о характере, объемах и 10 структуре сложившихся расходов, поступивших и использованных источников финансирования дефицита бюджета, а также о соотношении и поступлении соответствующих доходов федерального бюджета по сравнению с их прогнозными значениями. Таким образом, функциональный аспект позволяет получить представление о достоверности планирования бюджетных ассигнований и источников финансирования дефицита бюджета, а также о достоверности прогнозирования доходов федерального бюджета. Указанные аспекты по своей природе являются необходимыми, поскольку каждый из них позволяет сделать вывод о качестве организации исполнения федерального бюджета по соответствующим участникам и неучастникам бюджетного процесса, а также о сложившихся результатах исполнения, предусмотренных законом о бюджете основных характеристик федерального бюджета в части общего объема доходов, общего объема расходов. Таким образом, по нашему мнению, система исполнения федерального бюджета функционирует с учетом принципов, традиционно определяющих основы организации и функционирования бюджетной системы государства. К числу таких принципов, в первую очередь, можно отнести общие принципы организации и построения бюджетной системы, а именно: принцип самостоятельности бюджета, принцип прозрачности бюджета, принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджета. Проведенное исследование показывает, что с целью наиболее эффективного функционирования системы исполнения бюджета, совокупность традиционно принятых принципов, нуждается в дополнении его принципом безусловного выполнения расходных обязательств. Установление подобного принципа в большей степени отвечает концепции управления государственными финансами на программно-целевой основе, поскольку на современном этапе наблюдается концептуальный разрыв между стадией составления проекта федерального бюджета, на которой активно внедряются программно-целевые методы бюджетного планирования, и стадией исполнения бюджета, традиционно ориентированной на управление затратами. В качестве дополнительных аргументов в пользу применения предложенного принципа служит тот факт, что существуют расходные обязательства, установленные нормативно - правовыми актами, которые учитываются при формировании расходов бюджетов и планировании бюджетных ассигнований. Однако финансовое обеспечение 11 этих расходных обязательств не осуществляется. Таким образом, наличие и учет подобных расходных обязательств приводит к нарушению финансовой дисциплины, снижению качества исполнения бюджета по расходам, и соответственно, образованию остатков средств, фактически не используемых в течение финансового года. Другая ситуация складывается в процессе исполнения бюджета с учетом концепции управления результатами, где решаются следующие задачи: 1) обеспечение полного и своевременного поступления доходов бюджетов в целом и по каждому виду доходов в соответствии с нормативами, предусмотренными бюджетным законодательством; 2) обеспечение полного и своевременного поступления источников финансирования дефицита бюджета в целом и по каждому виду доходов в соответствии с законом о бюджете; 3) осуществление расходов бюджета в полном объеме и в установленные сроки в целом и по отдельным направлениям использования в соответствии с законом о бюджете; 4) предоставление межбюджетных трансфертов в полном объеме и в установленные сроки в соответствии с законом о бюджете; 5) организация контроля за исполнением бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. В работе также уточнены понятия «система исполнения бюджета» и «модель исполнения бюджета». Одним из отличительных признаков модели исполнения бюджета от системы исполнения бюджета является то, что модель предполагает описание практического механизма исполнения бюджета, который зависит от выбранного государством типа модели исполнения бюджета. В свою очередь, система исполнения бюджета предполагает и включает в себя совокупность отдельных элементов, особенности взаимодействия которых обусловлены выбранным аспектом построения системы (организационный или функциональный аспекты). Таким образом, установив основной отличительный признак, можно отметить, что модель исполнения бюджета как совокупность определенной группы элементов, в свою очередь, входит соответственно в систему исполнения бюджета. Институциональные особенности исполнения бюджета, в контексте предложенного нами принципа безусловного выполнения расходных обязательств во многом зависят и от выбора модели исполнения бюджета. В современных исследованиях 12 исполнения бюджета выделяют несколько моделей. Их можно свести к трем основным, которые представлены на следующем рисунке 1: Модели исполнения бюджета Банковская модель Казначейскобанковская (смешанная) модель Исполнение бюджета возлагается на национальный банк. Банком проводятся все операции по учету и проведению операций по поступлениям в бюджет и по выплатам из бюджета на основании распоряжений финансовых органов с осуществлением