Автоматизация управления бюджетным

Автоматизация управления бюджетным
процессом региона
Государственное управление все больше привлекает к себе
внимание крупных компаний – лидеров ИТ-индустрии, есть
мировой и российский опыт того, что применение современных
информационных решений позволяет значительно повысить
эффективность работы государственных структур, обеспечить
прозрачность процессов управления.
Наиболее ответственным разделом государственного управления
является управление финансами, в котором, в свою очередь,
ведущее место принадлежит всему комплексу проблем, связанных
с бюджетом – его формированием и утверждением, исполнением,
анализом и контролем финансовых потоков. Весь этот комплекс
действий, регламентированный законодательством РФ
и
упорядоченный во времени, принято называть бюджетным
процессом.
Одной из особенностей бюджетного процесса
является то, что он регулируется по одним составляющим
(например,
казначейское
исполнение)
федеральным
законодательством и
нормативными и инструктивными
документами
Минфина РФ, по другим (планирование) –
законодательством субъектов РФ и нормативными актами
Муниципалитетов, под которое, как правило, инструктивных
материалов создается крайне мало.
Возможно поэтому, автоматизация бюджетного процесса силами
специализированных ИТ компаний охватывала долгое время
именно процессы исполнения бюджета в регионах.
Однако специалисты финансовых органов нуждаются в
комплексной автоматизации бюджетного процесса. И не смотря на
то, что на рынке систем бюджетирования для предприятий имеется
целый ряд неплохо зарекомендовавших себя продуктов,
бюджетный процесс в региональных финансовых органах в
принципе другой, и требует специальных методов и инструментов.
Финансовое управление крупного региона
сформулировало перед компанией CIFT (г. Екатеринбург) задачу
автоматизации процесса планирования бюджета, определив ее как
создание механизма, обеспечивающего многовариантность
расчетов проекта бюджета, а также оперативность и точность
расчетов параметров бюджета с формированием необходимых
текстовых и табличных документов. Однако этим задача не
исчерпывалась. Дополнительными требованиями было:
 разработать удобный инструмент использования данных,
требуемых для успешного и надежного проектирования
бюджета (это данные по исполнению бюджета, статистические,
отчетность, в том числе налоговая, бюджеты предыдущих лет и
т.д.)
 для сохранения управляемости обеспечить отлаженный и
прозрачный процесс работы с изменениями - оперативной
корректировки плана, внесения изменений по ходу исполнения
бюджета
 дать способ организовать коллективную работу специалистов
в процессе разработки бюджета
 обеспечить взаимодействие финансового управления региона
с финорганами муниципальных образований, с
распорядителями бюджетных средств
Таким образом, задача была поставлена сразу достаточно
широко – речь шла о создании централизованной системы
управления бюджетным процессом, предоставляющей сотрудникам
финансового управления оперативный, распределенный, доступ к
бюджетным данным, возможность сопоставления этих данных за
различные временные периоды и по разным объектам
(муниципальным образованиям, распорядителям и получателям
средств, видам доходов и расходов и т.д.,). При этом, система
должна позволять оперативно вносить изменения и обеспечивать
одновременную работу большого количества пользователей.
В данной статье, ориентированной на широкий круг архитекторов
ИС, мы не будем углубляться в описание проблемной области, а
представим предложенный заказчику способ реализации.
После анализа задач и требований, было
предложено
комплексное интегрирующее решение, позволяющее гибко
моделировать изменяющийся и во времени, и с точки зрения
используемых методов и алгоритмов бюджетный процесс.
Программный продукт получил коммерческое название САПФИР
(Система анализа и планирования финансов региона).
Система была успешно внедрена у Заказчика (см. врезку).
«Реформа исполнительной власти в
стране меняет изжившие себя отношения и
взгляды. Меняется и подход к бюджетному
процессу. В соответствии с Федеральной
программой «Электронная Россия» мы
приняли решение максимально полно
автоматизировать бюджетный процесс.
Бюджет Свердловской области 2004 года
составлен с использованием системы
анализа и планирования бюджета. И мы
наглядно
видим,
что
инвестиции,
вложенные в автоматизацию процессов
анализа, планирования и исполнения,
возвращаются к нам в виде четкой,
слаженной и мобильной работы всех
структур министерства».