учета и формированием отчетности. Казначейская модель Казначейский орган осуществляет операции со средствами бюджета, осуществляет учет и формирует отчетность При этом операции по поступлению, хранению и выплатам бюджетных средств проводит национальный банк. В частности, в России это Центральный банк Российской Федерации. Подразумевает функционирование специального казначейского органа, осуществляющего кассовое обслуживание исполнения бюджета. Настоящая модель применяется в развитых странах: США, Великобритании, Франции. Источник: составлено автором на основе: Марков С. Н. Анализ мирового и российского опыта повышения эффективности бюджетных расходов/ С. Н. Марков // Молодой ученый. — 2013. — №3. — С. 262-265,Титова О. В. Казначейство России: настоящее и будущее / О. В. Титова // Молодой ученый. — 2013. — №2. — С. 187-189. Рисунок 1 – Типы моделей исполнения бюджета Наиболее распространенной моделью по праву является казначейская, предполагающая создание и функционирование специального финансового органа государственной власти, ответственного за кассовое обслуживание исполнения бюджета. Для этой модели характерно выделение и наличие двух функций одновременно у казначейства – организация банковской деятельности по учету средств бюджета в национальном банке (открытие счетов в территориальных представительствах национального банка) и работа как органа государственной власти по организации исполнения бюджета. Таким образом, проведенный анализ теоретических и методологических основ, изучение зарубежного опыта организации исполнения бюджета позволяет выделить основные элементы системы исполнения федерального бюджета в функциональном и организационном аспектах посредством установления ключевых понятий. Вышеизложенное позволяет выделить общие и специальные факторы и принципы исполнения бюджета, что в целом послужит основой для обоснования и действия дополнительного принципа безусловного выполнения расходных обязательств. На наш взгляд, наиболее существенными аргументами внедрения принципа безусловного выполнения расходных обязательств являются следующие: 13 установление указанного принципа соответствует концепции управления государственными финансами на программно-целевой основе; внедрение принципа позволит сократить концептуальный разрыв между стадией составления бюджета, на которой активно внедряются программно-целевые методы, и стадией исполнения бюджета, система которой традиционно была ориентирована на управление затратами; реализация данного принципа позволит повысить финансовую дисциплину, что положительно скажется на качестве исполнения бюджета по расходам и будет способствовать снижению остатков бюджетных средств на счетах бюджета, не используемых в течение финансового года. Вторая группа проблем посвящена разработке критериев повышения эффективности системы исполнения бюджета. С этой целью, в работе выявлены две проблемы, требующие исследования для повышения эффективности исполнения бюджета. Во-первых, бюджетным законодательством предусмотрено право руководителя финансового органа перераспределять бюджетные ассигнования между показателями сводной бюджетной росписи без внесения изменений в закон о бюджете исходя из дополнительных оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись, ежегодно устанавливаемых законом о бюджете. Реализация подобного механизма на практике приводит к существенному перераспределению бюджетных средств внутри утвержденного бюджета в течение финансового года, что потребовало необходимости исследования соответствия данного механизма программно-целевым методам бюджетного планирования. Во-вторых, в целях совершенствования казначейской модели исполнения федерального бюджета в Российской Федерации проанализированы вопросы санкционирования денежных обязательств, а также особенности реализации предоставленных Федеральному казначейству контрольных функций в свете совершенствования внутреннего государственного финансового контроля. Для эффективного решения этих групп проблем в диссертации раздельно проведен анализ исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам формирования дефицита бюджета. Как показали результаты анализа процедуры исполнения бюджета по доходам, ее можно свести к четырем этапам: 14 1) Распределение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с нормативами распределения; 2) Зачисление доходов на единый счет федерального бюджета; 3) Возврат излишне уплаченных (излишне взысканных) в бюджет сумм доходов; 4) Учет доходов бюджета и составление отчетности. Таким образом, процесс исполнения федерального бюджета по доходам представляет собой совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных этапов. В дальнейшем проведен горизонтальный и вертикальный анализ исполнения федерального бюджета по доходам. Однако наиболее информативным, с точки зрения эффективности и качества организации исполнения бюджета, является помесячный анализ кассового исполнения Федеральным казначейством федерального бюджета по доходам в рамках одного финансового года. Сведения о помесячном исполнении федерального бюджета по доходам в 2013 году приведены в таблице 1. Таблица 1 – Сведения о помесячном исполнении федерального бюджета по доходам в 2013 году Утвержденные Исполнено, Неисполненные Процент Процент бюджетные Отчетная дата млрд. назначения, млрд исполнения, неисполнения, назначения, рублей рублей % % млрд рублей 1 2 3 4 5 6 7 1 на 01.02.2013 12865,93 1093,10 11772,83 8,50% 91,50% 2 на 01.03.2013 12865,93 1981,30 10884,63 15,40% 84,60% 3 на 01.04.2013 12865,93 3105,61 9760,32 24,14% 75,86% 4 на 01.05.2013 12865,93 4224,41 8641,52 32,83% 67,17% 5 на 01.06.2013 12865,93 5115,55 7750,38 39,76% 60,24% 6 на 01.07.2013 12865,93 6257,65 6608,27 48,64% 51,36% 7 на 01.08.2013 12865,93 7330,01 5535,91 56,97% 43,03% 8 на 01.09.2013 12865,93 8418,16 4447,76 65,43% 34,57% 9 на 01.10.2013 12865,93 9604,47 3261,46 74,65% 25,35% 10 на 01.11.2013 12865,93 10740,60 2125,33 83,48% 16,52% 11 на 01.12.2013 12865,93 11758,71 1107,21 91,39% 8,61% 12 на 01.01.2014 12906,43 13019,95 -113516,61 100,88% Источник: составлено автором на основе материалов Федерального казначейства. Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/ (дата обращения: 10.08.2014). № п/п. Представленные показатели демонстрируют, что на протяжении всего финансового года кассовое исполнение федерального бюджета производится в определенной степени равномерно, в среднем по одному триллиону рублей в месяц. Отдельные случаи отклонения указанного показателя наблюдается лишь в начале финансового года, что демонстрирует показатель исполнения по состоянию на 01.02.2013, который составил 1093,10 млрд. рублей, а также показатель исполнения федерального 15 бюджета на 01.12.2013, когда фактически кассовое исполнение федерального бюджета по доходам составило 1 3019,95 млрд. рублей. Исследование особенностей исполнения федерального бюджета по доходам позволило выделить ряд особенностей. Ключевая роль в процессе исполнения федерального бюджета по доходам отведена Министерству финансов Российской Федерации, Федеральному казначейству и главным администраторам доходов федерального бюджета. При этом в рамках установленного Министерством финансов Российской Федерации порядка распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства проводится кассовое обслуживание исполнения федерального бюджета. В этом процессе происходит распределение кассовых поступлений в соответствии с нормативами, предусмотренными в Бюджетном кодексе Российской Федерации и федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, и их зачисление на счет федерального бюджета, открытый Федеральным казначейством в Банке России. В настоящее время указанные участники бюджетного процесса осуществляют активное взаимодействие, в том числе с использованием специального прикладного программного обеспечения, обеспечивающего своевременность доведения соответствующих сведений Федеральным казначейством до главных администраторов доходов федерального бюджета. Однако при анализе практики организации исполнения федерального бюджета по доходам нами были выявлены следующие проблемы, связанные с неточностью прогнозирования: объема доходов федерального бюджета, которые обусловлены недостоверностью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации; кассового плана поступлений в федеральный бюджет по отдельным видам налоговых и неналоговых доходов; конкретных видов доходов отдельными главными администраторами доходов федерального бюджета; изменениями в законодательстве Российской Федерации о налогах и сборах, которые не позволяют более полно, точно и реалистично оценить сроки взимания налогов и сборов, резервы роста и их администрирования; внешнеэкономической конъюнктуры. 16 Важной частью нашего исследования явился анализ кассового исполнения федерального бюджета по расходам, поскольку нами в работе был предложен дополнительный принцип системы исполнения бюджета - принцип безусловного выполнения расходных обязательств. Сведения о помесячном кассовом исполнении федерального бюджета по расходам в 2013 году приведены в таблице 2. Таблица 2 – Сведения о помесячном кассовом исполнении федерального бюджета по расходам в 2013 году Утвержденные Исполнено, Неисполненные Процент Процент бюджетные Отчетная дата млрд. назначения, млрд. исполнения, неисполнения, назначения, рублей рублей % % млрд. рублей 1 2 3 4 5 6 7 1 на 01.02.2013 13387,34 1108,71 12278,63 8,28% 91,72% 2 на 01.03.2013 13387,34 2150,31 11237,03 16,06% 83,94% 3 на 01.04.2013 13405,42 3167,82 10237,60 23,63% 76,37% 4 на 01.05.2013 13453,56 4230,82 9222,74 31,45% 68,55% 5 на 01.06.2013 13453,57 4924,23 8529,34 36,60% 63,40% 6 на 01.07.2013 13453,87 5889,78 7564,08 43,78% 56,22% 7 на 01.08.2013 13455,86 7042,79 6413,08 52,34% 47,66% 8 на 01.09.2013 13455,86 7977,94 5477,92 59,29% 40,71% 9 на 01.10.2013 13459,67 8951,58 4508,09 66,51% 33,50% 10 на 01.11.2013 13459,67 10081,43 3378,23 74,90% 25,10% 11 на 01.12.2013 13460,76 11116,69 2344,07 82,59% 