М.А. Серова, и.о. Министра финансов
Свердловской области
Архитектура системы
Поддержка процесса планирования бюджета, безусловно, является
достаточно сложной задачей, прежде всего потому, что подход к
планированию бюджета невозможно стандартизовать. Основная
причина невозможности моделирования процесса планирования
заключается в том, что сама задача планирования состоит во
взаимодействии разных процессов друг с другом (анализ и
прогнозирование доходов, расчет расходов, балансировка и т.д.).
Для таких задач (основанных на взаимодействующих процессах)
более конструктивным является подход, направленный не на
моделирование и учет всех возможных взаимодействий (что
заведомо невозможно), а на моделирование тех ресурсов, которыми
обмениваются при взаимодействии процессы. В литературе по
моделированию процессов такой подход описывается шаблоном
Process Interaction [1].
Данный подход предусматривал создание системной платформы, в
рамках которой может быть выполнена настройка на конкретные
процессы (взаимодействие между процессами) финансового
управления.
Задача планирования с присущим ей слабо регламентированным
характером деятельности привела к широкому внедрению средств
Microsoft Office в финансовых управлениях. Microsoft Excel,
безусловно, позволяет пользователю представить данные,
необходимые для выполнения текущих задач в максимально
удобной форме. Проблема в том, что процесс планирования
бюджета требует участия достаточно большого количества
сотрудников финансового управления. Ведение версионной
системы связанных таблиц Excel для большого числа
пользователей является фактически неразрешимой задачей. Нет
возможности также установить определенные правила, касающиеся
различных аспектов процесса – от правил доступа к данным до
ограничений на внутренние параметры бюджета на уровне
финансового управления в целом.
Другой проблемой, с которой сталкивались сотрудники всех
уровней финансового управления, являлось обращение к отчетным
данным из разных источников.
И здесь возникает типичная задача доступа к данным, характерная
для большинства организаций – существует группа приложений,
работающих годами, содержащих на очень детальном уровне всю
необходимую информацию, доступ к которой затруднен, если не
невозможен. Решение этой задачи хорошо известно – технология
хранилищ данных дает ответ на этот вопрос. Но в нашем случае
система должна была обладать рядом свойств, делающих
технологии ХД и OLAP ограниченно применимыми. Дело в том,
что за один год может быть создано несколько десятков вариантов
бюджета, и все эти варианты надо уметь находить и сравнивать
между собой. Задача осложняется еще и достаточно частыми
прецедентами изменения бюджетной классификации, образующей
размерности OLAP-кубов.
В результате анализа предметной области нами была предложена
модель (см. рис 1), соответствующая принятым в отрасли
нормативным документам. [2,3,4].
[это рис. 1]
В терминах OLAP классификатор соответствует понятию
размерности (dimension) а рабочая таблица – кубу OLAP с одним
измерением (measures). Один вариант бюджета может содержать
неограниченное количество рабочих таблиц (требуемых для
хранения данных варианта бюджета), построенных на бюджетных
классификаторах.
Основной задачей системы является построение удобных форм,
объединяющих данные из разных рабочих таблиц в представления,
позволяющие одновременно и корректировать и анализировать
информацию, в реальном времени рассчитывая итоговые
показатели (агрегаты – в терминах OLAP).
Структуру документов обмена и ввода информации также удалось
стандартизовать: с этой задачей справились плоские таблицы,
содержащие данные из нескольких рабочих таблиц по кодам
классификаторов, выведенных в отдельные колонки.
В итоге мы остановились на системе, состоящей из центрального
модуля планирования, системы управления заданиями и
аналитической подсистемы, включающий модуль импорта/экспорта
данных (Extracting, Transformation, Loading - ETL) представленной
на
Рисунке 2.
[Здесь рисунок архитектуры системы САПФИР рис. 2]
Таким образом, система фактически является удобной средой,
обеспечивающей:
- единое универсальное хранилище бюджетных данных
(содержит данные, необходимые для информационного
обеспечения сотрудника финансового управления за разные
временные периоды);
- ETL модуль закачки информации в хранилище из
разнообразных источников
- базу данных вариантов бюджета
- систему обработки запросов к базе вариантов и хранилищу
Система имеет четко выраженную слоистую архитектуру [5], при
этом использование технологий Enterprise Services и Microsoft .NET
позволяет размещать систему обработки запросов (бизнес-логику и
расчетный блок) как на центральном компьютере – выделенном
сервере, так и на клиенте, в зависимости от принятого на этапе
внедрения решения.