17,412% 12 на 01.01.2014 13464,29 13342,90 121,39 99,10% 0,9% Источник: составлено автором на основе материалов Федерального казначейства. Федеральное казначейство [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 10.08.2014). № п/п Как установлено в работе принцип безусловного выполнения расходных обязательств в настоящее время не выполняется. Такой вывод вытекает из анализа кассового исполнения федерального бюджета по отдельным направлениям расходов. В целом кассовое исполнение федерального бюджета по расходам по отношению к утвержденным бюджетным значениям в 2011-2013 годах составило 98,37 %. В исследовании при анализе сопоставления фактических данных исполнения федерального бюджета по расходам с данными кассового плана были также выявлены особенности, которые свидетельствуют о значительных корректировках показателей кассового плана по расходам федерального бюджета в течение финансового года. В частности, в соответствии с кассовым планом по состоянию на 1 декабря 2013 года расходы федерального бюджета в январе и феврале увеличены на 31 % и 22 %, а в ноябре и декабре уменьшены на 20 % и 11,6 % соответственно. Результаты проведенного исследования свидетельствуют о неравномерности помесячного исполнения федерального бюджета по расходам, основными причинами которого являются: 17 несоблюдение федеральными установленных сроков подготовки Правительства Российской органами отдельных Федерации и исполнительной нормативных ведомственных власти правовых актов нормативных актов, обеспечивающих реализацию федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; затяжной характер проведения конкурсных процедур по заключению государственных контрактов; отсутствие утвержденной проектно-сметной документации строительным объектам; сезонный характер проведения ряда мероприятий и другие. Выявленные нами недостатки кассового исполнения федерального бюджета по расходам приводят к возникновению в течение финансового года временных кассовых разрывов, что означает недофинансирование важных государственных задач. Проведенный в исследовании анализ кассового исполнения федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета за 2011-2013 годы также показал его неисполнение. Такая картина сложилась из-за крайне неравномерного помесячного исполнения федерального бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета. Таким образом, в рамках данной работы раскрыты основные проблемы действующей системы исполнения федерального бюджета в процессе комплексного исследования трех основных функциональных направлений, а именно: в рамках исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Комплексный подход к решению этих задач позволил разработать критерии повышения эффективности системы исполнения федерального бюджета. Поскольку под критериями в диссертации понимается способность соответствия системы исполнения бюджета определенным предъявленным требованиям, то, по нашему мнению, эффективная система исполнения федерального бюджета должна отвечать в полной мере и, в частности, обеспечить: кассовое обслуживание всех бюджетов бюджетной системы и других, не связанных с бюджетным процессом, субъектов (в том числе неучастников бюджетного процесса); доступность и прозрачность информации о состоянии государственных и муниципальных финансов в стране; 18 формирование и внедрение интегрированной информационной системы исполнения бюджета «Электронный бюджет»; полную централизацию процедур и организационных механизмов исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; эффективный процесс управления финансовыми ресурсами страны в полном соответствии с законом о соответствующем бюджете всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; контроль за бюджетными средствами страны на всех стадиях исполнения бюджета, а именно исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования бюджета. Поскольку в Российской Федерации исполнение бюджета возложено на Федеральное казначейство, то соответствие системы исполнения бюджета этим критериям, на наш взгляд, позволит ему выстроить стратегию развития для более эффективного решения стоящих перед ним задач. В третьей группе проблем обоснованы меры внедрения в систему исполнения федерального бюджета единой интегрированной информационной системы. В этой связи предложено: 1) в рамках межведомственного Федеральным создания «Электронного взаимодействия казначейством как всех бюджета» участников системным сформировать бюджетного оператором на систему процесса с Федеральном и региональном уровнях, что позволит обеспечить точность, оперативность, обратную связь и, что особенно важно, в свете антикоррупционной борьбы, активно проводимой в последние годы в Российской Федерации осуществить деперсонификацию общения с клиентами и установить дистанционный контроль за проводимыми расходами. 2) сформировать обоснованный комплекс задач Федерального казначейства, связанных с реализацией идеи создания Единого портала бюджетной системы Российской Федерации. При этом в диссертационном исследовании обосновано, что применительно к исполнению федерального бюджета развитие и создание интегрированной информационной системы позволит: повысить прозрачность исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета в целом и по отдельным статьям; 19 проводить мониторинг складывающегося в каждом месяце исполнения федерального бюджета и составленной в соответствии с ним сводной бюджетной росписи; соотнести показатели кассового плана с показателями фактического помесячного исполнения федерального бюджета; объединить или соответственно установить связь между различными действующими в настоящее время информационными ресурсами, в частности, с информационно-аналитическим порталом Минфина России, информационными ресурсами Федерального казначейства; своевременно вводить информацию об изменениях, связанных с появлением расходных обязательств всех уровней бюджетной системы, возникающих в связи с введением новых законов и муниципальных правовых актов публично-правовых образования Российской Федерации. На наш взгляд, концепция создания и развития интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» требует существенного изменения в работе не только Федерального казначейства, как оператора системы, но и всех участников бюджетного процесса и широкого круга организаций, не являющихся его участниками. Результатом формирования единой информационной системы «Электронный бюджет» должно стать появление Единого портала бюджетной системы Российской Федерации. В этой связи, для решения новых задач в рамках создания системы «Электронный бюджет» необходимо более тесное взаимодействие всех участников бюджетной системы и бюджетного процесса, которое позволит: перевести в электронный вид все носители финансовой информации; организовать условия для ведения бухгалтерского учета в электронном виде для всех участников бюджетного процесса с использованием портальных решений, единых реестров и классификаторов; обеспечить связь между финансовыми ресурсами и целями экономического развития на всех этапах бюджетного процесса – от составления федерального бюджета до представления отчета о его исполнении в Федеральное Собрание Российской Федерации; 20 обеспечить повышение доступности информации о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-правовых образований, об их активах и обязательствах; увязать стратегическое и бюджетное планирование; провести мониторинг достижения результатов реализации государственных программ и результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг; обеспечить интеграцию процессов составления и исполнения федерального бюджета, ведения бухгалтерского учета, а также подготовки финансовой и иной регламентированной нормативными правовыми актами финансовой отчетности публично-правовых образований. В диссертации определены задачи Федерального казначейства, связанные с реализацией идеи создания Общероссийского официального сайта Российской Федерации, графическое представление которых приведено на рисунке 2. Источник: составлено автором на основе материалов Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. – Режим доступа : http://www1.minfin.ru/ru. (дата обращения: 07.10.2012) и Федерального казначейства [Электронный ресурс] // Официальный сайт Федерального казначейства. – Режим доступа : http://www.roskazna.ru/. (дата обращения: 07.10.2013). Рисунок 2 – Задачи Федерального казначейства по развитию функциональности Общероссийского официального сайта Результаты проведенного исследования позволяют сделать вывод о том, что прежде чем приступить к реализации задач по развитию функциональности 21 Общероссийского официального сайта, Федеральному казначейству в качестве подготовительных мер следует выполнить ряд задач по: совершенствованию работы с бюджетополучателями на всех уровнях, их регистрации на общероссийском официальном сайте, оказанию им методической, технической и организационной помощи; формированию и интегрированию в бюджетный процесс электронных контрактов, электронных подтверждающих документов, дистанционному электронному санкционированию бюджетных денежных обязательств; внедрению вертикально-интегрированных сервисов, например, «электронная библиотека» с правовой помощью заинтересованным участникам формирования Общероссийского официального сайта; подготовке «дорожных карт» реорганизационных процедур с наделением соответствующих полномочий и обязанностей в отношении центрального аппарата Федерального казначейства и его территориальных органов; распространению положительного эксперимента взаимодействия с Банком России в рамках модели «cashconcentration», суть которой состоит в автоматизированном сальдировании пассивных остатков балансовых счетов № 40105, 40503 и 40302, открытых УФК по субъектам Российской Федерации в территориальных учреждениях Банка России, и их перечислении на счет № 40101 с использованием прикладного программного обеспечения Банка России; осуществлению перехода на новый механизм размещения временно свободных средств бюджета для придания более системного характера процессу управления ликвидностью единого казначейского счета в целом. Четвертая группа проблем связана обоснованием принципов финансового менеджмента, основанных на системе управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса с целью повышения эффективности управления системой исполнения федерального бюджета. В работе представлены две модели на рисунке 3 и 4. 