[Опять же дать UML-картинку с описанием рис. 3]
Интерфейс
пользователя
Бизнес-логика
Расчетный блок
Слой доступа к данным
[Рис . 3]
Основную задачу расчета итоговых показателей в формах ввода
информации выполняет центральный расчетный блок –
разработанный на Microsoft .NET компонент. При этом код,
выполняющий расчет итоговых показателей по построенной
пользователем форме генерируется динамически, что позволило
добиться высокой производительности блока расчетов.
Интерфейс пользователя и система отчетов
Пакеты, входящие в Microsoft Office, дают пользователю массу
преимуществ, которые хотелось сохранить. САПФИР тесно
интегрирована с пакетом Microsoft Office. Специальная технология
Microsoft Office (COM Add-In) позволяет подключать внешние
модули, расширяя функциональность приложений Microsoft Office.
Формы ввода и корректировки информации, поддерживаемые
системой, через специально разработанный Add-In (и прозрачно
для пользователя), могут быть загружены в Excel. В итоге нам
удалось сохранить для пользователей все преимущества Excel, но
при этом бюджетные данные, отображаемые в листах Excel,
реально выбираются из центральной базы данных.
Также удалось решить задачу подготовки большого объема
различных текстовых документов, содержащих бюджетные данные:
специально разработанный Add-In к Microsoft Word позволяет
вставлять в основной документ ссылки на бюджетные данные из
БД системы, которые обновляются динамически при открытии
документа.
Файлы Excel и Word хранятся в центральной базе и доступны всем
пользователям.
Еще одним существенным преимуществом использования Excel
для поддержки форм является возможность поддержки
специальных алгоритмов – методик расчета бюджета на уровне
Excel, что позволяет заложить специфические для конкретного
заказчика алгоритмы расчета бюджета на этапе внедрения.
Аналитическая подсистема и интеграция с другими
системами
Одной из основных задач, которые решает почти любая
аналитическая система, является закачка и дальнейшая очистка
данных из внешних источников. В состав системы САПФИР
включен модуль импорта/экспорта, являющийся надстройкой над
службой Microsoft SQLServer DTS. Поскольку система может
работать с данными, определяемыми набором кодов бюджетной
классификации, то операции импорта и экспорта поддерживаются
над любым реляционным источником, при этом в настройках
пакета загрузки хранится информация по отображению базовых
объектов системы – классификаторов, элементов классификаторов
и рабочих таблиц на реляционные источники. Разработанная
подсистема позволяет не только получить очищенные данные в
хранилище, но и передать рассчитанные данные в другую систему
(например, бюджетную роспись в систему казначейского
исполнения).
Опыт внедрения
Так как программный комплекс «САПФИР» является в большей
степени платформой для организации бюджетного процесса,
нежели коробочным продуктом, перед тем как система будет
внедрена в действующую эксплуатацию в финансовом управлении,
необходимо настроить систему в соответствии со сложившейся
технологией расчета бюджета и применяемыми в организации
программными средствами.
Тем не менее, установка системы дает преимущества даже без
настройки. Это касается, например, интеграции с системами
казначейского исполнения (такими как «АРМ Бюджет» или
«Бюджет» КС (Чебоксары) или АЦК (BST)), данные из которых
используются для анализа исполнения и планирования бюджета.
Система имеет отличный инструментарий для составления отчетов
и организации анализа данных из различных источников.
Кроме этого, система при установке уже содержит шаблоны
расчета бюджета и актуальные версии бюджетных
классификаторов. Это позволяет быстро включиться в более
качественный процесс расчета бюджета, основные характеристики
которого – высокая скорость, надежность и прозрачность расчетов.
Внедрение происходит поэтапно. Каждый этап внедрения приносит
четко определенный конечный результат. Продолжительность
каждого этапа – не более одного месяца.
Наиболее характерные этапы внедрения – предварительное
обследование бюджетного процесса заказчика, представление
заказчику пилотного проекта и внедрение системы в действующую
эксплуатацию.
Дополнительные аспекты внедрения:
 Сценарий внедрения зависит от момента внедрения.
Например, планирование бюджета привязано к определенным
периодам в течение года в соответствии с динамикой
бюджетного процесса, а оперативное планирование – нет.
 Компания-разработчик может предоставить готовую модель
расчета бюджета и осуществлять поддержку бюджетного
процесса, путем предоставления обновлений версий
классификаторов через Интернет.
 Заказчик может самостоятельно осуществлять настройку
системы, которая включает: подстройку структуры расчета под
специфику заказчика и закачку в систему новых источников
бюджетной информации.
Внедрение системы «САПФИР» в Министерстве финансов
Свердловской области показало, что пользователи принимают
концепцию системы и способны эффективно использовать систему
для осуществления расчетов и проведения анализа бюджетной
информации.
Заключение
Работа с основным Заказчиком, а также дополнительно
проведенные исследования показали, что, не смотря на довольно
серьезные различия в организации и методах ведения бюджетного
процесса в разных регионах, у всех есть необходимость в
комплексной автоматизации бюджетного процесса с обязательным
включением блоков планирования бюджета, а также хранения и
анализа данных.
Разработанный программный комплекс САПФИР, в силу учета
специфики задачи (и в первую очередь, бюджетной классификации
и ее изменений), с одной стороны, и гибкости и серьезных
возможностей адаптации, с другой стороны, пригоден для
автоматизации бюджетного процесса в финансовых органах
различных субъектов федерации и муниципальных образований.
Причем подтвердилась концепция того, что более удобным в
использовании является не полностью готовое решение, а
платформа, позволяющая достаточно легко и быстро собирать
окончательную версию системы для конкретного заказчика.
Платформа САПФИР, таким образом, является уникальным
продуктом, предлагающим возможное разрешение противоречивых
требований к средствам автоматизации бюджетного процесса на
этапе планирования за счет предоставления достаточно мощного
инструмента оперативного доступа к разнообразным данным,
анализа данных, организации надежных многовариантных
вычислений и получения любых необходимых документов по
бюджету. При этом, обеспечивается независимость от конкретных
экономических механизмов, принятых в том или ином финансовом
органе для расчета отдельных бюджетных показателей, а
поддерживаются те общие подходы, которые регламентированы
законодательством РФ (Бюджетный кодекс и Закон о бюджетной
классификации[2,3]).
САПФИР построен таким образом, что может сам являться
интегрирующим элементом комплексной системы управления
бюджетным процессом, предоставляя внешние интерфейсы другим
программным системам (причем вне зависимости от того, какие
программные средства применяются в финансовом органе для
автоматизации, например, исполнения бюджета). Возможна и
ситуация, когда САПФИР легко интегрируется в организуемую
другим
программным
средством
комплексную
автоматизированную систему финансового органа.
Успешность системы, а значит ее архитектуры и
использованных при проектировании методов и технологий,
подтверждается как внедрением ее у заказчика, так и серьезным
интересом, проявленным к ней руководителями ряда крупных
финансовых органов субъектов федерации и муниципальных
образований.
Ссылки
[1] – Business Modeling with UML. Business Patterns at work. HansErik Eriksson, Magnus Penker, John Wiley & Sons, Inc (2000).
[2] – Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г.
N 145-ФЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря
2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24
декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г.)
[3] - Федеральный закон "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в
редакции Федерального закона от 5 августа 2000 года N 115-ФЗ) с изменениями,
внесенными федеральным закон N53-ФЗот 6 мая "О внесении изменений и
дополнений в закон "О бюджетной классификации РФ",
[4]- ОБЛАСТНОЙ ЗАКОН от 25.11.1994 N 8-ОЗ (в
ред. от 28.05.2002)
"О БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ" (принят Областной Думой
17.11.1994)
[5] – Patterns of Enterprise Application Architecture. Martin Fowler,
Addiwon-Wesley (2003).
Информация об авторах
Сидоров Михаил Александрович
Заместитель генерального директора
Директор департамента разработки ПО
к.ф.-м.н.
Региональный директор сети разработчиков Microsoft (MSDN
Regional Director)
Руководитель и архитектор проекта «САПФИР»
mikhail_sidorov@cift.ru
Грин Нэлли Михайловна
Ведущий бизнес-аналитик проекта «САПФИР»
gnm@cift.ru
Косяков Иван Александрович
Бизнес-аналитик и руководитель группы внедрения проекта
«САПФИР»
kosyakov@cift.ru