1) В условиях перехода от управления затратами к концепции управления результатами, возрастает роль оценки качества финансового менеджмента в секторе государственного управления, в том числе в части оценки качества финансового менеджмента органов государственной власти, участвующих в исполнении федерального бюджета. 22 Основной целью государственного финансового менеджмента в управлении системой исполнения федерального бюджета является максимизация доходов бюджета для повышения качества предоставления государственных услуг населению страны посредством своевременного и в полном объеме финансового обеспечения расходами бюджета. Соответственно государственный финансовый менеджмент в управлении системой исполнения федерального бюджета представляет собой комплекс подсистем, направленных на реализацию основной цели посредством ключевых элементов данной системы. Указанные подсистемы обеспечивают управление исполнением федерального бюджета соответственно по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, в ходе которых определенные процедуры, процессы и технологии направленны на минимизацию бюджетных рисков и потерь, осуществление финансового контроля за исполнением бюджета посредством применения комплекса финансовых рычагов с целью качественного предоставления общественных услуг населению. Система государственного финансового менеджмента представлена на рисунке 3. Источник: составлено автором на основе материалов Васильева, М.В. Тенденции развития системы государственного финансового менеджмента в России // М.В. Васильева // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. – 2010. – №11. С. 22-29. Рисунок 3 – Модель системы государственного финансового менеджмента в части исполнения федерального бюджета 23 Важно также отметить наличие предпосылок, которые содействуют необходимости внедрения принципов государственного финансового менеджмента в исполнение федерального бюджета. Одной из основных предпосылок, прежде всего, является бюджетирование, ориентированное на результат. 2) Исследуя инструменты бюджетирования, ориентированные на результат, и осуществление программно-целевого метода в части возможностей их влияния на систему исполнения федерального бюджета, а также существующие новации в бюджетном процессе в диссертации сформирована модель системы управления результатами на всех стадиях бюджетного процесса. Эта модель включает в себя 4 фазы, представленные на рисунке 4. Источник: составлено автором на основе материалов Малиновская, О.В. Бюджетирование, ориентированное на результат: мировой и российский контекст О.В. Малиновская, И.П. Скобелева // Финансы и кредит. – 2011. – №33 (465). С.2-12. Рисунок 4 – Модель системы управления результатами в бюджетном менеджменте 3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Проведенное исследование показало, что не все функции, закрепленные законодательством за Федеральным казначейством, осуществляются им на практике. Согласно внутренним документам Федерального казначейства одной из функциональных целей органов федерального казначейства является качественное участие в исполнении доходов и расходов бюджета. Однако механизм реализации этой правовой нормы применительно к современной практике исполнения федерального бюджета четко не определен ни в одной из ведомственных инструкций. Отсутствует само понимание термина «качественное участие в 24 исполнении доходов и расходов бюджета». Об этом можно судить по разным трактовкам места и роли органов федерального казначейства в системе бюджетных правоотношений. До настоящего времени не решены проблемы взаимодействия органов Федерального казначейства с внешними системами сектора государственного управления экономикой, которые сводятся к тому, что имеет место дублирование функций по учету доходов федерального бюджета у органов Федерального казначейства и осуществляется налоговых внедрение органов; недостаточно электронного обмена быстрыми информацией темпами в области бюджетного процесса. На наш взгляд, необходимость прямого участия казначейских органов в управлении бюджетным процессом обуславливается внедрением в процесс макроэкономического планирования и прогнозирования элементов стратегического бюджетного планирования, программно-целевых методов. Внедрение приводит к программно-целевых необходимости методов бюджетного совершенствования составления планирования и исполнения федерального бюджета на основе государственных программ. При этом период времени, в течение которого осуществлялась разработка основных государственных программ Российской Федерации, внесение в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, связанных с совершенствованием классификации расходов бюджетов, недостаточен. Следовательно, возникает необходимость ее построения в программном формате, а также определение правового положения и установления правового регулирования государственных программ Российской Федерации. В настоящий момент с учетом современных условий экономического развития перед системой Федерального казначейства стоят важнейшие задачи: повышение эффективности бюджетных расходов, формирование единого информационного пространства публично-правовых образований в РФ, а также повышение эффективности управления бюджетными средствами в рамках совершенствования системы финансового менеджмента в Казначействе России. В процессе исследования был также рассмотрен один из принципиально важных аспектов совершенствования исполнения бюджета, связанный с развитием системы государственного финансового менеджмента в секторе государственного 25 управления. Кроме того, несмотря на высокую степень проработанности вопросов построения модели государственного менеджмента, перечень организационных мер по внедрению государственного финансового менеджмента в бюджетный процесс и их систематизация отсутствуют. Рассмотренные новации бюджетного процесса создают условия, позволяющие продолжить разработку механизма финансового (бюджетного) менеджмента, направленного на повышение эффективности и результативности реализации бюджетной политики Российской Федерации. В целом приведенные инструменты позволят сформировать интегрированную систему управления общественными финансами, а использование предложенных подходов способствует предоставлению возможности повышения качества финансового менеджмента в секторе государственного управления. Анализ организационно-правовых основ позволил оценить степень правового регулирования бюджетных отношений, возникающих в процессе исполнения федерального бюджета, а также эффективность реализации отдельных функций и полномочий участниками бюджетного процесса. При этом выявлены основные проблемы в части правового регулирования и сформулированы соответствующие предложения по их устранению. И, наконец, сформулированные предложения в целях совершенствования системы исполнения федерального бюджета будут способствовать повышению эффективности организации исполнения федерального бюджета Министерством финансов Российской Федерации, кассового исполнения федерального бюджета Федеральным казначейством и, соответственно, повышению качества исполнения федерального бюджета в пределах компетенции всех участников бюджетного процесса. Реализация основных результатов диссертационного исследования способна оказать существенное влияние в целом на повышение результативности исполнения федерального бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, что соответствует принципам эффективного и ответственного поставленным управления общественными финансами, целям и задачам, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике на 2014- 26 2016 гг., а также основным направлениям бюджетной политики Российской Федерации на тот же период. 4. СПИСОК ПУБЛИКАЦИЙ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ Статьи, опубликованные в рецензируемых научных изданиях, определенных ВАК Минобрнауки России: 1. Шогенова, Ф.А. Оценка организации исполнения федерального бюджета по доходам в Российской Федерации на современном этапе развития / Ф.А. Шогенова // Транспортное дело России. – 2011. – № 9(94). – С. 164-166. (0,3 п.л.). 2. Шогенова, Ф.А. Система исполнения федерального бюджета РФ на современном этапе развития: основные положения / Ф.А. Шогенова // Бизнес в законе. – 2012. – № 1. – С. 295-298. (0,35 п.л.). 3. Шогенова, Ф.А. Принципы финансового менеджмента в управлении системой исполнения федерального бюджета: анализ внедрения и перспектив развития / Ф.А. Шогенова // Научное обозрение. Серия 1. Экономика и право. – 2012.– № 5. – С. 66-71. (0,4 п.л.). 4. Шогенова, Ф.А. Совершенствование нормативно-правового и методического обеспечения исполнения федерального бюджета / Ф.А. Шогенова // Путеводитель предпринимателя. Научно-практический сборник трудов. – 2014. – Выпуск XXIII. – С. 322-338. (1,0 п.л.). Статьи, опубликованные в других научных изданиях и журналах: 5. Шогенова, Ф.А. Правовая база исполнения федерального бюджета в Российской Федерации: проблемы и пути решения / Ф.А. Шогенова // Научные исследования. – 2011. – № 2(16). – С. 28-31. (0,4 п.л.). 6. Шогенова, Ф.А. Оценка эффективности контроля за использованием критериев эффективности / Ф.А. Шогенова // «Экономика и управление: проблемы и решения» (Часть II): материалы международной заочной научно-практической конференции. (21 ноября 2011 г.). – Новосибирск: Изд. «Сибирская ассоциация консультантов», 2011. – С. 96-105. (0,6 п.л.). 7. Шогенова, Ф.А. Внедрение новых технологий в организацию исполнения федерального бюджета / Ф.А. Шогенова // Труды российских ученых. – 2012. – № 1(20). – С. 26-30 (0,5 п.л.).
